Общие принципы управления государственным сектором в экономике

В настоящее время вопросы, связанные с выбором конкретной модели отечественного госсектора и построения системы его управления, имеют особую актуальность из-за наметившегося пересмотра отношения к нему как со стороны научного сообщества, так и со стороны власти. Слишком много фактов и примеров, свидетельствующих о том, что как в свое время в стране была построена нерациональная модель социализма, так и сейчас воплощена в жизнь совершенно недееспособная модель капитализма. Опыт показывает, что в России в период становления рыночной экономики были допущены грубые ошибки в государственном регулировании и в том числе в «работе» с государственным сектором. Одной из ключевых причин такого положения дел является стихийно сформировавшаяся и принципиально неверная экономическая идеология государственного регулирования, основанная на смешении основополагающих экономических категорий. Совершенно очевидно, что для построения эффективного госсектора необходимо постепенно пересматривать многие базовые вопросы в области стратегии и тактики экономических преобразований.

К настоящему моменту в научной литературе уже накопился огромный арсенал работ, посвященных проблемам функционирования госсектора и методам его управления. Тем не менее, потребность в синтетической работе, охватывающей разные аспекты деятельности государственного сектора экономики, по-прежнему ощущается.

Понятие государственного сектора

Рассмотрим вопрос о сущностном определении госсектора. Здесь, вообще говоря, имеются бесконечные разночтения и, как это ни странно, характерны они в основном для научной литературы. Дело в том, что никаких унифицированных подходов для определения и вычленения госсектора в самостоятельное понятие не существует. Как справедливо указывали Э.Б. Аткинсон и Дж. Э. Стиглиц, само понимание государственного сектора зависит от используемых критериев: рыночное и нерыночное производство; степень государственного контроля и т.д. [1]. Однако все возможные различия между секторами очень часто оказываются не очень явными и по некоторым признакам деятельность государства весьма похожа на частную деятельность. К примеру, в США администрация долины Теннесси, Федеральное агентство жилищного строительства и Агентство по атомной энергии являются вполне автономными организациями и могут трактоваться как элементы частного сектора экономики [1].

В ряде случаев, чтобы очертить сферу деятельности госсектора, используются критерии общественной полезности и общего интереса. Однако в свое время Р. Барр совершенно справедливо отметил, что такая концепция туманна и трудноуловима, так как содержание указанных критериев со временем может меняться [2]. Кроме того, поправка на общий интерес сейчас вводится в большое число традиционных видов деятельности частного сектора.

Однако, как бы ни было трудно определить госсектор, на практике это сделать совершенно необходимо и это порождает различные версии жестких и довольно однозначных определений. Так, например, Л.И.Якобсон еще в 1995 г. писал, что «государственный сектор – это не только сфера государственной собственности, но также бюджет и другие ресурсы, находящиеся в непосредственном распоряжении государства» [1]. С таким определением можно спорить буквально по всем пунктам. Так, здесь вместо собственно госсектора фигурирует государственная собственность плюс государственные финансы (бюджет), что, вообще говоря, неправомерно.

В контексте сказанного остановимся на указанных экономических категориях. Дело в том, что из самого названия «государственный сектор экономики» следует, что это некая часть, «кусок» национальной экономики, которая состоит из множества хозяйствующих субъектов. Государственные финансы являются одним из результатов функционирования экономики и всех ее секторов, и они никак не могут попасть под определение самого госсектора. Государственная собственность точно также представляет собой кумулятивный (накопленный) результат деятельности хозяйствующих субъектов и смешивать ее с понятием госсектора столь же неправомерно.

Учитывая сказанное, гораздо ближе к правильному пониманию госсектора стоит определение, согласно которому «государственный сектор – это совокупность государственный предприятий, организаций и учреждений» [2]. Данное понятие базируется на понятии «управляемости» юридических лиц и, следовательно, отталкивается от четкого разделения капитала-собственности (собственника производства) и капитала-функции (управляющего производством). При такой трактовке из приведенного определения становятся довольно прозрачными различия между тремя рассмотренными категориями.

Так, например, государственная собственность характеризует, как было сказано, кумулятивный материально-вещественный потенциал государства. Сюда относится все движимое (оборотный и основной капитал, нематериальные активы) и недвижимое (здания, сооружения) имущество государства, а также леса, недра и т.п. В принципе государственная собственность представляет собой часть национального богатства страны, находящуюся в руках государства. При этом, строго говоря, следует различать понятия государственного имущества и государственной собственности. Первое является более узким понятием, чем второе. На наш взгляд, к государственному имуществу должны относится все рукотворные хозяйственные объекты, а к государственной собственности – все государственное имущество плюс все природные объекты. В настоящее время такое представление не является общепринятым. Так, в ст. 130 Гражданского кодекса РФ понятия государственной собственности и государственного имущества сливаются в одно и используются как синонимы: «К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей». Следующий логический шаг делается в ст.132, которая и предприятия в целом признает недвижимостью. По всей вероятности, данные коллизии связаны с различиями между юридической и экономической трактовками недвижимости [3]. Тем самым мы видим подмену понятий собственности и имущества понятием недвижимости, что мешает корректному методологическому размежеванию госсектора и государственной собственности. В ряде случаев для снятия указанного противоречия вводятся новые трактовки. Например, отдельно выделяются природные и экономические объекты государственной собственности, а также интеллектуальный капитал [4].

В отличие от государственной собственности госсектор, будучи совокупностью хозяйствующих субъектов, занятых производством товаров и услуг, характеризует текущий материально-вещественный потенциал государства. Государственные финансы представляют собой все финансы, находящиеся в распоряжении государства, и характеризуют текущий финансовый потенциал государства (если рассматривать такой денежный агрегат как золотовалютные резервы Центрального банка страны, то он характеризует кумулятивный финансовый потенциал государства, но данный ресурс, строго говоря, не относится к активам государства).

Роль госсектора в экономической политике государства

В настоящее время наблюдается своеобразный кризис в сфере управления государственным сектором экономики. С одной стороны, госсектор наряду с муниципальным и частным секторами так или иначе уже сложился в качестве самостоятельного участника российской экономики, с другой – необходимость управления им как неким цельным экономическим образованием высшими эшелонами российских властей отрицается. Власти полагают, что все вопросы, связанные с неудовлетворительным функционированием госсектора, могут быть решены с помощью «завершающей» стадии приватизации и почти полной ликвидации госсектора как экономического феномена.

Роль государственного сектора заключается в том, чтобы способствовать функционированию национальной экономики в условиях, близких к экономическому оптимуму: он должен обеспечить возможность более эффективного использования ресурсов страны и увеличения совокупного продукта. Сама роль государственного сектора, по словам Р. Барра, имеет двоякое выражение. Во-первых, как компенсирующая роль по отношению к частному сектору. В период депрессии, например, инвестиции в государственный сектор заменяют недостающие частные капиталовложения. Во-вторых, как роль инициатора по отношению к частному сектору. В этом случае госсектор совершает автономное действие: производя с меньшими издержками и продавая некоторые блага по более низким ценам, он оказывает благоприятное воздействие на всю экономику. Таким образом, путем создания госсектора государство получает инструмент управления национальной экономикой. Отсюда следует, что и обновляющееся общество России, переходя к рынку, также не может обойтись без государственной формы собственности и хозяйствования. Вопрос стоит лишь о ее масштабах, сферах распространения, экономических границах, одним словом, о ликвидации монопольного положения государства в хозяйственной системе страны.

Разумеется, следует отказаться от догматического представления о том, что государственная форма собственности и общенародное хозяйствование в наибольшей степени отвечают интересам социально-экономического прогресса. Однако при этом нельзя забывать о сильных сторонах государственной собственности, связанного с ней централизованного управления (возможность концентрации ресурсов, мобильность в решении ряда макроэкономических проблем). Не случайно послевоенное восстановление экономики стран Западной Европы сопровождалось национализацией ряда базовых отраслей промышленности.

В то же время надо ясно видеть и другую сторону государственного предпринимательства (государственного сектора), связанную с характером собственности и управления принадлежащими государству предприятиями. Поскольку государство олицетворяет монополию политической власти, черты монополизма в той или иной мере проявляются и в процессе экономической реализации государственной собственности. Кроме того, поскольку в системе государственного управления центральное место занимает чиновничий аппарат, постольку управление государственной собственностью имеет тенденцию к бюрократизации, а процесс ее использования — к расточительству. Эти негативные тенденции особенно нетерпимы в условиях инновационного прогресса, когда резко возрастает значение конкуренции и инициативы. Поэтому представление о том, что эволюция форм собственности и предпринимательства идет от частнокапиталистических к кооперативным формам и далее — к государственной, является упрощенным и требует критического пересмотра с учетом современной практики. На Западе в 80-е годы, когда сформировался инновационный тип экономического развития, развернулся процесс приватизации, обеспечивающий большинству стран дальнейшее продвижение по пути научно-технического прогресса.

Из всего вышеизложенного следует, что многообразие организационных форм бизнеса придает современной рыночной экономике характер смешанной экономики. Такая экономика доказала неоспоримые преимущества по сравнению с «одноклеточной» экономикой, поскольку в ней уживаются разные уклады, доказывая свое право на существование через конкуренцию, эффективное удовлетворение разнообразных потребностей членов общества.

В этом состоит главный урок и для нашей экономики, переживающей трудные времена перехода от тоталитарной системы к модели смешанного предпринимательства.

Заключение

Реального перелома в тенденции снижения государственных инвестиций в экономику до сих пор не произошло. За последние годы доля затрат на финансирование промышленности, энергетики и строительства в расходах федерального бюджета сократилась более чем в 4 раза. В то же время для большинства госпредприятий кредитные ресурсы по-прежнему недоступны из-за высоких процентных ставок, превышающих рентабельность вложений. Доля их собственных средств, направляемых на развитие производства, незначительна, а стимулирующий потенциал косвенных регуляторов остается ниже возможного. В этих условиях прямые инвестиции в госсектор должны сохранять свое значение, а бюджет развития в ближайшей перспективе может стать одним из основных инструментов, регулирующих восстановление инвестиционного процесса в его рамках.

Список литературы

1. Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора. М.: Аспект Пресс. 2005.
2. Балацкий Е.В. Проблемы оценки масштабов и эффективности государственного участия в экономике// «Вестник Московского университета. Серия 6, Экономика», №6, 2007.
3. Экономика и управление недвижимостью: Учебник для вузов. Смоленск: «Сплин плюс». 2009.
4. Управление государственной собственностью: Учебник. М.: ЭКМОС. 2012.
5. Балацкий Е.В., Конышев В.А. Промышленный государственный сектор России: диспропорции развития и способы устранения // Вестник Российской академии наук. 2013. Т.73. № 12. С.1068–1078.
6. Национальная промышленная политика конкурентоспособности: опыт Запада – в интересах России. М.: ИМЭМО РАН, 2002.
7. Балацкий Е.В., Конышев В.А. Критерии и приоритеты приватизации государственной собственности // Общество и экономика. 2002. № 12.
8. Нигматулин Р. Об оптимальной доле государственных расходов в ВВП и темпах экономического роста // Вопросы экономики. 2003. № 3.