Автор Анна Евкова
Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Государственный механизм и государственный аппарат

Содержание:

Введение

Актуальность темы исследования. Возникший в 2008 году и продолжившийся в 2009 году мировой экономический кризис поставил органы власти большинства современных государств в новое для них положение. В условиях сокращения ресурсов, находящихся в руках частных организаций, получение государственных средств оказалось условием выживания целых отраслей экономики и социальных групп. В силу этого стала более явной и получила большее значение борьба различных политических групп за принятие органами государственной власти необходимых им официальных решений. Государственный аппарат оказался в положении главного распорядителя и распределителя ограниченных ресурсов. К нему адресовано множество требований, порой взаимоисключающих, со стороны различных политических, экономических и социальных групп и он, не будучи способен удовлетворить их все, должен делать между ними выбор. Это делает чрезвычайно актуальным изучение положения государственного аппарата в политических системах современных государств, особенно в том аспекте, когда он выступает в качестве объекта политических воздействий.

Под влиянием указанных событий в 2008-2009 годах получила дальнейшее развитие практика принятия важных для всего международного сообщества решений на периодических совещаниях глав государств, министров финансов и глав центральных банков двадцати наиболее значимых стран мира. Эта усиливающаяся тенденция к принятию важнейших для каждой отдельной страны решений на международном уровне делает особенно актуальным рассмотрение вопроса об изменении положения государственного аппарата в политических системах современных государств в условиях все большей интеграции этих систем в глобальную политическую систему.

Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования являются политические системы современных государств.

Предметом исследования является положение государственного аппарата в политических системах современных государств и динамика его изменения.

Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является изучение положения, которое занимает государственный аппарат в политических системах современных государств, и тенденций изменения этого положения.

В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании ставились и решались следующие задачи:

1) уточнить разграничение понятий «государство», «государственный аппарат» и «политическая система»;

2) обосновать необходимость признания государственного аппарата в качестве одного из институтов политической системы государства;

3) изучить закономерности взаимодействия государственного аппарата с иными политическими объединениями в политических системах современных государств, в том числе Российской Федерации;

4) охарактеризовать новейшие тенденции, в соответствии с которыми изменяется положение государственного аппарата в современных политических системах, выявить факторы, влияющие на эти изменения.

Глава 1. Основы государственного механизма и государственного аппарата

1.1. Соотношение дефиниций «механизм государства» и «государственный аппарат»

Уже многие годы пристальное внимание российских и зарубежных ученых приковано к исследованию сущности механизма государства. Можно констатировать наличие значительного количества диссертационных исследований, научный интерес авторов которых привлекали различные составляющие механизма государства1 . Несмотря на это, до настоящего момента учеными не выработано единого подхода относительно соотношения дефиниций «механизм государства», «государственный аппарат» («аппарат государства»). С определенной долей условности позволим себе говорить о сформированности нескольких подходов к данному вопросу. Первая группа авторов, в которую входят не только теоретики, но специалисты отдельных отраслей российского права, в частности, административного права, не проводят четкого разграничения исследуемых терминов, фактически отождествляя их. Более того, нередко в литературе встречается общая конструкция «механизм (аппарат) государства». Например, она используется в научном обороте известного теоретика В.С. Нерсесянца, по мнению которого механизм (аппарат) государства представляет собой систему органов власти, учреждений и должностных лиц, наделенных в установленном законодательством порядке государственно-властными полномочиями2 . По данным на конец 2017 года численность работников федеральных органов государственной власти составила 521 тыс. чел., а органов государственной власти субъектов Российской Федерации[1]. Все они, в конечном итоге, в различных формах участвуют в реализации тех либо иных государственных функций. Именно поэтому нередко авторы подчеркивают, что деятельность органов государственной власти призвана обеспечивать практическое проведение в жизнь государственной политики3 . Общая конструкция механизм (аппарат) государства или государственный аппарат (механизм) встречается также в трудах Р.В. Енгибаряна, Ю.К. Краснова, Е.Г. Лукьяновой4 , Е.В. Ковряковой [2, с. 77-90] и др. В учебнике под редакцией В.Д. Перевалова механизм (аппарат) государства определяется как специально сформированная, постоянно действующая иерархическая система государственных органов, учреждений и должностных лиц, призванных осуществлять государственную власть, выполняя государственные задачи и функции5 . На целенаправленный характер деятельности органов государственной власти, иерархичность управленческой системы в контексте исследования сущности государственного управления, видов его административно-правовых форм, а также правового статуса исполнительных органов власти указывают многие специалисты отраслевых наук, в том числе административно-правовой науки (например, А.Н. Миронов, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, В.Я. Кикоть).

При беглом ознакомлении с учебным пособием, подготовленным А.А. Акмаловой, В.М. Капицыным, может сложиться ощущение, что авторы идут по первому пути, рассматривая исследуемые категории «механизм государства» и «государственный аппарат» в качестве синонимов. Однако более детальное изучение содержания его различных параграфов свидетельствует об ином. Авторы трактуют механизм государства как властно-институциональный компонент государства. Наряду с системой властных и принудительных органов, учреждений в его структуре авторы выделяют консультативные и совещательные органы, а также функции государства в целом, функции органов государственной власти. Далее А.А. Акмалова и В.М. Капицын отмечают, что аппарат государства является частью механизма государства, в узком смысле представляя собой совокупность должностей управленческих кадров органов государственной власти. Авторы резюмируют, что при рассмотрении понятия «механизм государства» необходимо проводить четкое разграничение двух групп его компонентов: а) компонентов, которые отождествляются с понятием только аппарата государства; б) компонентов, выходящих за рамки такого институционального подхода, когда в структуре механизма государства выделяют не только государственный аппарат (совокупность органов государственной власти и государственных органов), но и государственных предприятий, учреждений и организаций7 . Практически аналогичное мнение обосновывается также в трудах других авторов, например, Л.А. Морозовой8 . Представители данного направления справедливо констатируют, что «механизм государства» следует рассматривать в узком и широком значении. Развивая схожую по своему содержанию мысль, А.А. Воротников обращает внимание на то, что в широком смысле в механизм государства также входят так называемые «материальные придатки» государственного аппарата, называя среди них вооруженные силы, полицию, исправительные учреждения и др., посредством которых государственный аппарат осуществляет свою деятельность [3, с. 117-118]. Не вступая в заочную дискуссию, полагаем уместным дать несколько авторских комментариев по вопросу об отнесении полиции к числу «материальных придатков» государственного аппарата.

Во-первых, конституционно провозглашенный и реализуемый в России принцип разделения властей предполагает наличие в механизме государства самостоятельных и независимых органов государственной власти, в том числе исполнительных, призванных осуществлять полномочия по управлению государственными делами, включая административное правотворчество, внешнеполитическое представительство, различные виды административного контроля и др. [3, с. 22]. Во-вторых, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15.05.2018 № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»9 МВД России названо одним из федеральных органов исполнительной власти. А согласно Указу Президента Российской Федерации от 21.12.2016 № 699 (ред. от 03.05.2018) «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»10 на МВД России возложены функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в миграционной сфере, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел. Обратим также внимание, что в рамках проводимой административной реформы функции в сферах, связанных с оборотом наркотических средств, психотропных веществ (их прекурсоров), а также функции в миграционной сфере являются относительно новыми для нашего министерства, появившимися в результате упразднения двух иных федеральных органов исполнительной власти11. Согласимся с точным замечанием И.А. Василенко, что основной целью административной реформы является повышение эффективности деятельности и совершенствование качества решений, принимаемых федеральными органами исполнительной власти [4, с. 13].

В частности, первый принципиальный момент, на который справедливо обращено внимание В.П. Сальниковым и В.А. Силантьевой, состоит в том, что сотрудники существовавшей ранее ФМС России не были правомочными осуществлять розыск и задержание незаконных мигрантов. Поэтому на практике у них возникала вынужденная необходимость обращаться к сотрудникам МВД России [5, с. 15]. Уже через полгода после названного перераспределения функций федеральных органов исполнительной власти министр внутренних дел В.А. Колокольцев констатировал, что происходит процесс упорядочения миграционных потоков, повышения их прозрачности, а также сокращения количества нарушений миграционного законодательства [6]. Более того, передача МВД России полномочий в миграционной сфере была связана с необходимостью исключения дублирования контрольных полномочий различных ведомств в отношении оценки законности режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашего государства. Именно в этот период в условиях сложной геополитической ситуации наблюдалось значительное увеличение потоков незаконных мигрантов, и, как следствие, увеличение количества лиц, в отношении которых применено административное выдворение, депортация за пределы Российской Федерации. Учитывая актуальность и значимость названных аспектов, в последние годы они все чаще составляют предмет самостоятельных научный изысканий [7, с. 58-65; 8, с. 43-49]. В-третьих, в ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О полиции»12 содержится однозначное определение места полиции в механизме современного российского государства. Полиция является «составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел». По нашему мнению, в сегодняшних реалиях не в полной мере корректно использовать в отношении полиции конструкцию «материальный придаток» государственного аппарата. Резюмируем, что на современном этапе развития юридической науки учеными не выработано единого мнения относительно трактовки понятий «механизм государства» и «государственный аппарат» («аппарат государства»), а также их соотношения. Полагаем, что не является безусловным авторский подход, при котором происходит абсолютное отождествление данных терминов. Как мы смогли пронаблюдать, их смысловая нагрузка и содержание не совпадают в полной мере, поскольку механизм государства в широком смысле представляет собой совокупную систему наделенных государственно-властными полномочиями органов государственной власти, государственных органов (государственный аппарат), а также государственных предприятий, учреждений и организаций, создаваемых и функционирующих в целях реализации различных государственных функций.

1.2. Государственный аппарат и управление

Между тем уровень развития демократических институтов и экономическое состояние страны, а также новые вызовы времени (от процессов интеграции, глобализации, суверенизации, государственно-национальных и межнациональных конфликтов до распространения международного терроризма) повелительно диктуют необходимость совершенствования и укрепления государственного управления. Не случайно, что проводимый после последних выборов (1999, 2000 гг.) Государственной Думы и Президента и обновления Совета Федерации курс на совершенствование механизма государственного управления находит поддержку подавляющего большинства граждан Российской Федерации. Возобновились также научные исследования и публикации по многоплановым вопросам государственного управления (3; 4). Существенное значение при этом имеет характеристика самих категорий “управление”, “государственное управление”, “социальное управление”, “принципы управления” и других аспектов понятийного аппарата рассматриваемой проблемы. Выработка согласованных позиций относительно этих понятий и сегодня остается важной теоретико-методологической предпосылкой организации оптимального и эффективного государственного управления на всех уровнях и сферах жизни общества. Сама постановка этой задачи и соответствующие подходы к ее научному решению имеют эволюционный характер. Точкой отсчета специальных исследований проблем государственного и социального управления обычно считается появление знаменитого диалога Платона “Государство”, или “О справедливости” (завершенного в 374 г. до н.э.). 27 Необходимость в фундаментальных исследованиях проблем государственного управления, особенно в контексте развития основанной на частной собственности экономики, была осознана в период становления и укрепления индустриального общества. В этот период получили широкое признание работы Г. Форда, Ф.У. Тейлора, А. Файола, Г. Эмерсона, М. Вебера, Н. Винера, Б. Турнея, К. Киллена, У. Кинга, Д. Клилида, Р. Фалмера, других организаторов производства, исследователей и государственных деятелей. Вопросы государственного управления рассматривались в трудах отечественных политиков и юристов С.Ю. Витте, М.В. Грибовского, А.И. Елистратова, А.А. Кизеветтера, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, М. Ольшанского, Н.И. Палиенко, П.А. Столыпина, других выдающихся ученых и государственных деятелей дореволюционной России. Значительное внимание проблемам управления уделялось в первые годы Советской власти. Уместно, в частности, напомнить призыв В.И. Ленина к овладению наукой управления государственными служащими и широкими массами (5, с.172-173). Однако практическая политика партии большевиков, пришедшей к власти, не согласовывалась как с этим призывом, так и со многими ее программными положениями о демократическом и научном управлении, о свободе личности, многоукладной экономике, существовании разных форм собственности, частном предпринимательстве и т.п. В практическом решении этих вопросов, как и в создании системы государственных органов власти и управления, стали преобладать субъективизм и волюнтаризм, а научные исследования по проблемам управления были ограничены, поставлены под строгую цензуру. Только после освобождения от наиболее одиозных проявлений тоталитаризма были внесены некоторые коррективы в партийно-государственную политическую систему, появились публикации, а затем и многочисленные исследования по проблемам государственного управления и общественного самоуправления. Однако в последние годы интерес к этим проблемам стал иссякать. Между тем представляется, что обращение к обозначенным проблемам имеет под собой глубокое объективное основание и является весьма актуальным. В аспекте обществоведческой теории и методологии проблема определения понятия “управление” преимущественно рассматривалась в соответствующих исследованиях философов и социологов. Основное внимание уделялось анализу всеохватывающей сущности управления, присущего разным системам объективного мира, каждая из которых характерна своей структурой, различным уровнем организации и взаимодействия с другими системами. В зависимости от уровня развития этих факторов система приобретает способность к саморегулированию и потребность в управлении. Эти вопросы рассматривались рядом ученых (А.Г. Аганбегян, В.Г. Афанасьев, А.К. Белых, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, Д.Б. Гвишиани, Л.И. Евенко, Л.М. Карапетян, Б.З. Милинер, А.М. Основин, В.С. Рапопорт и др.), которые исходили из того, что все материальные, вещественные и идеальные системы можно разделить на два класса: системы самоуправляемые и несамоуправляемые. При этом процессы управления присущи не всем целостным системам, не всем материальным образованиям, а лишь сложным динамическим системам. Управление присуще системам биологического, социального порядка, также искусственно созданным человеком автоматическим машинам и механизмам. Следовательно, управление имеет место в тех системах, которые могут использовать информацию и войти во взаимодействие с другими системами. В соответствии с изложенной концепцией в научной литературе управление в широком смысле определяется как упорядочение, регулирование системы в условиях постоянно изменяющейся внутренней и внешней среды, приведение системы в соответствие с требованиями присущих ей объективных закономерностей. В этом и аналогичных определениях некоторыми авторами управление рассматривается как общефилософская категория. Видимо, здесь следует специально остановиться на вопросе: является ли понятие “управление” общефилософской категорией или имеет общефилософский аспект. Философы традиционно полагают, что общефилософской категорией это понятие не является. Но отсюда не следует, что данное понятие, как и многие другие наиболее общие, не имеет философского аспекта. Ведь наряду с общефилософскими категориями есть и такие философские понятия, которые также обобщают и отражают явления и процессы, происходящие в материальных образованиях объективного мира. Ведь в философии есть “основные категории” и “самые общие понятия”. Именно с этой точки зрения “общефилософский аспект категории управления” состоит в обобщении и отражении общей объективной сущности процессов упорядочения и регулирования в ряде сложных систем природы, общества и искусственно созданных самим человеком. А сущность процессов управления в отдельных системах и подсистемах отражается в соответствующих категориях и понятиях биологии, кибернетики, юриспруденции, экономической науки, социологии и т.д. (6, с. 17). Поэтому и существуют, например, понятия “управление”, “социальное управление”, “государственное управление”, “экономическое управление” и т.д. Со времени появления государства как основы политической системы общества в системе этих понятий вслед за общим понятием “управление” наиболее весомое место занимает государственное управление, исследование которого, как отмечалось, занимало умы ученых и государственных деятелей многих поколений. Значительное внимание изучению данной проблемы уделяли правоведы и политологи нашей страны, исследования которых не утратили своей ценности в современных условиях изнурительных и пока еще недостаточно продуктивных попыток перехода к рыночным отношениям. Быть может, именно неуправляемые должным образом реформы привели к тому, что до сих пор остается неопределенным, к какой политической и социально-экономической системе движется Россия, как, впрочем, и другие бывшие союзные республики СССР. Важно, однако, другое: независимо от возможных вариантов становления политического и социально-экономического строя государственное управление остается наиболее весомым фактором регулирования и упорядочения разных сфер жизни общества, обеспечения эффективного функционирования всей совокупности общественных отношений и институтов. Между тем инерция отрицания необходимости государственного управления не преодолевается даже после перманентных кризисов во всех сферах жизни общества 28 Þðèñòú-Ïðàâîâhäú, 2002, № 2 (5) в последнее десятилетие. Достаточно сослаться на ожесточенное сопротивление со стороны некоторых “реформаторов” проводимому Президентом и парламентом курсу в области государственного строительства. Отрицание государственного управления встречается также в публикациях отдельных ученых. Так, рассматривая разные позиции политиков и ученых по проблеме государственного управления, В.С. Рыжов приходит к выводу, что “управление имеет негосударственный характер, ибо оно возникает до государства, до исполнительной власти и часто осуществляется независимо от нее. То, что оно организуется и в органах исполнительной власти, не меняет природы этого феномена. Оно возникает и занимает свое самостоятельное место в институтах гражданского общества, президентских структурах, органах законодательной, исполнительной и судебной властей. При этом, - продолжает автор, - управление неотделимо от труда, его породившего, и находится с ним в отношениях взаимосвязи, взаимозависимости. Организационно они образуют систему управления”. Примечательно, что чуть выше, солидаризируясь с положениями К. Маркса, В.С. Рыжов подчеркивает: “Природа управления заключена в общественном или совместном труде, осуществляемом в сравнительно крупном масштабе” (2, с. 14-22). В суждениях автора нетрудно заметить противоречащие друг другу положения. Согласно его суждениям управление имело место до появления государства, природа которого (управления) заключена в общественном и совместном труде. Но разве после появления государства исчезает общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе? По мнению В.С. Рыжова, деятельность органов исполнительной власти следует рассматривать не как осуществление государственного управления, а как управление “в органах этой власти: в Правительстве РФ, в федеральных органах исполнительной власти и т.д. Поэтому, - заключает автор, - вряд ли правомерно говорить об органах исполнительной власти как об органах, осуществляющих управление, например, образованием либо наукой, культурой и пр. В этих и других случаях руководитель организует управление во вверенном ему органе (в Министерстве общего и профессионального образования, в Министерстве технологий, Министерстве культуры и др.)” (2, с. 14-22). Иными словами, разные министерства и ведомства государства существуют для управления своим аппаратом, а не входящими в их сферу многочисленными органами и коллективами. Странная логика! Общеизвестно, что объективный анализ любого явления требует, по меньшей мере, соблюдения выработанных наукой понятий и учета позитивной практики. Непредвзятое соблюдение этих требований является необходимым условием всестороннего объективного исследования состояния Российского государства и механизма его функционирования, научного прогнозирования перспектив демократического развития политической, социально-экономической и духовной жизни общества. Объективные потребности социально-экономического развития, совершенствования политической системы, укрепления обороноспособности страны и другие факторы внутреннего и международного характера диктуют необходимость повышения роли государственной власти и управления в Российской Федерации. При этом, разумеется, речь не идет о восстановлении негативной практики советского периода, когда государственное управление было подменено диктатом партийного руководства. Речь идет о создании системы органов государственной власти и управления, которые способны эффективно выполнять возложенные на них конституционные функции. В этой связи актуальной задачей правоведения, политологии, социологии и других наук становится расширение исследований по проблемам государственного управления в условиях рыночных отношений. “В России, - правильно указывает Г.В. Атаманчук, - несмотря на роковые испытания, сохранились природные ресурсы, производственная инфраструктура, человеческий потенциал, интеллектуальные достижения. Значит предпосылки, причем достаточно прочные, надежные, есть. Проблема упирается в их использование, во введение в действие, следовательно, в управление, а в нем и государственное управление”. В цитируемой и других работах известного ученого обращается внимание на то, что в раскрытии понятия государственного управления и на его основе всего богатства соответствующего научного знания важное значение имеет толкование обеих его составных частей - “государственное” и “управление”. Развивая этот подход, автор интерпретирует “управление” как “целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.)”. А государственное управление в собственном смысле определяется как “практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу” (3, с. 7, 21, 24, 29-30, 38). С некоторыми отличиями аналогичное по существу определение государственного управления содержится в работах многих других правоведов, опубликованных в различные годы. В частности, В.Е. Чиркин предлагает определение государственного управления как рода социальной деятельности - в узком и широком смысле. “В узком смысле, - пишет автор, - это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства. С этих позиций государственное управление изучается, в частности, административным правом. Его объект - правовые формы государственного управления. В широком смысле - это организация, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных (а иногда - и некоторых личных) отношений путем деятельности всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной (иногда говорят и о других ветвях власти), их органов, государственных служащих. Назначение государственного управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества, установлении их рациональных взаимосвязей путем применения государственной власти” (7, с. 11). Разделяя такой подход к определению государственного управления, полагаем, что правовая форма регули- 29 рования присуща не только административной и исполнительно-распорядительной деятельности государства. Не в меньшей мере она присуща деятельности всех ветвей власти, осуществляющих государственное управление. Иначе говоря, правовая форма лежит в основе всех составляющих государственного управления и соответствующей деятельности государственных органов по его реализации. Такое уточнение, по существу, соответствует исходному тезису В.Е. Чиркина по определению государственного управления как рода социальной деятельности. В то же время социальная деятельность государства не ограничивается рамками государственного управления. Она характеризуется более широким понятием - “социальное управление”. Дискуссии по определению этого понятия велись отечественными учеными в 60-90-х гг. прошлого столетия в философии, социологии, правоведении и других общественных наук. В итоге выработалось в основном идентичное определение понятия “социальное управление”. “Под социальным (общественным) управлением, - писал В.Г. Афанасьев, - понимается воздействие на общество в целом или отдельные его звенья (экономику, социально-политическую и духовную жизнь, отрасли экономики, предприятия и т.д.) с тем, чтобы обеспечить сохранение их качественной специфики, их нормальное функционирование, совершенствование и развитие, успешное движение системы к заданной цели” (8, с. 37). Как видно, такое толкование основано на философском определении “научное управление обществом”, данном автором и рассматриваемом как “сознательное, целенаправленное воздействие на общественную систему или подсистемы в ее рамках на основе познания и использования объективных закономерностей и прогрессивных тенденций с тем, чтобы обеспечить ее эффективное функционирование и развитие” (9, с. 7). Встречаются и несколько иные определения социального управления, которые отличаются “ведомственным” подходом. Так, некоторые представители экономической науки сводят социальное управление лишь к производственным и техническим функциям. В юридической же литературе преобладала тенденция сведения социального управления в основном к деятельности государственного аппарата по осуществлению функций государства. Имеются и такие определения, в которых управление в обществе рассматривается как принятие решений, направленных на регулирование сторон и проявлений общественной жизни, и осуществление практических мер по реализации этих решений. Так, в характеристике рассматриваемого понятия, предложенной И.М. Слепниковым и Ю.И. Авериным, “в самом общем виде социальное управление выступает как сознательное, планомерно организованное, систематическое взаимодействие субъекта управления и объекта управления в целях его упорядочения, сохранения, качественной определенности и развития” (10, с. 10). Отмечая научную ценность приведенных определений понятия “социальное управление”, следует заметить, что в них недостаточно отражается взаимосвязь решения непосредственных задач текущего периода развития общества с интересами людей, коллективов, разных социальных групп, общества и государства в целом в перспективном будущем. В этом аспекте заслуживает внимания определение понятия “социальное управление” как “сознательное воздействие людей на общественную систему и ее отдельные звенья на основе познания объективных закономерностей и тенденций развития для обеспечения оптимального функционирования и регулирования системы при согласовании интересов настоящего и будущего” (11, с. 52). На современном этапе развития человечества, как и в прошедшие периоды его истории со времени возникновения государства, решающая роль принадлежит государственному управлению. А международный опыт свидетельствует, что оптимальное и эффективное государственное управление во многом зависит от научной разработки его основных принципов и неуклонного их соблюдения. Вопросы основных принципов государственного управления рассматриваются в большинстве работ по данной проблеме. При этом следует учитывать, что государственное управление осуществляется во всех сферах общественной жизни (экономической, социально-политической, духовной); в конкретных отраслях (промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт, социальные и национальные отношения, физический и умственный труд, образование, наука, культура, воспитание и др.); на разных уровнях (предприятие, учреждение, объединение, министерство, муниципалитет, город, область, республика, страна в целом). Отсюда следует, что эта проблема охватывает комплекс экономических, социально-политических, административных, социально-психологических, педагогических, этических и других вопросов. Все сферы, отрасли и уровни управления тесно взаимосвязаны, находятся в органическом единстве. Поэтому независимо от различия содержания, направленности и масштабов управленческих задач структура деятельности субъектов управления в общем остается единой, обусловливающей соблюдение общих правил и требований, которые в научной литературе по этой проблеме называются основными принципами государственного (социального) управления. Иначе говоря, независимо от специфики видов, отраслей и уровней управления существуют такие общие принципы (требования), без соблюдения которых невозможно обеспечить оптимальное и эффективное решение поставленных задач. Изучение системы основных принципов государственного управления обществом и организация практической деятельности в соответствии с их требованиями, прежде всего, предполагает определение понятия “принцип управления”. Это тем более необходимо, ибо понятие “принцип” в научной литературе рассматривается также в одном ряду с понятиями “закон” и “закономерность”, проявляющимися в разных сферах природы и общества. При этом обращается внимание на теоретико-логическую их взаимосвязь и конкретное содержание каждого из этих понятий. Основу принципов в науке и в любой сфере объективного мира или человеческой деятельности составляют законы и закономерности. Принципы вторичны, производны от них. Следовательно, принципы любого явления или процесса представляют собой результат обобщения людьми объективно присущих им общих черт, характерных фактов и признаков, которые становятся руководящими началами их деятельности. Но в то же время научно-теоретическое обобщение и выработка 30 Þðèñòú-Ïðàâîâhäú, 2002, № 2 (5) людьми принципов не означает, что последние являются лишь субъективными установками. Принципы также отражают сущность явлений и процессов, содержащихся в реальных связях законов и закономерностей. Они так же, как законы и закономерности, объективны, не зависят от воли людей. Но люди формулируют принципы в качестве руководящих начал, чтобы повседневная практическая деятельность соответствовала законам природы и общества, а также оказывала эффективное воздействие на процессы их развития. Иначе говоря, в результате познания законов и закономерностей объективного мира устанавливаются принципы, которые составляют суть основы целесообразной деятельности человека. Эта взаимосвязь “закономерность” - “закон” - “принцип” составляет методологическую основу определений понятия “принцип управления”. По определению Л.М. Карапетяна, “принцип управления” - это философско-правовое понятие, отражающее требования объективных законов и закономерностей развития общества, содержащее основные требования практической деятельности людей и организаций (государственных и иных) при решении экономических, социально-политических и других задач общественной жизнедеятельности” (11, с. 52). Выяснение конкретной сущности основных принципов государственного и социального управления имеет важное значение для их правильной классификации. Известно, что в науке классификация рассматривается как важнейший способ научного познания путем раскрытия внутренних и внешних связей между группами явлений и предметов. Классификация является способом их распределения по группам на основе сходства некоторых основных черт и общих свойств. Важнейшая задача классификации - научная систематизация групп этих явлений и предметов с тем, чтобы практическая деятельность людей соответствовала их объективному содержанию и требованиям. Отсюда очевидно методологическое и практическое значение научной классификации основных принципов государственного управления. Данным вопросом также занимаются представители разных наук и нередко обнаруживают в этом односторонний или “отраслевой” подход. В юридической литературе, насколько известно, этот вопрос обстоятельно освещался. К примеру, в работах Ц.А. Ямпольской эти принципы классифицировались на: организационно-политические; организационно-технические; организационно-технические принципы деятельности аппарата управления. Авторы курса лекций “Общая теория управления” дают следующую систематизацию принципов: - общие, к которым относят принципы системности, объективности, саморегулирования, обратной связи, дополнительности, оптимальности, информационной достаточности, эволюционизма, вероятности, демократизма, гласности, состязательности, ведущего звена, стимулирования; - частные, среди которых выделены принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах общества (экономической, социально-политической, духовной), и принципы, применяемые при анализе различных общественных явлений, организаций, институтов; - организационно-технологические, в числе которых принципы единоначалия, сочетания федерального, регионального и местного управления, конкретности, распределения труда, скалярный принцип, принципы иерархии, единства распорядительства, одного начальника, делегирования полномочий, диапазона управления (12, с. 166- 187). Представляется, что в изложенной систематизации понятию “принципы управления” отвечают перечисленные авторами в первой ее части (общие). А именуемые частными по своей сути являются не принципами управления, а указывают лишь на то, что последнее охватывает все сферы общественной жизнедеятельности (экономической, социально-политической, духовной) или предполагает изучение различных общественных явлений, организаций, институтов. Что же касается третьей группы (организационно-технологические), то многие из перечисленных авторами относятся не к принципам, а к функциям, методам, способам и иным управленческим циклам и действиям. В ранних работах по проблемам управления Г.В. Атаманчук предложил систематизацию принципов государственного управления на общественно-политические принципы, функционально-структурные принципы, организационно-структурные принципы, принципы государственно-управленческой деятельности (13, с. 172- 173). В последующих работах автор подверг обоснованной критике волевой подход к классификации и систематизации принципов государственного управления и определил, что к структурным принципам государственного управления относятся: - структурно-целевые, отражающие закономерности, отношения и взаимосвязи рационального построения “древа” целей государственного управления; - структурно-функциональные, характеризующие закономерности, отношения и взаимосвязи построения функциональной структуры государственного управления; - структурно-организационные, связанные с закономерностями, отношениями и взаимосвязями построения организационной структуры государственного управления; - структурно-процессуальные, дающие представление об основных (определяющих) закономерностях, отношениях и взаимосвязях рационального и эффективного ведения управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Систематизируются также виды принципов государственного управления, к которым отнесены: объективность, демократизм, правовая упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти, публичность (3, с. 190-193). Изучение разных мнений по проблеме основных принципов государственного управления приводит к выводу, что на современном этапе развития Российской Федерации наиболее актуальными являются следующие принципы государственного управления: сочетание и баланс общегосударственного, регионального и муниципального управления; системная взаимосвязь демократической организации управления и рыночных отношений; прогнозирование и планирование на базе объективной и системной информации; оптимальная организация аппарата управления, обеспечение его эффективной деятельности; профессионализм и ответственность управленческих кадров; искоренение бюрократизма и коррупции; законность и контроль исполнения решений го- 31 сударственных органов власти и управления. Проблема основных принципов государственного управления в комплексе с функциями, методами и другими вопросами составляют предмет науки государственного управления, призванной, в том числе с учетом современного этапа отечественной государственности и его природы, способствовать оптимизации государственного руководства социально-экономическими, политическими и иными процессами. Постоянное и всестороннее исследование этих проблем составляет приоритетную задачу теории государства и права, конституционного и административного права, политологии, философии и ряда других наук

1.3. Ограниченность контроля над государственным аппаратом

В мировой экономической науке отсутствует точное представление о возможностях государства. Одни научные специалисты считают, что у государства больше сильных сторон, чем слабых. Другая группа научных специалистов убеждена в обратном. Например, неокейнсианцы делают акцент на просчетах рынка, а неоклассики на просчетах со стороны государства. Данные просчеты со стороны государства известны больше как фиаско государства. Фиаско государства – ситуация, при которой государственное вмешательство в экономику не обеспечивает эффективного и справедливого распределения ресурсов. Выделяют 8 наиболее известных фиаско государства, а именно: 1. Дефицит доступной информации; 2. Неспособность государства в достаточной мере контролировать реакцию населения на его действия; 3. Несовершенство политического процесса; 4. Ограниченность контроля над государственным аппаратом; 5. Завышение объема производства общественных благ и связанная с этим растрата ресурсов; 6. Образование государством через перераспределительные процессы новых форм неравенства и дискриминации; 7. Бюрократизм и разбухание издержек на содержание управленческого аппарата; 8. Отвлечение специалистов от участия в производстве товаров и услуг на фирмах. В статье я подробно буду акцентировать внимание на таком фиаско рынка, как ограниченность контроля со стороны государственного аппарата. Наивно полагать, что государственный аппарат всегда действует легитимно, законно и в рамках защиты общественных интересов. Как правило, какая-то определенная группа людей использует государственные институты в своих частных целях, но никак не в общественных. Такие группы получают немалые материальные выгоды, перекачивая в свой бюджет как можно больше денежных средств из национального дохода.

Различные масштабные таможенные льготы (в основном на поставку алкогольной и табачной продукции) предоставляются спортивным, церковным организациям, которые являются таковыми лишь на бумаге. Слабость российского государства проявляется в высоком уровне коррупционной деятельности, то есть использовании лицами своего должностного положения. В 2009 году Россия по индексу коррупции занимала 147 место из 180 анализируемых мест. Мы находились рядом с такими странами, как Бангладеш, Сирия, Кения. Причем масштабы коррупционной деятельности вряд ли сократятся после повышения заработных плат административно-управленческого аппарата, что было сделано наоборот в целях противодействия коррупционной деятельности [1, с. 140]. Не секрет, что внешний долг России периодически увеличивается. И это связано не только с тем, что он номинирован в евро, а евро постоянно укрепляется по отношению к доллару. Это связано в большей степени с тем, что у российских чиновников есть явное пристрастие к признанию сомнительных долгов России, например, по отношению к странам, которые не являются членами Парижского клуба кредиторов (Чехия, Венгрия, Словакия). Необходимо отметить, что коррупционная деятельность может как ограничивать экономический рост, так и наоборот его стимулировать. Коррупционная деятельность способствует экономическому росту в процветающих странах, где коррумпированные чиновники по понятным причинам не замечают противозаконное поведение фирм, дабы повысить рейтинг экономической свободы. Коррупционная деятельность оказывает негативное влияние на те страны, в которых необходимы меры по ее преодолению [2, с.11]. Это, как правило те, страны, в которых высок уровень взяточничества, в которых присутствует избыточный монополизм и концентрация производства.

Процветание коррупции в современной России явление довольно популярное. Это связано с тем, что человеческие ресурсы слабо задействованы. Деньги выкачиваются «из воздуха», а именно из недр земли. Нефтепользователи делиться свои богатством не хотят, благо есть коррумпированные чиновники. Невысокий уровень жизни населения во многом связан с коррумпированностью власти.

Глава 2. Повышение эффективности работы аппарата государственного управления

2.1. Эффективность работы аппарата государственного управления

Современные условия общественной жизни подвержены не только импульсивным скачкам, но и многофакторным изменениям основных процессов, затрагивающих иерархичную структуру общества, как внутри различных институтов гражданских форм, так и в отношениях влияния государства на общество. В Российской Федерации, обладающей особенным запасом внутренних противоречий во многих сферах политического и экономического характера, государственное управление имеет решающее значение при формировании фундамента развития и построения вектора движения всей государственной машины. Президент России отметил в своём послании Федеральному Собранию от 1 марта 2018 года о том, что Россия готова совершить цивилизационный прорыв. Естественно, цивилизационный прорыв в различных сферах также подразумевает формирование современного эшелона высших управленческих кадров, как части интеллигенции (в том числе и политической) страны. В условиях протекания таких процессов в мировой общественности, которые обозначены в Юбилейном докладе Римского клуба, опубликованном в 2017 году, управленческая элита России стоит перед сложнейшими задачами самоопределения, но вместе с тем и несёт огромную ответственность за каждый политический жест, который в первую очередь влияет на внутреннюю обстановку. Особой категорией в докладе обозначены необходимая миру «философия баланса» и наступление эпохи «нового просвещения», что отражает основные требования современности, которые реальность предъявляет к России, и в частности, к российской управленческой элите. Главным вопросом в этой реальной обстановке необходимости глобального пересмотра основ воспитания и образования кадров высшей управленческой элиты в России, становится вопрос базиса такого образования и проекции норм, которые будут определять вектор развития высшего государственного управления в Российской Федерации. В нашем исследовании основной упор был сделан на некоторые исследования вопросов государственного управления и ответственности публичной власти в России и за рубежом. Несмотря на сложность изучаемой проблемы, считаем, что в современной России есть необходимые ресурсы, которые при эффективном использовании и комбинировании могут составить не только процессуальную опору для протекания изменения и перерождения национальной управленческой элиты, но и сформировать необходимую конструкцию базисной культуры мышления и философской рефлексии, которые сегодня являются на наш взгляд одними из основополагающих мерил жизнеспособности управленческой элиты. В ходе исследования была представлена одна из вероятных конструкций ключевых элементов образования и мышления высших управленческих кругов настоящего и будущего. Классическая наука сегодня установила господство представления любого знания в рамках теории систем. Поэтому в нашем исследовании, в рамках системного подхода для понимания проблемы формирования мировоззрения и мышления, а как следствие и проводимой внутренней политики, необходимо обратиться к историческому пути современной управленческой элиты. Для российской управленческой элиты особой важностью обладают процессы, связанные со становлением президентской власти в России и сопутствующих политических и гражданских институтов. В данном процессе, по словам Шарля де Монталамбера: «Вы можете не заниматься политикой, всё равно политика занимается Вами» [1], политическая оболочка, а точнее фактор её раннего формирования всерьёз отразилась на сыром восприятии не только новой формы правления в управленческой элите России, а также исказила понимание принципиальных конструкций, образа ведения дел во внутренней политике, рефлексии на события и поведенческой константы. Все эти вопросы явились серьёзными провалами, которые не может заполнить Конституция статьями о свободе совести и принципах демократического правления [2]. Подход в этой сфере должен осуществляться с позиций методического озвучивания и демонстрации тех поведенческих принципах, которые сегодня являются необходимыми и эквивалентными требованиям общественности. Для определения пробелов, которые заполнит новая мировоззренческая конструкция культуры мышления и образования, нам необходим реагент. Подобно химической реакции мы добавим в современное наше знание историческую ретроспективу, после которой подведём итоги данного этапа исследования. После прекращения существования государства СССР, появляется новая страна – Российская Федерация, которая была провозглашена, ни много ни мало, а республикой с федеративным устройством. Это означало, что общество будет выбирать нового Президента России. И, несмотря на то, что правовая база процедуры выборов и статуса президента первые годы оставалась советского образца, это была демократическая страна с новой Конституцией, принятой 12 декабря 1993 года. Соответственно конституционно-правовой статус Президента демократической России был уже несколько иным. Конституция 1993 года в России действует по сегодняшний день, однако в то время многие вопросы и нормативные базы использовались советского образца, так как новую правовую систему только предстояло создавать. Первым Президентом России был Б.Н. Ельцин, выигравший выборы в 1991 и в 1996 гг., таким образом, пробыв на посту Президента 2 срока подряд, что не противоречит Конституции и в наше время. Подверглись реформации вопросы срока пребывания Президента на посту (на 2018 год срок деятельности Президента – 6 лет, не более двух сроков подряд). Первый Президент, как принято называть демократической России проводил политику попыток построения грамотного республиканского общества в государстве, которая каждый год спотыкалась о действительность наследия прошлого и вмешательства в самые важные государственные вопросы некомпетентных руководителей и деятелей. История Президентства на данном этапе терпела серьёзнейший кризис самой себя, как института необходимого и положительно влияющего на государственное управления и положение дел в целом. Однако, практика работы института Президентства в период с 1990 – 2000 гг. показывала весьма неприятную картину обстоятельств. Критика действующего Президента и его администрации порождали недовольство и разочарование в обществе. Интересный показатель данного процесса – это появление широкого спектра политических партий и движений, как левого, правого и центристского характера, так и менее организованного и грамотного характера экстремистских организаций. Новые вопросы теперь стояли перед Президентской властью, сильно отличающиеся от тех, что стояли перед М.С. Горбачёвым в 1990 году. В данный период государство участвовало в военных конфликтах на границах территорий бывшего СССР, экономическая политика зашла в тупик, и возобладали самые негативные последствия (высокий уровень бедности и сильнейшая инфляция). В этой обстановке уже в 1999 г. происходит ещё одно значимое для истории института Президентства в России событие. Действующий Президент Б.Н. Ельцин в своём новогоднем послании заявляет о том, что раньше срока уходит в отставку и передаёт свои полномочия Председателю Правительства В.В. Путину, который будет исполняющим обязанности 3 месяца до новых выборов. Президентская власть переживала кризис и шагала в неизвестность. Исполняющий обязанности Президента России был известен российскому народу по решению вооружённого конфликта в Чеченской республике. Новое лицо, работавшее до этого в силовых структурах, теперь занимало высшую государственную должность. Институт Президентства продолжал жить, несмотря на то, что сама его суть и эффективность на пороге нового тысячелетия стояла под вопросом. Деятельность впоследствии выбранного Президента РФ В.В. Путина создаст новый образ Президентской власти в России. Реанимация образа и причин необходимости существования данного института в политической системе России, попытка формирования общественного взгляда с положительной стороны на данный институт очень кропотливо и последовательно происходит и сегодня. Президентская власть, а именно, процесс её построения и динамика её изменений в России явились тем центром новых импульсов и критических пустот, которыми и сегодня наделена управленческая элита России. Без сомнения, данная проблема имеет проекты решения на многих уровнях управления. Однако, как отмечает О.И. Чепунов своей работе «Современные тенденции государственного управления в России» [3, с. 56], наряду с организационными и исполнительскими проблемами в государственном управленческом аппарате присутствует проблема служения общественному либо политическому идеалу. В заключении работы приводится цитата, Г. Мана, которая во многом отражает и проблему нашего исследования: «Власть бесполезна и непрочна, если все подчинено только ей, а не идее, которую она олицетворяет». Сейчас мы подходим именно к тому вопросу, который тесно связан с проблемами культуры мышления, мировоззренческого аспекта и конструкции восприятия самой себя управленческой элитой России. Чтобы формировать новую модель комплексного мышления, которая будет включать в себя все вышеперечисленные аспекты, необходимо также осуществить анализ имеющейся нормативной базы, касающейся изучаемого вопроса.

В этой сфере особый интерес представляет не только принятая Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», как фундаментальный документ, но и Указ Президента России от 11 августа 2016г. № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 годы» [4]. В последнем документе среди основных принципов развития государственной гражданской службы отмечается развитие компетентности и профессионализма. Однако, как мы уже отмечали, данные характеристики не жизнеспособны без формирования и развития полноценного, комплексного мышления у управленческих кадров России, особенно у высшего эшелона власти. Историческая ретроспектива и традиции организации российского государства подводят нас к необходимости разработки конструкции развития данного комплексного мышления, применительно именно для высших управленческих кадров России. Как отмечал Алексей Кудрин на Гайдаровском форуме в 2017 году: «Мы конечно государственно-центричная экономика, мы все-таки еще во многом начинаем с государства, у нас государство над всем пока довлеет. Поэтому мы должны начать эту реформу с государства. Прежде всего, с реформы государственного управления» [5]. И главным вопросом здесь становится не только экономика, но и государственное управление в целом. Отсутствие комплексного мышления проявляется даже в неосознанных плюсах «государственно-центричного» формата и экономики, и общественно-культурных сфер.

Главной целью построения данной модели служит оптимизация в условиях непрерывного процесса принятия решений управленческими кадрами, а также органичная адаптация назревающих преобразований управленческой элиты в процессе реализации своих полномочий. Учитывая сложность динамики развития новых подходов в образовании управленческих кадров, данная модель призвана также заявить о необходимости чёткого образования элиты в сфере управления, о формировании и построении её, как социально ответственной и идейно-просветительской группы российского государства в XXI веке. Данная модель может быть применена при составлении и апробации новых систем образования государственных служащих, а также даёт представления о возможных пунктах в новых программах и указах Президента, касающихся изменений в пунктах требований к государственным служащим и направлений изменений государственной службы. Данная модель представляет собой описание процесса формирования комплексного мышления. Основная роль отводится внутреннему пространству самообразования и самосознания управленческой элиты. Эти сложные слова, тем не менее, играют ощутимую роль, при оценке всего стиля руководства страной, от которого зависит и озвучиваемая Президентом России дальнейшая успешность реформ, плодотворное развитие внутренняя политическая стабильность. В одной из своих лекций писатель, кинокритик и сценарист Быков Д.Л. говорит: «Бунт элит всегда обречен. Их историческая роль всегда иная. Она заключается в том, чтобы проиграв, создать образец нравственного сопротивления» [6]. Однако глобальная задача России в новом XXI веке именно «воспитать» элиту, которая будет сопротивляться не власти, но кризису общественных ценностей. И в сегодняшней республиканской России роль главной элитарной прослойки играют управленческие кадры высшего уровня власти. Они должны стать нравственно и философски образованной платформой для преобразований, а также лицом той России, о которой говорится в Конституции, Федеральных программах и Указах. Комплексное мышление это понятие, конечно, не новое в мире, однако, как задача развития государственной службы является новым идейным и смысловым блоком. Как решается данная задача частично иллюстрирует сконструированная нами модель. Имеющиеся у современной управленческой элиты России теоретический и практический базис при реализации своих полномочий, а именно с позиций формирования и отражения принципиальности государственной службы, позиций идейности и понятности, показывает периодически непонимание и отторжение со стороны общественности. Подобные резонансы являются серьёзным сигналом для управленческой элиты страны. Чтобы решить данную проблему необходимо теоретический и практический базис, проходящий через блоки противоречий, динамики изменений, дополнять процессом формирования комплексного мышления, который должен стать отличительной чертой элиты России, в частности, управленческой. Проходящий в четыре этапа данный процесс будет содержать в себе этапы «позиции установок»: выработка и закрепление общегосударственных и элитарных принципов осуществления своей деятельности; «процессный подход» – необходимая ситуационная доработка осуществляемой программы, оперативное реагирование на динамику изменений; «построение цепи мышления» – комплекс означает не только систему, но непременную выработку гибкости мышления и подхода к любой управленческой задаче; «применение» – практическая реализация должна сочетаться с философской рефлексией происходящего в более простой форме – с осознанностью себя, как творца положения в стране. По бокам схемы формирования комплексного мышления размещены блоки ключевых, на наш взгляд, элементов, которые внедряются в этот процесс со стороны внешней среды управления, как произвольно, так и могут быть внедрены специально. Главный тезис – они необходимы и отражают во многом заявления лидера российского государства, и отражают задачи, представленные в ключевых документах России, касающихся государственной службы. Если такие элементы, как «культурная грамотность», «философская рефлексия» и «задачи управления» мы в некоторой степени рассмотрели, то например, «уровень ответственности» считаем, должен быть рассмотрен более детально. Формирование ответственности публичной власти это один из ключевых элементов достижения желаемых Российской властью результатов. И в данном вопросе считаем, важным рассмотреть зарубежный опыт. В своей работе «О формировании системы ответственности в сфере публичного управления Сирии» Хурмуз Н. Д. рассматривает процессы централизации власти на фоне внутриполитических изменений и соотносит эти факторы с формированием и процессами, происходящими с элементом ответственности публичной власти [7, с.158]. Отмечается негативное влияние централизованности власти на ответственность аппарата государственного управления, что является весьма спорным вопросом. Однако главным для нашего исследования являются выводы, приведённые в работе [7, с.163]. Среди основных причин кризиса ответственного публичного управления выделяются размытая система полномочий и инструкций по принятию решений в различных ситуациях, распространение коррупции и неопытность государственного аппарата. Политические события в Сирии в нашем веке иллюстрируют многие проблемы государственного управления, особенно в сфере доверия власти и формирования ответственности государственного аппарата. Считаем данный опыт крайне ценным для Российской Федерации, которая сегодня стоит перед действительно национально значимыми шагами. Немаловажным блоком в предлагаемой модели является «историческая целостность». Данная проблема является реально опасной и обоснованной в обществе России. О данной проблеме говорят представители элит различных сфер, культуры и науки, образования и экономики. На многих сферах деятельности в стране отражается неполноценное неграмотное восприятие исторической основы сегодняшней России. В первую очередь это проявляется в непоследовательности проведения культурной политики – то есть вопрос грамотности в этой сфере управленческой элиты опять становится краеугольным камнем действительности. Считаем, что необходимой мерой является историческое преобразование управленческой элиты и обязательно включение осознания «исторической целостности России», как элемента компетенции государственного служащего. Иллюстрацией остроты данной проблемы является ситуация, связанная с «историческим» кинематографом в стране (российский художественный фильм режиссёра А. Учителя «Матильда»). Фильм подобного тона в годовщину национальной трагедии можно воспринимать либо как глупость, либо как провокацию. Вопрос остаётся открытым. Считаем, что для выработки новой парадигмы «целостной истории» России требуется привлечь грамотных специалистов из области культуры, а также научных институтов. Россия обладает всеми необходимыми ресурсами (база РИСИ, РАН) для осуществления данной программы перезагрузки мышления, для выхода на новый уровень восприятия себя и будущего государства. Издания и книги, выпущенные на базе РИСИ (Российский Институт Стратегических Исследований) уже составляют грамотную платформу для решения обозначенных нами задач (например, журнал «Проблемы национальной стратегии»). Мы обозначили, на наш взгляд, наиболее эффективные пути и методы решения проблемы, которую считаем основополагающей в вопросах формирования комплексного мышления и повышения не только уровня ответственности управленческой элиты России, но и создания нового уровня развития управленческих кадров страны, готовых и к вызовам современности и к цивилизационному прорыву страны. Важно отметить, что составленная конструкция является элементом циклической цепи мероприятий и актов принятия решений в государственном управлении на многих уровнях, в том числе и на высшем уровне. Далее мы представляем разработанную модель, как элемент цикла работы и преобразований на фоне принятия каждого управленческого решения и развития всей системы в целом (рис. 2). Разработанная модель, включённая в реальную систему работы государственного механизма, может активно участвовать в подготовке и повышении квалификации государственных служащих высшего звена, что будет гарантировать эффективную работу государственного аппарата на долгосрочный период. Заинтересованная в этом современная власть в России в состоянии реформировать систему как общего характера осуществления государственной политики, так и частные моменты принятия решений и коммуникаций управленческой элиты с общественностью для понятного и прозрачного донесения до общества идей и задач управления в России.

Приводимая нами модель является теоретически обоснованной и практически реализуемой в России в условиях тех общественных и политических процессах, которые существенно изменяют облик и элитарного сознания и общественного мнения. Считаем важным также отметить, что немаловажную роль, как мы уже говорили, имеет и центр сегодняшней динамики изменений в управленческой элите страны – Институт Президентской власти. Президентская власть, как политический институт продолжает формироваться по ситуационному принципу внесения изменений и реформирования. История становления и развития данного элемента аппарата управления в России прошла тяжёлый путь кризисов на фоне процессов распада государства, однако, благодаря деятельности сильного политического лидера институт Президентства смог аккумулировать национальные патриотические силы для решения первейших задач построения грамотной системы управления и реагирования на общественные явления внутри страны и за рубежом. Национально-исторические особенности высшего управления в России (персонализация власти, национальное лидерство) многими современными исследователями подвергается жёсткой критике. Однако мы считаем, что данный фактор имеет свои положительные стороны (эффективность принятия решений, стабильность политической обстановки, общественное единение и др.), которые государственный аппарат сегодня в состоянии использовать с максимальной отдачей для реализации политики интеграции в мировое сообщество в условиях сложнейшей геополитической обстановки. Естественно, говоря об образовании и «воспитании» управленческой элиты с позиции формирования комплексного мышления, мы должны в первую очередь реально оценивать тенденции, касательно данной темы в научной среде России. Именно высшее образование и наука сегодня, несмотря на загруженность данной системы многими вопросами национального образования, имеют ресурс для создания теоретической (документально-методической) базы решения озвученной задачи. В этой сфере интересно исследование основных изменений в научном описании данной проблемы. Например, в Механизм управления Реформы Принятие решений, итоги своей работе «Тенденции развития современных концепций публичного управления и их отражение в научных публикациях» Юрченко Н.И. [8, с.128] исследует вопросы концептуального фактора представления в научной среде образа государства и публичного управления в целом. Данный вопрос отражает, обозначенный нами ранее в модели идейный аспект, то есть определение целого комплекса принципов и установок, которыми должны руководствоваться государственный чиновники высшего ранга при осуществлении своей деятельности. Интересно отметить, что по итогам анализа, приведённого в данной работе, мы видим, что в научной среде преобладают такие концепции, как «виртуальное государство», «минимальное государство», «корпоративное управление», «государство всеобщего благосостояния» и др. Данный факт мы приводим, для подтверждения необходимости конструирования единой органичной модели государственного управления в России, что обусловлено вызовами времени, и тенденциями ухода от конкретных решений в теоретические парадигмы. Формирование элитарного самосознания в России (в лице управленческой элиты) должно быть основано на восприятии философии баланса, отмеченной представителями политической, культурной и финансовой элиты мира в Юбилейном докладе Римского клуба (2017 г.). Многие явления, происходящие сегодня в области политики, экономики и культуры свидетельствуют о необходимости появления нового типа элитарного управления и философии государства. Россия сегодня обладает достаточными ресурсами для создания такой управленческой, социально и политически ответственной элиты, которая не только представит собой новые формы и методы осуществления государственной политики, но и сможет явить миру новую философию государства, с набором противоречий и ресурсными базами, которые создают огромное пространство для развития комплексного мышления и повышения эффективности управления в государственном аппарате. Подводя итоги нашего исследования, хотим отметить несколько конкретных рекомендаций, кроме той модели, что была предложена ранее. Основные рекомендации касаются вопросов внесения в ключевые документы о государственной службе пунктов нового философско-мировоззренческого характера. Данный список рекомендаций представляет собой заявление о назревших поправках в систему подготовки и определения самосознания управленческой элиты современной России и включает в себя: 1. Формирование «комплексного мышления» государственных служащих с учётом вызовов и новых подходов в управлении страной, основанное на принципах единой государственной идеи властных институтов. 2. Развитие и поддержание элитарного сознания высшего управленческого звена с упором на саморефлексию чиновников, что является важнейшим фактором при диалоге власти и общества, столь важного в современности, отмеченной высоким уровнем скептицизма. 3. Формирование «целостного исторического знания» управленческой элиты России непростая, но необходимая задача, для решения которой страна обладает всеми необходимыми ресурсами. Требуется лишь импульс высшего звена руководства. 4. Центр преобразований и изменений в управленческой элите России – Институт Президентской власти, что не является признаком отсталости системы, а может и должно использоваться, как центр аккумулирования научных и идейных сил для реформирования принципов и норм управленческой деятельности в России. 5. Ответственность управленческой элиты должна в основных документах о государственной службе и в самом процессе отражаться не только, как борьба с коррупционным фактором, но в большей степени, как «ответственность элиты перед общественностью за формирование нового типа управленческих кадров и за осуществление политики, как представители России на мировой арене и главных точек приложения глобализационных импульсов нового мира». И в данной обстановке формулировка имеет ключевое значение. 6. Важнейшим качеством управленческой элиты сегодня должна явиться Университет саморефлексии (формат самовосприятия и комплексного мышления) и реального доступного донесения данных изменений во власти до общественного сознания, гражданского общества и СМИ. 7. Возможен и реален проект внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, связанных главным образом с новыми задачами и сферами ответственности управленческой элиты (чиновников Федеральных представительств всех ветвей власти). Таким образом, произойдёт изменение восприятия высшего управления не только с позиций технократической, но и с позиции идеологической и культурной модели. Согласно разработанной модели и её особенностям данный список может дополняться по мере появления новых вызовов и требований современности в государственном управлении в России. Закончить исследование считаем уместным фразой Плутарха, которая на наш взгляд подтверждает наше мнение о том, что грамотные решения основа национальной безопасности: «Даже малая ошибка становится серьёзной, если её совершает человек, облечённый властью» [11].

2.2. Централизация как принцип функционирования механизма государства

Современная государственная система управления неотделима от её важнейшей и главной составляющей – бюрократической единицы, которая запускает сам процесс руководства при решении государственных задач, координирует все вопросы политической и экономической жизни. Она общепризнанный и обязательный элемент государственной власти, без которого невозможно представить эффективную модель властвования. Но одновременно - это постоянный источник негативных явлений, т.к. бюрократия и общество по сути выступают разно полярными, подчас антагонистическими образованиями.

С одной стороны, любая бюрократическая система является открытой, что безусловно закреплено в большинстве конституций современных государств. Право каждого избирать и быть избранным, право на участие в государственном управление нередко остается весьма формальным. Как элемент прямой модели демократии это право стало пониматься очень ограниченно: большая часть граждан вообще не проявляет никакого желания и стремления к активным политическим действиям и шагам, предпочитая пассивную форму поведения, перекладывая своё право, вполне осознанно, на других субъектов. В этих условиях критиковать действующую бюрократию неуместно и безосновательно. Сами сознательно делегируем управленческие полномочия, снимая с себя всякую общественную ответственность, а затем так любимговорить о минусах бюрократического аппарата. Безрезультатная пустая популистская демагогия.

Или мы воспринимаем систему властвования как некий трамплин для реализации собственным личностных амбициозных идей. Это возможность реализовать индивидуальные карьерные потребности. Личностная мотивация может быть разной: от идеалистического «служения обществу» до имущественных и иных выгод.

Либо, вполне принимаем и допускаем некую «элитарность бюрократии», фактически признавая закрытость данной системы, в которую возможно вхождение только по определенным параметрам семейной, клановой, партийной или иной принадлежности. Общество и бюрократия понимают, что они разные структуры, с разными принципами и нормами организации и функционирования, фактически существующие отдельно друг от друга, с разными интересами, потребностями и возможностями. В любой из этих моделей бюрократия должна сформировать собственный «положительный» общественный образ для признания её гражданами и готовности последних подчиняться, соглашаться с решениями власти.

Проблема эффективной работы бюрократической машины состоит не только в качестве данной структуры, её профессиональной подготовленности, а в системе и форме её непосредственной работы, качестве и своевременности принимаемых решений и исполнения их. В этой сфере имеют место два явно обременительных явления – огромное количество самих принимаемых решений и соответственно бумажного оборота, и качество, быстрота реализации принятых положений. Первое, как ярко подмечал его Б.Н. Чичерин «бумагомарание», далеко от действительной жизни и потребностей общества. Это некая иллюзия бурной работоспособности управленцев: «Всякий интерес к живому делу пропадает; все внимание сосредоточивается на количестве входящих и исходящих бумаг, ибо это служит мерилом деятельности и усердия. Отсюда накопление громадных ворохов ненужных дел и фолиантов бесплодной переписки. При таких условиях медленность делопроизводства становится величайшим злом управления».

При этом форма начинает заглушать само содержание. Подробная регламентация любых действий, огромное количество отчетной информации, которая должна служить своеобразным результативным доказательным элементом, не способствуют качественному улучшению управленческой деятельности, а лишь провоцируют расширение формализма. Директивный метод государственного управления, наиболее распространенный в тоталитарных политических системах, не утратил своего значения. Несколько смягчены его формы проявления, уменьшены меры ответственности за несвоевременную реализацию принятых на верху решений, но такая же отчетность, подчас фальсифицированная, сохранена. Следует признать, что бюрократическая система очень консервативна по своей сути, эта система не готова и не стремится к нововведениям. И даже свежие, молодые, энергичные управленцы через очень короткий промежуток времени приспосабливаются к налаженному механизму, к бюрократической рутине, понимая, что эта огромная неподвижная махина не подвержена новеллам и реформам, она живет по своим законам и принципам, поменять которые не одному самому активному и радикальному управленцу не под силу. Сила противодействия в сотни раз будет сильнее. Признавая стабильность данных параметров необходимо искать другие рычаги совершенствования государственного управления.

Само понятие централизма власти сложилось достаточно давно, и вообще его можно считать важнейшим атрибутом и обязательным условием функционирования любой власти. Отношения власти и подчинения всегда носят вертикальную направленность в независимости от модели государственно-политического режима и формы правления.

Так, Б.Н. Чичерин определял централизацию, как элемент бюрократической организации «…то есть подчинение местного управления центральной власти, к которой восходят важнейшие местные дела и которая по всем концам страны рассылает свои приказания».

Алексис де Токвиль воспринимал централизацию как одно из препятствий к установлению свободы в обществе: «Централизация, вездесущность, всемогущество общественной власти, единообразие её законов – вот наиболее характерные черты всех зарождающихся сегодня политических систем». В условиях провозглашения и закрепления естественных прав и свобод человека последний не становится реально полностью свободным. Наоборот, он становится буквально поглощенным политическим, государственным контролем и централизация только усиливается.

Алексис де Токвильодин из первых мыслителей выделил два подвида централизации – «политическая централизация» и «административная централизация». Если первая выступала у него обязательным условием функционирования любой государственной системы, то вторая являлась наиболее пагубной, деспотичной и консервативной: «Управление при такой системе превращается в мертвую машину, получающую направление сверху и подавляющую в обществе всякую самодеятельность».

Марксистская идеология ввела в оборот новое понятие «демократического централизма», как обязательного принципа построения нового бесклассового общества. Централизм не ассоциировался с механическим, жестко иерархическим подчинением власти снизу до верху. «С демократическим и социалистическим централизмом, - писал Ленин, - ни шаблонизирование, ни установление единообразия сверху не имеет ничего общего. Единство в основном, в коренном, в существенном не нарушается, а обеспечивается многообразием в подробностях, а местных особенностях, в приемах подхода к делу, в способах осуществления контроля…».

Современные учебные пособия по теории государства и права практически совсем не содержат определения данной категории, и даже не указывают централизацию в качестве принципа функционирования государственного аппарата. Это вполне объяснимо политической конъюнктурой, пренебрежением ко всему советскому, с точки зрения организации государственной власти, отсутствием законодательного оформления данного понятия. Действительно, действующие законы и подзаконные акты, регулирующие организацию и деятельность органов государственной власти в Российской Федерации, не называют принцип централизации в качестве принципа их функционирования. Логически более верным представляется интерпретация централизации как принципа функционирования механизма государства, а не его отдельных органов.

В своем диссертационном исследовании Ходов Н.В. дает следующее определение централизации: «Централизация публичной (государственной) власти это обусловленный совокупностью объективных и субъективных факторов, осуществляемый (как правило) в установленном законом порядке политико-правовой процесс перехода властных полномочий от децентрализованной подсистемы к централизованной в целях минимизации сроков между принятием управленческого решения и его реализацией».

Интересна позиция В.М. Сырых, который относит централизацию к «способу согласования элементов государственного механизма», выделяя ещё такие как, сосредоточение полноты власти в руках одного лица и наличие разделения властей. Собственно, система разделения властей не предполагает внутри себя существования централизации, и поэтому имеет ряд недостатков. Модель «демократического централизма» представлена автором в рамках марксисткой политической доктрины. Она предполагает следующие особенности деятельности механизма государства: «1) строгое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, т.е. строжайшая дисциплина в деятельности государственных органов и их иерархическая подчиненность по вертикали; 2) составление и выполнение планов развития народного хозяйства; 3) выборность органов снизу до верху; 4) подотчетность и подконтрольность исполнительных органов Советам; 5) активное участие населения в деятельности представительных и исполнительных органов государства». В.М. Сырых указывает на наличие у данного принципа очень большого потенциала с точки зрения эффективности и результативности управления.

Безусловно, централизация как категория и принцип функционирования механизма государства имеет ряд преимуществ:

- во-первых, именно централизация способствует единству власти, согласованности принимаемых решений и их исполняемости. Как верно отмечал Б.Н. Чичерин «Посредством централизации верховная власть может быстро, энергически и беспрепятственно действовать на всех концах территории. Везде она находит готовые орудия и средства. Располагая громадными силами, она может свободно передвигать их с места на место по мере нужды. Сопротивление здесь почти невозможно. Администрация действует, как один человек, не встречая препятствий. Этим необыкновенно облегчается действие и достигаются такая энергия и такая быстрота, которые при другой системе немыслимы». Отсутствие централизации неминуемо приводит к анархизму и безвластию, неустойчивости самого политического режима. Умение четко выстраивать отношения с субъектами и местными властями – есть главный залог политической стабильности;

- во-вторых, централизм выступает сильным противодействием местничеству, защищая интересы населения от произвола местных управленцев. Борьба с местными корольками возможная только при наличии жесткого вертикального контроля за ними, наличии эффективного механизма подачи и рассмотрения жалоб граждан на местную администрацию. Сепаратизм местной власти куда большее зло для государства, чем жесткий централизм управления;

- в-третьих, высшие органы государственной власти обладают большими ресурсами управления. Хороший управленец не тот, кто умеет быстро латать дыры в прохудившейся крыше и помогать в кризисной ситуации, а кто умеет видеть перспективно и выстраивать государственно-финансовые, хозяйственные отношения на года, десятилетия. Стратегия государственного развития является исключительно компетенцией высших органов власти, обладающих наиболее полной и объективной информацией, геополитической картиной развития;

- в-четвертых, распределение всех финансовых государственных средств находится в руках высших органов власти. Истинная финансовая жизнь государства известна только им, именно поэтому на них возлагается колоссальная ответственность за финансовое и соответственно экономическое, социальное развитие государства. Умение правильно и грамотно формировать и распределять денежные потоки, контролировать их расходование, целевое направление – есть важнейший параметр государственно-финансовой централизации. Ни одна местная власть, которая безусловно лучше знает и понимает местные проблемы, нужды и потребности, не в состоянии осуществлять полную финансовую самостоятельность. Именно финансовая централизация – это рычаг всей системы государственного управления, способность целенаправленного развития необходимых сфер государства;

- в-пятых, верховная власть по своей сути более активная и мобильная, она быстрее готова к изменениям, быстрее реагирует на новые политические, финансовые и международные условия, заставляя «просыпаться от спячки местную власть»;

- в-шестых, централизация позволяет безболезненно функционировать всему организму государства, осуществляя сложные взаимосвязи между различными органами, структурами, системами. Центральное и местное управление существуют не обособленно сами по себе, а решают единые задачи, выполняют единые функции, обеспечивают права и свободы одних и тех же граждан;

- в-седьмых, централизация способствует постепенному, поэтапному развитию государства без скачков, переворотов и революций. Она предполагает элементы плановой системы управления, когда верховная власть  четко, на достаточно длительный период времени, создает проекцию развития страны и отдельных сфер управления;

- только высшая государственная власть, зная наиболее объективную картину развития государства, способна перераспределять общественные блага и ресурсы исходя из внутренних и внешнеполитических запросов. Местная власть не мыслит геополитически, не видит перспективы политической и экономической эволюции.

Принцип централизации имеет и другую, негативную сторону, которая всегда будет критиковаться политиками и гражданами. Высшие органы власти не всегда обладают реальной, объективной информацией о ситуации на местах, поэтому принимаемые ей решения нам кажутся непродуманными, утопичными, не реализуемыми. Во многом это обусловлено искаженной информационной картинкой, составленной либо самими местными госструктурами, либо оторванностью и незнанием высших органов власти реалий государственной жизни. Ещё в конце XIX века Б.Н. Чичерин писал: «…стоя на вершине здания, центральная власть часто не имеет надлежащего знакомства с местными делами. Она видит их издали, большею частью на бумаге, через посредство бюрократии, которая, как мы видели, нередко представляет их в совершенно искаженном виде. Вследствие этого исходящие от центра решения часто идут вразрез с истинными потребностями населения, а принимаемые ею общие меры оказываются неприложимыми к местным условиям». Кроме того, центральная власть принимает единое решение, единый порядок правового регулирования, без учета местных условий и возможностей. Это приводит к тотальному уравниванию всех без учета объективных и субъективных факторов.

Цели и задачи деятельности высших органов власти не могут быть ограничены только потребности отдельных территорий. Они более важные и стратегические, направленные на решение общегосударственных, политических, международных запросов. Отсюда нередко возникает непонимание и противоречие в обществе: государство  больше заинтересовано решать глобальные проблемы, чем проблемы конкретного региона, конкретного гражданина. Или государство принимает решения, оторванные от жизни, не отражающие реальные потребности и нужды граждан.

В централизации с самого начала заложена громоздкость, медлительность, формализм. И если сверху решения идут достаточно быстро, то их реализация, контроль и отчетность превращают этот процесс в бесконечную по времени процедуру. Бюрократическая волокита и рутина, огромное количество необходимых инстанций, утверждений, обработки информации являются непреодолимыми. И даже в наше информационное время этот процесс не то, чтобы упростился и сократился, а занимает ничуть не меньшее время и силы. Этот формализм, бюрократическая отчетность приобрела не только бумажную, но и электронную форму. Нам представлялось, что, унифицировав документацию, создав единые программные модели, мы упростим всю государственно-отчетную систему. Фактически мы ускорили только время её передачи от одной структуры в другую, но увеличили нагрузку на объем предоставляемой информации, оформление её по строгим правилам и формам, не позволяя проявлять самостоятельность и собственную позицию. Цифровая отчетность явно стала превалировать над содержательной, что не показывает объективной картины, причины и характер процессов, местные особенности, субъективный фактор. Цифровые данные – не есть картина реалии, не отражают сам сущностный процесс. Фактически мы создаем «дистанционную систему управления», когда, не выходя за пределы кабинета, можно получать распоряжения, рассылать их соответствующим исполнителям, собирать показатели и отсылать отчеты. Это тоже централизация, но только «информационно-бюрократическая».

Сверхцентрализация убивает всякую местную инициативу в государстве. Местная администрация не имеет ни возможностей, ни желания что-то менять на своей территории, т.к. собственная инициатива идет в разрез с общегосударственным курсом, может быть критикуема или наказуема сверху. Отсюда мы и получает систему «ручного управления государства», когда нижестоящие государственные органы власти не стремятся к самостоятельности, работают только в рамках спущенных решений или дожидаясь команды сверху. Прямой приказ сверху есть сигнал к исполнению.

Централизация отрицательно влияет на положение самих граждан в государстве. Смысл в активной государственно-политической позиции теряется. Люди понимают, что государственные вопросы будут решены сверху однозначно и безапелляционно, без оценок общественного мнения, хотя бы на том основании, что власть знает и понимает больше самих граждан. Это и есть главная причина политической пассивности современного населения страны, которое привыкло к системе вертикального принятия решений, без анализа потребностей самих граждан.

Результативность централизации во многом зависит от качества существующей власти: при рациональном управлении централизация - благо, при авторитарном – порождение множества порок управления.

Многие авторы напрямую ассоциируют централизацию государственной власти с формированием авторитарного или тоталитарного политических режимов. Так, В.Е. Чиркин указывает, что строгое организационное единство и подчинение в рамках государственного аппарата допустимо и оправдано только в определенные критичные для государства ситуации – военно-территориальные угрозы, государственный переворот, техногенные и природные катаклизмы. В иные периоды развития государств наличие жесткой централизации ничем невозможно оправдать, как только стремлением власти к её авторитарности.

Централизация, будучи динамичной категорией, претерпевает влияние множества факторов. Так, по мнению Н.В. Ходова она зависит от: территории государства, численности населения, формы государственного устройства, формы правления и политического режима, сферы деятельности, действующего законодательства, государственно-правовых традиций, личности главы государства.

На наш взгляд, централизация выступает тем элементом функционирования государственной власти, который не зависит напрямую от формы правления. Она равнозначно может существовать или ограничиваться как в разных моделях монархий, так и республик. Определяющим фактором будет выступать политическое лидерство. Наличие сильного, авторитетного лидера или коллегиальной государственной структуры однозначно порождают сильные централизованные тенденции в государственном управлении. Слабость верховной власти, её неустойчивость, нелегальный или нелегитимный характер, внутренние противоречия и конфликты влекут черты децентрализации.

Более четкая взаимосвязь существует между политическим режимом и принципом централизации. Однозначно все авторитарные и тоталитарные режимы предполагают наличие жесткой государственно политической централизации, т.к. идеологическая, политическая, экономическая монополия немыслима без строго вертикального контроля за всеми структурами власти. Принятые верховной властью решения воспринимаются безапелляционно, обязательны к исполнению под страхом наказания. Однако, и демократия не является антагонизмом централизации. Последняя приобретает более мягкие формы, допуская определенные свободы и самостоятельность для местных органов власти. Нередко централизация принимает завуалированные формы, чтобы не противоречить принципу народного суверенитета.

Принцип централизации государственного управления начинает приобретать особое значение в определенные исторические периоды развития государств, связанных с формирование единой государственной территории, построением федеративной модели управления, реформированием крупных политических, экономических сфер, обоснованием идеологии «создания сильного политического государства». Нередко именно централизация выступает определенным гарантом внутреннего мира и спокойствия, особенно если государство имеет обширную территорию, большую численность населения сложного национального и религиозного состава.

Не следует забывать и о внешнеполитическом факторе. При  наличие сложной международной обстановки, угрозе внутренней безопасности страны тенденции централизации только усиливаются.

Собственно, действующее законодательство выполняет только функцию нормативного закрепления и правового регулирования самого механизма функционирования власти, напрямую не называя принцип централизации. Определяя границы и объем полномочий высших и местных органов власти, мы создаем только предполагаемую форму их взаимодействий, некую конструкцию. Процесс централизации выступает более живой, подвижной и реальной категорией, которая не всегда можно вписать в правовые нормы.

Поэтому следует признать, что централизация власти – это очень подвижная, динамичная, изменчивая категория, которая напрямую зависит от множества объективных и субъективных факторов. В ней нельзя определить золотую середину, т.к. на том или ином этапе исторического развития государства необходима более широкая и жесткая централизация власти, или допустим процесс её ослабления с предоставлением больших прав местным органам власти.

Централизации, как принципу механизма государства присущи следующие признаки:

- естественный порядок организации властив государстве, процесс непосредственного подчинения высших и местных органов власти;

- основополагающий принцип функционирования механизма государства;

- централизация детерминирована, опосредованаматериально-объективными факторами: политическими, экономическими, социальными, внешнеполитическими;

- зависит от модели политического режима государства, формы государственного устройства, объема полномочий и качеств политического лидера;

- не всегда имеет нормативное закрепление;

- является изменчивой, динамичной категорией;

- включает распорядительную и контролирующую деятельность;

- объективная категория;

- выражается в единообразии принятия и исполнения государственных решений;

- это не теоретическая, правовая категория, а реальный процесс реализации властных отношений;

- находится в диалектической взаимосвязи с процессом децентрализации.

Централизация как принцип функционирования механизма государства может выступать в различных формах и видах. Нам представляется правильным определить следующие её классификации:

- централизация может быть формальной и реальной, в зависимости от наличия или отсутствия в государстве её законодательного закрепления, от действительного применения в механизме деятельности органов государственной власти по реализации функций государства;

- в зависимости от формы её признания и закрепления централизация может быть государственная и государственно-партийная. Последняя закрепляется и оформляется в рамках партократической модели государства в форме партийных административных решений;

- по методам реализации централизация выступает директивной и диспозитивной. Первая предполагает строгое и неукоснительное исполнение государственно политических установок по реализации всех требований вертикали власти с наличие системы государственного принуждения и юридической ответственности, в случаях несвоевременной и неправильной деятельности государственных структур. Вторая форма централизации допускает определенный объем самостоятельности у органов государственной власти  при выполнении поставленных планов и задач.

- по объему распространения централизация может быть полной (тотальной) и ограниченной, которая используется только в системе функционирования определенных государственных структур (например, органы прокуратуры, силовые структуры);

- в зависимости от характера направленности действия и области воздействия централизация может быть политической, административной, правовой, идеологической;

- исходя их системы государственного аппарата, централизация бывает горизонтальной и вертикальной. Вертикальная централизация используется в системе функционирования определенных государственных структур с учетом иерархической системы построения. Горизонтальная централизация оправдана в системе взаимодействия субъектов федераций;

- с содержательной точки зрения централизация может быть буржуазной и демократической.

В диссертации Н.В. Ходов предложил ещё несколько классификаций централизации:

- законодательная, исполнительная, судебная;

- реформаторская и революционная;

- законная и незаконная;

- односторонняя и многостороння (договорная).

Данные формы и виды централизаций не всегда возможно четко определить в государственных системах. Централизация должна выступать общегосударственным принципом деятельности власти, иначе мы создаем совершенно автономные системы властей со своими функциональными параметрами. Невозможно требовать централизации в исполнительной системе управления и допускать децентрализацию в судебной организации.

Деление централизации на реформаторскую и революционную представляется некорректным. Любая революция, завершающаяся установлением определенной формы диктатуры, предполагает закономерно усиление централизации власти для ее удержания. Но революция проводится не с целью централизации, а централизация механизма управления выступает побочным результатом революции. Реформа же - это лишь одна из форм эволюционного процесса, и поэтому возможны и другие пути установления централизации власти – в результате модернизации, трансформации, цикличности.

Таким образом, под централизацией следует понимать принцип функционирования механизма государства, отражающий уровень взаимодействия и контроля высших и местных органов власти при принятии и реализации государственно-властных решений, опосредованный политическими, социально-экономическими и иными объективными факторами. Следует признать наличие закономерной диалектической связи между процессами централизации и децентрализации механизма государственной власти, которые сменяли и будут сменять друг друга по мере исторического развития государств. Ни один из этих принципов сам по себе не может быть признан эффективным, т.к. децентрализация неминуемо приводит к анархии и сепаратизму, а сверхцентрализация – к авторитаризму власти. Умело установленный баланс, правильно рассчитанные пропорции централизованных и децентрализованных тенденций способны дать хороший результат в функционировании механизма любого государства.

Заключение

1. Политика - это конфликтное взаимодействие организованных групп людей в рамках территориальной человеческой общности по поводу создания общих решений данной общности, которые могут реализовываться принудительно. Политическая сфера жизни территориальной общности может быть рассмотрена в виде системы. В этом случае она должна быть определена как единство взаимосвязанных и взаимодействующих политических идей, норм и институтов, функцией которого является создание общих решений территориальной человеческой общности, которые могут реализовываться принудительно. г

2. В силу того, что в современном мире существует пять уровней территориальных коллективов, обладающих публично-властными полномочиями, можно выделить пять видов политических систем: 1) местные политические системы — на уровне муниципальных образований, 2) региональные политические системы — на уровне субъектов федерации и территориальных автономий, 3) политические системы государств - на уровне государств, 4) межгосударственные политические системы — на уровне региональных межгосударственных объединений, 5) глобальная политическая система - на уровне всего международного сообщества.

3. Понятие политической системы было первоначально введено в науку для того, чтобы заменить им понятие государства. Если бы государство сводилось только к • политической т деятельности, то такая замена была бы логичной. Однако государство как конкретная совокупность своих граждан не сводится только к политике. Поэтому политическая система государства — это лишь одна из его сторон, выделяемая из целостного объекта посредством абстрагирования. ч

4. Государство является субъектом межгосударственных политических систем и глобальной политической системы, но оно не может являться субъектом политической самого себя. Государство не сводится к совокупности чиновников. Оно включает в свой состав всех своих граждан, которые выступают в качестве его членов. От имени и за счет государства деятельностью по обеспечению внутренней и внешней безопасности членов государства и иными общими делами государства занимается государственный аппарат, система взаимодействующих государственных органов. Государственный аппарат участвует в создании политических решений государства и в силу этого является одним из субъектов его политической системы.

5. Характер взаимодействий между государственным аппаратом и иными субъектами политической системы обусловлен тем, что в своем современном бюрократизированном состоянии государственный аппарат идеологически нейтрален. Он не является носителем каких-либо конкретных политических идей и именно в силу этого может являться орудием для воплощения в жизнь любых. Иные политические объединения, будучи носителями конкретных политических идей, борются между собой за контроль над государственным аппаратом, используя при этом такие способы воздействия, как: 1) комплектование высших органов государственной власти своими членами и сторонниками, 2) лоббирование 3) формирование общественного мнения, 4) насилие.

6. Имеющее преимущество в этой борьбе доминирующее негосударственное политическое объединение ставит перед государственным аппаратом стратегические - задачи,-.делает ■ его - орудием -реализации своих политических идей, своих представлений о благе государства. Как правило, в демократических политических системах такими субъектами выступают политические партии, в авторитарных — неформальные элитарные группы.

7. Положение государственного аппаратав политической системе Российской Федерации характеризуется целым рядом черт, основной из которых, на наш взгляд, является относительно незначительное воздействие на него со стороны политических партий, обусловленное их идеологической слабостью. «Предельно открытая, гибкая и внутренне сложная» политическая система в России может быть создана только при условии усиления роли в ней политических партий на основе конституционного принципа многопартийности.


 

Список литературы

  1. Болгова В.В., Новопавловская Е.Е. Правомерные цели и принципы миграционной политики в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Вестник Волжского университета имени В.Н. Татищева. 2018. Т. 1. № 2. С. 58-65.
  2. Варфоломеева Н. П. «Профессиональные установки государственных и муниципальных служащих как антикоррупционный стандарт». Вестник СамГУ. 2014. № 11/1 (122).
  3. Официальная статистика // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс]. Режим доступа - URL: http://www.gks.ru
  4. Коврякова Е.В. Концепции представительных систем и их практическое воплощение в государственном механизме // Lex russica. 2016. № 11. С. 77-90.
  5. Канунникова Н.Г. К вопросу о теоретических аспектах государственного управления // Административное право и процесс. 2017. № 12. С. 20-23.
  6. Винокуров В.А. Тупик административной реформы и пути выхода из него // Административное право и процесс. 2017. № 10. С. 11-14.
  7. Сальников В.П., Силантьева В.А. Правовое регулирование миграционных процессов в России // Миграционное право. 2017. № 3. С. 13-17.
  8. Выступление В.А. Колокольцева о мерах по противодействию незаконной миграции [Электронный ресурс]. Режим доступа - URL: https://nnils.livejournal.com/3354768.html
  9. Удальцов А.А., Новопавловская Е.Е., Лясович Т.Г. Тенденции защиты прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации посредством конституционного судопроизводства // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД. 2016. № 3 (71). С. 43-49.
  10. Шарль де Монталамбер [Электронный ресурс]. URL: https://ru.citaty.net/avtory/sharl-demontalamber/ (дата обращения 15.05.2018 г.)
  11. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации: [Принята общенародным голосованием в 1993г.] // Российская газета. – 1993. – № 248. Послание Президента России Путина В.В. Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 марта 2018 года. [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/56957 (дата обращения 20.08.2018 г.).
  12. Чепунов, О.И. «Современные тенденции государственного управления в России», Философия Права, 2015, № 4 (71). 5. Указ Президента РФ от 11 августа 2016 г. № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_203144/ (дата обращения 20.08.2018 г.).
  13. Хурмуз Н. Д. «О формировании системы ответственности в сфере публичного управления Сирии». Государственное Управление. Электронный вестник. Выпуск 62, июнь 2017 г.
  14. Юрченко Н. И. «Тенденции развития современных концепций публичного управления и их отражение в научных публикациях». Вопросы студенческой науки. Выпуск № 14, октябрь 2017. 11. Плутарх [Электронный ресурс]. URL: http://aphoristic-world.ru/index.php/authors/557-plutarkh (дата обращения 17.05.2018 г.).