По каким направлениям может идти дальнейшее развитие законодательства о прокурорском надзоре?

С развитием общества, государства развивается и прокуратура РФ как важнейшая государственно-правовая структура в сфере укрепления законности и правопорядка, призванная защитить права и свободы граждан и законные интересы государства и разного рода юридических лиц. Развитие прокуратуры осуществляется в правовом, организационном, кадровом, методическом и иных аспектах и имеет целью повышение эффективности ее многогранной правоохранительной деятельности, выражающейся в реальном укреплении законности (снижение правонарушений и их вредных последствий), как непременное условие нормального функционирования нашего государства, его развития.

Представляется, что направления дальнейшего развития российской прокуратуры будут зависеть от ряда обстоятельств и в первую очередь от того:

• • какие стратегические задачи в областях социального развития, экономики, обороны и иных сферах будут стоять перед нашим государством и какие пути будут избраны для их решения; будет ли проводиться политика, отвечающая национальным интересам России; будет ли преобладать, как в настоящее время, модель развития так называемого частного капитализма или будет осуществлен переход к государственному капитализму, близкому к социализму, с ориентацией на усиление социальной защиты основной массы россиян;
• • как пойдет процесс становления новой российской государственности, развития федеративных отношений (в частности, какой объем прав получат субъекты РФ и какие полномочия останутся за центром, как это скажется на структуре законодательства);
• • как будет проходить судебная реформа и к каким позитивным результатам она может привести в плане защиты прав и свобод граждан; как будут перераспределяться правозащитные полномочия между судами, прокуратурой и другими правоохранительными и иными органами;
• • какие тенденции будут преобладать в сфере правонарушаемости, т.е. будет ли происходить рост или снижение преступлений и иных правонарушений;
• • будет ли учитываться позитивный опыт организации и деятельности российской прокуратуры, накопленный ею за многие десятилетия своего существования, а также положительный приемлемый для нас опыт работы прокуратур других государств.

Несмотря на изменения, которые могут происходить в государстве, национальным интересам России, интересам законопослушной части граждан будут соответствовать сохранение за прокуратурой РФ статуса федерального, централизованного надведомственного надзорного органа и органа уголовного преследования с оставлением за нею всех функций, определенных федеральными законами, и дальнейшее развитие ее в первую очередь как органа надзорного типа. Следует заметить, что надзорная функция в той или иной мере присуща всем государствам, она вызвана объективными потребностями добиться надлежащего исполнения законов, без чего невозможно нормальное функционирование государств. Но в разных странах функция надзора за исполнением законов возложена на различные по своей структуре и назначению органы. Исторически так сложилось, что в России функция надзора за исполнением законов возлагалась на органы прокуратуры. Такая практика себя вполне оправдала, никакой необходимости освобождать прокуратуру от надзорной функции не имеется, так как это неизбежно привело бы к негативным последствиям, что не отвечает национальным интересам России. Поэтому в будущем прокуратура может в основном развиваться как надзорный правозащитный орган.

Учитывая, что только сильное в политическом и экономическом отношении государство в состоянии обеспечить нормальные условия для проживания всех категорий граждан, включая достижение высокого жизненного уровня, защитить их в социальном отношении, защита именно государственных и общественных интересов (публичного интереса) останется приоритетной задачей для прокуратуры. Сказанное вовсе не означает, что прокуратура не должна защищать интересы предпринимателей, частных владельцев предприятий (частный интерес). Начиная с 2005 г. внимание прокуроров акцентировано па вопросы защиты прав субъектов предпринимательской деятельности. Однако при этом в поле зрения должны оставаться государственные и общественные интересы. Приоритетным направлением для прокуратуры продолжает оставаться защита прав и свобод человека и гражданина.

Получат дальнейшее развитие все отрасли надзора, направления (участки) деятельности прокуратуры, однако в зависимости от происходящих в стране преобразований, новых задач, встающих перед обществом, будут уточняться приоритеты, задачи, пределы отраслей надзора и участков деятельности прокуратуры, полномочия прокуроров.

Все более приоритетное значение будет приобретать международное сотрудничество прокуратуры РФ с органами прокуратуры, иными правоохранительными органами зарубежных стран, международными организациями.

Дальнейшее углубление получит деятельность Координационного Совета генеральных прокуроров стран СНГ, особенно в деле борьбы с организованной, транснациональной преступностью. Об этом свидетельствует создание в структуре этого Совета аппарата исполнительного секретаря с участием представителей генеральных прокуроров стран СНГ. Активизируется участие Генеральной прокуратуры РФ в деятельности Международной ассоциации прокуроров (МАП), Консультативного совета европейских прокуроров и в иных организациях.

Можно полагать, что в будущем более полно будет востребован правозащитный потенциал российской прокуратуры, задействованы имеющиеся здесь резервы. Повышению роли прокуратуры как надзорного правозащитного органа, а следовательно, повышению эффективности ее многогранной деятельности в наибольшей мере могли бы способствовать повышение правового статуса как самой прокуратуры, так и ее работников, полное проведение в жизнь принципа независимости прокурорского надзора, наделение прокуроров дополнительными полномочиями, т.е. дальнейшее развитие законодательства, регулирующего прокурорскую деятельность.

В связи с этим представляется крайне необходимым в Конституцию РФ вместо ст. 129, посвященной прокуратуре и входящей в гл. 7 "Судебная власть и прокуратура", включить самостоятельную главу "Прокуратура Российской Федерации", в которой изложить задачи, структуру, основные направления деятельности прокуратуры, порядок назначения на должности прокуроров и освобождения их от должностей, отказавшись от института согласования назначения прокуроров субъектов РФ с региональными властями, наделить Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы, а также правом обращения с запросом в КС РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ, закрепить, что организация и деятельность прокуратуры РФ определяются федеральным конституционным законом.

Этот закон мог бы воспроизвести основные положения действующего Закона о прокуратуре. В нем следовало бы более обстоятельно изложить структуру прокуратур, полномочия прокуроров всех звеньев, посвятив этому такие самостоятельные главы, как: "Генеральная прокуратура Российской Федерации", "Прокуратуры субъектов Российской Федерации", "Районные прокуратуры" и другие главы, хотя бы в кратком виде закрепить процедурные вопросы деятельности прокуроров по отраслям надзора, их правовое положение при участии в судах, более подробно регламентировать в специальной главе вопросы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, определить формы взаимодействия прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, а также Уполномоченным по правам ребенка в Российской Федерации и иными уполномоченными, а также Общественной палатой и другими институтами гражданского общества. Самостоятельная глава могла бы быть посвящена специфике прохождения службы в органах прокуратуры.

Считаем необходимым восстановить ряд полномочий, которыми ранее были наделены прокуроры. Речь идет о наделении прокуроров правом вынесения постановлений о возбуждении уголовных дел, вынесения постановлений о возбуждении дисциплинарного производства; о расширении круга лиц, в отношении которых может объявляться предостережение о недопустимости нарушения закона, за счет руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, а также индивидуальных предпринимателей, а в строго определенных законом случаях и в отношении граждан. В целях повышения качества расследования уголовных дел, предотвращения нарушения прав участников уголовного процесса крайне необходимо восстановить полномасштабный прокурорский надзор за исполнением законов органами предварительного расследования, как это было до 2007 г. В интересах дела следовало бы также закрепить в Законе о прокуратуре, что принесение прокурором протеста на противоречащий закону акт или обращение прокурора с заявлением в суд о признании такого акта недействительным или недействующим приостанавливает действие этого акта до рассмотрения протеста или заявления. Районным, городским и им равным прокурорам следует предоставить право обращения с исковыми заявлениями в арбитражные суды и участия в этих судах. Необходимо также спять ограничения прав прокуроров на обращение с исками в суды общей юрисдикции и арбитражные суды в защиту интересов физических и юридических лиц.

Реализация этих и иных законодательных мер, несомненно, положительно сказалась бы на состоянии работы органов прокуратуры, что, в свою очередь, способствовало бы укреплению законности и правопорядка в стране.