Государственный механизм и государственный аппарат. Виды органов власти в РФ (Понятие механизма государства и его составные части)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность курсовой работы связана в первую очередь с тем, что современный государственный аппарат в России, проходит стадию реконструкции, становления и развития. В это время очень важно осознание обществом роли и места всех органов государственного аппарата в управлении государством, конкретизации и разделения их полномочий. А с выдвижением общегосударственной цели — создания правового государства, этот вопрос, а также его проблематика привлекает пристальное внимание отечественных теоретиков права.

Целью настоящей курсовой работы является познание построения механизма (аппарата) государства; познание сущности государственного аппарата как деятельного, постоянно функционирующего выражения государства; места служб безопасности в его механизме; определение понятия, описание его важнейших признаков; выведение структуры и ее функционально разнообразных основных частей.

Задачи данной работы рассмотреть понятия механизма государства, организации и деятельности государственного аппарата и дать характеристику основополагающих принципов теории разделения властей.

Объект исследования – механизм государства как целостная система.

Предмет исследования  – это тенденции и перспективы функционирования государственных органов, органов местного самоуправления в условиях формирования демократического, социального, правового государства и гражданского общества.

Методологическую основу работы составляют общенаучные методы: анализ, сравнение, индукция, дедукция, синтез.

Теоретическую основу работы составляют учебная литература по теории государства и права Борисова Г.А., Тонкова Е.Е., Смоленского М.Б., Мархгейм М. В., учебная литература по конституционному праву под авторством Баглая М. В., Булакова О. Н., а так же статьи в периодических изданиях посвящённые государственному аппарату Российской Федерации.

Нормативную основу работы составляют Конституция РФ, Федеральные Конституционные Законы, регулирующие деятельность федеральных органов власти, постановления Государственной Думы и Совета Федерации

1. Понятие механизма государства и его составные части

1.1. Государство как институт политической власти

Государство - основной институт политической системы, организующий повторную и контролирующую деятельность и отношение граждан, общественных групп, классов, ассоциаций с помощью государственного аппарата. Государство - универсальная политическая организация, осуществляющая суверенную власть в интересах проживающих в пределах определенной территории людей и регулирования их взаимодействия на основе права с помощью специального аппарата. Государство - один из наиболее важных институтов политической системы. Первое государство в истории человечества появилось в конце 4-го - начале 3- го тысячелетия до н. э [9, с. 333]. Государство возникло в результате разложения родоплеменного строя под воздействием: - процесса перехода общества от присваивающего хозяйства к производящему земледелию и животноводству; - специализации видов трудовой деятельности, выделения управленческого труда в особую отрасль; - возникновения института частной собственности и необходимости создания специфических правил, норм, структур, регулирующих имущественные отношения;

- потребности в вооруженных силах с целью сохранения и преумножения собственной территории. Далее рассмотрим концепции происхождения государства. Концепции происхождения государства: - патриархальная, согласно которой государство возникло в процессе соединения родов в племена, племен в большие целостные группы вплоть до государственных образований. Сторонниками данной теории были: Конфуций, Аристотель, Р. Филмер, который в XVIII в. выдвинул данную идею; - теократическая, в рамках которой возникновение государства и каждый конкретный акт государственной власти объясняется волей сверх природного существа или Бога. Данной теории придерживались А. Августин, Ф. Аквинский; - теория общественного договора, исходящая из признания государства результатом договора, заключенного между суверенными властями и подданными. Сторонниками данной теории были Г. Гроций, Т. Гоббс, Ж. Ж. Руссо, Дж. Локк; - теория насилия, получившая широкое распространение в XIX в. и рассматривающая государство как организацию господства победителей над побежденными, завоевание одних народов другими. Этой теории придерживались Л. Гумплович, М. Бакунин, К. Каутский, М. Штирнер, П. Прудон; - формационная теория, согласно которой способ производства материальной жизни - базис, обуславливающий социальный, политический и духовный процесс жизни людей – надстройку Сторонниками данной теории были К. Маркс, Ф. Энгельс, В. Ленин; - экономическая теория, где государство рассматривалось как продукт исторического прогресса, ядром которого выступают экономические преобразования [7, с. 85]. Изменение в области экономики приводит к общественному разделению труда и появлению государства (А. Сан Семон, Платон) Кроме того, в учебной литературе происхождение государства связано также с различными факторами, например: географическими, демографические, этнические, информационные и др. Далее перейдем к признакам государства.

Государство обладает следующими качественными признаками:

1. Государство - единая территориальная организация политической власти. Идея территориального единства государства впервые была провозглашена французской Конституцией 1791 г.

2. Государство - общность людей, объединенных правовым союзом граждан (гражданством). Институт гражданства выражает сущность государства для каждого его гражданина.

3. Государство обладает специальным механизмом управления обществом, органами и учреждениями, наделенными властными полномочиями.

4. Государство - суверенная организация власти, обладающая верховной властью, которая самостоятельно и независимо осуществляется на своей территории, а также в рамках международного права обеспечивает интересы во внешней политике [3, с. 15]. Суверенитет является атрибутом государства.

5. Государство обладает монополией на издание нормативно-правовых актов, взимание налогов и сборов с населения, применение средств и методов принуждения. Государство как институт политической власти проявляется в его функциях. Внутреннее содержание функций государства в полной мере отражает современные процессы государственного строительства, причем функции государства имеют и свое внешнее выражение, которое реализуется в формах их осуществления. Более того, формы осуществления функций государства выступают в роли важного их признака и являются наиболее динамичной составляющей во всей деятельности государства. Функции государства как направления деятельности государства предопределяют использование форм их осуществления и тем самым определяют очередность их применения [10, с. 93].

Впрочем, на формы осуществления функций государства способны влиять и другие элементы государства как такового, поскольку в том или ином временном измерении историческая справка указывает на превалирование некоторых из них. Формы осуществления функций государства как внешние проявления функций государства раскрывают их содержание, обеспечивают системность и единство, а затем влияют на результат развития всех сфер общественной жизни. Гражданское общество, уполномочивая государство на обеспечение основных направлений по решению общих дел, одновременно поручает ему определять и формы их осуществления при условии соответствия последних демократическим принципам общественного и государственного строя. Существующее многообразие форм правления позволяет выбрать каждому государству именно ту форму правления, которая будет наиболее оптимальной и эффективной [2, с. 5].

Прежде всего, стоит отметить, что согласно современному научному пониманию, форма правления является элементом формы государства. В форму государства, помимо формы правления, включается еще форма государственного устройства и политический режим. Форма правления в значительной степени влияет на форму государственного устройства и политический режим. Форма каждого из существующих в настоящее время государств уникальна в своем роде и не может быть рассмотрена как простой набор трех элементов различных видов. Тем не менее, форма правления, как представляется, является самым спорным элементом формы государства.

Высказываются разные точки зрения, различные подходы к определению понятия и содержания форм правления. Так, одни авторы, анализируя основы организации государственной власти, употребляют термин форма правления, другие - государственный режим, третьи ставят знак равенства между понятием форма правления и форма государства. Думается, что верным является определение формы правления в значении одного из элементов триады формы государства.

Более того, представляется, что форма правления основополагающий элемент, определяющий, в конченом итоге, форму государственного устройства и политический режим. Очевидно, форма правления может быть определена как целостная система органов государства, функций государства и способов управления государством, включающая взаимосвязь органов государства с населением. Что касается развития государства в современное время, то необходимо сказать, что одной из тенденций развития многих государств является стремление к построению демократического, правового государства. Данная тенденция отражается в Конституциях современных государств.

Например, Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.[1], провозглашает нашу страну демократическим, правовым и федеративным государством с республиканской формой правления. Таким образом, государство занимает особое место в политической системе общества и играет в ней основную роль.

1.2. Проблемы реализации принципа разделения властей в Российской Федерации

Понятие власти является одним из ключевых в науке теории государства и права. В самом общем виде, власть определяется как господство одного над другим или другими, а также право и возможность одних управлять другими; оказывать влияние на деятельность других. В современном мире разделение властей – характерный признак демократического государства. Сама же теория разделения властей – результат многовекового развития государственности. Необходимость в разделении властей определялась в улучшении эффективности деятельности органов государственной власти и взаимодействию между собой. Принцип разделения властей не означает конкретный образец, реализуемый всеми государствами одинаково.

Этот принцип, в зависимости от формы государственного устройства, правления и режима, а также исходя из исторического развития самого государства, имеет свои специфические особенности закрепления и действия. Реализация принципа разделения властей на практике заключается в установлении юридических норм и возникновении таких правоотношений, которые направлены на организацию взаимодействия органов государственной власти. Согласно ст. 10 Конституции РФ, принцип разделения властей закреплен следующим образом: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власти.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Декларативный характер нормы связан с тем, что ветви власти не могут быть полностью ограничены между собой и, так или иначе, имеют воздействие друг на друга. Основным законом России определена классическая триада ветвей, состоящая из законодательной, исполнительной, судебной. В соответствии с ч. 1 ст. 11 Конституции утверждены органы, реализующие государственную власть: Президент РФ, Федеральное собрание, Правительство РФ, суды РФ.

Многими учёными ведутся дискуссионные споры о месте прокуратуры в системе государственных органов. Вполне обоснованным считается мнение, согласно которому требуется выделение в науке особой контрольно-надзорной ветви власти. Это подтверждается следующими аргументами: Во-первых, прокуратура в действительности не относится ни к одной из трех ветвей власти. В соответствии с исторически сложившимся подходом, отдельной ветви власти характерны определенные функции, назначение и методы реализации своих полномочий. Прокуратура РФ имеет все необходимые признаки, которые присущи самостоятельной ветви власти. Это подтверждается тем, что в организационном плане не зависит от других ветвей власти. Основной закон не оперирует понятием «прокурорской ветви власти». Конституцией система органов прокуратуры определяется с точки зрения организации прокурорской деятельности.

Прокуратура РФ обладает исключительными полномочиями, исходя из которых, не может быть подчинена другим ветвям властям. Во-вторых, мировая практика свидетельствует о развитии системы контроля над государственной властью и соответственно выделения четвертой ветви государственной власти – власти контрольно-надзорной. С развитием современной государственности, прежняя классическая триада ветвей власти оказывается недостаточной, развивается новая четвертая контрольная ветвь власти, которая обладает специальными полномочиями и методами в области контроля и надзора. При анализе содержащихся в Конституции РФ норм можно определить следующее: согласно ст. 129 – прокуратура является единой централизованной системой; на основании п. «о» ст. 71 и п. «л» ст. 72 – вопрос о кадрах правоохранительных органов включены в предмет ведения Российской Федерации; на основании п. «е» ст. 83 и п. «з» ст. 102 – назначение на должность Генерального прокурора РФ – одно из полномочий Президента РФ и Совета Федерации; на основании ст. 136 – положения о прокуратуре содержатся в гл. 4, 5 и 7, поправки в которые, на основании толкования данной статьи, изложенного в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 г., могут быть внесены только в порядке, предусмотренным ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» от04.03.1998 г.

Исходя из специфики Конституции как «фундамента всех нормативных правовых актов» государства возникает необходимость контроля и надзора за ее соответствием всеми органами. В результате отнесения прокуратуры к одной из «классических» ветвей власти может возникнуть проблема: не являясь самостоятельной ветвью государственной власти и выступая от имени конкретного органа власти, делегирующего определенные полномочия прокуратуре, последняя в случае возникновения разногласий между центральными властями будет вынуждена принять сторону «курирующего органа».

Так, в случае подчинения прокуратуры органам судебной или исполнительной властям, будет нарушен принцип сдержек и противовесов, а также приведет к тотальному нарушению исполнению законов. При подчинении надзорных органов иным ветвям власти, фактически будет отсутствовать реальный инструмент реагирования на нарушение законов. Верным отмечается тот факт, что любой власти необходим специальный инструмент сдержек и противовесов осуществляющий контрольно-надзорную функцию. Существующее различие между контрольным и надзорным видами деятельности позволяет утверждать, что органы прокуратуры осуществляет надзорную функцию, главной задачей которой является защита прав и свобод человека и гражданина, а также надзор за исполнением и соблюдением законов всеми органами и учреждениями, вне зависимости от формы собственности. Законность и правопорядок в государстве может быть достигнута только при наличии независимого, самостоятельного, надзорного органа, наделенного полномочиями выявлять и устранять нарушения. На современной этапе, таким органом является прокуратура. Совместными усилиями с другими органами власти, прокуратура обеспечивает для сложного федеративного государства единство законности по всей обширной стране, а также последовательное развитие государственности в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Подводя итог вышесказанному, необходимо подчеркнуть тот факт, что классическая триада властей не позволяет в полной мере отобразить систему органов государственной власти современной России. Так, подтверждается наличие прямо не обозначенной, но существующей реально власти – власти прокуратуры. Анализируемый подход по выделению прокуратуры РФ в отдельную ветвь нашел свое отражение в теории, по мнению ряда исследователей. Зачастую мы видим, как в науке происходит трансформация традиционного принципа разделения властей, однако реализовать этот подход на практике всегда весьма проблематично. Поставить точку в данном споре можно только тогда, когда в Конституции РФ появиться самостоятельная глава, посвященная прокуратуре с закреплением её цели, задач и функций. Полагаем, что более рациональным является подход к определению места прокуратуры, как многофункционального органа власти, который не принадлежит ни к одной из существующих ветвей власти.

1.3. Законодательное регулирование правового статуса органа исполнительной власти

В административных правоотношениях, которые, по мнению многих исследователей, имеют важное значение для обеспечения прав и обязанностей граждан и юридических лиц, особую роль играют федеральные органы исполнительной власти. При этом характер их участия в правоотношениях во многом определяет их правовой статус.

В доктрине административного права существуют различные взгляды на структуру правового статуса органа исполнительной власти. Так, Н. Г. Салищева в статусе органов исполнительной власти выделяет такие компоненты как целевой блок, организационный блок, компетенционный блок, ответственность. «Целевой блок определяет цели, задачи и функции органа исполнительной власти, организационный блок — порядок формирования (учреждения) данного органа, его структуру и штат государственных служащих; компетенционный блок содержит перечень полномочий (прав и обязанностей) органа исполнительной власти в целях обеспечения выполнения возложенных на него функций».

Аналогичной точки зрения придерживаются также А. В. Клековкина и В. В. Долинская. Другие исследователи ограничивают правовой статус функциями и полномочиями органа исполнительной власти (его компетенцией). Так, по мнению А. А. Акмаловой и В. М. Капицина правовой статус есть признанная государством совокупность полномочий государственного органа или должностного лица, с помощью которых они выполняют свои социальные функции.

По нашему мнению, следует присоединиться ко второй позиции, поскольку в практике взаимодействия органов исполнительной власти с другими субъектами права определяющими являются его функции и полномочия. Указанные элементы составляют основу правового статуса органа исполнительной власти. Как показывает анализ, в законодательстве Российской Федерации прослеживается именно данный подход, так как чаще всего для описания правового статуса органа исполнительной власти в нормативных правовых актах в различных комбинациях используются термины «функция», «полномочие» и «компетенция». Так, в соответствии с подпунктом 1 части 2 статьи 5 Федерального закона от 06.03.2005 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» к полномочиям Правительства Российской Федерации отнесено определение компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, в области противодействия терроризму. Необходимо отметить, что данным полномочием Правительство Российской Федерации наделено в силу части 4 статьи 12 Федерального конституционного закона от 17.12.1994 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», согласно которому Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти.

В постановлении Правительства Российской Федерации от 04.05.2008 № 333 «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму», принятом в развитие данного законодательного положения, фактически названы функции федеральных органов исполнительной власти в области противодействия терроризму.

Таким образом, компетенция сводится к распределению функций между органами исполнительной власти, из чего можно сделать вывод, что в данном случае компетенция рассматривается законодателем как совокупность функций.

Термины «компетенция» и «полномочие» имеют аналогичное соотношение в законодательстве. Так, в соответствии с частью 1 статьи 14 Федерального конституционного закона от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» «для обеспечения режима военного положения федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции осуществляются следующие полномочия».

Термины «функция» и «полномочия» законодателем часто рассматриваются как синонимы, и четкого разграничения между ними не проводится. Например, разработка государственной политики в определенной сфере деятельности в подпункте 1 части 1 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» определяется как полномочие, а в подпункте 1 абзаца 1 статьи 8 Федерального закона от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 162-ФЗ) как функция. Более того, в статье 8 Федерального закона № 162-ФЗ в одном перечне находятся позиции «осуществляет нормативно-правовое регулирование» и «устанавливает порядок применения знака национальной системы стандартизации», «устанавливает порядок размещения уведомления о разработке проекта национального стандарта и уведомления о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта».

Таким образом, в законодательстве Российской Федерации обобщающим является понятие «компетенция», в которое в зависимости от конкретного НПА могут включаться функции или полномочия. При этом содержание последних двух терминов, как правило, не разграничивается. Комментируя нормы действующего законодательства, ученые особое внимание уделяют соотношению терминов «функция» и «полномочие». При этом исследователи, как правило, сходятся во мнении, что функция — это характеристика направления или вида деятельности органа исполнительной власти, а полномочие — описание инструментария, с помощью которого он реализует свои функции.

2. Структурные элементы механизма государства

2.1. Анализ состояния и проблем механизмов правового регулирования

В научной литературе традиционно предметом изучения являются отдельные элементы механизма правового регулирования – норма права и правоприменение. Однако, как считают ученые, правовая наука нуждается в обобщенной категории, позволяющей оперировать ею при научном анализе уровня реализации правовых предписаний. Такой универсальной категорией является понятие «эффективность механизма правового регулирования» [3, с. 4].

Вместе с тем системный анализ эффективности механизма правового регулирования до сих пор не проводился. Кроме того, в научной литературе не сформировался единый подход к определению данной категории. Большинство ученых-теоретиков не рассматривают механизм правового регулирования как цельную категорию. В связи с этим в гл. 1 своей монографии Т.М. Нинциева исследует формирование общетеоретической характеристики механизма правового регулирования, которое определяется как нормативно-организованный, последовательно осуществляемый комплексный процесс, направленный на результативное воплощение правовых норм в жизнь при помощи адекватных правовых средств [3, с. 19].

С практической точки зрения важно разграничивать понятия «механизм правового регулирования» и «механизм действия права», который является более объемной категорией, направленной упорядочение жизни общества в целом. Структурными элементами механизма правового регулирования являются его стадии, которые, будучи обособленными, в то же время образуют слаженную систему.

Таких стадий две:

1) осуществление юридического факта, предусмотренного нормой права;

2) реализация прав и обязанностей, которая включает юридический факт (состав), норму права, обычное правоотношение, правоохранительное правоотношение и акт правоприменения охранительного характера [3, с. 61]. Механизм правового регулирования обладает рядом характеристик, отличающих его от иных правовых механизмов. Не идентичны средства, методы, цели, характер влияния механизма правового регулирования и механизма правового воздействия.

Поэтому гл. 2 вышеуказанной монографии посвящена определению и описанию критериев эффективности механизма правового регулирования, которая рассматривается в трех аспектах: общетеоретическом, общекритериальном и специально-критериальном. Эффективность механизма правового регулирования – оценочная категория, с помощью которой определяется уровень функциональности механизма правового регулирования в статическом и динамическом состоянии. Оценка эффективности проводится на основании критериев. Универсальный подход к определению эффективности механизма правового регулирования основан на выявлении качества его статических элементов, а также на определении качества динамической стороны механизма правового регулирования (процесса действия статических элементов). И, наконец, на определении качества внутренних системных связей [3. c. 83].

Традиционно принято считать, пишет А.Р. Гильмуллин, что Россия – страна позитивного права, однако все большее значение в качестве механизма правового регулирования в последнее время приобретает доктрина. Правовая доктрина выстраивает четкие ориентиры как для правотворчества, так и для правоприменения, а также выступает научно-обоснованным критерием правомерности, рациональности и эффективности деятельности государства. Она позволяет дать научно-обоснованное и социально целесообразное толкование нормативным правовым актам, уяснить структуру механизма государства, а также основные особенности отдельных его элементов. В то же время она выступает в качестве фактора регулирования различных общественных отношений [2, с. 23].

Правовая доктрина в обществе и государстве, утверждает Гильмуллин, проявляется в процессе модернизации общественно значимой практики, в ситуациях, когда имеются правовая неопределенность, пробелы и коллизии в праве. При этом она формирует правовое мировоззрение и правовую культуру, является критерием определения правомерности и эффективности субъектов правореализации, а также методологической основой научно-исследовательской деятельности. Правовая доктрина может выступать как наука и как особый источник права. Так, в законодательной ветви власти России она используется для более эффективного, концептуально обоснованного и менее проблемного законодательства для граждан.

Правовая доктрина помогает законодателю акцентировать и аккумулировать наиболее значимые общественные запросы и излагать их в правовой форме. При этом неотъемлемым элементом ее проявления является сила общественного мнения. Взаимосвязь этих явлений проявляется в том, что общественные запросы, проходя через различные экспертные фильтры, доходят до соответствующих субъектов и обретают легальную формулировку. Также с правовой доктриной сопоставим такой элемент правовой системы, как правовая идеология, которая является официальной системой взглядов на право. В идеологии не уместны дискуссионные и спорные моменты, однако правовая доктрина, будучи сформированной в целостное и последовательное учение, может занять место официальной идеологии.

Таким образом, по своей структуре и признакам правовая доктрина может рассматриваться в качестве господствующего идеолого-теоретического знания и облекаться в различные официальные политико-правовые документы (доктрины, стратегии, концепции и т.д.), содержащие в себе конструкции, связанные с устройством и развитием государства [2, с. 18]. Наряду с этим правовая доктрина содержит научно-обоснованные воззрения по поводу остальных элементов правовой системы, представляющие практико-прикладной и регулятивно-коммуникативный характер, которые способствуют регулированию правоотношений и влияют на эффективность деятельности государства. Если анализировать проявления правовой доктрины в деятельности органов власти, то наиболее существенное влияние можно заметить в законодательной и судебной ветвях власти. Так, правотворчество имеет свои доктринальные аспекты: во-первых, поскольку доктрина проявляется в правовой политике; во-вторых, выступает источником концептуальных положений о реформировании законодательства. Доктринальное влияние здесь проявляется через общественные обсуждения и публичные слушания по определенным законодательным инициативам.

Формой реализации доктринальных представлений является также правовой эксперимент. Что касается судебной системы, то здесь правовая доктрина наиболее очевидным образом проявляется в мотивировочной части судебных решений, поэтому именно в этой сфере правовая доктрина переходит из чисто теоретической в практическую плоскость [2, c. 133]. Однако сформулированные в Конституции РФ и правовой доктрине признаки социального и правового государства часто не соблюдаются на практике, а взаимоотношения между публичной властью и подвластными ей субъектами носят неправовой характер. Причины этого коренятся в законодательных дефектах, приводящих к появлению «правонарушающего, неправового законодательства» [1, с. 10].

А.Ю. Викулин, анализируя данную проблему формулирует теорию законодательных дефектов. О наличии дефектов законов упоминается во многих научных публикациях, об этом говорится и в ряде постановлений Конституционного Суда РФ. При этом отмечается такая опасность законодательных дефектов, как их возможность способствовать совершению коррупционных правонарушений, поскольку большая часть проявлений коррупции возможна исключительно благодаря дефектам законов и подзаконных актов, часть из которых появляется вследствие недостаточной проработанности соответствующего акта, а часть – в результате сознательно создания коррупционных действий и схем.

Однако конкретное описание законодательных дефектов встречается не так часто, поэтому теория законодательных дефектов нужна не только ради развития теории права, она имеет явно выраженную практическую значимость. Так, сегодня, полагает Викулин, пересмотра требует сама парадигма законодательного регулирования: любой закон должен быть всесторонне научно обоснован и должен базироваться на конституционных принципах, а также нормах морали и нравственности [1, с. 258].

Методология теории законодательных дефектов полностью зависит от специфических особенностей ее объекта. Данная теория выступает как реальное знание о праве постольку, поскольку она получает эмпирическую интерпретацию.

Основным методом теории является познание от частного к общему. В то же время полнаяиндукция в ряде случаев может не дать результатов, отвечающих требованиям полноты, всесторонности и обоснованности, поэтому необходимо совмещение данного метода с другими методами научного познания: анализа и синтеза, абстрагирования, классификации и др. Также необходимо учитывать, считает Викулин, кто и зачем разрабатывал тот или иной закон, как обосновывалась необходимость его принятия, т.е. необходимо анализировать не только текст закона, но обстоятельства, сопутствовавшие его принятию [1, с. 63]. Рассматриваемая теория как форма организации научного знания предполагает исследование частных фактов (положений конкретных законов) для того, чтобы прийти к общим выводам и гипотезам. Так, анализ всего одного Федерального закона от 4 июня 2018 г. № 123-ФЗ «Об Уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» позволил автору выдвинуть целостную, внутренне непротиворечивую, последовательную, научно обоснованную теорию законодательных дефектов [1, с. 42]. Задачами теории законодательных дефектов являются исправление права и недопущение появления этих недочетов впредь.

По своей природе данная теория признается мультидисциплинарной, она тесно взаимодействует с такими науками, как философия, социология, психология, лингвистика и экономика. Именно использование всех этих дисциплин при анализе законодательства позволяет выявить основные причины законодательных дефектов, провести их классификацию и выработать механизмы их устранения (недопущения). Основными причинами появления законодательных дефектов, считает автор, являются недостаточная компетентность разработчиков проектов законов, излишняя политизация законотворческого процесса, объективно существующие различия в интересах слоев общества и др. Сами же дефекты можно разделить на дефекты законодательной аксиологии, законодательной техники и законодательного процесса, также можно провести отраслевую классификацию законодательных дефектов.

С учетом проведенного анализа каждой группы дефектов Викулин приходит к выводу о необходимости проведения комплексной и беспристрастной экспертизы законопроектов, обеспечить которую может только Российская академия наук [1, с. 335].

2.2. Гарантии законности в деятельности государственного аппарата

В ст. 1 Конституции Российской Федерации [1] наша страна провозглашена правовым государством, тем самым закреплена необходимость соблюдения законности. Укрепление законности в государстве – одно из основных и важнейших направлений развития Российской Федерации. Законность имеет огромное значение и в деятельности государственного аппарата, поскольку в прямой зависимости от соблюдения им законности находятся и авторитет государственной власти, и ее эффективность. Сотрудники государственного аппарата действуют от лица государства, от них зависит состояние законности и правопорядка, а в конечном счете - становление в России правового и социального государства. Законность как принцип деятельности государственного аппарата проявляется в том, что ко всем органам государства, учреждениям, предприятиям, общественным организациям, должностным лицам и гражданам предъявлено требование строжайшего выполнения законов и подзаконных актов, что их точное и неуклонное исполнение обеспечивается мерами государственного и общественного характера [11, 5].

На состояние законности государственного аппарата оказывает влияние множество факторов, которые можно разделить на следующие группы:

 экономические факторы - мировой экономический кризис, недофинансирование либо нестабильное финансирование, недостаточная материальная обеспеченность сотрудников, недостаточная обеспеченность сотрудников жильем и иные факторы;

 социально-политические факторы законности – оказывают косвенное воздействие на состояние законности через создание социальной среды, способствующей наиболее эффективной реализации норм права. Одним из основных социально-политических факторов выступает классовая структура российского общества, отличающаяся в современный период сложностью и многоуровневым характером.

 идеологические факторы – к ним можно отнести недостаточную образованность и эрудированность сотрудников, наличие отрицательных нравственных установок у окружающих сотрудника государственного аппарата людей и т.д.;

 юридические факторы - несовершенство законодательства, приводящее к его нарушениям, рассогласованность отдельных законодательных и других нормативных актов;

 организационные факторы - отвлечение сотрудников от прямых обязанностей и привлечение их к выполнению не свойственных им функций, уровень исполнительской дисциплины сотрудников, и т.д.

Одним из элементов обеспечения законности в деятельности государственного аппарата является наличие нормативно-правовой базы, на которой государственный аппарат основывает свою деятельность. Однако, для обеспечения подлинной законности в деятельности государственного аппарата только лишь наличия законов недостаточно, требуются и условия, обеспечивающие их реализацию, т.е. гарантии законности. Гарантии законности в деятельности государственного аппарата - это предусмотренные дополнительные средства, обеспечивающие действительное воплощение норм, обеспечивающих законность в государственном аппарате. Все гарантии обеспечения законности в деятельности государственного аппарата можно разделить на две группы: общие гарантии обеспечения законности – они во многом совпадают с общими гарантиями обеспечения законности в целом, но имеют определенную особенность именно применительно к государственному аппарату.

 Экономические и социальные гарантии - высокий уровень материально-технического обеспечения деятельности государственного аппарата, высокое благосостояние сотрудников государственного аппарата, их социальную защищенность, достаточное для жизни денежное содержание, стабильное финансирование государственного аппарата, материальное и жилищное обеспечение сотрудников, поддержание стабильной политической, общественной обстановки в стране и т.д.;

 политические гарантии законности в деятельности государственного аппарата - наличие демократического режима осуществления власти, стабильной политической системы общества, сильной государственной власти. А.А. Беженцев отмечает, что особую роль среди политических гарантий законности деятельности государственного аппарата «… играет демократизм государства в сочетании с радикальной политикой в области борьбы с преступностью, особенно такими ее проявлениями, как: коррупция, протекционизм» [2];

 культурно-духовные - включают в себя правовую культуру сотрудников государственного аппарата, их правовое сознание, нравственность, духовность и т.д. Специальные гарантии законности - собственно юридические гарантии. Е.В. Волколупов понимает их как систему юридических средств (правовые акты,юридическая ответственность, контрольно-надзорная деятельность и др.), при помощи которых обеспечивается строгое и неуклонное соблюдение законности во всех сферах общественной жизни [5].

Классификацию юридических гарантий законности в деятельности государственного аппарата можно провести по различным основаниям. Так, если в основу классификации юридических гарантий положить сферу их действия, выделяют гарантии общего действия и ограниченного действия. Юридические гарантии общего действия – это те, в отношении которых не предусмотрены специальные условия для их действия или какие-либо ограничения. О.В. Кудряшов пишет о существовании следующих классификаций юридических гарантий законности в деятельности государственного аппарата: в зависимости от разных сфер государственной деятельности выделяют:

а) гарантии государственной власти,

б) гарантии государственного управления,

в) гарантии правосудия,

г) надзорного контроля, в зависимости от стадий процесса правового регулирования выделяют:

а) гарантии законности в правотворческой деятельности,

б) в процессе толкования права,

в) гарантии в правоприменительной деятельности,

г) гарантии в процессе реализации норм права [7, 7].

Е.В. Железнякова провела анализ правовых гарантий законности деятельности органов самоуправления, отметив, что к ним относятся:

 нормативно-правовые акты, устанавливающие режим законности;

 правоприменительная деятельность;

 деятельность контрольных органов;

 юридическая ответственность, возлагаемая на лиц, нарушивших законность,

 право граждан на обращение в суд в случае неправомерных действий (бездействия) должностных лиц органов местного самоуправления [6, 6].

Изучение указанных автором правовых гарантий законности деятельности органов местного самоуправления показывает, что их можно распространить и на весь государственный аппарат в целом. Нормативно-правовые акты составляют основу юридических гарантий законности в деятельности государственного аппарата. Они способствуют установлению, соблюдению и восстановлению законности в деятельности органов публичной власти и их должностных лиц. Следующая группа правовых гарантий законности — это деятельность компетентных государственных органов, направленная на реализацию названных выше нормативно-правовых и правоприменительных актов, завершающаяся, как правило, вынесением акта применения права.

Особо важной правовой гарантией законности в деятельности государственного аппарата является функционирование органов межведомственного и внутриведомственного контроля и надзора. С.Г. Нистратов предлагает следующее определение контроля как гарантии законности – это властная управленческая деятельность специализированных органов, организаций, учреждений и должностных лиц по оперативному и непрерывному предупреждению, выявлению и устранению фактов нарушения законности подконтрольного объекта [9]. С контролем за деятельностью государственного аппарата тесно связана юридическая ответственность, предусмотренная для должностных лиц в случаях нарушения ими законности. Юридическая ответственность является важнейшим правовым средством, обеспечивающим сдерживание правонарушений. Е.Г. Васильева относит ответственность к числу средств, с помощью которых можно обеспечить режим законности в государственном аппарате [3].

В заключение можно сделать вывод, что гарантии законности в деятельности государственного аппарата - это предусмотренные дополнительные средства, обеспечивающие действительное воплощение норм, обеспечивающих законность в государственном аппарате. В настоящее время реализация провозглашенных гарантий оставляет желать лучшего. Однако, до тех пор, пока гарантии обеспечения законности деятельности государственного аппарата не будут реализованы (как общие, так и специальные) говорить о подлинной законности деятельности государственного аппарата не приходится.

2.3. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации

Система органов исполнительной власти Российской Федерации, применительно к конкретным регионам РФ, имеет определенные особенности, обусловленные как нормативными факторами, заложенными в Конституции и федеральном законодательстве России, так и объективными и субъективными историческими, политическими, экономическими, социальными и культурнымифакторами. Достаточно ярко это проявляется и в условиях столицы Российской Федерации, города федерального значения Москва. Под московской исполнительной властью подразумевается московская городская администрация (мэрия), которая, в соответствии с Уставом Москвы, состоит из Правительства Москвы, Управления делами мэрии, отраслевых и функциональных органов, префектов административных округов, районных Управ, других органов, создаваемых Мэром. Московская исполнительная власть имеет отличающие ее от исполнительной власти других субъектов Федерации особенности, например, такие как:

 совмещение в одном лице должности главы администрации (Мэра) и главы Правительства (характерно для Москвы, Санкт Петербурга и Севастополя);

 система исполнительной власти построенная по трехуровнемому принципу – на общегородском уровне - Правительство Москвы, на уровне административных округов - префектуры, на районном уровне - управы. «В других субъектах федерации отсутствует уровень, эквивалентный уровню управы в Москве. Этот уровень – уровень местного самоуправления»;

 в Москве, единственном из субъектов федерации, существует такой уровень как «префекрута». Связана эта особенность, в первую очередь, с размерами Москвы как мегаполиса – ведь каждый из административных округов – это фактически «город-миллионник» и промежуточное звено управления в виде «префектуры» здесь является фактически необходимым;

 исторически сложилась ситация, при которой районный уровень управления в Москве, жестко вписан в структуру исполнительной власти;

 уровень местного самоуправления, в Москве, также имеет свои особенности. Связано это с тем, что в начале 2000-х годов, муниципалитетам Москвы, были переданы ряд полномочий управ (с соответствующим бюджетным обеспечением).

Таким образом, сложилась уникальная для России ситуация, когда мунипалитеты фактически исполняют ряд функций органов исполнительной власти. Эти особенности московской исполнительной власти являются важнейшим фактором, влияющим на характеристики исполнительной власти в городе Москве. При этом, сложившаяся модель, при всех ее особенностях, в общем и целом соответствует положениям Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, а значит является легитимной и правомочной. Как уже было кратко отмечено выше, в Москве, в силу действия ряда объективных и субъективных признаков - на одном уровне совместно уживаются и муниципальная власть, и государственная. Персональный состав московской исполнительной власти - государственные и муниципальные служащие города Москвы. Следует заметить, что в силу наличия организационной структуры в органах власти, персональный состав московской исполнительной власти имеет строгую иерархию. Также следует заметить, что многие граждане, не являющиеся государственными и муниципальными служащими, связаны с московской исполнительной властью в силу ее административных полномочий. Принципы функционирования органов законодательной и исполнительной власти Москвы, а также органов местного самоуправления в городе определяются Конституцией РФ, Федеральным законом № 184 , Уставом города Москвы и иными нормативными актами города.

В соответствии с Уставом города Москвы в структуру исполнительной власти входят Правительство Москвы – которое является высшим органом исполнительной власти Москвы, функциональные и отраслевые органы исполнительной власти города Москвы, территориальные органы исполнительной власти города Москвы-префектуры. При этом, могут образовываться комплексы городского управления, в котором объединяются отраслевые органы городской исполнительной власти.

К настоящему времени, в соответствии с нормативно-правовой базой, вертикаль исполнительной власти в Москве, фактически делится на три уровня:

1) Правительство города Москвы во главе с мэром;

2) Префектуры;

3) Управы районов.

В свою очередь, Правительство Москвы состоит из:  мэра Москвы;  8 заместителей мэра Москвы в Правительстве Москвы;  10 министров Правительства Москвы. В общем виде, система органов исполнительной власти города Москвы включает в себя 50 органов (в том числе 32 департамента, 8 комитетов, 2 главных управления, 4 управления и 4 государственных инспекции), не считая Аппарата Мэра и Правительства Москвы, префектур административных округов и управ районов6 . Руководители департаментов (если не указано иное), председатели комитетов, начальники главных управлений, управлений и государственных инспекций не являются членами Правительства Москвы.

Территориальными органами исполнительной власти (префектурами административных округов и управами районов) руководит непосредственно Мэр Москвы, координирует их деятельность заместитель мэра Москвы в Правительстве Москвы через Департамент территориальных органов исполнительной власти города Москвы. Интересы правительства Москвы в округах представляют такие территориальные органы исполнительной власти, как префектуры. Префектуры возглавляются префектами. Организационная структура префектуры линейная, построена на принципе единоначалия. В соответствии с Уставом города Москвы, Положением о префектуре административного округа города Москвы и другими нормативно-правовыми актами Москвы префектуры выполняют исполнительно-распорядительную, координирующую, контрольную деятельность на территории соответствующего округа. Кроме того, префектура имеет перечень важных полномочий в сфере землепользования, градостроительства и окружающей среды, также в рамках Генерального плана Москвы составляет прогнозы развития различных отраслей, представленных в округе. В перечень функций префектуры включены разработка и утверждение инвестиционных, целевых программ по 3-м основным направлениям - формирование инвестиционного фонда округа, направление средств на решение жилищной проблемы и иных социальных задач, привлечение инвестиций в строительство. А также включены: комплексная реконструкция жилищного фонда; разработка программ, направленных на привлечению инвестиций в реализацию современных технологий, осуществляет госконтроль за юр. лицами и индивидуальными предпринимателями. Управа района – подведомственное Правительству Москвы учреждение. Создаётся на уровне районов. Координирует, контролирует деятельность района префектура соответствующего административного округа.

Управа, в соответствии с законодательством, выполняет исполнительно-распорядительную, координирующую, контрольную деятельность на территории района. Управу района возглавляет глава управы. Во внутригородских муниципальных образованиях, расположенных на территории районов Москвы, осуществляют свою деятельность органы местного самоуправления - муниципалитеты. В их структуру входят: муниципальное собрание (представительный орган), а также муниципалитет, являющийся исполнительно-распорядительным органом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На наш взгляд, изменение структуры государственного управления положительным образом повлияет на обеспечение экономической безопасности Российской Федерации. В свою очередь, авторы создания механизма – платформы в числе ключевых рисков отмечают медленное принятие необходимых нормативных актов для реализации основных принципов и целей. Без правового закрепления возможности принятия государственно-властных предписаний, а также обязанности органов государственной власти передавать все данные в единое хранилище. Соответствующие изменения должны быть внесены в акты, регламентирующие деятельность государственных органов, и Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

Важным механизмом правового закрепления является понимание цифровой экономики с точки зрения государственного управления. Н.А. Стефанова и И.В. Сударушкина рассматривают цифровую экономику с точки зрения «результата трансформационных эффектов новых технологий общего назначения в области информации и коммуникации, которые влияют на все секторы экономики и социальной деятельности».

Несколько иного подхода придерживается А.А. Энговатова, рассматривая цифровую экономику как «экономику, основанную на новых методах генерирования, обработки, хранения, передачи данных, а также цифровых компьютерных технологиях».

На наш взгляд, с точки зрения государственного управления наиболее применимой является вторая позиция, позволяющая реализовать государство как платформу. Кроме того, рассматривая правовое регулирование государственного управления в России важно отметить, что исторический опыт развития нашего государства показывает несостоятельность стихийных пробуждений инициативы предпринимательства или идеальной демократии. Только эффективная система государственного управления, выстроенная по вертикали и горизонтали, с жесткой централизацией бюджетных средств, а также консолидацией общества на решении конкретных задач может способствовать улучшению экономической и социальной ситуации в стране.

Таким образом, современная система государственного управления требует значительных нововведений в части обеспечения быстрого документооборота между органами государственной власти, упрощением государственных процедур и повышением продуктивности деятельности государственного аппарата. Во многом экономическая безопасности страны зависит от скорости принятия необходимых изменений в законодательстве Российской Федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (ред. от 21.07.2014) //Российская газета. - 25.12.1993. – № 237.
2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства РФ. - 18.10.1999. - № 42. - Ст. 5005.
3. Устав города Москвы. Закон г. Москвы от 28.06.1995 (ред. от 19.12.2018)
4. О правительстве Москвы. Закон г. Москвы от 20.12.2006 № 65 (ред. от 03.04.2018)
5. О государственных должностях города Москвы. Закон г. Москвы от 15.07.2005 N 43 (ред. от 04.04.2018)
6. О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы Постановление Правительства Москвы от 24 февраля 2016 г. N 157-ПП (ред. от 16.04.2018).
7. Акмалова А. А., Капицын В. М. Понятие правового статуса субъекта // Теория государства и права: вопросы и ответы: учеб.пособ. М.: Юриспруденция, 2006. – С. 164.
8. Бачило И. Л., Лапина М. А., Карпухин Д. В. Методология систематизации функций и полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2016. № 3.
9. Смирнова А. А. О соотношении государственных услуг, функций и полномочий органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2015. № 3. – С. 120–130.
10. Жихар Ю.П. Система отраслевых и функциональных органов управления города Москвы // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. – 2018. - №2. – С. 34-35.
11. Клековкина А.В. Административно-правовой статус органов, уполномоченных осуществлять федеральный государственный пожарный надзор // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2015. № 1. – С. 23–31.
12. Литвинов С.М. Местное самоуправление как государственное управление на местном уровне (на примере г. Москвы) // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2016. - №3. – С. 103-109.
13. Официальный сайт Правительства Москвы // Электронный ресурс. Режим доступа. http://www.mos.ru/authority/
14. Управление государственной службы и кадров Правительства Москвы // Электронный ресурс. Режим доступа. Uk.mos.ru
15. Чиркин В.Е. Государственное управление. - М., Юрист, 2017. – 329 с.
16. Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. – М.: Спутник, 2016. – 329 с.