Местное самоуправление в России: история и современность

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.^[1]

Вопрос о правовой природе местного самоуправления в настоящее время является дискуссионным в теории муниципального права. Дело в том, что среди ученых нет единства по поводу того, что ле­жит в основе местного самоуправления: публичное или частное?

В основном спор касается двойственной природы местного самоуправления. Не вдаваясь в тонкости вопроса, отметим, что одни ученые утверждают, что в местном самоуправлении сочетается государственное и общественное. Другие считают, что местное само­ управление фактически является частью государственной власти. По мнению третьих, местное самоуправление нельзя считать государственной властью, а необходимо понимать в качестве самостоятельного уровня публичной власти в государстве.

По нашему мнению, местное самоуправление необходимо рас­ сматривать именно как низовой (первый) уровень публичной власти в государстве, при этом местная власть в осуществлении своих полно­мочий не выходит за очерченные законом рамки и своей деятельно­стью не противоречит государственной власти.

Что понять, в чем заключается эволюционная природа местного самоуправления, необходимо рассмотреть основные теории местного самоуправления.

Прежде всего необходимо понять, что местное самоуправление невозможно без государства, так как существует в условиях особой организации политической власти — государства. Местное самоуправление, являясь формой публичной власти на местах, непременно вступает во взаимоотношения с органами государственной власти.

Соответственно необходимо было разработать теоретические модели взаимоотношений государства и местного самоуправления.^[2]

ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

1.1 Общая характеристика развития местного управления и самоуправления в России до 1775 г.

Так или иначе, но самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории, и в этом сходятся все отечественные исследователи, занимающиеся вопросами исторического развития местного самоуправления.

Представляется необходимым выделить две очень важные тен­денции, изначально обусловившие развитие местного самоуправле­ния на территории России. Во-первых, история развития местного самоуправления в нашем государстве со времен Киевской Руси представляет собой процесс постоянной борьбы централизации и децентрализации публичной власти. Во-вторых, развитие местного самоуправления в России происходило параллельно в непосредственно городах и сельских местностях, но его содержание было различным. Именно поэтому обоснованным считается изучение городского самоуправления и земского самоуправления.

Становление Русского государства на ранних этапах было свя­зано со своеобразным двоевластием. С одной стороны, существовала власть князя (государя), характеризовавшаяся особой военной и ритуально клановой организацией. С другой стороны — институты общинного самоуправления, опиравшиеся на кровнородственные отношения и общинно соседские связи.

На протяжении долгого периода времени князь и создаваемые им военно-­административные органы существовали в системном конфликте с общинным самоуправлением. Дело в том, что общин­ное самоуправление являлось более демократичным, но менее эффективным, чем военно­клановая организация публичной власти, но разрастающемуся сообществу славянских племен и племенных союзов была необходима жесткая власть, способная улучшить условия жизнеобеспечения общностей. Очевидность поиска модели взаимодействия центральной княжеской власти и местной власти в городах и землях была обусловлена историческим развитием Русского государства.

Центральную власть в Киевской, Новгородской и Владимирской Руси олицетворял князь, который являлся военным правителем, осуществлял административные функции и опирался на особый вооруженный отряд — княжескую дружину. Не вдаваясь в подробности, отметим, что роль и функции как князя, так и княжеской дружины не только менялись со временем, но и были не совсем одинаковыми в разных русских землях.

Наряду князем как олицетворением государственной власти в ранние периоды развития Русского государства существовали и традиционные славянские самоуправленческие коллегиальные институты публичной власти и «народоправства» — вечевые собрания и советы старейшин.^[3] При этом важно понимать, что власть князя распространялась не территорию всего княжества (и в этом смысле это была власть государственная), в то время местная власть в русских землях осуществлялась общинными органами (староста, вече и др.).

Интересным представляется организация управления в Великом Новгороде. Территория города делилась на пять концов. Концы делились на улицы. В рамках военной организации Новгород составлял вооруженный полк — тысячу под командованием тысяцкого. Тысяча делилась на сотни: по две на каждый конец. Жители соответствующих территорий избирали улицких, кончанских старост, сотских. В качестве общегородских органов управления выступали вече, совет господ, князь, посадник, тысяцкий. Наиболее важные вопросы городской жизни, такие как постановление законов, призвание, изгнание князя, заключение с ним договора, избрание посадника, тысяцкого, вопросы войны и мира, мобилизация народного ополчения, обустройство территорий, решались на вече. Задачу подготовки и обеспечения выполнения решений, принятых народным вече, выполнял городской совет господ как подготовительный и распорядительный орган. В его состав входили княжеский наместник, посадник, тысяцкий, старосты, сотские, старые посадники, тысяцкие. Текущее управление осуществлялось посадником, тысяцким, князем, старостами.^[4]

Великий Новгород являлся центром Новгородского княжества. Несмотря на некоторые особенности городского управления в Новгороде, оно имело сходные черты и аналогичные институты в сто­ лицах (стольных городах) и других русских княжествах до московского периода: наличие органов военно-­административного управления в лице князя и дружины, вечевых органов.

Вокруг стольного города как политического, административного и военного центра русского княжества располагались более мелкие городские и сельские поселения, объединенные в территориальные общины, образовывавшие, в свою очередь, сложную иерархическую систему, своеобразную многоступенчатую территориально­ общинную пирамиду.^[5] Основным органам управления в территориальных общинах, как сельских, так и городских, также являлось народное вече.

Таким образом, главной формой территориального общинного самоуправления в до московской Руси являлась так называемая вечевая демократия.

В завершающий период и после свержения монголо­-татарского ига в Московском государстве шло усиление центральной власти, в том числе за счет ослабления местного самоуправления.

История местного самоуправления в России XVI — второй по­ловины XVII в. можно разделить на три условных периода^[6]:

• «кормление» (управление через наместников и волостелей) — до середины XVI в.;
• земское и губное управление (самоуправление) — вторая половина XVI — начало XVII в.;
• приказно-­воеводское управление в сочетании с традиционным местным самоуправлением — начало XVII — вторая половина XVII в.

Период «кормления» характеризуется особой системой местного управления. Все земли были разделены на «белые» и «черные». Не вдаваясь в подробности, укажем, что «белые» земли были приписаны к княжескому двору, тогда как «черные» земли (все земли, которыми княжеский двор не управлял непосредственно) относились к категории, где могло устанавливаться местное самоуправление.

Управление «черными» землями было сконцентрировано в руках наместников и волостелей.

Административно земли Московского княжества были разделены на уезды (которые не являлись такой же административно-­территориальной единицей, как уезд в России XIX в.), уезды, в свою очередь, включали в себя уездные города и сельские сообщества — волости и станы.

Наместник осуществлял свои полномочия в рамках уездного города и пригородных станов в соответствии с назначением на эту должность. Волостель управлял более мелкой территориальной единицей — волостью, независимо от наместника.

Наместники и волостели являлись представителями верховной власти на местах и в осуществлении своих полномочий опирались на специальный административный аппарат. Главной целью их деятельности являлось максимальное извлечение прибыли из управляемой территории.

Часть сборов составляла жалованье наместников и волостелей, т.е. они буквально «кормились» от сборов с управляемой ими территории. Однако это было не жалованье за государственную службу, а средства для достаточно вольготного существования наместников и волостелей. Соответственно в основном они занимались обиранием населения, а не поддержанием общественного порядка.

Впрочем, в компетенции администраций уездов и волостей находились в основном судебно­полицейские вопросы, раскрытие преступлений, розыск преступников и др.

Можно сказать, что наместники и волостели осуществляли своего рода связь между населением на подведомственной им территории и государством.

«Действительное местное управление находилось в руках органов местного самоуправления — пригородного и волостного вече и выбор­ иных чиновников: старост, сотников, десятских и "добрых людей"»^[7].

Постепенно система кормлений доказала свою неэффективность и вредность для развивающего Московского государства. Во многом именно это обстоятельство заставило в XVI в. Ивана IV Грозного устранить кормления. Наместников и волостелей, назначаемых центральной властью, частично заменило губное управление в посадах, станах, уездах, волостях, а позднее и земское самоуправление полностью.

Губные учреждения появились еще до упразднения системы наместничества, но ранее земских учреждений. Губное управление XVI в. представляло собой сложную систему руководящих и подчиненных полицейских органов. При этом введение губного управления в конкретной провинции происходило исключительно по просьбе самого населения и на основании специальной государевой грамоты.

Губные власти в XVI в. были представлены губным старостой (избираемый из дворян или детей боярских), при котором находи­лись старосты, десятские и лучшие люди и губной дьяк. Все вместе они составляли специальный судебно­-полицейский орган — губную избу.

В компетенцию губных властей входила поимка преступников, суд над разбойниками, убийцами и поджигателями, заведование тюрьмами.

В середине XVI в. Иваном IV была начат очередной этап реформы, в результате которой кормление было упразднено совершенно. Появились новые для России земские органы местного самоуправления.

Юрисдикция земских учреждений распространялась на уезды или волости, в зависимости от решения государя, жаловавшего населению земское управление. По кругу лиц земское управление распространялось на тяглых людей, посадских и крестьян, а служилые люди были выведены из-под него. Поэтому земские учреждения были не вполне пригодны для общего управления уездом или провинцией.

Возглавлял земское учреждение XVI в. земский староста (излюбленная голова). При нем находились земский дьяк, лучшие люди (земские судьи) и выборные лица от каждой общины: сотские и пя­тидесятские.

В компетенцию земских властей XVI в. входили полицейские, финансовые, экономические и судебные вопросы, т.е. все сферы управленческой деятельности. При этом необходимо отметить, что параллельное существование и осуществление компетенции по уголовным делам земскими и губными учреждениями приводили либо необходимости совместной их деятельности, либо к упразднению последних.

В начале XVII в. в городах и уездах повсеместно вводится воеводское управление, целью которого было осуществление связи между центром и местами, «осуществление управления на государя». И в этом отношении воевода был государственным служащим, который получал за свою службу специальное жалованье, а не кормился за счет сборов.

Воевода осуществлял свою деятельность, опираясь на так называемую приказную избу, в которую входили дьяки, подьячие и иные люди. Структура приказной избы могла быть довольно сложной и напоминать приказное учреждение при государе.

Количество воевод в одной территориальной единице могло быть различным, но даже в том случае, если воевода был один, управление делами, подведомственными воеводскому ведомству, всегда было коллегиальным.

В компетенцию воеводских ведомств, определяемую государевыми наказами, входило заведование обороной и оборонными со­оружениями, общественной безопасностью, судом. Кроме того, власть воеводы

Итак, воевода олицетворял государственную власть на местах. При этом воеводское управление находилось в сложных взаимоотношениях с губным и земским самоуправлением, продолжавшим существовать в этот период.

Распространение власти воевод на полицейскую и судебную сферу непременно должно было повлечь ее тесное взаимодействие с губной и земской властями. И если вначале воевода обладал правом контроля без вмешательства в дела самоуправления, то несколько позже стал активно вмешиваться в деятельность губных и земских учреждений, хотя и не во все сферы их деятельности.

Как отмечает М.Ф. Владимирский-­Буданов, в середине XVII в. наряду с губным и земским самоуправлением выделяются городское самоуправление и общее самоуправление, на более мелких территориальных единицах, чем уезд^[8].

Так, в крупных городах, население которых не было выведено из земского управления, складывалось собственное местное управление, которое выражалось в сходах и собраниях «градских людей», или старост от концов города, или иных выборных лиц от населения, которые входили также и в земскую избу.

Практика местного самоуправления складывалась также и в отдельных самоуправляемых общинах (например, волостях, слободах, улицах). Самоуправление на этих территориях осуществлялось порой целым учреждением, состоящим из выборных лиц: старост, сотских, лучших людей. В компетенцию этих учреждений входило решение экономических вопросов, а иногда и судебных дел.

Очередной попыткой реформирования публичной власти в государстве стали реформы Петра I. Им, в частности, была изменена территориальная организация Российского государства (указы 1708 и 1714 гг.), что во многом предопределило перестройку управления на местах. Страна была разделена на губернии (вначале на восемь, позднее на 10, еще позднее — на 11). Число губерний росло и в дальнейшем.

Началом непосредственного реформирования системы местного управления Петром Великим можно считать 1702 г., когда был издан указ, на основании которого было упразднено губное управление, а воеводам было предписано осуществлять свою власть только совместно с представителями от дворянства.

В начале XVIII в. городами и уездами по-прежнему управляли воеводы, однако компетенция их была значительно урезана. В частности, они были лишены судебной и административной власти над торгово­-промышленным населением городов и свободным сельским населением.

Свободному торгово­-промышленному населению городов и землевладельческому классу было даровано право формировать выборные органы. Так, в каждом уезде на выборной основе при воеводе формировались дворянские советы, которые должны были управлять уездом совместно с воеводой.

В 1708 г., после введения новой обширной территориальной единицы империи — губернии, для управления ею была учреждена должность губернатора. Губернатор как глава аппарата управления сначала уездом, а потом и губернией заменяет воеводу, который остается еще на некоторое время в управлении городами.

Губернатор осуществлял исполнение своих полномочий и принимал решения не единолично. При губерниях начиная с 1713 г. создаются ландраты — сословно­-представительные органы, члены которых назначались Сенатом из числа кандидатов, предложенных губернатором.

В соответствии с указом от 1715 г. территории губерний были разделены на доли, а уезд, в том понимании, в каком он сложился во времена Московского централизованного государства, был упразднен. Территориально доля могла совпадать с территорией уезда либо объединять несколько уездов или расчленять их.

Управлением долями в составе губернии занялись ландраты. Они имели широкие финансовые, полицейские и судебные полномочия, но их юрисдикция не распространялась на города и городское (посадское) население. В то же время ландраты не являлись и органами земского самоуправления, хотя и осуществляли свои полномочия на территории земства и в отношении населения уезда, так как формировались органами государственной власти, т.е. являлись местными органами, осуществлявшими государственное управление.

В 1719 г. территориальное деление Российской империи изменилось. Страна делилась на губернии, губернии — на провинции, провинции — на дистрикты. Провинции заменили собой ландрат­ные доли. При этом провинция стала гораздо большей по территории, чем ландратная доля.

«Губернская реформа создала «поверх» местного управления довольно основательный административно-управленческий пласт»^[9]. Во главе губернии стоял губернатор; вице-губернатор, который являлся либо помощником губернатора, либо управляющим частью губернии; ландрихтер, осуществлявший судебные полномочия; обер­провиантмейстер и провиантмейстер, которые ведали вопросами сбора хлебных доходов; комиссары по разным делам.

При этом губернатор занимался управлением отдельных наиболее крупных и важных провинций самостоятельно, остальные провинции находились в управлении воевод, обладавших широкими полномочиями. При воеводе находились провинциальная канцелярия и большой штат помощников.

В свою очередь, управлением самых мелких административных единиц — дистриктов в Петровскую эпоху занимались земские комиссары.

Параллельно со становлением нового земского управления в первой четверти XVIII в. шло развитие городского самоуправления. Городское население было исключено из ведения провинциальной администрации. На основании регламента Главного магистрата 1721 г. и Инструкции городовым магистратам 1724 г. были созданы новые органы городского управления. Главный магистрат, находившийся в Санкт-Петербурге, как орган государственной власти должен был организовывать магистраты в городах и руководить ими.

Городовые магистраты являлись выборными органами городского самоуправления, в которые входили в основном представители от крупного купечества. Магистраты «обладали финансовыми полномочиями, раскладывали и собирали государственные сборы и пошлины, должны были содействовать развитию ремесла и торговли, способствовать организации школ, заботиться о благоустройстве города, ходатайствовать перед Главным магистратом о всех городских нуждах. Магистраты осуществляли судебную власть в отношении горожан как по гражданским, так и по уголовным делам (кроме государственных преступлений)»^[10].

Можно сделать вывод, что реформирование системы местного управления при Петре I было продиктовано желанием главы государства укрепить власть дворянства на местах, а система органов управления была скопирована с зарубежных аналогов.

Вместе с созданной системой органов государственного управления на местах продолжали существовать и традиционные для России формы общинного самоуправления: сотские, десятские, старосты и крестьянские сходы. Все они были проявлением низшей структуры провинциального управления Российской империи.

Уже в начале царствования Екатерины II Великой правительством был проведен ряд мер, направленных на продолжение реформирования системы местного управления, так как система, созданная Петром I, оказалась слишком громоздкой, дорогостоящей; отсутствовала единая стройная система управления.

В 1727 г. был упразднен Главный магистрат и городовые магистраты перешли в подчинение губернаторам и воеводам.

Земства по-прежнему управлялись губернаторами и воеводами, порядок деятельности которых оставался таким, как его создал Петр I. В 1763 г. губернаторские полномочия были существенно дополнены: в их распоряжение были переданы воинские команды.

«Крестьянская война 1773—1775 гг., показавшая неспособность местного аппарата справиться с мощным народным движением, громоздкость старых губерний, недостаточное количество местных учреждений и чиновников вызвали крупную реформу местного управления и суда — губернскую реформу 1775 г.»

1.2 Введение дворянского самоуправления в 1775 г.

­

Для осуществления реформирования системы органов государственной власти на местах в первую очередь необходимо было провести реформу территориального устройства империи.

В 1775 г. на основании императорского акта, который носил название «Учреждение для управления губерний», началась губернская реформа Екатерины II — одна из ключевых в истории становления местного самоуправления в России.

Екатерина II упразднила провинции, а вместе с ними и должности воевод. Количество губерний как самых крупных административно-территориальных единиц России было увеличено в несколько раз (с 23 в начале — до 50 в конце реформы). Территории губерний стали значительно меньше, а сами губернии делились на уезды, значение которых вплоть до революций 1917 г. для управленческих целей государства оставалось неизменным.

Во главе губернии был поставлен назначаемый императором губернатор, которому принадлежала вся полнота власти в губернии. В состав губернского правления также входили губернский прокурор и два советника. Отраслевыми органами губернского правления были казенная палата (ведала всеми доходами и расходами губернии) и приказ общественного призрения (ведал школами и больницами). Уездную администрацию возглавляли земский исправник и нижний земский суд. Важно отметить, что эти органы были выборными и избирались дворянством уезда, т.е. носили классовый характер.

Кроме того, дворяне получили право образовывать на выборной основе уездные дворянские собрания, возглавляемые уездным дворянским предводителем. Этот выборный орган не имел реальной власти, но играл существенную роль в процессе управления уездом, так как имел статус совещательного органа при земской администрации, но позволял серьезно отстаивать интересы уездного дворянства.

Дальнейшее развитие земская реформа получила в 1785 г. Согласно Жалованной грамоте дворянству учреждались губернские дворянские собрания во главе с губернским дворянским предводителем. Губернский дворянский предводитель избирался из числа уездных дворянских предводителей, после чего утверждался генерал-губернатором, возглавлявшим управление несколькими губерниями.

На заседаниях дворянство также избирало представителей в губернские и уездные учреждения, в которых некоторые должности замещались по выбору от дворянства.

«Органы дворянского сословного самоуправления действовали на местах наряду с органами государственного управления. Однако, несмотря на предоставленные широкие права, их деятельность подвергалась тщательному контролю со стороны местных должностных лиц — генерал-губернаторов, губернаторов, наместников. Причем ни в законодательстве, ни в практике не было четкого разграничения полномочий государственных органов на местах и структур са­моуправления»^[11].

Еще одним важнейшим императорским актов в области местного управления XVIII в. является Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи от 1785 г.

Все городское население было разделено на 6 разрядов в зависимости от имущественного положения, социальной роли в городском обществе, рода занятий и т.д. Таким образом, городское население состояло из настоящих городовых обывателей, купцов гильдейских, цеховых ремесленников, иностранных и иногородних гостей, именитых граждан и людей посадских.

В соответствии с Жалованной грамотой городам к магистратам (органам судебной власти) были добавлены городской голова — для председательствования при выборе депутатов — и дума. Городская дума состояла из двух частей: общей думы (представительное собрание, состоявшее из выборных лиц от каждого из разрядов горожан, которое созывалось в случае необходимости) и шестигласной думы (постоянно действующее представительное собрание, члены которого избирались членами общей думы).

В ведении думы, согласно Городовому положению 1785 г., было:

• прокормление и содержание городских жителей;
• предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;
• сохранение в городе мира, тишины и согласия;
• наблюдение порядка и благочиния;
• обеспечение города привозом необходимых припасов;
• охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;
• приращение городских доходов;
• разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.

На практике компетенция этого выборного органа городского управления был скромнее, так как часть указанных дел исполнялась органами государственного управления.

Кроме указанных органов Положением 1785 г. устанавливалось также еще так называемое «собрание градского общества», на котором могли присутствовать все члены городского общества. Однако право голоса, как и пассивное избирательное право, имели только горожане, достигшие 25­летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили не менее 50 руб., т.е., в сущности, лишь купцы первой и второй гильдий. В компетенцию собрания градского общества входили: выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и «совестного» суда, старост и депутатов; представление губернатору своих соображений «о пользах и нуждах общественных»; издание постановлений; подача ответов на предложения губернатора; исключение из городского общества гражданина, опороченного по суду или запятнавшего себя «всем известными пороками» и некоторые другие вопросы.

Общее руководство городами в губернии находилось в ведении городничих, которые наделялись полномочиями непосредственного государем.

Можно сделать вывод, что реформа городского управления 1785 г. внесла системность и упорядоченность в систему городского управления, предоставила городскому сообществу широкие права по самоуправлению и заложила основы для создания в будущем городского самоуправления, близкого к современному.

Таким образом, система земского и городского управления была в значительной мере модифицирована реформами Екатерины Великой, что позволяло повысить эффективность государственного управления на местах. Основным недостатком реформ этого периода можно считать их ярко сословный характер, возвысивший дворянство и их роль в управлении на долгие годы.

При этом, как отмечает М.Ф. Владимирский-Буданов, «сельское население, не попавшее в крепостное состояние, по всей вероятности, сохранило древнерусскую волостную организацию, которую закон, однако, игнорировал. Лишь при императоре Павле она укреплена законом: волости казенных крестьян (каждая по 3000 душ) управляются выборным головой, при котором состоит волостной писарь; в отдельных поселениях управляют старшины»^[12].

За некоторыми изъятиями, явившимися следствием реакционной политики императора Павла I, система местного управления, созданная при Екатерине II, просуществовала вплоть до середины XIX в.

1.3 Организация сельского и волостного крестьянского самоуправления после отмены крепостного права в 1861 г. Земская и городская реформы 1864 и 1870 гг.

В середине XIX в. при императоре Александре II началось очередное реформирование системы государственного управления на местах. Однако, прежде чем приступать к непосредственному реформированию учреждений земского и городского управления и самоуправления, правительству было необходимо разрешить вопрос с огромным количеством крепостных крестьян, которых необходимо было освободить от крепостной зависимости и предложить им модель крестьянского самоуправления, которая устроила бы и крестьян и государство.

Эта идея воплотилась в Манифест «О Всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей и об устройстве их быта» 19 февраля 1861 г.^[13] Началось создание системы крестьянского сословного самоуправления, заменившей вотчинную власть помещика.

Эта система, по замыслу авторов законодательства, была призвана, кроме выполнения фискальных функций, во­-первых, защитить крестьянство от бывших крепостников, а во­-вторых, подготовить его к участию во всесословных органах местного самоуправления^[14].

Создавалась двухступенчатая система, в которой крестьяне для решения хозяйственных вопросов объединялись в сельские общества, а для ближайшего управления и суда — в волости.

Сельское общество могло объединять крестьян, живших в одном или нескольких селениях, принадлежавших одному или разным помещикам. Управление в рамках сельского общества возлагалось на сход домохозяев и сельского старосту, избираемого на сходе.

На уровне волости это были волостной сход, состоящий из сельских и волостных должностных лиц, и выборных от каждых 10 дворов, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Так как волостной старшина и волостные судьи выбирались на волостном сходе, а волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост и некоторых других выборных лиц, можно сказать, что в основе формирования волостного управления, как и сельского, лежало выборное начало^[15].

Волость по своему характеру не являлась административно­ территориальной единицей Российского государства. Скорее всего волость необходимо признать неким специализированным административным округом, создаваемым для организации крестьянского самоуправления и управления крестьянскими сообществами государственными чиновниками после отмены крепостного права.

Руководить организацией крестьянских волостей должны были губернские присутствия по крестьянским делам. Они включали председателя — губернатора, губернского предводителя дворянства, управляющего палатой государственных имуществ, губернского прокурора, двух членов из местных дворян­-помещиков, назначенных министром внутренних дел, и двух членов из местных дворян­ помещиков, избранных собранием губернского и уездных предводителей дворянства.

Под руководством присутствия по крестьянским делам в каждом уезде учреждалась особая комиссия под председательством уездного предводителя дворянства из земского исправника и одного из местных помещиков по приглашению губернатора.

Для осуществления связи между сельскими сообществами и государством в лице должностных лиц губернии, а также для способствования разрешению конфликтных ситуаций учреждался институт мировых посредников.

Организация крестьянского самоуправления и учреждение мировых посредников позволили снизить уровень крестьянских волнений и создать опору государственной власти на селе. Однако крестьян­ского самоуправления как такого не вышло. Зачастую крестьянские старшины назначались губернским руководством, а избранные крестьянами старшины, защищавшие права крестьянства, отстранялись от своих должностей.

Действительными органами крестьянского самоуправления по­ прежнему оставались сход и староста, хотя их полномочия насильственно подменялись назначаемыми или навязываемыми крестьянскому населению старшинами.

Таким образом, в 1861 г. в Российской империи было создано двухуровневое крестьянское самоуправление — в сельских обществах и волостях бывших помещичьих крестьян, а в 1866 г. эти административные преобразования были распространены на население государственной деревни. «Структура самоуправления и суда стала одинаковой для всего российского крестьянства. Органом решения дел стал сельских сход, который из своего состава избирал старосту, а на волостном уровне — волостной сход, избиравший старшину и формировавший путем выборов крестьянский волостной суд»^[16].

Крестьянская реформа, начатая в 1861 г., фактически растянулась на десятилетия. Но уже через несколько лет после начала этой реформы правительство Российской империи приступило к реформированию местного управления в губерниях, уездах и городах.

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г.^[17] Предусматривалось создание специальных учреждений земского самоуправления Губернские и уездные земские учреждения состояли из уездных и губернских земских собраний (распорядительные органы) и уездных и губернских управ (исполнительный органов). Как распорядительные, так и исполнительные органы были выборными.

Формирование земских представительных органов проводилось путем многоступенчатых выборов и непрямого представительства. Избиратели делились на три курии:

• землевладельцы, вне зависимости от сословной принадлежности;
• горожане, имевшие в собственности недвижимое имущество в городе;
• члены сельских сообществ.

Выборы проводились раздельно по куриям. Сословный характер выборов исключал возможность участия в них всех лиц, проживавших на территории уезда. Особенно это касалось сельского населения, даже несмотря на то, что на территории уезда было несколько крестьянских съездов. Кроме того, участие в выборах существенно ограничивалось имущественным цензом.

Число гласных от каждого избирательного съезда в уездах было различно. В большинстве уездов преобладание получили гласные, избираемые от уездных землевладельцев. Гласные избирались на трехлетний срок.

Губернские гласные избирались так же, как и уездные, на три года на уездных земских собраниях из расчета один губернский гласный на шесть уездных. В губернских земских собраниях гласные от дворян, так же, как и в уездных земских собраниях, имели абсолютное большинство.

Уездные и губернские земские собрания созывались один раз в год на несколько дней (обычно осенью). Председателями земских собраний были уездные и губернские предводители дворянства.

Исполнительные органы уездного и губернского земства — уезд­ные и губернские земские управы — состояли из председателя и членов, избиравшихся уездными и губернскими земскими собраниями. Председатели уездных земских управ утверждались в своей должности губернатором, а председатели губернских управ — министром внутренних дел.

Компетенция земских учреждений строго ограничивалась хозяйственными делами: путями сообщения местного значения, народным продовольствием, общественным призрением, взаимным страхованием, борьбой с падежом скота и с вредителями сельского хозяйства, попечением о местной торговле и промышленности, попечением о народном образовании, о народном здравии, о тюрьмах, арестных домах и др.

Земские учреждения, осуществляя эти функции, не обладали самостоятельной властью. Для того чтобы приводить в исполнение свои решения, они должны были обращаться к полицейским, т.е. государственным органам.

Деятельность земских органов самоуправления была поставлена под контроль правительственных органов в лице местных губернаторов и министра внутренних дел. Им было предоставлено право приостанавливать исполнение тех постановлений земских собраний, которые, по их мнению, были «противны законам или общим государственным пользам». Постановления земских собраний по некоторым вопросам нуждались в формальном утверждении губернатора или министра внутренних дел.

С течением времени полномочия земств постепенно урезались. Так, были ограничены права земских учреждений по обложению торговых и промышленных предприятий; были признаны незаконными сношения земств различных губерний между собой; земствам запрещалось печатать без разрешения губернатора свои постановления и отчеты о заседаниях и т.д.^[18]

В 1890 г. вышло новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которое еще более ограничило права земств, а ценз на участие в выборах был повышен.

Реформирование системы земского управления неразрывно связано и с реформой городского самоуправления. Органы городского самоуправления по Городовому положению 1870 г. — городские избирательные собрания, городские думы (представительные и распорядительные органы), избираемые на четыре года, а также городские управы (исполнительные органы), избираемые городскими думами на срок их полномочий.

Городская управа состояла из головы и, как правило, двух членов управы. В небольших городах, посадах управы могли не образовываться. Их функции исполнял голова. Голова не только возглавлял управу, но и исполнял полномочия председателя думы, а также председательствовал в избирательных собраниях.

Положением 1870 г. избирательное право (пассивное и активное) было предоставлено каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал. При этом были установлены следующие требования: подданство Российской империи, возраст не моложе 25 лет, наличие в пределах города недвижимой собственности или уплата в пользу города сбора со свидетельств: купеческого, промыслового, на мелочной торг и т.д. Соответственно каждый, кто владел хоть какой-нибудь недвижимостью в городе или качестве торговца либо ремесленника платил в казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные думы.

Численность гласных в городских думах составляла от 30 до 70 человек. В местностях, где число жителей, пользующихся правом голоса, не превышало 300, в городскую думу избиралось 30 гласных. Там, где число жителей было более 300, на каждые 150 человек свыше этого числа прибавлялось по шесть гласных. Однако по Городовому положению 1870 г. общее число гласных не должно было превышать 72 человек. Социальный состав гласных был преимущественно купеческим.

Можно обоснованно утверждать, что Положением 1870 г. городскому общественному управлению была предоставлена широкая самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях Министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). В основном же дела решались думой окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении.

На губернатора возлагался надзор за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия. В состав губернского по городским делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда.

Наряду с Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. Городовое положение 1870 г. необходимо считать чрезвычайно важным и прогрессивным шагом в развитии местного самоуправления в России.

Однако в области городского управления, так же, как и земского управления, в конце XIX в. произошла контрреформа. В 1892 г. было издано новое Городовое положение, которое урезало избирательные права горожан и значительно уменьшило самостоятельность городовых учреждений самоуправления.

1.4 Система и компетенция земских учреждений в дореволюционной России.

12 июня 1890 г. было издано новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Несмотря на то, что в общем созданная в конце 60­х годов XIX в. система земских учреждений была сохранена, положение земского самоуправления значительно ухудшилось.

Во­-первых, земские учреждения из всесословных были преобразованы в сословные. Кроме того, изменился порядок выборов и число гласных. В соответствии со ст. 28 и 51 Положения 1890 г.^[19] избиратели были разделены на три группы:

• дворяне потомственные и личные;
• прочие лица, имеющие право участвовать в выборах, а также представители благотворительных, учебных и ученых учреждений, торговых и промышленных обществ;
• крестьяне.

Соответственно большую часть мест в земских учреждениях получили дворяне. Об этом говорит и то, что с 1890 г. в губернское собрание в обязательном порядке включались уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ.

Во­-вторых, изменились требования к лицам, имеющим право участвовать в выборах гласных в земские учреждения. Так, правом участия в выборных съездах, по Положению 1890 г., обладали лица, имеющие российское подданство, достигшие 25­ летнего возраста, в течение года владевшие в пределах уезда землей в количестве не менее 1/10 установленного ценза либо другой недвижимостью, оцененной не менее 1,5 тыс. руб.

В­-третьих, значительно урезанными оказались права крестьянства на представительство своих интересов в уездных и губернских земских учреждениях. Так, были упразднены сельские избирательные съезды. Сельские сходы посылали своих представителей на волостной сход, избиравший кандидатов, из числа которых губернатор назначал гласных (ст. 51 Положения 1890 г.).

В­-четвертых, ужесточался порядок согласования решений, принятых земскими собраниями. Так же, как и по Положению 1864 г., важнейшие постановления земских собраний в обязательном порядке подлежали утверждению со стороны губернатора или министра внутренних дел. В отношении постановлений земского собрания, с которыми губернатор не был согласен, действовало правило, согласно которому постановление передавалось на рассмотрение губернского по земским делам присутствия. Если присутствие поддерживало губернатора, то постановление не вступало в силу. Так же как в случае возникновения разногласий между губернским присутствием и губернатором по поводу постановления земского собрания, спор разрешал министр внутренних дел.

Например, в Ставропольской губернии земские собрания, учрежденные в 1912 г., сразу же ощутили все «прелести» реформы 1890 г. «Земства губернии с первого дня своей деятельности попали под жесткий контроль местных властей. Губернатор мог задержать исполнение любого постановления губернского и уездных земских собраний. Поэтому все журналы собраний представлялись в губернское по земским и городским делам присутствие, которое осуществляло за ними непосредственный контроль. Только с разрешения губернатора производилось назначение губернской земской управой земских служащих на должности, созывались собрания, утверждался перечень рассматриваемых ими вопросов, который без его ведома нельзя было изменить и внести дополнительные вопросы. Губернатору представлялись на предварительный просмотр проекты смет на предстоящий год, прежде чем они будут утверждаться на земских собраниях. Внесенные им в проекты коррективы, как правило, принимались собраниями»^[20].

В соответствии со ст. 87 Положения 1890 г. губернатор мог приостановить действие постановления уездного собрания в том случае, если усмотрит, что оно:

• не законно;
• не соответствует государственным интересам;
• явно нарушает права местного населения.

В-­пятых, был изменен порядок формирования земских управ. Так, в соответствии со ст. 118 Положения 1890 г. председатели губернских земских управ должны были утверждаться министром внутренних дел, а избранные в председатели уездных земских управ и в члены губернских и уездных управ должны были утверждаться губернатором. Кроме того, в соответствии со ст. 124 Положения 1890 г. председатели и члены управ состояли на государственной службе, а занять эти должности могли только те лица, которые обладали правом на государственную службу. «Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ, как правило, были крестьяне и купцы»^[21].

В-шестых, как следует из перечисленного выше, в значительной мере усилился административный контроль за деятельностью губернских и уездных земских учреждений.

Впоследствии до 1917 г. существенно положение земского самоуправления не изменялось, даже несмотря на объективную необходимость предоставления земскому самоуправлению большей самостоятельности и имевшиеся на этот счет проекты.

1.5 Организация и компетенция городского самоуправления в дореволюционной России

Вслед за земской контрреформой произошла контрреформа и в области городового самоуправления. 11 июня 1892 г. вышло новое Городовое положение, которое стало существенным шагом назад в сфере развития местного самоуправления в России.

Несмотря на то, что общая структура органов городового общественного управления не изменилась, произошли качественные перемены самой сути этого управления.

Во-первых, изменены порядок и характер представительства городского населения. На основании нового Положения 1892 г. для горожан были значительно урезаны избирательные права, введены дополнительные цензы, а общее количество избирателей сократилось в десятки раз. Сократилось и число гласных^[22]. В то же время выборы остались всесословными.

Во-вторых, внесены изменения во внутренне устройство органов городского самоуправления. Городская управа была поставлена в более зависимое положение от городской думы при расширении полномочий председателя думы и уменьшения объема полномочий думских гласных.

В-третьих, расширились возможности для административного контроля деятельности городового общественного управления. Так, губернатор имел право давать обязательные к исполнению указания городским головам и членам управ как государственным служащим. На том же основании губернское по городским делам присутствие могло освобождать их от должности, при том, что дума такого полномочия была лишена.

В-четвёртых, была введена упрощенная форма общественного управления. Так, по Положению 1892 г. при выборе полной̆ или упрощенной формы общественного управления рекомендовалось исходить из таких показателей поселения, как численность населения, социально-экономическое развитие, уровень торговли и промышленности и др.

Упрощенное управление было как бы городовым самоуправлением в усеченном виде: вместо думы учреждалось собрание городских уполномоченных; вместо городской управы избирался городской староста с помощниками. Такая форма не могла быть введена в губернских городах.

Нужно сказать, что на протяжении всего XIX в. местное самоуправление в России (как земское, так и городское) было чрезвычайно разнообразным. По этому поводу В.Р. Мединский пишет: «Города в Российской империи управлялись с помощью 1820 различных вариантов Уставов. Города имели свои гербы, свои права и привилегии, порой довольно значительные»^[23].

Такое положение существовало довольно продолжительное время, и в области городского самоуправления, так же как земского, вплоть до 1917 г. никаких сколько-нибудь серьезных изменений не произошло.

1.6 Система Советов в постреволюционной России

После февральской революции 1917 г. возникла ситуация, при которой для окончательной победы большевикам необходимо было опереться на широкие народные масса, а буржуазии для отстаива­ния своих интересов и предотвращения монархической революции, а также в противовес большевизму была необходима поддержка того же народа.

Привлечь народ (в основном крестьянское население) на свою сторону и те и другие могли, только предоставив населению широкие права по самостоятельному управлению своими делами.

3 марта 1917 г. была издана Декларация Временного правительства о его составе и задачах^[24], в которой указывалась необходимость проведения реформы местного самоуправления. В частности, в Декларации говорилось следующее: «В своей деятельности кабинет будет руководствоваться следующими основаниями:

• Отмена всех сословных, вероисповеданных и национальных ограничений...
• Замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправлении.
• Выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования»^[25].

«При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание, которое за шесть месяцев своего существования выработало законопроекты "Об устройстве волостного земства", "Наказ по вы­ борам в волостное земство", "О реформе земского избирательного права» и др."»^[26] В основном эти акты и должны были составить правовую основу нового устройства местной власти в земствах. Однако, несмотря на начало реализации земской реформы, планам Временного правительства не суждено было сбыться.

В мае 1917 г. был принят закон «О земской реформе». Не поднимая вопрос о легитимности этого акта, отметим, что его реализация вполне вероятно привела бы к созданию действительного самоуправления на территории России.

Можно сказать, что во многом реформа местного самоуправления Временного правительства потерпела поражение и не была доведена до конца в связи с деятельностью большевиков по созданию альтернативы земским органам самоуправления — системы Советов.

Активный период создания Советов начался после Октябрьской революции 1917 г. Цель создания новой системы местного самоуправления — ликвидация старых учреждений земского самоуправления и передача их полномочий Советам.

Надо отметить, что некоторое время новые и старые органы самоуправления существовали параллельно, причем земское население губерний часто выступало за упразднение земских учреждений.

«Среди крестьян все больше раздаются голоса в пользу упразднения земств в губернии. В селах об этом дают наказы депутатам четвертого губернского съезда крестьянских депутатов, который со­стоялся 29—31 декабря 1917 года в Ставрополе. Съезд, учитывая эти наказы, принял решение об упразднении земства на территории губернии. Народное губернское собрание, принимая 31 декабря решение о передаче власти в губернии Советам, поддержало решение съезда крестьянских депутатов. Оно приняло постановление об упразднении земства. Окончательно упразднил земство совет комиссаров губернии 14 января 1918 г. Несмотря на протесты губернской земской управы, ничего изменить уже было нельзя. Земство никто в губернии не поддерживал, средств у него не было даже на выплату жалованья служащим, так как абсолютно не поступали окладные сборы. И в марте 1918 года губернское земство прекратило свое существование. В уездах это произошло еще в январе — начале февраля, где уездные собрания приняли решение передать все Советам депутатов»^[27].

На территории России земские органы местного самоуправления прекратили свое существование, а вместо них были созданы Советы, в основном к июлю 1918 г.

В июле 1918 г. была принята Конституция РСФСР^[28], которая закрепила и систематизировала сложившуюся на местах систему власти. Система Советов была представлена следующим образом: областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях предписывалось образовывать Советы депутатов и их исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением, а съезды Советов формировались путем многоступенчатых выборов. Сельскому населению была оставлена возможность решения местных вопросов непосредственно собранием избирателей.

Вообще же нужно отметить, что в период 1917—1919 гг. как Временным правительством, так и правительством большевиков было принято огромное количество нормативных правовых актов по вопросам организации местной власти.

Как указывают И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, «изучение политических и правовых документов, принятых в начальный период советской власти, подтверждает стремление сил, пришедших к власти в России, реализовать стратегическое положение марксист­ ко­ленинской теории о необходимости функционирования социалистического государства для местного самоуправления. Такое государство рассматривалось как оплот демократических преобразований на местах»^[29].

Однако Советы так и не стали органами местного самоуправления. Фактически они являлись органами государственной власти на местах. Их статус постепенно развивался и уточнялся на протяжении всей советской истории. Наиболее четким статус Советов стал после принятия ряда законодательных актов 60—70 годов XX в.

Местные Советы являлись представительными органами, члены которых избирались гражданами, проживающими на соответствующей территории, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако выборы зачастую были безальтернативными, и большой разницы не имело то, за кого именно будут голосовать избиратели.

Можно сказать, что реальной властью обладали не Советы, а Коммунистическая партия, определенная в ст. 6 Конституции СССР 1977 г. как руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы^[30]. При этом они выполняли чрезвычайно важные функции по государственному управлению на местах.

В соответствии со ст. 146 Конституции СССР 1977 г. местные Советы народных депутатов должны были решать все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета. При этом они не были основаны на принципе разделения властей и сочетали функции представительных и исполнительно­распорядительных органов.

При местных Советах народных депутатов создавались исполни­ тельные комитеты, которые были структурными подразделениями представительных учреждений, выполняющими функции управленче­ского характера.

В свою очередь, исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов имели в своем составе внутриструктурные органы (управления, отделы и др.), которые занимались вопросами реализации управленческих функций исполкомов, а также организацией работы соответствующего Совета.

Местные Советы должны были в пределах своих полномочий:

• руководить на своей территории государственным, хозяйст­венным, социально-­культурным строительством;
• утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет;
• осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями;
• обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан;
• содействовать укреплению обороноспособности страны;
• обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие;
• осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на их территории предприятиями, учреждениями, организациями вышестоящего подчинения;
• координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально­-культурного, бытового и иного обслуживания населения.

Срок полномочий местных Советов предусматривался в два с половиной года.

Местные Советы были органически встроены в общую систему Советов (от низшего звена поселковых Советов до Верховного Совета СССР). Их самостоятельность в решении вопросов местного значения была ограничена законодательством и директивами вышестоящих Советов.

Система Советов была строго централизована. Местные Советы были обязаны подчиняться не только вышестоящим Советам, но и вышестоящим государственным органам исполнительной власти.

Таким образом, мы можем согласиться с тем, что «местные Советы так и не обрели качеств органов, самостоятельно решающих вопросы местного значения, а реальная власть в этот период находилась в руках партийного аппарата, волю которого и выполняли Советы». В Советском Союзе не существовало местного самоуправления, а была разветвленная сеть органов местного государственного управления.

В середине 80­х годов XX в. в связи с началом демократических преобразований общества и государства очевидной стала необходимость реформирования системы местного управления. Представительные институты местного управления носили формальный характер, население страны не ощущало себя источником, носителем власти, деятельность Советов была недостаточно профессиональной для эффективного решения вопросов местного значения.

В 1989 г. был принят Закон «О статусе народных депутатов СССР»^[31], который существенным образом модернизировал институт выборов депутатов Советов. При этом сама система Советов и их статус остались неизменными.

Таким образом, самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории, и в этом сходятся все отечественные исследователи, занимающиеся вопросами исторического развития местного самоуправления.

Развитие института местного самоуправления в России берет начало со времени образования Русского государства, ведь в догосударственных формах местное самоуправление невозможно, и на Руси население исторически жило общинами.

Основанное на общинности местное самоуправление, в свою очередь, было чрезвычайно разнообразно в силу многообразия территорий России, народов, ее населявших, и их обычаев.

Представляется необходимым выделить две очень важные тенденции, изначально обусловившие развитие местного самоуправления на территории России. Во-первых, история развития местного самоуправления в нашем государстве со времен Киевской Руси представляет собой процесс постоянной борьбы централизации и децентрализации публичной власти. Во-вторых, развитие местного самоуправления в России происходило параллельно в непосредственно городах и сельских местностях, но его содержание было различным. Именно поэтому обоснованным считается изучение городского самоуправления и земского самоуправления.

1.7 Местное самоуправление в Российской Федерации в 1990-2003 гг.

Современный этап развития местного самоуправления в России начался, конечно, с принятием о октября 2003 г. Федерального за­ кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако предпосылки к этому появились еще в начале 1990­х годов.

В 1990 г. был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»^[32], которым была заложена основа для развития местного самоуправления на всей территории Советского Союза. Именно этим законодательным актом впервые в отечественное законодательство было введено понятие местного самоуправления.

Согласно Закону 1990 г. основным звеном системы местного самоуправления являлись местные Советы (ст. 3 Закона), коллегиальные представительные органы, формируемые населением соответствующих территорий на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании.

Система местного самоуправления в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона включала местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

В ведении местных Советов находилось решение всех вопросов местного значения, перечень которых должен был быть определен законодательством союзных республик исходя из особенностей территории и интересов местного населения.

В 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»^[33]. С этим законодательным актом связывается начало качественно нового этапа развития местного самоуправления в России.

В Законе «О местном самоуправлении» 1991 г. содержалось новое для отечественной правовой науки и отечественного законодательства определение местного самоуправления, под которым понималась система организации деятельности граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально­ этнических и иных особенностей.

В соответствии со ст. 10 Закона 1991 г. в России должны были быть образованы представительные и исполнительные органы местного самоуправления. Причем их создание предусматривалось только на низовых территориях (поселках, сельсоветах, городах, районах, районах в городах), а не на всех уровнях административно­-территориальных единиц, как это было с системой Советов ранее. Краевые и областные органы власти перестали носить статус местных и стали пониматься как органы государственной власти, не занимающиеся решением вопросов местного значения.

Однако Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. носил характер переходного, и некоторые проблемы организации местного самоуправления оставил неурегулированными. В частности, сохранялась прежняя система Советов, которые были переименованы в муниципальные Советы, однако не были в необходимой мере обеспечены ни в правовом отношении, ни в материальном для эффективного решения вопросов местного значения.

На основании этого Закона в последующие два года было принято большое количество подзаконных нормативных правовых актов по отдельным вопросам развития местного самоуправления в России. В подавляющем большинстве это были указы Президента РФ. Однако «политическая направленность указов Президента РФ, неопределенность их некоторых положений допускали возможность на местах принимать решения, явно расходящиеся с основными принципами организации местного самоуправления демократического государства»^[34].

Необходимость дальнейших преобразований в области развития местного самоуправления в России оставалась чрезвычайно высокой.

По этому поводу Г.В. Воронцова пишет: «Местные Советы, как органы местного самоуправления, мало сумели себя проявить. Во­ первых, необходимо было время, чтобы и население, и народные депутаты активно включились в инициативную деятельность по развитию самоуправления. Во-вторых, в силу большой инерции по­ прежнему стремились много брать на себя исполнительные органы, главы администраций, сдерживая деятельность местного самоуправления, с которым у них к тому же отношения не всегда складыва­лись лучшим образом. В-третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль сверху донизу, единую систему исполнительной власти, на что во многом был направлен Указ Президента РФ от 22 августа 1991 г., сразу после победы над ГКЧП. И наконец, местным Советам не удалось стать действительно реальными органами местного самоуправления, так как в соответствии с указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" была прекращена деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции переданы соответствующим администрациям»^[35].

В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, которая в ст. 12 закрепила положение о том, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

1995—2003 гг. — время интенсивного становления местного самоуправления в России на основе подлинно демократического законодательства с предоставлением населению широких прав в области самоуправления.

На основе норм Конституции РФ в 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым были определены новые правила организации и осуществления местного самоуправления в нашей стране.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154­ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил наиболее общие принципы и правила организации и осуществления местного самоуправления в России, предоставив субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления муниципальных образования возможность в значительной степени самостоятельно регулировать вопросы самоуправления.

Однако практически во всех субъектах РФ наблюдались нарушения прав местного самоуправления, а в некоторых из них местного самоуправления фактически не было вовсе. В таких условиях очевидной стала необходимость создания нового федерального закона, который установил бы новые правила организации местного самоуправления и компетенцию в области местного самоуправления субъектов Российской Федерации.

В 2003 г. начался современный этап реформирования местного самоуправления в России; произошло очередное качественное изменение порядка организации и осуществления местного самоуправления с приближением отечественной модели к романо-­германской модели местного самоуправления.

Этот этап в развитии местного самоуправления в России основан на Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131­ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

­

ГЛАВА 2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ

2.1 Конституция РФ 1993 г. и иные федеральные нормативные правовые акты в сфере местного самоуправления.

В системе нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, особое место занимает Конституция РФ 1993 г. В ней местное самоуправление признается одной из основ конституционного строя Российской Федерации и гарантируется на всей территории государства; говорится также, что оно самостоятельно в пределах своих полномочий.

В ст. 12 Конституции РФ сказано о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В этой связи в современной юридической литературе сущест­вует спор о правой природе местного самоуправления. Этот спор во многом основан именно на конструкции ст. 12 Конституции России, в которой, по мнению многих специалистов, происходит противопоставление органов местного самоуправления государственному аппарату.

Одни ученые утверждают, что в местном самоуправлении соче­тается государственное и общественное^[36], другие считают, что мест­ное самоуправление фактически является частью государственной власти^[37], третьи уверены, что местное самоуправление нельзя считать государственной властью, а необходимо понимать в качестве самостоятельного уровня публичной власти в государстве^[38].

Действительно, как указывает профессор Г.Н. Чеботарев, «организационная обособленность органов местного самоуправления вовсе не означает утраты ими государственно­-правовой природы. Данный принцип следует понимать, как особый критерий разделения власти "по вертикали"»^[39].

Таким образом, местное самоуправление нельзя рассматривать в отрыве от государства. Оно является низовым уровнем публичной власти в государстве. Органы местного самоуправления, в отличие от органов государственной власти, имеют другие цели и задачи.

Задачей органов местного самоуправления, прежде всего, является обеспечение нормальной повседневной жизни людей. Органы местного самоуправления являются проводниками государственной политики на местном уровне.

В Конституции Российской Федерации 1993 г. нашел отражение ряд важнейших принципов местного самоуправления. В частности:

• признание и равная защита муниципальной собственности наряду с иными формами собственности (ч. 2 ст. 8);
• гарантированность самостоятельного управления муниципальной собственностью органами местного самоуправления (ст. 130 и 132);
• самостоятельность формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132);
• гарантируется права населения самостоятельно определять структуру и формировать органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);
• гарантия судебной защиты прав местного самоуправления (ст. 133).

Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с этой нормой 28 августа 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На протяжении десяти лет он являлся правовой основой для организации местного самоуправления на всей территории России.

Ход административной и муниципальной реформ обусловил необходимость принятия нового закона о местном самоуправлении. И 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ему должны соответствовать федеральные нормативные правовые акты, а также нормативные правовые акты субъектов Федерации в области местного самоуправления, поскольку именно этот законодательный акт на сегодняшний день является правовой основой местного самоуправления в нашей стране.

Закон состоит из 12 глав, объединяющих 86 статей, и такой значительный объем правового материала не позволяет подробно исследовать его на страницах настоящего учебника. По этой причине отметим некоторые ключевые положения Закона.

В нем нашли закрепление и дальнейшее развитие принципы местного самоуправления, указанные в Конституции РФ 1993 г. и Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., которые являются общими и одинаковыми для всех субъектов Федерации. В нормах Закона:

• даны легальные определения многих категорий теории местного

самоуправления;

• перечислены полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления;
• закреплены принципы территориальной организации местного самоуправления;
• подробно перечислены вопросы местного значения для каждого вида муниципальных образований, а также полномочия органов местного самоуправления по их решению;
• подробно изложен порядок и условия наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
• закреплено большое количество форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления;
• подробно указаны система органов местного самоуправления и общие принципы формирования представительных органов муниципальных образований;
• перечислены виды муниципальных правовых актов;
• четко описана финансово­-экономическая основа местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления в финансово-­экономической сфере;
• установлена ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;
• закреплены формы надзора и контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.

По своему характеру Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. является отраслеобразующим, т.е. все нормативные правовые акты, прямо или косвенно затрагивающие вопросы организации местного самоуправления на территории всей Российской Федерации или ее отдельного субъекта, должны соответствовать этому Закону.

На сегодняшний день организация и осуществление местного самоуправления регулируется также рядом федеральный законодательных актов.

1. Необходимо обратить внимание на федеральные законы, регламентирующие порядок участия граждан в формировании представительных органов местного самоуправления. В 2002 г. был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^[40]. Он внес изменения в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г.^[41] Эти законодательные акты являются гарантией подлинной выборности органов местного самоуправления, хотя Закон 1996 г. имеет скорее декларативный характер.

2. Также необходимо упомянуть Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г.^[42] В нем определены главные направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, гарантии финансовых прав местного самоуправления и т.д. Этот законодательный акт утрачивает силу с 1 января 2009 г., и отношения по поводу муниципальной собственности и финансов будут регулироваться Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.

3. Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г.^[43] определен порядок приватизации объектов муниципального имущества, а также компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в этом вопросе.

4. Федеральным законом «О государственной регистрации уста­вов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г.^[44] регулируется порядок подготовки к регистрации и сама процедура регистрации уставов муниципальных образований, а также вносимых в них поправок. Кроме того, им закреплена необходимость ведения государственного реестра уставов муниципальных образований.

5. Важное значение для развития местного самоуправления имеет и Федеральный закон «О муниципальной службе Российской Федерации» от 2 марта 2007 г.^[45] , в котором установлен статус института муниципальной службы и муниципальных служащих, определены основы доступа граждан к муниципальной службе и порядок ее прохождения, установлена система должностей муниципальной службы и т.д. Этот законодательный акт принят в соответствии с Федеральным законом 2003 г. и дополняет его нормы, посвященные институту муниципальной службы.

6. Большую часть правовой основы местного самоуправления составляют законодательные акты о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Так, Федеральным законом «Об актах гражданского состояния» от 15 ноября 1997 г.^[46] государственная функция записи актов гражданского состояния была передана органам местного самоуправления с предоставлением соответствующих материальных средств, и в настоящее время указанная функция реализуется ЗАГСами муниципальных образований.

Подавляющее большинство законов о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления имеют региональный характер, т.е. являются законами субъектов Российской Федерации.

7. Нужно сказать, что правовую основу местного самоуправления в России составляют не только те федеральные законы, в названии которых непосредственно содержатся слова «местное самоуправление», «местный» или «муниципальный». Например, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» регулирует основы проведения муниципальных выборов и местных референдумов.

В этой связи также можно назвать: Закон РФ «О средствах массовой информации», которым фактически регулируется порядок создания и деятельности муниципальных СМИ, хотя в тексте этого закона такой вид средств массовой информации не упоминается;

Налоговый кодекс РФ, которым определяются конкретные местные налоги и сборы, предназначенные для введения органами местного самоуправления на территории муниципального образования; Федеральный закон «О защите конкуренции», который содержит прямой запрет органам местного самоуправления принимать правовые акты, ограничивающие конкуренцию, и др.

Таким образом, федеральные законодательные акты, составляющие правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации, могут быть условно разделены на следующие группы:

• федеральные законы, непосредственно регулирующие общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу организации, и осуществления местного самоуправления;
• федеральные законы, основным предметом регулирования которых являются общественные отношения, не связанные напрямую со сферой местного самоуправления, но косвенно регулируют отношении, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу организации, и осуществления местного самоуправления;
• федеральные законы, ни прямо ни косвенно не регулирующие отношения в сфере местного самоуправления, но создающие необходимые условия для развития и существования института местного самоуправления в России.

Кроме того, к группе нормативно-­правовых актов, регламентирующих на федеральном уровне организацию местного самоуправления, следует относить соответствующие указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Так, одним из важнейших подзаконных актов в области местного самоуправления за последние несколько лет стал Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370^[47].

По состоянию на июль 2008 г. в Российской Федерации принято и действует около 1500 правовых актов федерального уровня, так или иначе регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления.

Особое место среди источников муниципального права, занимают решения Конституционного Суда РФ в форме постановлений и определений.

За последние десять лет Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно рассматривал дела связанные с вопросами организации и осуществления местного самоуправления. Этим органом конституционного контроля сформированы важные правовые позиции, позволяющие однозначно трактовать неурегулированные и спорные вопросы нормативно­-правового регулирования функционирования института местного самоуправления в нашей стране.

Конституционный Суд РФ «поучаствовал» в защите практически всех сторон организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. При этом можно отметить, что решения Конституционного Суда РФ «были направлены в основном на обеспечение гарантий организационным и территориальным основам местного самоуправления»^[48].

Отметим некоторые наиболее значимые решения Конституционного Суда Российской Федерации, объектом защиты в которых являлись те или иные основы местного самоуправления.

Так, в результате проверки конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановление от 1 февраля 1996. № 3­-П сформулировал правовую позицию защиты принципа самостоятельности формирования населением органов местного самоуправления и выбора структуры органов местного самоуправ­ления^[49].

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-­П^[50] была сформулирована правовая позиция, которая имеет, пожалуй, концептуальное значение для развития института местного самоуправления в России. Суд постановил, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации и население не может быть лишено этого права на основании решения органов государственной власти.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3­-П было подтверждено право населения самостоятельно формировать представительные органы местного самоуправления и невозможность со стороны органов государственной власти его ог­раничения^[51].

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15­-П было сформулировано и подтверждено сразу несколько правовых позиций^[52]:

• определена невозможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий на основании подзаконных нормативно-­правовых субъекта федерации;
• определена невозможность передачи органам государственной власти полномочий местного самоуправления, которые должны осуществляться населением или органами местного самоуправления;
• определена невозможность самостоятельного отказа населения от своего конституционного права на местное самоуправление.

2.2 Конституции (уставы) субъектов РФ и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации в сфере местного самоуправления.

На региональном уровне вопросы организации местного самоуправления находят закрепление в конституциях (уставах) субъектов РФ, законодательстве субъектов РФ, а также в подзаконных нормативно-­правовых актах.

Согласно ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий;
• правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ.

Соответственно в этих областях органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения, оформляемые в виде нормативных правовых актов.

Как правило, в конституции или уставе субъекта Федерации содержится закрепление института местного самоуправления в соответствии с требованием федерального законодательства, а также перечисляются соответствующие необходимые атрибуты и принципы территориальной организации и финансово-экономической самостоятельности и т.д. Как правило, эти положения содержатся в специальном разделе.

В большинстве субъектов Российской Федерации на сегодняшний день приняты специальные законодательные акты, регламентирующие организацию и порядок осуществления местного самоуправления на территории субъекта. А в некоторых субъектах существует целый законодательный массив в области местного самоуправления.

Принятие нового Федерального закона о местном самоуправлении обусловило необходимость для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и прежде всего законодательной (представительной) власти, предпринять необходимые меры законодательного регулирования, связанные с реформой местного самоуправления на региональном уровне.

Заметим, что в двух субъектах Р Ф Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. вступил в силу уже с 1 января 2005 г. в Ставропольском крае и Новосибирской области.

Эти субъекты Российской Федерации стали так называемыми «пилотными регионами», где было решено провести эксперимент по введению новых правил организации и осуществления местного самоуправления. Так, в Ставропольском крае организация и осуществление местного самоуправления регламентируются Уставом Ставропольского края от 29 сентября 1994 г.^[53], Законом Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от 2 марта 2005 г.^[54] и другими законодательными актами в сфере местного самоуправления.

Также отдельные вопросы организации местного самоуправления на территории субъекта Федерации могут регулироваться под­ законными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Необходимо понимать, что законодательство субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления является важным элементом системы правового регулирования этого демократического института. Дело в том, что каждый субъект Федерации непременно имеет свои исторические и культурные особенности территориальной организации власти, что непременно отражается не организации местного самоуправления. Все эти особенности не представляется возможным учесть на федеральном уровне.

Кроме того, зачастую возникает необходимость в правовом регулировании отдельных общественных отношений в области местного самоуправления, которые не предусмотрены федеральным законом. В этом случае в рамках своей компетенции органы государственной власти субъекта РФ принимают соответствующие вопросы к рассмотрению, не прибегая к регулированию на федеральном уровне.

Также возможны случаи, когда органы государственной власти субъектов РФ устанавливают дополнительные гарантии местного самоуправления, к тем, которые содержатся в федеральном законодательстве.

2.3 Устав муниципального образования и иные нормативные правовые акты местного самоуправления.

На местном уровне в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. по вопросам местного значения могут приниматься муниципальные правовые акты.

В соответствии со ст. 43 Закона в систему муниципальных правовых актов входят:

• устав муниципального образования;
• правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
• правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

У местного самоуправления нет полномочий принимать законодательные акты.

Муниципальные правовые акты могут приниматься как органами местного самоуправления, так и непосредственно населением (например, на референдуме, сходе граждан). Важнейшим среди них является устав муниципального образования, который может приниматься как населением на сходе граждан (в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек), так и представительным органом муниципального образования.

Устав — это своего рода «местная конституция», которой должны соответствовать остальные правовые акты местного самоуправления, и которая регламентирует порядок организации и осуществления местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании. Устав обладает высшей юридической силой по отношению к другим муниципальным правовым актам^[55].

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уставом муниципального образования должны определяться:

• наименование муниципального образования;
• перечень вопросов местного значения;
• формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
• структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
• наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
• виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
• срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправ­ления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
• виды ответственности органов местного самоуправления и должностных л и ц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
• порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
• порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

В уставе муниципального образования могут содержаться и иные сведения о муниципальном образовании, если это не противоречит законодательству и здравому смыслу.

Принятию устава муниципального образования представительным органом обязательно должна предшествовать процедура публичных слушаний, на которые выносится проект устава, и жители муниципального образования могут высказать свои замечания и пожелания.

Устав муниципального образования должен быть в обязательном порядке подвергнут государственной регистрации — по своей сути одной из форм государственного контроля над местным самоуправлением.

Порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований определяется Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97^[56].

Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Для государственной регистрации представляются в двух экземплярах:

• устав муниципального образования;
• решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования;
• сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования.

Решение о государственной регистрации устава муниципального образования должно быть принято в соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона в 30­дневный срок со дня его представления для государственной регистрации.

Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается на основании проверки соответствия устава Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, а также проверки соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования.

Уставу муниципального образования присваивается государственный регистрационный номер, а датой его регистрации считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава муниципального образования направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав муниципального образования и свидетельство о его государственной регистрации.

В регистрации устава муниципального образования может быть отказано на основании противоречия устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ или выявленного нарушения установленного порядка принятия устава муниципального образования.

В этих случаях регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования.

Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

В обязанности регистрирующего органа входит:

• проверка соответствия устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ;
• проверка соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;
• присвоение уставу муниципального образования государственного регистрационного номера;
• выдача свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования;
• включение сведений об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.

После регистрации устава муниципального образования сведения о н е м поступают в виде соответствующей записи и документов в реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации. В свою очередь, совокупность реестров уставов муниципальных образований субъектов образует Единый государственный реестр уставов муниципальных образований.

В Единый государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации включаются следующие сведения:

• государственный регистрационный номер устава муниципального образования;
• реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);
• сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.
• сведения о внесении изменений в устав муниципального образования (реквизиты муниципального нормативного правового акта, которыми внесены изменения в устав).

C 1 сентября 2005 г. главные управления Министерства юстиции РФ по федеральным округам и их структурные подразделения в субъектах Федерации осуществляют государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных актов о внесении изменений в устав в соответствии с требованиями федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. и «О государствен­ной регистрации уставов муниципальных образований» 2005 г., а также Указа Президента РФ «Вопросы Министерства юстиции Рос­сийской Федерации» от 13 октября 2004 г. № 1313^[57] и приказа Минюста России «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня Главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам» от 28 января 2005 г. № 7^[58].

В частности, отметим, что в структуре каждого Главного управления Министерства юстиции РФ по федеральному округу имеется отдел законодательства субъектов Российской Федерации и регистрации уставов муниципальных образований.

Нужно сказать, что в двух субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, по данным Главного управления Минюста по ЮФО, регистрация уставов муниципальных образований не производится, так как в них не созданы органы местного самоуправления. Это Республика Ингушетия и Чеченская Республика.

Однако, исходя из буквы и духа Федерального закона 2003 г. устав муниципального образования вступает в силу и без государственной регистрации, только лишь на основании его принятия.

Здесь же отметим, что факт государственной регистрации устава влечет за собой включение наименования муниципального образования в реестр муниципальных образований.

Порядок формирования и ведения государственного реестра муниципальных образования в настоящее время определен Постановлением Правительства РФ «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» от 1 июля 2005 г. № 350.

В соответствии с Постановлением внесению в государственный реестр подлежат все муниципальные образования, которые прошли процедуру регистрации устава муниципального образования.

Для внесения муниципального образования в государственный реестр глава муниципального образования представляет в Министерство юстиции РФ следующие документы:

• заявление, подписанное главой муниципального образования и составленное по установленной форме;
• официальный текст закона субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципального образования и наделении его соответствующим статусом (городское или сельское поселение, городской округ, муниципальный район), а для городов федерального значения — официальный текст закона об установлении границ внутригородских муниципальных образований;
• копия устава муниципального образования, официально опубликованного (обнародованного) после его государственной регистрации;
• копия свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования.

После получения необходимых для внесения записи в реестр документов Министерство юстиции РФ в месячный срок:

• производит необходимую запись в государственном реестре;
• оформляет и выдает заявителю свидетельство о включении муниципального образования в государственный реестр;
• в случае нарушения порядка представления указанных документов сообщает о выявленных нарушениях заявителю и

устанавливает срок для их устранения.

Государственный реестр муниципальных образований ведется

Министерством юстиции РФ и его территориальными органами. Таким образом, происходит логичное соединение полномочий по регистрации уставов муниципальных образований и внесению в государственный реестр муниципальных образований, чьи уставы прошли процедуру регистрации.

Информация, содержащаяся в государственном реестре муниципальных образований, находится в свободном доступе и может быть предоставлена в случае запроса любому заинтересованному органу власти или лицу.

Правовые акты, принятые на референдуме или сходе граждан, как и устав муниципального образования, имеют высшую юридиче­скую силу на всей территории этого муниципального образования и обязательны для исполнения органами местного самоуправления, их должностными лицами, предприятиями, организациями, учреждениями и населением.

Правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимаются по вопросам мест­ного значения и не могут противоречить уставу муниципального образования.

В муниципальных правовых актах в наибольшей степени проявляется конкретный характер предписаний, так как на них в значительной мере влияет само население муниципального образования.

Все муниципальные правовые акты могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном законом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящеe время Россия находится в началe долгого и сложного пути формирования новой модeли местного самоуправления.

На современном этапе, в услoвиях демократизации и реформирования общественной жизни, действия новой Конституции в России созданы реальные возможности для развития современной модели организации местного самoуправления. Но их реализация осложняется неблагоприятной экономической ситуацией, не устоявшейся системой российского федерализма, ломкой культурных и гражданских традиций, резкого изменения политической ситуации и как следствие – отсутствием «ощущения» стабильности непосредственного участника формирования органов местного самоуправления - населения.

Современная модель организации местного самоуправления, представляется как система внешних взаимоотношений - между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внутренних - между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Новая современная модель при всем многообразии территориальных и организационных форм осуществления местнoго самоуправления представляет единую систему местного самоуправления и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Нормативно правовые акты и иные официальные документы

1. Федеральный закон от 06.10.2001 № 131-ФЗ
2. Манифест «О Всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей и об устройстве их быта» 19 февраля 1861 г. // Полное Собрание Законов Российской Империи. СПБ., 1863. Т. XXXVI. Отделение I.
3. Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
4. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик от 07.10.1977 // Свод законов СССР. 1990. Т. 3. Ст. 14.
5. Закон СССР от 21.12.1989. «О статусе народных депутатов СССР» // Свод законов СССР. 1990. Т. 1. Ст. 79.
6. Закон СССР от 09.04.1990. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов СССР. 1880. Т. 1. Ст. 267.
7. Закон РСФСР от 06.07.1991. «О местном самоуправлении в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике» // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
8. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 февраля 2002г. № 67-ФЗ (в ред. От 25 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2006. № 31 (ч.1). Ст. 3427.
9. Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ (в ред. от 12 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497; 2006. № 29. Ст. 3125.
10. О финансовых основах местного самоуправления: Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 29 сентября 1997. № 39. Ст. 4464; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 9.
11. О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
12. О государственной регистрации уставов муниципальных образований: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108.
13. О муниципальной службе Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340.
14. Об актах гражданского состояния: Федеральный закон от 15 ноября 1997 № 143-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340.
15. Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 // СЗ РФ. 1999.
16. Сборник законов и других актов Ставропольского края. 1997. № 11-12 (41-42). Ст. 506.
17. Сборник законов и других актов Ставропольского края. 2005. № 6. Ст. 4346.
18. О государственной регистрации уставов муниципальных образований: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1) Ст. 3108.
19. СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108. 18 октября.
20. Главное управление Министерства юстиции РФ п ЮФО // Регистрация уставов муниципальных образований в соответствии с требованиями ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ в Южном федеральном округе.

2. Научная и учебная литература

1. Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник / А.П. Горбунов, В.И. Гончаров, И.Ф. Головченко и др.; ред. А.С. Прудников, М.С. Трофимов. - 2-е изд., перераб. и доп. - Москва: Юнити-Дана, 2015. - 543 с. 
2. Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Указ. соч. С. 71.
3. Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. Т. 2. Курс русской истории. Ч. 2. М., 1987. С. 51-69
4. Даркевич В.Ч. Происхождение и развитие городов Древней Руси // Вопросы истории. 1994. № 10. С. 52.
5. Вдадимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов н/Д: Феникс, 1995 С. 206; Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Указ соч. С. 76.
6. История государства и права России / В.М. Клеандрова, Р.С. Мулукаева и др.; под ред. Ю.Ч. Титова. М.: ТК Велби: Проспект, 2004. С. 135-136.
7. Гордиенко Ю.Г. Отмена крепостного права и формирование органов крестьянского местного самоуправления в России (на материалах Ставропольской губернии): Дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005. С. 65.
8. Захарова Л.Т. Правительственная программа отмены крепостного права в России // История СССР. 1975. № 2. С. 201.
9. Шингарев А. Задача юбилея // Современное слово. 1914. № 2148. 1 (14) января. С. 552-553.
10. Хрестоматия по истории государства и права России / Сост. Ю.Ч. Титов. М.: ТК Велби: Проспект, С. 269.
11. Пажитков К.А. Городское и сельское самоуправление. Т. 1. СПБ., 1913. С. 35-37.

1. Федеральный закон от 06.10.2001 № 131-ФЗ ↑

2. Прудникова, А.С. Местное самоуправление и муниципальное управление, 2015. ↑

3. Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Указ. соч. С. 71. ↑

4. Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. Т. 2. Курс русской истории. Ч. 2. М., 1987. С. 51-69. ↑

5. Даркевич В.Ч. Происхождение и развитие городов Древней Руси // Вопросы истории. 1994. № 10. С. 52. ↑

6. Вдадимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов н/Д: Феникс, 1995 С. 206; Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Указ соч. С. 76. ↑

7. Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Указ соч. С. 102. ↑

8. Владимирский-Буранов М.Ф. Указ. соч. С. 212. ↑

9. Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Указ. соч. С. 83. ↑

10. История государства и права России / В.М. Клеандрова, Р.С. Мулукаева и др.; под ред. Ю.Ч. Титова. М.: ТК Велби: Проспект, 2004. С. 135-136. ↑

11. Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Указ. соч. С. 91. ↑

12. Владимирский-Буданов М.Ф. Указ. соч. С. 269. ↑

13. Манифест «О Всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей и об устройстве их быта» 19 февраля 1861 г. // Полное Собрание Законов Российской Империи. СПБ., 1863. Т. XXXVI. Отделение I. ↑

14. Захарова Л.Т. Правительственная программа отмены крепостного права в России // История СССР. 1975. № 2. С. 201. ↑

15. Гордиенко Ю.Г. Отмена крепостного права и формирование органов крестьянского местного самоуправления в России (на материалах Ставропольской губернии): Дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005. С. 65. ↑

16. Гордиенко Ю.Г. Указ. соч. С. 78. ↑

17. Положение о губернских и уездных по крестьянским делам Учреждений 1864 г. // Полное Собрание Законов Российской Империи. СПБ., 1863. Т. XXXVI. Отделение I. ↑

18. Шингарев А. Задача юбилея // Современное слово. 1914. № 2148. 1 (14) января. С. 552-553. ↑

19. Хрестоматия по истории государства и права России / Сост. Ю.Ч. Титов. М.: ТК Велби: Проспект, 2004. С. 269. ↑

20. Гордиенко Ю.Г. Указ. соч. С. 132. ↑

21. Муниципальное право России. С. 66. ↑

22. Пажитков К.А. Городское и сельское самоуправление. Т. 1. СПБ., 1913. С. 35-37. ↑

23. Мединский В.Р. О русском рабстве, грязи и «тюрьме народов». М.: ОЛМА Медиа Групп, 2008. С. 156. ↑

24. Вестник Временного правительства. 1917. № 1 (46). 5 (18) марта. ↑

25. Цит. по: Хрестоматия по истории государства и права России. С. 292. ↑

26. Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Указ. соч. С. 108. ↑

27. Гордиенко Ю.Г. Указ. соч. С. 43-144. ↑

28. Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582. ↑

29. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 98. ↑

30. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик от 07.10.1977 // Свод законов СССР. 1990. Т. 3. Ст. 14. ↑

31. Закон СССР от 21.12.1989. «О статусе народных депутатов СССР» // Свод законов СССР. 1990. Т. 1. Ст. 79. ↑

32. Закон СССР от 09.04.1990. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов СССР. 1880. Т. 1. Ст. 267. ↑

33. Закон РСФСР от 06.07.1991. «О местном самоуправлении в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике» // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010. ↑

34. Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. С. 70-71. ↑

35. Воронцова Г.В. О ходе реформирования системы власти на примере становления муниципальных образований Ставропольского края // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 4. ↑

36. Шеремет К.Ф. Указ. соч. С. 49; Шугрина Е.С. Указ. С. 18 ↑

37. Баглай М.В. Указ. соч. С. 136; Безуглов А.А. Солдатов С.А. Указ. соч. С. 351. ↑

38. Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 375; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 38. ↑

39. Муниципальное право России / Отв. Ред. Г.Н. Чеботарев. С. 91. ↑

40. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 февраля 2002г. № 67-ФЗ (в ред. От 25 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2006. № 31 (ч.1). Ст. 3427. ↑

41. Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ (в ред. от 12 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497; 2006. № 29. Ст. 3125. ↑

42. О финансовых основах местного самоуправления: Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 29 сентября 1997. № 39. Ст. 4464; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 9. ↑

43. О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251. ↑

44. О государственной регистрации уставов муниципальных образований: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108. ↑

45. О муниципальной службе Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340. ↑

46. Об актах гражданского состояния: Федеральный закон от 15 ноября 1997 № 143-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340. ↑

47. Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011. ↑

48. Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. С. 193. ↑

49. СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700. ↑

50. СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708. ↑

51. СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532. ↑

52. СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943. ↑

53. Сборник законов и других актов Ставропольского края. 1997. № 11-12 (41-42). Ст. 506. ↑

54. Сборник законов и других актов Ставропольского края. 2005. № 6. Ст. 4346. ↑

55. Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. ↑

56. О государственной регистрации уставов муниципальных образований: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1) Ст. 3108. ↑

57. СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108. 18 октября. ↑

58. Главное управление Министерства юстиции РФ п ЮФО // Регистрация уставов муниципальных образований в соответствии с требованиями ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ в Южном федеральном округе. ↑