Проблемы разграничения земельного и гражданского законодательства при регулировании земельно-имущественных отношений

Регулирование земельно-имущественных отношений стало регулироваться сравнительно недавно. Земля в течение многих лет была исключена из гражданского оборота, и советское земельное законодательство не допускало возможности совершения сделок с землей. Права на землю преимущественно возникали из актов органов государственной власти. Земельно-имущественные отношения были запрещены и квалифицировались как уголовно наказуемое деяние. Когда гражданско-правовое регулирование оборота иных объектов недвижимости продолжало развиваться и совершенствоваться, земельные участки стали следовать судьбе иного недвижимого имущества - строений или сооружений. Но даже после того, как земельные участки были вновь законодательно признаны объектами недвижимого имущества, в гражданско-правовом регулировании сохранилась тенденция воспринимать земельный участок как строение.

Земельно-имущественные правоотношения стали одной из острейших проблем современной экономической и предпринимательской деятельности. По мнению Е.А. Суханова, этому способствовало два основных обстоятельства: во-первых, конституционное признание частной собственности на землю; во-вторых, объективно изменившееся соотношение земельного и гражданского права в регулировании землепользования.

ГК РФ впервые закреплено единство принципов и общих положений параллельно развивающихся отраслей права: действие основных начал гражданского законодательства непосредственно выражено в общих положениях о праве собственности на землю, согласно которым лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом, поскольку соответствующие земли, на основании закона, не исключены из оборота или не ограничены в обороте. Уклонение от своевременного принятия ЗК РФ, соответствующего основополагающим предписаниям главы 17 ГК РФ, было связано с разногласиями теоретического и политического содержания об определении соотношения норм гражданского и земельного права.

Если нормы гражданского законодательства не устанавливают определенного поведения, стороны могут руководствоваться в своей деятельности обычаями делового оборота (ст. 5 ГК РФ). Кроме того, применяются нормы закона по аналогии или должны исходить из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости (ст. 6 ГК РФ).

Нормы ст. 5 и 6 ГК РФ применительно к обороту земельных участков должны применяться лишь в той части и в той мере, в которой они не противоречат системе и направленности ограничений данного оборота.

Этой проблематике посвящено довольно много исследований, что позволяет акцентировать внимание на вопросах собственно земельного законодательства, а также его соотношения с гражданским законодательством.

Базовые условия для оборота земельных участков создала Конституция РФ, установившая гарантии собственности прав граждан на землю, принцип равной защиты всех ее форм, положения о свободе предпринимательства, едином экономическом пространстве РФ и т.п. В 1990-х гг. было принято множество нормативных актов, закрепляющих возможность совершения отдельных сделок с землей; сами же участки признаны недвижимым имуществом. Был принят ГК РФ, являющийся основополагающим документом, регулирующим оборот, и содержащий основные правила о гражданско-правовых сделках. Однако, как уже отмечалось, оборот земли был поставлен ГК РФ в зависимости от того, в какой мере он допускается законодательством о земле.

В этот период бурно развивается и законодательство субъектов РФ о земле. Многие из них приняли законы и иные нормативные акты, регулирующие оборот участков. Появилась соответствующая правоприменительная практика и реальная практика совершения сделок с землей.

Большое значение для правового регулирования земельных отношений имело принятие ЗК РФ от 25 октября 2001 г. В январе 2002 г. был введен в действие ФЗ № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. (утратил силу), а затем и Федеральный закон № 101-ФЗ от 24 июля 2002 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Однако многие существенные проблемы оборота земли остались нерешенными. Так, до сих пор отсутствует согласованность между земельным и гражданским законодательством. Ряд нормативных актов, необходимых для реализации положений как ЗК РФ, так и ГК РФ, пока еще не принят.

Вместе с тем, эти проблемы обострились и, как никогда, являются актуальными. Пробелы и противоречивость законодательства, безусловно, порождают сложности на практике. Количество земельных споров в различных субъектах РФ постоянно растет, судебная практика не отличается единообразием. Ее обзоры и обобщения по рассмотрению земельных споров в основном касаются административно-правовых вопросов или собственно гражданско-правовых вопросов, тогда как споры по поводу земельно-имущественных отношений чаще всего носят специфический характер, не сводимые к указанным отраслям. При этом актуальными являются не только материально-правовые вопросы рассмотрения и разрешения земельных споров, но и процессуальные аспекты. Земельные споры обладают большой спецификой, в связи с чем некоторые ученые предлагают ввести для их рассмотрения специальные земельные суды.

Тем не менее, можно утверждать, что в России на сегодняшний день уже сложилось позитивное законодательство об обороте земельных участков.

Основная проблема состоит в том, чтобы обеспечить его правильное применение. Таким образом, одним из центральных вопросов является проблема разграничения земельного законодательства, содержащего ряд специальных норм, и законодательства гражданского, где изложены основные, базовые правила о всяких сделках и договорах.

Каким должен быть баланс гражданского и земельного права? Так, Ю.Г. Жариков отмечает, что «соотношение норм гражданского и земельного права проявляется как отношение общего к частному, где общей является норма гражданского права, а специальной - норма земельного права». Он заявляет о приоритете норм земельного законодательства, когда речь идет о регулировании именно земельных отношений.

Но как именно разграничить сферу действия земельного и гражданского законодательств? Для сферы гражданского права определяющим является частный интерес. Его удовлетворение и защита потребовали закрепления и соответствующих правовых принципов: недопустимости вмешательства в частные дела, свободы распоряжения собственностью и т.д. В земельном праве, где не просто присутствует, а доминирует публичный интерес, нормы сформированы на основе других принципов.

Е.А. Суханов предложил проводить границу по отраслевым институтам: к гражданскому праву он относит право собственности и иные вещные права на землю, договоры по поводу земельных участков и наследование, к земельным институтам - ограничение размеров земельных участков, обеспечение целевого назначения и рационального использования, определение категорий земель и учет.

Однако проблема состоит как раз в том, чтобы найти не общий подход к разграничению действия норм разных отраслей, а четкие ответы на достаточно большое количество конкретных вопросов.

Гражданское законодательство регулирует оборот земли - так как оно регулирует оборот всех других объектов. Земля выступает в качестве объекта вещного права и определяет общие положения обязательственного права, которые касаются любых объектов гражданских прав. За этими пределами земельные отношения регулируются нормами права, которые учитывают ее специфику как природного объекта.

Вряд ли обоснованно включать в структуру земельного права нормы, регулирующие отношения, которые по своей природе естественным образом связаны с понятиями стоимости, эквивалентности, возмездности, основаны на частном интересе. Нет смысла в рамках земельного права создавать теорию сделок, которая сформирована и испытана в гражданском праве, следует использовать, а не отвергать разработки цивилистов в области правоотношений собственности, в том числе собственности на землю.

Таким образом, в оценке соотношения норм земельного и гражданского права важно признать, что гражданское право и земельное право в регулировании земельных отношений имеют свой предмет ведения. Каждый из них регулирует эти отношения в пределах своей компетенции. Такой взгляд на сложившуюся ситуацию в сфере регулирования земельных отношений в наибольшей степени отвечает потребностям правовой регламентации социальных связей, корректен и юридически сбалансирован.

Концептуально важно признать, что многие сферы социальной жизни регулируются нормами различных отраслей.

ЗК РФ устанавливает отличные от ГК РФ правила о переходе прав на земельный участок при отчуждении объектов недвижимости, расположенных на нем.

Представляется, что при коллизии ЗК РФ и ГК РФ применению приоритетно подлежат нормы ЗК РФ. Об этом убедительно говорит и ч. 3 ст. 3 ЗК РФ. В соответствии с этим имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

К числу таких специальных норм в настоящее время можно отнести большинство норм ЗК РФ, ряд норм Законов «О государственном земельном кадастре», «О землеустройстве», «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

При оценке этих федеральных законов следует изначально дифференцировать сами фактические отношения. Те из них, которые складываются по поводу планирования, организации земельных ресурсов, контролю за ними и т.п., являются сферой действия норм земельного права. Отношения же имущественные, в том числе возникающие при обороте земельных участков, являются гражданско-правовыми. И если в первом случае нормы ГК РФ применению не подлежат, то во втором случае, они как нормы общего характера применяются субсидиарно.