Федеративное устройство России: проблемы и перспективы

Содержание:

Введение

Проблемы федерального устройства в течение длительного времени не теряют актуальности. Сложность, важность и относительно широкая распространенность федерации как формы государственного устройства вызывают живой и постоянно растущий интерес к ней во всем мире. Австралия, Бразилия, Германия, Индия, Канада, Россия, США, Швейцария и это далеко не полный список стран, построенных в соответствии с принципами федеративного устройства^[1].

Россия относительно недавно вступила на путь строительства федеративного государства. Отечественная модель федерализма не сформировалась окончательно, базовые характеристики системы еще могут и должны поменяться. Во многом будущее России зависит от того, как будет интерпретирован и понят теоретический массив знания о федеративном устройстве государства.

Таким образом, одной из задач науки теории государства и права является поиск путей преодоления негативных последствий и возможных направлений реформирования федеративной системы России. Для этого необходимо тщательно проанализировать и детально проработать имеющиеся научные исследования в данной области.

Актуальность работы. Территориальная форма государственного устройства имеет важное практическое и теоретическое значение не только потому, что относится к числу объектов конституционного правового регулирования, но и в силу реальной значимости для жизнедеятельности населения, проживающего на определенных территориях.

Многонациональное российское государство с точки зрения управления требует большой осторожности, поскольку вопросы сохранения страны и организации государственной власти непосредственно связаны с умением находить компромиссные решения в федеративных отношениях.

Цель работы: исследовать проблемы и перспективы федеративного устройства России.

Для достижения поставленной в работе цели необходимо выполнить ряд задач:

• рассмотреть понятие о федеративном устройстве государства в философско-правовой мысли;
• изучить истоки федеративного устройства российского государства;
• исследовать Федеративный договор 1992 года и современный российский федерализм;
• рассмотреть проблемы федеративного устройства в России и пути их решения.

Объект исследования: форма территориального устройства Российской Федерации.

Предмет изучения: проблемы и перспективы федеративного устройства России.

Глава 1. Федерализм как философско-правовая проблема

1.1. Понятие о федеративном устройстве государства в философско-правовой мысли

Идея федерализма, по пути которого идут сегодня два с лишним десятка государств и около 80% населения планеты, возникла в глубокой древности как идея мирового единства и согласия. Естественно, что она носила философско-утопический характер. Интерес к ней возродился в начале XVII в. как реакция на укрепление абсолютизма. Как научная теория и политическая практика федерализм существует немногим более 200 лет, если иметь в виду теоретические обобщения политической практики отцов-основателей США, которые в своей практической деятельности руководствовались идеями европейских мыслителей, и прежде всего Д. Локка и Ш. Монтескьё. Обобщая практику борьбы североамериканских колоний за независимость, а затем поиск формы союза, обеспечившего гарантии независимости и открывшего возможности быстрого экономического роста государства, они первыми поставили вопрос о сущности федерализма, системном характере федеративного государства, системе власти, разделении власти на три ветви и создании механизма сдержек и противовесов. С тех пор как федерализм стал реальностью, возникли его национальные модели, которые, отвечая ряду общих признаков, обладают уникальными особенностями. Возникли межнациональные сообщества, типичным примером которых является Евросоюз.

В этой связи возникло много проблем как общего, так и частного характера, что, естественно, ставит вопрос о философско-правовом осмыслении федерализма как явления планетарного масштаба.

Первый круг проблем носит гносеологический характер. Он охватывает вопросы познания смысла и сущности федерализма, создания и развития его теоретической базы. В этой области наблюдается весьма широкий спектр мнений, причем с годами разброс их усиливается, появляются новые подходы и обобщения.

Федерализм – явление чрезвычайно сложное, многоаспектное. История показывает, что даже те политические деятели, которые в своей политической практике делали ставку на федерализм, не вполне понимали его истоки, сущность и назначение. Примером может служить та невероятная путаница, которая была внесена большевиками в понимание федерализма как средства решения национального вопроса. СССР, который хотя бы формально имел некоторые признаки федеративного государства, таковым никогда официально не именовался. В то же время РСФСР, будучи классическим унитарным государством с подобием автономий, именовалась федеративной республикой^[2].

Насколько важна проблема познания сущности и природы федерализма, позволяет судить практика многих федераций.

В острых дискуссиях рождалась модель североамериканского федерализма. Ошибочный взгляд на федерализм в странах советского блока привел к утрате их государственной и территориальной целостности, к трагическим последствиям для миллионов граждан нашей страны. Слепое копирование опыта северного соседа, некритическое перенесение его модели на латиноамериканскую почву привели к краху ряда попыток создания федераций в Южной Америке.

Интересно заметить, что нынешнее понимание федерализма не в полной мере соответствует термину, введенному в политический и научный оборот Иоганнесом Альтузиусом. Последний имел в виду союз (foedus) граждан, позволяющий ограничивать произвол монарха, а также согласие внутри государства. Он видел в федерализме осуществление народного суверенитета. Много позже А. Гамильтон развил эту мысль применительно к конкретно построенной федерации в США. В настоящее время имеется много определений федерализма, в основу которых положены различные аспекты его понимания. Большинство исследователей убеждены в необходимости развития общей теории федерализма как обобщающего результата изучения национальных моделей. Но существует и противоположная точка зрения, согласно которой имеет смысл изучение только конкретных национальных моделей.

Дискуссионным остается вопрос об общем и особенном в понимании сущности федерализма. При безусловном наличии общих для всех федераций черт ни одна из национальных моделей не повторяет буквально другую модель. И только сравнительно-правовой анализ позволяет глубже понять правовую природу федерализма^[3].

Второй круг проблем касается аксиологического аспекта развития федеративных отношений. Это наименее изученная сторона федерализма, поскольку долгое время на передний план выходили вопросы экономического, политического, организационного характера. Однако не менее важна и его ценностная сторона. Люди в жизни руководствуются целым рядом ориентиров, имеющих определяющее значение для выживания как общества в целом, так и отдельных его представителей. Важнейшие из них являются базовыми ценностями, утрата которых, как показывает история, приводит к гибели общности.

Среди основополагающих правовых базовых ценностей традиционно выделяют справедливость, равенство, свободу, без которых, следует заметить, федерализм принципиально не возможен, либо он перерождается в псевдофедерализм. Так случилось в СССР и РСФСР ввиду утверждения органически чуждого федерализму принципа чрезмерной концентрации власти в руках центра. Поэтому федерализм можно рассматривать как разновидность общественного идеала, воплощающего собой целесообразность, общественную пользу, справедливое распределение благ, безопасность, политическую устойчивость, государственную целостность при необходимом уровне децентрализации власти. Все эти ценности в той или иной степени присущи всем федерациям, что подтверждает позицию сторонников концепции единой теории федерализма.

Справедливость проявляется в создании условий для выравнивания субъектов федерации по уровню экономического развития и качества жизни населения. Большинство федераций, особенно вновь возникающих, сталкиваются с этой проблемой, и регионы-доноры берут на себя обязанность через федеральный центр оказывать экономическую поддержку регионам-реципиентам, численность которых порой в несколько раз превышает число благополучных регионов.

Однако это не означает, что подобное перераспределение воплощает собой справедливость. Уравниловка по сути своей несправедлива. В случае с федерацией дело иное. Ряд регионов в силу географического, климатического и иных факторов могут быть экономически несамодостаточными и даже убыточными. В то же время они могут играть важную стратегическую роль. Остальным регионам должны быть созданы условия для преодоления отсталости, депрессивности и иных неблагоприятных факторов.

Принцип равенства в федеративном государстве основывается на том, что носителем высшей власти является народ, т. е. граждане всех субъектов федерации, которые одновременно становятся гражданами всего государства, ибо федерация, как следует из понимания ее правовой системы А. Гамильтоном, является союзом не отдельных государств (штатов, земель, кантонов и др.), а прежде всего самих граждан. Таким образом, после своего образования федерация становится нераздельным монолитом, основанным на союзе равноправных граждан. Несмотря на многочисленные различия субъектов федерации, прежде всего свойственные асимметричным федерациям и России особенно, по отношению к федеральному центру все они равноправны.

Федерализм обеспечивает регионам свободное развитие. Это обусловливается, прежде всего, конституционным закреплением разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации. В различных национальных моделях федерализм имеет свою специфику, поскольку складывается под влиянием разного рода факторов. Однако общим для всех федераций было и остается соблюдение интересов регионов. Спорным является вопрос об уровне полномочий федерального центра.

Представляется, что все здесь зависит от уровня развития демократических институтов и институтов гражданского общества и от того, какую роль играет федеральный центр как институт, интегрирующий и концентрирующий интересы регионов. Ряд исследователей полагают, что российские регионы находятся под более сильным контролем федерального центра, чем в высокоразвитых федерациях Америки и Европы. Отчасти с этим можно согласиться, но не следует думать, что такое положение должно оставаться неизменным. Молодая и неустоявшаяся демократия, по мнению даже такого поборника свободы, как А. И. Солженицын, нуждается в период становления в сильном руководстве^[4].

Федеративное устройство, особенно если оно основано на территориальном либо национально-территориальном принципе, способствует утверждению толерантности в отношениях между регионами и гражданами государства, что дает основание говорить о нравственной составляющей федерализма. И как показал опыт советской модели федерализма, которая строилась в государствах советского блока исключительно на национальной основе, эта практика не только не сближала народы, но несла скрытую угрозу государственному единству, что и проявилось в момент распада федераций советского типа. Никто из граждан не встал на их защиту.

О ценности истинного федерализма как социального феномена говорит и тот факт, что многие конституции федеративных государств создают для него повышенный уровень правовой защиты.

Одной из важнейших ценностей, начиная с древности, было и остается стремление к единству человечества, толерантности в отношениях между людьми, основанной на равенстве их прав и обязанностей. Описав союз государств, возникший в силу географических условий, изоляции от остального мира, Платон еще не сформулировал идею единства человечества. Идея подлинного единства уходит корнями в христианство и воплощается в словах апостола Павла, обращенных к Колоссянам, что все люди братья во Христе и нет ни иудея, ни эллина, «но все и во всем».

В Средние века и в последующую эпоху эта мысль все больше и больше овладевала людьми. И есть основания полагать, что нравственные ценности единства человеческого рода со временем будут находить воплощение в различных формах союзов и объединений. В начале прошлого века один из пионеров исследования мирового федерализма в России А. С. Ященко, предвидел, что «история неизменно ориентируется в направлении ко все большей политической интеграции», объединяющим началом которой должны стать «некоторые гигантские государства»2. При этом большинство российских дореволюционных философов права отрицательно либо с опасением относились к идее федерализации России. «Федерализм, – писал А. С. Ященко, – есть лишь один из способов установления политического равновесия. В известных случаях, когда политические силы отталкивания и единения начинают уравновешиваться, федеративная организация, обладающая чрезвычайной эластичностью и способностью применяться ко всяким компромиссам, является лучшим средством политической гармонии»3. Россия в этом плане не типичное явление. С одной стороны, исторически Россия даже в древности, по мнению ряда исследователей, представляла собой союз княжеств, несущий в себе определенное федеративное начало, присоединенные позже земли пользовались широкой автономией.

С другой стороны, российская государственность формировалась на жесткой антидемократической основе, что ни коим образом не способствовало развитию федералистских тенденций. Интересно заметить, что среди декабристов были прямо противоположные взгляды на федеративное устройство России: от сторонника Н. Муравьева до полного противника П. Пестеля.

Третий круг проблем касается онтологии федерализма. Сюда входит исследование процессов становления национальных моделей федерализма; исследование генезиса федеративных систем, правового (конституционного) закрепления разграничения предметов ведения в федеративном государстве; политическое, экономическое и правовое обеспечение государственной и территориальной целостности федеративного государства.

Дело в том, что в исторической практике сложилось два пути образования федеративных государств. Они основываются на двух прямо противоположных принципах, которые, как ни парадоксально, ведут к одной цели, – центростремительном и центробежном^[5].

В известной мере они соответствуют так называемому договорному и конституционному характеру федерации, о которых применительно к России теоретики и политики спорили не один год.

Типичным примером центростремительного федеративного начала могут служить Соединенные Штаты Америки. Образно путь создания федерации можно сравнить с планетарной системой, когда вокруг центра притяжения вращаются тела, находящиеся под воздействием двух разнонаправленных сил, позволяющих, с одной стороны, дистанцироваться от центра, а с другой стороны, сохранять с ним устойчивую связь. Роль ядра здесь выполняет федеральный центр, представляющий собой персонифицированный совокупный интерес субъектов федерации. В данном случае инициатива идет от самих субъектов федерации, которые видят в союзе реальный интерес. Данная модель обладает высокой степенью устойчивости.

Наиболее показательным примером центробежного принципа образования федерации может служить Россия, которая из унитарного государства превратилась в федерацию путем децентрализации. Это был очень рискованный и опасный путь.

Во-первых, субъектам федерации надо было придать ровно столько ускорения, чтобы они вышли на «орбиту», но не сошли с нее, как это пытались сделать некоторые субъекты Российской Федерации, использовавшие печально известное ельцинское «берите столько суверенитета, сколько сможете переварить».

Во-вторых, у российских регионов не было в момент образования федерации ярко выраженного экономического и политического интереса к единству ввиду отсутствия рыночных отношений (в США такие интересы были изначально) и отсутствия внешнеполитической составляющей (у североамериканских штатов была реальная внешнеполитическая угроза со стороны метрополии). На момент образования Российской Федерации была попытка образования Уральской республики, своевременно предотвращенная центральной властью, особые отношения складывались с Татарстаном и Чечней. В-третьих, в период Нового времени, особенно после окончания Первой мировой войны и распада колониальных империй, отчетливо проявилась тенденция не к сближению, а к обособлению народов и государств.

С этим обстоятельством нельзя не считаться при решении вопроса о государственном устройстве такого многонационального государства, как Россия, у которого есть только один путь сохранения целостности и единства – это превращение в государство-нацию в интересах всех россиян.

Исходя из этого, о федерации как государственном союзе, союзе субъектов (регионов) говорить можно, на наш взгляд, только до момента подписания договора об образовании федерации.

После этого субъекты федерации полностью утрачивают суверенитет, их граждане становятся носителями федерального суверенитета, а федерация обретает все основные черты унитарного государства в международно-правовом плане и в значительной степени во внутриполитическом и внутриэкономическом плане. Все разговоры о том, каков характер Российской Федерации – конституционный или договорный, исходя из этих соображений, лишены каких-либо оснований.

Сложные социальные системы, а федерация в особенности, отличаются неустойчивостью и неравновесностью. Для преодоления социальной энтропии, сохранения целостности при проводимой сверху децентрализации весьма продуктивным становится синергетический подход, позволяющий вывести на научный уровень исследование взаимодействий всех элементов федеративного государства. Таким путем достигается согласованность действий федерального центра и регионов.

В рамках одной статьи не представляется возможным подробно рассмотреть обозначенные в ней проблемные вопросы, которые, безусловно, требуют более детального и тщательного исследования.

1.2. Истоки федеративного устройства российского государства

С тех пор как федерализм стал одним из принципов организации государственной власти, сначала в США, затем и в других государствах, появилось огромное количество теорий и моделей федерализма. Федеративные государства, построенные по тем или иным моделям, можно типологизировать по разным критериям, но в целом в отечественной литературе они классифицируются (типологизируются) по нескольким общепризнанным основаниям: по способу образования, по степени централизации, по статусу субъектов федерации, по разделению полномочий <1>. В настоящее время в мире насчитывается немногим более двадцати федеративных государств, и каждое из них можно охарактеризовать по указанным критериям. Уникальность России как федеративного государства состоит в том, что она является чуть ли не единственным государством, которому приписывают практически все известные и вновь придумываемые теории и модели федеративного устройства. Впрочем, Российское государство само охотно примеряет и пытается реализовать весьма немалое количество таких теорий и моделей^[6].

Впервые идея федеративной организации государственной власти получила формальное закрепление в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа в январе 1918 г. С тех прошло около 100 лет, и в течение этого времени безостановочно появлялись и появляются все новые и новые идеи о моделях российского федерализма. И Россия неустанно продолжает экспериментировать с собственным федеративным устройством.

Так, Россия как федеративное государство была провозглашена в 1918 г.: сначала в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, затем в Конституции РСФСР, принятой в июле 1918 г. При отсутствии субъектов федерации Россия «сверху», в конституционно-императивном порядке, была объявлена федеративным государством. Процесс образования субъектов РСФСР в целом был завершен лишь в 1936 г. При этом, как отмечал О. Е. Кутафин, сформировалась «нетрадиционная для мировой практики федерация, при которой Россия фактически оставалась унитарным государством, но юридически признавалась федеративным...»^[7]. Далее Россия вместе с другими суверенными государствами образовала Союз ССР. Как известно, советское федеративное государство было образовано в результате подписания Договора об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. Следовательно, для образования другой федерации, уже союзной, на первый план выступила идея договорного характера образования федеративного государства.

Подходы к строительству федеративного государства также неоднократно менялись. Так, РСФСР и СССР были основаны исключительно на национально-территориальном принципе создания федеративного государства. Что, впрочем, исследователями характеризуется как «псевдофедерация национальных государств^[8]. При критической оценке подобного подхода к образованию федеративного государства утверждается также, что федерация возможна там, где объединяющиеся "народы имеют повышенный уровень правосознания, обладают искусством соглашения и даром политического компромисса»^[9], что с очевидностью предполагает серьезные сомнения в том, что в 1920-е годы объединившиеся народы имели таковой (таковые). Так или иначе, но национальный подход к образованию федераций всегда является помимо прочего попыткой решения национального вопроса. К сожалению, примеры из мировой практики не вполне утешительные: распад СССР, Югославии, Чехословакии, странное состояние Бельгийской федерации и федерации Боснии и Герцеговины. Но под жестким партийным контролем в рамках существовавшего СССР национальный вопрос, точнее, самую опасную и сложную часть вопроса – межнациональные конфликты – все же удавалось решать^[10].

Начиная с 1990-х годов признание получает и территориальный подход. В настоящее время большая часть субъектов РФ основана на территориальном принципе. Национально-этнический подход сохранен только в республиках, автономных округах и одной автономной области. Причем он (подход) не означает признания государственности исключительно тех народов, которые дали имя тому или иному субъекту. В современных условиях, когда в «национальных» субъектах Федерации проживают представители самых разных национальностей и в большинстве из них не имеет подавляющего большинства какая-нибудь одна этническая общность, указанные субъекты являются формой государственности всех народов, проживающих на их территориях. Сохранение этнонационального названия этих субъектов лишь подчеркивает их своеобразие, исторические и иные традиции.

В последнее время в дополнение к двум существующим подходам (территориальному и национальному) стал добавляться так называемый экономический. Практика укрупнения субъектов весьма убедительно это подтверждает.

По утверждению В. А. Макарова, «интерес как объединяющихся субъектов, так и федеральных властей находится, прежде всего, в финансово-экономической сфере»^[11]. Экономический подход породил и такую модель федерализма, как интегрированный, суть которого состоит в том, что федерация разделяется на ряд крупных частей, в состав которых входят по нескольку субъектов, в отношении которых крупные части, непосредственно подчиняясь центру, становятся кураторами. Фактически и эта модель в России реализована, достаточно вспомнить федеральные округа, объединившие субъекты не только географически, но и в целях социально-экономического развития. В частности, одной из функций полномочного представителя в федеральном округе является разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа^[12].

Кроме того, программа ускоренного развития Дальнего Востока как региона, объединившего несколько субъектов, также основана на интеграции субъектов. Отдельные исследователи предлагают даже такой сценарий развития федеративного устройства, когда в долгосрочной перспективе "федеральные округа могут стать центром территориальных органов государственной власти с последующим переходом к новой двухуровневой структуре государственной власти: федеральный центр – федеральные округа»^[13], тем самым строя смелые предположения о возможном преобразовании нынешнего федеративного устройства и превращении федеральных округов в субъекты Федерации.

Глава 2. Федеративное устройство России на современном этапе

2.1. Федеративный договор 1992 года и современный российский федерализм

Сегодня, в условиях централизации государственной власти, договоры как правовые регуляторы федеративных отношений почти утратили свое значение, хотя возможность их заключения по-прежнему предусмотрена ст. 11 Конституции РФ^[14] и ФЗ № 95 от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Как известно, эта возможность в последний раз была реализована в Договоре от 26 июня 2007 г. между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан. И все же вполне вероятно, что в будущем своем развитии, учитывая определенные перехлесты нынешнего периода централизации, Россия вернется к системе договоров со своими субъектами, а историческое значение Федеративного договора 1992 г. будет осмысленно по-новому и всесторонне.

Российская Федерация – это исторически сложившееся объединение народов с различными культурными ценностями, традициями и укладами жизни, это государство, состоящее из регионов, обладающих различными геополитическими, экономическими и социальными особенностям, и именно Федеративный договор от 31 марта 1992 г. заложил основы взаимодействия всех этих факторов в новой России^[15].

Как минимум, он помог решить три главных задачи постсоветского перестроечного периода:

1) сохранение целостности России;

2) реализация федеративной правосубъектности краев и областей с их преимущественно русским населением;

3) перераспределение ряда важных полномочий в пользу субъектов Федерации. О том, какие обширные задачи ставились перед Федеративным договором, говорил Б. Н. Ельцин, обосновывая свою идею заключения Федеративного договора на первом Съезде народных депутатов РСФСР (1990 г.): «Отношения между субъектами Федерации внутри России, – предложил он, – регулируются на основе Федеративного договора, по которому им гарантируются суверенитет, экономическая самостоятельность автономии, их культурная, национальная самобытность, права на справедливое представительство во всех органах Федерации»^[16].

Тем не менее представляется, что сегодняшний взгляд на федеративные отношения из федерального центра, воплощенный в новых федеральных законах и некоторых решениях Конституционного суда РФ, зачастую выхолащивает саму демократическую суть федерализма – «единство в многообразии».

А ведь «единство в многообразии» – это sine qua non любого федерализма, в том числе и российского, который должен строиться на базе субсидиарности и других демократических принципов жизнедеятельности нашего многонационального общества и государства. Единство применительно к рассматриваемой теме предполагает не детальное, а рамочное федеральное регулирование прав и свобод человека и гражданина, вопросов совместного ведения, а многообразие – это возможность субъектов РФ самостоятельно регулировать вопросы своей региональной идентичности^[17].

В этой связи уместно привести еще одно высказывание Б. Н. Ельцина: «Сегодня мы можем сказать нашим согражданам, народам, которые столетиями живут вместе, всему мировому сообществу: единая Россия была, есть и будет. Мы совместно выработали такую формулу взаимоотношений, которая позволяет высвободить огромный потенциал многообразного российского опыта, инициативы и предприимчивости ее граждан. Появляются благоприятные условия возрождения унылой периферии, возвращения былой славы пришедшим в упадок городам и уникальным территориям.

Федеративный договор, уверен, будет составной частью новой Конституции РФ и будет способствовать защите России от хаоса, безвластия и разгула местничества»^[18].

С принятием Федеративного договора еще острее встала проблема повышения национального самосознания народов в их естественном стремлении к самостоятельному определению форм своего существования. Не случайно, он содержал и такое понятие, как «суверенная республика».

Тем не менее, как это ни странно, до сих пор в науке конституционного права РФ нет консенсуса в понимании политико-правовой природы Федеративного договора. Совершенно очевидно, что он учредительным не являлся, т. е. не учреждал новое федеративное государство, а был по существу соглашением столичных и региональных властей о сохранении Федерации и о ее новом государственном устройстве, а также о перераспределении полномочий в пользу субъектов Федерации. К тому же его подписание давало возможность быстро и эффективно преобразовать партийно-государственную систему в другую, продиктованную велением времени; наконец, осуществление «внутрицеховой» перестройки властных функций сохраняло большую часть номенклатуры на прежних ролях. Что же касается его правовой природы и правовых последствий, то по этому вопросу в ходе научной дискуссии рядом отечественных авторов высказаны разные точки зрения. Так, И. Ш. Муксинов полагал, что Федеративный договор «обозначил признание договорной природы Российской Федерации»^[19].

То, что в Федеративном договоре воплощен «договорно-консенсуальный принцип конституционного оформления полиэтнического государственного образования, реализация которого позволит преодолеть тенденции национальной самоизоляции и перейти к созидательным демократическим процессам», отмечалось И. К. Фазылходжаевой^[20].

Ряд ученых (Р. Г. Абдулатипов, Л. Ф. Болтнекова, И. П. Ильинский, Б. С. Крылов) категорически отрицают учредительный характер Федеративного договора. Р. Г. Абдулатипов считает, что Федеративный договор «не является ни договором об образовании Российского государства, ибо оно сложилось и существует столетия, ни договором о преобразовании государства в федерацию». Л. Ф. Болтенкова подчеркивает, что «договор исходит из исторического факта существования Российского государства», «в нем не ставится задача создать новую федерацию, а тем более закладывать какие-либо предпосылки для возможного нарушения целостности Российской Федерации»^[21]. И. П. Ильинский, Б. С. Крылов констатируют: «Федеративный договор не утверждает нового государства: Российское государство существовало и до подписания этого Договора. Федеративный договор закрепляет перераспределение предметов ведения и полномочий между органами власти Федерации ее субъектов, а не наделяет Федерацию полномочиями по принципу делегирования их снизу вверх. Российская Федерация, в отличие от Союза ССР, возникла отнюдь не благодаря такому делегированию. Федеративный договор не определяет и систему федеральных органов. Их система, структура, порядок организации и компетенции устанавливаются Конституцией Российской Федерации»^[22].

Трудно не согласиться с точкой зрения последних, ибо образование Федерации снизу вверх означает способ создания нового государства, а у нас произошло обновление, реформирование уже сложившейся как суверенное федеративное государство России, но отнюдь не создание нового государства. Точка зрения, согласно которой с заключением Федеративного договора Россия преобразована в конституционно-договорноую федерацию, видится нецелесообразной, ибо норма Конституции выше любого договора, в том числе федеративного. Соответственно, главенствующее значение в определении статуса федерации и ее субъектов принадлежит не договору, а федеральной Конституции.

Утверждение о конституционно-договорной или договорной природе Российской Федерации основывается на представлении о том, что Федеративный договор есть составная часть Российской Конституции, в результате чего юридическая сила норм этого договора равнозначна юридической силе конституционных норм^[23].

Однако, это не совсем так. Прежде всего, применительно к действующей Конституции РФ, текст Федеративного договора не инкорпорирован в едином конституционном акте, а его положения лишь имплементированы в содержании норм Конституции.

Федеративный договор сохраняет роль самостоятельного правового акта и, хотя во время его заключения поднимался вопрос о надконституционном характере Федеративного договора (как своего рода «суперконституции»), в дальнейшем он занял подобающее ему место в качестве вспомогательного по отношению к Конституции акта, не имеющего учредительного характера.

Доминирующее положение по-прежнему занимает Конституция Российской Федерации, которая устанавливает конституционную, а не конституционно-договорную или договорную природу Российской Федерации. Основу верховенства федеральной Конституции на всей территории России составляет не договор о союзе, в который объединяются субъекты, а единство суверенной власти, которое остается неизменным, независимо от тех или иных договоров.

Более того, в Конституции РФ закреплено, что в случае несоответствия ее нормам положений Федеративного договора действуют именно нормы Конституции.

Следовательно, ни о какой равнозначности норм этих двух важных документов речь не идет.

Сам характер Федеративного договора не позволяет толковать его расширительно, поскольку он не является ни договором об образовании государства, ни договором о преобразовании государства в Федерацию. Входящие в состав Федерации государства и прочие субъекты не могут заключать с ней межгосударственные договоры, подобные тем, какие Российская Федерация заключает с зарубежными государствами^[24].

Как отмечалось выше, важная задача Федеративного договора заключалась в том, чтобы индивидуализировать и расширить правомочия каждого субъекта Федерации в системе федеративных отношений. Именно в Федеративном договоре впервые говорилось о протокольной форме закрепления соглашений по ряду конкретных вопросов, в частности, касавшихся разделения предметов ведения и полномочий между Федеральными органами власти и органами власти ее субъектов. За этим последовало заключение не только двусторонних договоров между Российской Федерацией и ее субъектами, но и межправительственных соглашений между ними. Отсюда следует вывод о том, что в основе Федеративного договора лежал разумный баланс интересов Федерации и ее субъектов.

Немаловажным является и то обстоятельство, что Федеративный договор способствовал соблюдению Россией обязательств перед мировым сообществом, поскольку только стабильное, целостное государство способно полноценно выполнять свои международные обязательства.

ФЗ № 95 от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[25] установил, что заключение договоров о разграничении полномочий между РФ и ее субъектами допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

В соответствии со ст. 5 данного закона договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действовавшие на день вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежали утверждению федеральным законом в течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Соглашения о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, действовавшие на день вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежали утверждению постановлениями Правительства Российской Федерации в течение двух лет со дня вступления его в силу. Указанные договоры и соглашения, не утвержденные в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, прекращали свое действие по истечении двухгодичного срока.

Но означает ли все это, что договорная практика, возникшая после заключения Федеративного договора, должна целиком и полностью уйти в прошлое? Конечно же нет! Представляется, что рано или поздно вернется понимание того, что отказ от принципа субсидиарности, передача полномочий только сверху вниз не позволяют эффективно использовать резервы российского федерализма, а то обстоятельство, что Федеративный договор 1992 г. действует лишь в части, не противоречащей Конституции РФ, не принижает историческую, правовую и практическую значимость этого акта.

2.2. Проблемы федеративного устройства в России и пути их решения

Федеративные отношения в России сегодня переживают непростые времена. Этот вывод можно сделать, во-первых, из текущей практической деятельности федеральной власти, которая постоянно стремится реформировать федеративные отношения (в частности, путем неоднократного изменения порядка формирования Совета Федерации, замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, создания института полномочных представителей в федеральных округах и т. д.), и, во-вторых, из многочисленных критических мнений ученых относительно сегодняшнего состояния российского федерализма. К примеру, М. В. Глигич-Золотарева считает, что «субъектный состав России слишком сложен и мозаичен – существуют большие сомнения относительно жизнеспособности такой федеративной структуры», Н. М. Добрынин отмечает: «...несомненно, что нынешнее деление России на регионы не может быть признано удовлетворительным и имеющим право на дальнейшее существование»^[26], А. В. Зиновьев утверждает, что «несовершенство федеративного устройства России настолько очевидно, что ее даже трудно назвать федерацией, скорее это какой-то конгломерат, построенный с серьезными дефектами несущих конструкций, которые многие годы не устранялись, а постоянно нарастали».

На сегодняшний день в России сложились такие значимые проблемы в области федеративных отношений, которые необходимо решить для стабильного и благополучного развития страны. Это:

1) несовершенство конституционно-правового регулирования федерализма;

2) чрезмерное вмешательство федеральной власти в компетенцию субъектов Российской Федерации.

Проблема 1. Несовершенство конституционно-правового регулирования российского федерализма заключается в двух основных аспектах.

Первый аспект состоит в том, что в Конституции Российской Федерации установлено специфическое деление нашего государства. Оно основано частично на национально-территориальном и частично на территориальном принципах. Одни субъекты (республики, автономная область и автономные округа) образованы по первому принципу, другие (края, области и города федерального значения) – по второму. Из этого можно сделать вывод о том, что наша федерация асимметрична, предполагает существование нескольких видов субъектов. К сожалению, асимметрия автоматически порождает не всегда обоснованную дифференциацию правового регулирования разных видов субъектов РФ, что противоречит ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, устанавливающей равноправие субъектов Российской Федерации. К тому же критерий, положенный в основу выделения первой группы субъектов РФ (титульная национальность на соответствующей территории), в настоящее время является не вполне обоснованным и, более того, опасным для государственной целостности и безопасности страны, так как дополнительное обращение к национальности (тем более на конституционном уровне) может явиться лишним поводом для разжигания экстремистами межнациональной розни.

торой аспект указанной выше проблемы заключается в том, что некоторые нормы Конституции РФ, регулирующие федеративные отношения, не всегда соотносятся, а то и противоречат друг другу. Это видно из анализа следующих конституционных норм.

Часть 1 ст. 5 Конституции РФ, с одной стороны, устанавливает равноправие субъектов РФ, а с другой – перечисляет шесть разных видов субъектов, что означает уже неодинаковое правовое регулирование федеративных отношений. Также вызывает удивление установленная ч. 5 ст. 66 Конституции РФ возможность изменения статуса конкретного субъекта РФ, что, по мнению автора, является самым очевидным нарушением принципа равноправия, поскольку здесь возникает резонный вопрос – если все шесть видов субъектов РФ имеют одинаковый правовой статус, зачем субъекту менять его? Более того, и здесь мы видим нарушение принципа равноправия. Как справедливо отмечает С. А. Авакьян, «Еврейская автономная область не может отказаться от данного своего статуса, поскольку в ст. 5 Конституции РФ говорится об автономной области в единственном числе. А изменение в главу 1 Конституции возможно лишь принятием новой Конституции». Помимо вышеназванного, принципу равноправия субъектов очевидно противоречат следующие нормы Конституции РФ^[27]:

1) ч. 2 ст. 5 устанавливает, что республики имеют свою конституцию и законодательство, а остальные субъекты РФ – устав и законодательство;

2) ч. 4 ст. 66 устанавливает возможность вхождения одного субъекта РФ в состав другого;

3) ч. 2 ст. 68 закрепляет право только за республиками устанавливать свои государственные языки, в то время как у других субъектов РФ такого права нет, даже у автономной области и автономных округов, которые, так же как и республики, основаны на национально-территориальном принципе.

Важно отметить особенности вхождения автономных округов в состав края или области. Как постановил Конституционный Суд Российской Федерации, вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса – территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т. п. Однако федеральный законодатель в ст. 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил несколько иное понимание статуса автономного округа относительно наличия у него собственной системы органов государственной власти. Данная статья определяет презумпцию осуществления органами государственной власти края (области) их полномочий на всей своей территории, включая территорию входящего в его состав автономного округа, если иное не установлено федеральными законами или договором между органами власти края (области) и автономного округа. Таким образом, автономные округа по умолчанию отстраняются от осуществления своих полномочий, что является грубым нарушением принципа равноправия субъектов РФ.

Проблема 2. Чрезмерное вмешательство федеральной власти в компетенцию субъектов Российской Федерации в основном происходит через органы федеральной законодательной и исполнительной власти. Правовой предпосылкой проблемы чрезмерного вмешательства органов федеральной законодательной власти в компетенцию субъектов РФ является положение ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, согласно которому по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. С точки зрения обеспечения целостности правового регулирования и государственного управления это конституционное положение выглядит вполне обоснованным. Однако на практике органы федеральной законодательной власти злоупотребляют этим положением. Как отмечает А. Н. Кокотов, «федеральное законодательство стирает границу между принципиальным и детальным регулированием, поскольку в федеральных законах, принимаемых в сфере совместного ведения, присутствует и то и другое». С этим мнением можно согласиться, субъекты РФ стеснены в своих и так немногочисленных полномочиях, в основном Федеральным законом N 184-ФЗ, являющимся достаточно объемным нормативным правовым актом. Он не только устанавливает общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ, но и регулирует образование, формирование, деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, а также порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти. Очевидно, что данный Закон своей детальной правовой регламентацией фактически сводит на нет участие субъектов РФ в организации своих органов власти, хотя это полномочие находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Кроме того, полномочия субъектов РФ по вопросам, находящимся в совместном ведении, несколько умаляются правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, который отметил, что если субъект РФ не принял закон по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных ст. 72 (п. «н» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции РФ, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере^[28].

Возможные способы решения основных проблем российского федерализма. Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день в России последовательно проводится политика централизации федеративных отношений, что не в полной мере соответствует сущности принципа федерализма. Однако нельзя согласиться и с тем, что главным средством решения проблем федерализма является децентрализация федеративных отношений, поскольку в сегодняшних условиях это может угрожать государственной целостности России. В поиске оптимального варианта решения основных проблем российского федерализма предлагаем ряд способов решения этих проблем; эти способы являются разными по своему характеру – первые два являются радикальными, остальные – умеренными.

Способ 1. Поскольку эти проблемы носят значимый характер, иногда у автора возникает мысль о целесообразности перехода к унитарному устройству нашего государства. Этому способствуют скептические высказывания некоторых ученых о современном состоянии российского федерализма, в частности, Н. М. Добрынин отмечает, что «проведенные нами исследования правового статуса субъектов РФ и анализ ситуации последних лет, как ни парадоксально, убеждают в том, что федеральному центру действительно не нужны «сильные» регионы... Такое понимание роли и места субъектов Федерации в государственном устройстве России... убеждает в правильности предположения об устремлениях к созданию унитарного государства с авторитарным режимом управления». И. В. Лексин считает, что «конституционное закрепление федеративного устройства России... не имеет принципиального характера, не требует отношения к федерализму как к ценности, не означает обязательности формирования строго определенного территориального устройства»^[29].

Стоит отметить, что переход к унитарному устройству России теоретически возможен, более того, он может быть обусловлен историческими предпосылками и ментальностью российского народа. Однако этот вариант объективно является наиболее далеким от реализации на практике, поскольку в этом случае придется пересматривать основы конституционного строя, а значит, и саму Конституцию РФ, что не соответствует современной политической действительности.

Способ 2. Этот способ сохраняет федеративное устройство нашего государства, но требует его кардинального изменения. Здесь имеется в виду переход к полностью территориальному принципу деления нашего государства и к установлению одного общего вида для всех субъектов РФ (например, область), т. е. переход к симметричной модели Федерации. Положительный эффект этого перехода состоит в том, что он гораздо сильнее обеспечит равноправие субъектов РФ, повысит гарантии государственной целостности страны, значительно снизит риски межнациональных конфликтов и будет способствовать развитию общественной деятельности национально-культурных автономий.

Отметим, что если предыдущие два способа являются радикальными, так как потребуют коренных изменений конституционно-правового регулирования федеративных отношений, то следующие два являются более умеренными и безболезненными. Но для их реализации необходимо четко выработать наиболее общие положения, конституирующие принципы федерализма, на которых будет основываться правовое регулирование федеративных отношений. Полагаем, что такими принципами являются^[30]:

1) государственная целостность России;

2) единство системы государственной власти;

3) подлинное равноправие субъектов Российской Федерации;

4) гарантированность осуществления ими всей полноты государственной власти в пределах их компетенции.

Способ 3. Итак, этот способ (как и следующий) основывается на вышеуказанных принципах. Для его реализации необходимо принять следующие меры.

Во-первых, предоставить право устанавливать свои государственные языки всем субъектам Российской Федерации, основанным на национально-территориальном принципе, т. е. не только республикам, но и автономным округам и автономной области.

Во-вторых, исключить из российской Конституции возможность вхождения одного субъекта РФ в состав другого.

И в-третьих, установить конституционные ограничения для федерального законодателя в отношении детальной правовой регламентации организации системы органов государственной власти субъектов РФ. Эти меры позволят обеспечить равноправие субъектов РФ и гарантированность осуществления ими всей полноты государственной власти в пределах их компетенции, что, в свою очередь, повысит самостоятельность субъектов РФ в решении ими вопросов своей компетенции, обеспечит новую динамику развития федеративных отношений и создаст основу для будущего развития российских регионов.

Способ 4. Этот способ является специфическим, так как он не потребует внесения изменений в действующую Конституцию и законодательство. Он предусматривает конкретные практические усилия как со стороны федеральной власти, так и со стороны региональных властей для достижения баланса интересов между этими уровнями государственной власти. Речь идет об осуществлении политики, направленной на реализацию вышеназванных конституирующих принципов федерализма и на сотрудничество центра и регионов, независимо от недостатков нормативных актов, регулирующих федеративные отношения. А это возможно только при наличии у властвующих субъектов высокого уровня правосознания, политической культуры и взаимного желания сделать Россию федерацией. Следует особо отметить, что этот способ должен учитываться при решении проблем российского федерализма в любом случае, поскольку наибольшая эффективность правового регулирования достигается только тогда, когда сами субъекты регулируемых правоотношений хотят выполнять установленные для них нормативные предписания.

Заключение

Таким образом, в результате проведенного исследования, мы можем сделать следующие выводы.

Федеративное устройство РФ – форма государственного устройства России – основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ (Ст. 5, п. 3).

Согласно Конституции РФ (Ст. 11), государственную власть в субъектах РФ – составных единицах российского государства – осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Статья 12 закрепляет и гарантирует право на местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Статус республики определяется Конституцией РФ (Ст. 66) и конституцией республики; статус прочих субъектов РФ определяется Конституцией РФ и уставом, принимаемым законодательным органом соответствующего субъекта РФ.

Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом.

Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия (Ст. 67 п. 3).

Конституцией РФ право одностороннего выхода из ее состава субъектов федерации не предусмотрено: «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории» (Ст. 4, п. 3). С другой стороны, Основной закон РФ закрепляет один из общепризнанных принципов международного права – право наций на самоопределение (Ст. 5, п. 3). В соответствии с этим принципом, народы имеют право свободно устанавливать свой политический статус – формировать субъекты федерации, объединяться с другими субъектами РФ.

Конституция РФ закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки наряду с русским как государственным языком РФ (Ст. 68). Законы и иные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (Ст. 76).

Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных государственной власти, установленными федеральным законом (Ст. 77). Субъекты РФ имеют по два представителя в Совете Федерации Федерального Собрания РФ.

В настоящий момент Российская Федерация состоит из 85 субъектов федерации – 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа.

Список использованных источников

1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. (в ред. от 25.07.2014) «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.
3. Федеральный закон от 04.07.2003 N 95-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс.
4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда» // СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241.
5. Абдулатипов Р. Г., Болтнекова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. I, II, III. – М.: Республика, 1992-1993. – 351 с.
6. Абдулатипов Р. Г. Федеративный договор и перспективы развития межнациональных отношений // Федеративный договор и межнациональная интеграция – М.: Республика, 1993. – 157 с.
7. Болтнекова Л. Ф. Асимметричность Федерации // Регионология. – 1997 – № 1. – 176 с.
8. Бурбина Ю. В. Основные признаки современных федераций // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал, 2009. – Выпуск № 1. – С. 62-64.
9. Галимова А. Г. Конституционное и договорное разграничение полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов как правовые основы их взаимодействия // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России, 2013. – Выпуск № 1 (64). – С. 40-46.
10. Горохов Р. В., Хадипаш А. К. Россия: конституционная или договорная федерация? // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета, 2005. – Выпуск № 12. – С. 237-243.
11. Добрынин Н. М. Федерализм: Историко-методологические аспекты. – Новосибирск: Наука, 2005.
12. Железнов Б. Л. Федеральный договор 1992 года и современный российский федерализм // Вестник экономики, права и социологии, 2011. – Выпуск № 4. – С. 174-177.
13. Заметина Т. В. Конституционно-правовые основы федеративной ответственности // Ленинградский юридический журнал, 2012. – Выпуск № 2. – С. 36-43.
14. Ильинский И. П. Крылов Б. С., Михалева Н. А. Новое федеративное устройство России // Государство и право, 1993. – № 11. – 160 с.
15. Калина В. Ф. Федерализм как философско-правовая проблема // Вестник Российского государственного гуманитарного университета, 2012. – Выпуск № 3. – С. 44-50.
16. Кислицин И. М. О конституционных основах федеративного устройства России // Вестник Пермского университета. Юридические науки, 2001. – Выпуск № 2. – С. 44-68.
17. Куштакова А. А. Методологические подходы к организации государственной власти в субъектах Российской Федерации // Стратегия устойчивого развития регионов России, 2014. – Выпуск № 22. – С. 7-13.
18. Липчанская М. А. Институцинализация конституционной системы власти в федеративном российском государстве // Власть, 2013. – Выпуск № 7. – С. 136-139.
19. Макаров В. А. Объединение субъектов Федерации: этнонациональный и территориальный факторы в зеркале права // Государственная власть и местное самоуправление, 2012. – № 2. С. 3-10.
20. Миронов Д. Н. Вопросы повышения эффективности федеративного устройства России // Вестник Бурятского государственного университета, 2013. – Выпуск № 2. – С. 113-139.
21. Морозов С. И. Обеспечение федеративного устройства российского государства на современном этапе политической модернизации // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 4: История. Регионоведение. Международные отношения, 2012. – Выпуск № 1. – С. 144-148.
22. Муксинов И. Ш. О правовом положении суверенной республики в составе РФ // Материалы республиканской научно-практической конференции. – Уфа, 1992. – 24-25 марта. – 256 с.
23. Неверов А. Я. Федеральные округа как перспектива нового федеративного устройства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2012. – № 7. – С. 29-30.
24. Сивков С. М. Федеративное устройство как фактор сохранения государства: исторически опыт России в первой четверти ХХ века // Фундаментальные исследования, 2015. – Выпуск № 2-22. – С. 5031-5034.
25. Степанова А. А. К вопросу о федеративном устройстве России // Вопросы современной юриспруденции, 2014. – Выпуск № 33. – С. 47-51.
26. Татаркин А. И., Лаврикова Ю. Г. Программно-проектная модернизация федеративного устройства России // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз, 2011. – Выпуск № 6 / том 18. – С. 17-33.
27. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. – М.: Дело, 2000 – 302 с.
28. Фазылходжаева К. Правовое регулирование межнациональных отношений. – М.: Центр государства и права, 1992. – 37 с.
29. Чеглакова О. Л. Территория федеративного государства и территория субъектов федерации: проблемы правового регулирования // Educatio, 2015. – Выпуск № 2(9)-6. – С. 9-11.
30. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник / В. Е. Чиркин; Институт государства и права РАН. – 6-e изд., перераб. и доп. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2010. – 608 с.
31. Шестакова К. Д. Конституционное право зарубежных стран: Учеб. пособие / К. Д. Шестакова. – 2-e изд. – М.: ИЦ РИОР: ИНФРА-М, 2010. – 192 с.
32. Шестой Съезд народных депутатов Российской Федерации, 6-21 апреля 1992 года. – М.: Республика, 1993. – 351 с.
33. Эбзеев Б. С. Российский федерализм // Россия и ее субъекты, 2000. – № 1. – 157 с.
34. Виноградов Т. П. Некоторые проблемы российского федерализма и возможные способы их решения. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://xn----7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/1420 (дата обращения 25.02.16).
35. Справка о федеративном устройстве России. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://russia-greece2016.ru/politics/20151221/1715.html (дата обращения 24.02.16).
36. Степанова А. А. Еще раз о федеративном устройстве России. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://xn----7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/13383 (дата обращения 24.02.16).
37. Ягудин Ш. Ш. Договоры – нереализованный потенциал российского федерализма // Ведомости Московской городской думы, специальный выпуск, 2010 г. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.gossov.tatarstan.ru (дата обращения 25.02.16).

1. Бурбина Ю. В. Основные признаки современных федераций // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал, 2009. Выпуск № 1.С. 62. ↑

2. Калина В. Ф. Федерализм как философско-правовая проблема // Вестник Российского государственного гуманитарного университета, 2012. Выпуск № 3. С. 44-50. ↑

3. Шестакова К. Д. Конституционное право зарубежных стран. М., 2010. С. 67. ↑

4. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2010. С. 201. ↑

5. Калина В. Ф. Федерализм как философско-правовая проблема // Вестник Российского государственного гуманитарного университета, 2012. Выпуск № 3. С. 44-50. ↑

6. Степанова А. А. Еще раз о федеративном устройстве России. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://xn----7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/13383 (дата обращения 24.02.16). ↑

7. Кутафин О.Е. Российская автономия: монография. М., 2006. С. 3. ↑

8. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. Вопросы национальных и федеративных отношений: сб. статей / под ред. Р.Г. Абдулатипова. М., 2004. С. 1. ↑

9. Пастухова Н.Б. Суверенитет и федеративная организация Российского государства в условиях глобализации. С. 89. ↑

10. Степанова А. А. Еще раз о федеративном устройстве России. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://xn----7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/13383 (дата обращения 24.02.16). ↑

11. Макаров В. А. Объединение субъектов Федерации: этнонациональный и территориальный факторы в зеркале права // Государственная власть и местное самоуправление, 2012. – № 2. С. 3-10. ↑

12. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. (в ред. от 25.07.2014) «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112. ↑

13. Неверов А.Я. Федеральные округа как перспектива нового федеративного устройства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 7. С. 29 - 30. ↑

14. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398. ↑

15. Железнов Б. Л. Федеральный договор 1992 года и современный российский федерализм // Вестник экономики, права и социологии, 2011. Выпуск № 4. С. 174-177. ↑

16. Абдулатипов Р. Г., Болтнекова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. I, II, III. – М.: Республика, 1992-1993. С. 264. ↑

17. Ягудин Ш. Ш. Договоры – нереализованный потенциал российского федерализма // Ведомости Московской городской думы, специальный выпуск, 2010 г. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.gossov.tatarstan.ru (дата обращения 25.02.16). ↑

18. Шестой Съезд народных депутатов Российской Федерации, 6-21 апреля 1992 года. М., 1993. С. 268. ↑

19. Муксинов И. Ш. О правовом положении суверенной республики в составе РФ // Материалы республиканской научно-практической конференции. Уфа, 1992. 24-25 марта. С. 17. ↑

20. Фазылходжаева К. Правовое регулирование межнациональных отношений. М., 1992. С. 7. ↑

21. Болтнекова Л. Ф. Асимметричность Федерации // Регионология. 1997. № 1. С. 34. ↑

22. Ильинский И. П. Крылов Б. С., Михалева Н. А. Новое федеративное устройство России // Государство и право. 1993. № 11. С. 38. ↑

23. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 67. ↑

24. Эбзеев Б. С. Российский федерализм // Россия и ее субъекты, 2000. № 1. С. 46. ↑

25. Федеральный закон от 04.07.2003 N 95-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс. ↑

26. Добрынин Н.М. Федерализм: Историко-методологические аспекты. Новосибирск, 2005. С. 229 - 230. ↑

27. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398. ↑

28. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" // СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241. ↑

29. Лексин И.В. Территориальное устройство России: Конституционно-правовые проблемы. М., 2014. С. 26. ↑

30. Виноградов Т. П. Некоторые проблемы российского федерализма и возможные способы их решения. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://xn----7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/1420 (дата обращения 25.02.16). ↑