Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

С принятием Конституции Российской Федерации (1993 г.) изменилось правовое положение местного самоуправления, которое стало самостоятельным и не входит в систему органов государственной власти. Изменилось и правовое положение органов местного самоуправления, что должно было бы стимулировать творческую инициативу местных сообществ в вопросах установления систем органов муниципальных образований.

Понятие "система органов местного самоуправления" учеными сегодня трактуется различно. Некоторые (С.И. Кулиева и др.) считают, что это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей. Другие (А.П. Алехин, В.И. Фадеев, О.Е. Кутафин) считают, что это совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципального образования, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни, и их мнение частично совпадает с точкой зрения автора. Но хотелось бы добавить, что это совокупность органов муниципального образования, подчиненная руководителю муниципального образования или их объединения, согласующаяся в своей деятельности с принципом законности, исходящая из интересов местных жителей и интересов государства.

Общепризнанно, что для любой системы важна четкая организация ее деятельности, регламентация функций, прав и ответственности. Местное самоуправление не является исключением. Внутреннее устройство организации и функционирования местного самоуправления, выражающееся в создании и развитии муниципальной системы органов, призвано обеспечить в самоуправленческом процессе достижение региональных целей. От системы органов местного самоуправления зависит структура органов управления, объем их полномочий, функций и ответственности. Однако, помимо типовых органов управления, в системе органов местного самоуправления имеются сложные структуры, которые обладают признаками, свойственными только государственным органам управления, и выполняют только государственные полномочия. Например, орган записи актов гражданского состояния и т.д. В целом система органов местного самоуправления напоминает систему государственных органов субъектов Российской Федерации в миниатюре.

Вместе с тем, среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает внедрение инновационных методов управления в систему местного самоуправления. Россия - не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. За рубежом накоплен значительный опыт реформирования и внедрения инновационных технологий управления в рамках местного самоуправления, и при корректном подходе его уроки можно использовать в отечественной практике.

Объект исследования – общественные отношения, возникающие в сфере организации местного самоуправления в России и зарубежных странах.

Предмет исследования – правовое регулирование систем и структуры органов местного самоуправления по законодательству России, а также определение их правового статуса в данной системе.

Целью исследования является анализ правовых аспектов системы организации местного самоуправления как института муниципального права, выявление его особенностей, структуры органов местного самоуправления и их правового статуса.

Для достижения поставленной цели сформулированы следующие задачи:

- определить теоретико-методологические основы понятия «местное самоуправление» и его форм;

- выявить виды форм осуществления местного самоуправления;

- охарактеризовать исторический опыт использование различных форм местного самоуправления как в России, так и за рубежом;

- разграничить современную практику использования форм непосредственного осуществления местного самоуправления и представительной демократии;

- проанализировать систему и структуру органов местного самоуправления, выявив правовые аспекты разграничения понятий;

- исследовать место и роль представительных и исполнительных органов в системе органов местного самоуправления, а также вопросы формирования и структуры контрольного органа местного самоуправления;

- проследить некоторые проблемы муниципальной реформы в Российской Федерации и её влияние на структуру органов местного самоуправления.

Методология исследования основывается на общенаучных методах таких как: диалектический, исторический, логический, функциональный; и частнонаучных методах: конкретно-социологический, сравнительно-правовой, формально-юридический.

ГЛАВА 1 РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

1.1 Понятие местного самоуправления и форм его осуществления

Местное самоуправление в Европейской хартии местного самоуправления трактуется как "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" [2]. Таким образом, в данном определении сложное и многогранное явление местного самоуправления предстает все же, прежде всего, как управленческая деятельность, хотя и специфического характера.

Интересно, что в одноименных российских федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления 1995 и 2003 гг. содержащиеся в них определения местного самоуправления, хотя и серьезно отличаются между собой, однако закрепляют другой, по сравнению с Европейской хартией местного самоуправления, подход. Как известно, Федеральный закон 1995 г. в определении местного самоуправления делает акцент на праве населения на решение вопросов местного значения, а Федеральный закон 2003 г., не отказываясь и от признания этого права, называет местное самоуправление в первую очередь формой реализации власти народа [14, с. 12].

Идея самоуправления, как и других основных европейских государственно-правовых институтов, восходит к эпохе античности. Полисная демократия имела генетические корни в практике родового самоуправления. Вместе с тем демократическое самоуправление и его законы формируются как альтернатива монархическим и аристократическим формам правления, а потому являются, прежде всего, формой государственного управления, а не самоуправления, в привычном нам, современном, смысле этого слова.

Основные положения, определяющие участие граждан в решении вопросов на местном уровне, закреплены в Конституции Российской Федерации как в документе, обладающем наивысшей юридической силой. Права и полномочия органов местного самоуправления, без которых участие граждан в выработке и принятии решений на местном уровне было бы невозможно, определены в Конституции в рамках общей системы государственного устройства. Уже в гл. 1 Конституции, которая называется "Основы конституционного строя", основные решения, принимаемые на уровне местного самоуправления, определяются как базовые решения в системе государственного устройства Российской Федерации. Таким образом, в этой главе система местного самоуправления закрепляется как основополагающий элемент всего государственного устройства. В п. 2 ст. 3 Конституции указывается, что народ осуществляет свою власть, во-первых, непосредственно, т.е. путем референдумов и свободных выборов (п. 3 ст. 3), и, во-вторых, через органы государственного управления и местного самоуправления.

Кроме того, в п. 1 ст. 130 Конституции РФ закрепляется право граждан на осуществление местного самоуправления с использованием и других форм непосредственного волеизъявления.

В ст. 12 Конституции РФ содержится более детальное регулирование места и статуса местного самоуправления в системе государственного устройства. Статья 12 Конституции РФ гарантирует существование системы местного самоуправления на территории всей Российской Федерации. Одновременно в данной статье определены два аспекта взаимоотношений местного самоуправления с государством. В соответствии со ст. 12 "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" [1]. Их включенность в систему государственного управления реализуется тем не менее благодаря тому, что самостоятельность при решении проблем на местном уровне может осуществляться только в рамках полномочий, устанавливаемых муниципалитетам государством.

В определении местного самоуправления, закрепляемом в российском законодательстве, несмотря на его достоинства, касающиеся, прежде всего, его развернутого характера и демократизма, имеется значимый пробел - отсутствие указания на то, что местное самоуправление представляет собой один из уровней публичной власти.

К специфическим признакам (принципам) местного самоуправления как относительно самостоятельного уровня публичной власти следует отнести:

1) самостоятельность местного самоуправления по отношению к системе государственной власти (в пределах своих полномочий);

2) особый субъект осуществления местного самоуправления - население муниципального образования (местное сообщество), в состав которого могут не включаться некоторые граждане РФ, находящиеся на его территории, и, наоборот, включаться определенная категория иностранных граждан;

3) особый характер институциональной (организационной) основы местного самоуправления по сравнению с государственной властью - расширенное количество форм прямой демократии, иная трактовка разделения властей и т.д.;

4) возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и возможность административного контроля со стороны государства за их реализацией, в том числе с точки зрения целесообразности [13, с. 87].

Система местного самоуправления в России - это совокупность организационных форм и способов решения населением самостоятельно и непосредственно, а также через органы местного самоуправления вопросов местного значения [13, с. 87]. Система включает в себя упорядоченные элементы, и применительно к определенному виду и уровню муниципального образования число этих элементов может отличаться.

Следует отметить, что Конституция РФ, наряду с выборами органов местного самоуправления, предусматривает также проведение референдумов и использование других форм решения вопросов местного значения самими гражданами.

1. Референдум как форма непосредственного участия граждан в решении вопросов местного самоуправления.

Исходя из положений ст. 12 Конституции РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) конкретизирует ряд обязательных условий для назначения и проведения местного референдума. В соответствии с положениями Федерального закона N 131-ФЗ предметом местного референдума могут быть только вопросы местного значения, но не вопросы, входящие в исключительную компетенцию государства (п. п. 1 и 2 ст. 130 Конституции РФ). Вопросы местного значения применительно к различным типам муниципальных образований определены в ст. ст. 14 - 16 вышеупомянутого Федерального закона N 131-ФЗ.

Важнейшим необходимым условием для назначения местного референдума по инициативе граждан является наличие собранных подписей в поддержку референдума в количестве не менее 5% от общего числа граждан, зарегистрированных на территории данного муниципального образования и обладающих избирательным правом (пп. 3 п. 3 ст. 22 Федерального закона N 131-ФЗ).

Итог референдума подлежит обязательному исполнению и не нуждается в утверждении органами государственной власти или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обязаны обеспечить исполнение решения, принятого на местном референдуме (п. п. 6 и 7 ст. 22 Федерального закона N 131-ФЗ).

1.2. Правотворческая инициатива граждан.

Еще одним механизмом непосредственного влияния граждан на решение проблем местного значения является правотворческая инициатива, выступив с которой граждане могут внести на рассмотрение представительного органа проект муниципального правового акта (ст. 26 Федерального закона N 131-ФЗ).

Этот путь участия граждан в подготовке и принятии решений на муниципальном уровне требует принятия соответствующего нормативного правового акта представительным органом данного муниципального образования. Если же такой правовой акт не принят, то процедура внесения правотворческой инициативы регулируется соответствующими положениями федерального закона (ст. 26 Федерального закона N 131-ФЗ).

Правотворческая инициатива должна быть поддержана не менее чем 3% граждан, зарегистрированных на территории данного муниципального образования и обладающих избирательным правом. При этом местный представительный орган вправе установить более низкий минимальный процент (п. 1 ст. 26 Федерального закона N 131-ФЗ). Представительный орган муниципального образования, в компетенции которого находится принятие соответствующего правового акта, обязан рассмотреть внесенный инициативной группой проект в течение трех месяцев, причем инициаторам должна быть предоставлена возможность изложить свои обоснования рассматриваемого проекта (п. 2 ст. 26 Федерального закона N 131-ФЗ).

Решение органа местного самоуправления, ответственного за рассмотрение представленного проекта правового акта, должно быть доведено до сведения инициативной группы в письменном виде с обоснованием принятого этим органом решения (п. 3 ст. 26).

Данная форма участия граждан в решении вопросов местного самоуправления в конечном итоге не имеет конституирующего действия, поскольку принятие окончательного решения о его утверждении или отклонении проекта правового акта, представленного в порядке гражданской правотворческой инициативы, входит в компетенцию органа местного самоуправления, уполномоченного на его рассмотрение.

1.3. Публичные слушания с участием граждан.

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов, относящихся к вопросам местного значения, представительным органом муниципального образования могут проводиться публичные слушания с участием жителей муниципального образования. Публичные слушания проводятся по инициативе органа местного самоуправления или по инициативе населения.

В отличие от этой процедуры и в соответствии с п. 3 ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ в обязательном порядке должны проводиться слушания для обсуждения проекта устава муниципального образования (пп. 1 п. 1 ст. 17, п. 9 ст. 27), проекта местного бюджета (ст. 52), отчета об исполнении местного бюджета (ст. 28), проектов планов и программ развития муниципального образования и вопросов о преобразовании муниципального образования (ст. 13 Федерального закона N 131-ФЗ).

Результаты публичных слушаний в обязательном порядке подлежат опубликованию (обнародованию - п. 4 ст. 28).

1.4. Собрания граждан.

По инициативе населения, органов местного самоуправления или в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, могут проводиться собрания граждан для обсуждения вопросов местного значения, в особенности проблем развития муниципального образования, а также для заслушивания и обсуждения отчетов о деятельности органов местного самоуправления (ст. 29 Федерального закона N 131-ФЗ). При этом собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления или направлять им те или иные требования, а также избирать уполномоченных лиц, в задачу которых входит контроль исполнения этих требований органами местного самоуправления (п. 3 ст. 29 Федерального закона N 131-ФЗ).

Порядок назначения и проведения собраний граждан, а также полномочия таких собраний определяются уставом муниципального образования, утверждаемым представительным органом муниципального образования. Органы местного самоуправления обязаны обнародовать результаты собрания граждан, принять соответствующее решение и довести его до сведения собрания в письменной форме (п. п. 4 и 6 ст. 29 Федерального закона N 131-ФЗ).

1.5. Опрос граждан.

При подготовке решений по важным вопросам местного значения органы местного самоуправления могут проводить опросы граждан, обладающих избирательным правом (ст. 31 Федерального закона N 131-ФЗ).

Порядок проведения опроса граждан и в особенности методика проведения опроса и определение минимальной численности жителей данного муниципального образования, принимающих участие в опросе, определяются уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Исключительное право назначения опроса граждан принадлежит при этом только органам местного самоуправления. Результаты опроса носят рекомендательный характер и не могут предопределять решений, принимаемых уполномоченным органом местного самоуправления по обсуждаемым вопросам.

1.6. Другие формы участия граждан в местном самоуправлении.

Наряду с описанными выше формами непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления Федеральный закон N 131-ФЗ предоставляет муниципальным образованиям и их гражданам возможность самим находить и иные формы участия населения в осуществлении самоуправления на муниципальном уровне, не противоречащие нормам действующего законодательства (ст. 33 Федерального закона N 131-ФЗ).

1.7. Исторический опыт и современная практика использования форм осуществления местного самоуправления в России и за рубежом

В России традиции местного самоуправления имеют глубокие исторические корни, а во второй половине XIX в. по мере развития капиталистической экономики и формирования элементов гражданского общества они стали опираться на детально разработанную законодательную базу. Оценивая сложившуюся в пореформенной России систему сельского, городского и земского самоуправления, а также специфических форм самоуправления на периферии империи, можно отметить, что по своему характеру оно приближалось к тем правовым нормам, которые отвечали потребности экономического и социального развития страны. В его основу были положены принципы всесословности представительства, имущественного ценза, характерные в то время для системы самоуправления большинства развитых европейских стран, разделения распорядительной и исполнительной власти. Вместе с тем реформа самоуправления носила относительно противоречивый характер. Компетенция органов самоуправления была сведена почти исключительно к сфере чисто хозяйственной деятельности, и хотя в этой области земским и городским учреждениям была предоставлена значительная доля самостоятельности, их реальные возможности оказывались здесь достаточно узкими, прежде всего, в силу бюджетных ограничений.

Основные формы местного самоуправления в России - сельское, земское и городское - имели различное отношения к традициям местных сообществ в России. Городское самоуправление в наименьшей степени опиралось на традиции допетровской Руси. Скорее, оно искусственно вводилась как «производная» от государственной власти. И здесь история местного самоуправления может быть достаточно точно описана в соответствии с принципами «государственной теории». Земская реформа может рассматриваться как возрождение многовековых традиций земского самоуправления в России, которые, однако, к середине XIX в. были утрачены. Наиболее соответствует модели правовой институционализации традиционных форм самоуправления местных сообществ сельская реформа, положившая начало правовой базе сельского самоуправления [17, с. 22].

Первоначально самоуправление местных сообществ получало правовую институционализацию относительно системы обычного права. Это особенно отчетливо видно на примере самоуправления на национальных окраинах России и на примере казачьего самоуправления, которые дольше, чем в центральных областях государства сохраняли действующими нормы обычного права. По мере перехода от обычного к писаному праву как основе правовой институционализации местного самоуправления усиливается тенденция к унификации нормативной базы самоуправления, действующей на территории всей страны.

Продолжая данную тему исследования, следует отметить, что сегодня в мире сложился довольно стройный механизм разделения функций центрального и местного государственного управления, все шире делегируются органам местного управления государственные функции и расширяются их права в решении местных вопросов. Этот опыт может дать довольно богатую пищу для размышлений, связанных с построением и научным обоснованием организационно-управленческой модели. Вместе с тем совершенно ясно, что нет и не может быть единой модели для всех стран. Каждая модель всегда будет отражать национальные, территориальные и политические особенности того или иного государства.

Наиболее фундаментальное различие существующих моделей местного самоуправления в различных странах связано с их принадлежностью к различным правовым семьям. Соответственно этому в мировой практике сложилось несколько моделей местного самоуправления, в большей или меньшей степени ориентированных на ту правовую семью, к которой принадлежит правовая система данного государства. В Великобритании, Канаде, США, Индии, Новой Зеландии, ЮАР и других странах действует так называемая англосаксонская система местного самоуправления. Во Франции, Италии, Голландии, Португалии, Бельгии, Испании и других европейских государствах используется система местного самоуправления, характерная для романо-германской правовой семьи — так называемая французская система. Наряду с англосаксонской и французской моделями самоуправления в качестве относительно самостоятельной модели, сформированной в рамках романо-германской правовой семьи, можно выделить местное (коммунальное) самоуправление Германии. Вместе со многими общими чертами эти системы имеют различия. Наиболее важные из них связаны со степенью самостоятельности местных властей, их отношениями с центральным правительством. В разных странах местные власти в разной мере вплетены в единую иерархию государственного управления. Иногда функции государственного управления четко отграничены от местной власти и персонифицированы в специально назначенном чиновнике, подчиняющемся центральному правительству (префекту, наместнику). В других типах местного управления возможно совмещение, особенно на нижних уровнях, где мэры соединяют обязанности государственных чиновников и руководителей местного самоуправления [17, с. 22].

Одним из наиболее распространенных в современном мире типом местного самоуправления является англосаксонский, возникший на признанной родине классических муниципальных форм - в Великобритании. Основной признак этого типа - отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающих выборные муниципальные органы. Понятие «местное управление», принятое в законодательстве США и Великобритании для обозначения организации и деятельности муниципальных учреждений, указывает на один из критериев их отграничения от других государственных органов, а именно: на локальный характер и близость к местному сообществу.

Так, в Италии в отличие от США, ФРГ или Франции, где давно сформировались и концепция, и институциональная инфраструктура поддержки местного самоуправления государством, отсутствует единая для этой страны модель. До сих пор развитие отдельных областей страны в значительной степени определяется социокультурными, историческими и экономическими особенностями и достаточно устойчивыми политическими предпочтениями, которые в конечном счете влияют на политику местных органов власти.

Структура местного самоуправления во всех городах Германии состоит из двух основных блоков власти: законодательной и исполнительной, принципы организации и взаимодействия которых основаны, как правило, на концепции сильной исполнительной власти и в достаточной мере унифицированы по всем территориальным единицам - землям. В то же время каждая земля и в принципе многие города имеют свои специфические, закрепленные в земельном и местном законодательствах, организационные особенности, которые выражают своеобразие структуры, функций и средств избрания главы органов управления городами и могут послужить примером решения той или иной задачи развития города.

Франция - одна из немногих стран современного мира, имеющая четыре уровня управления: уровень государства, региона, департамента и коммуны. Все уровни имеют выборные органы и органы исполнительной власти. Кроме того, известны еще две структурные единицы: округ и кантон, в настоящее время не имеющие своих органов, но сохраняющиеся для удобства управления. Коммуны, существующие со времени Римской империи, составляют основу местного самоуправления. Коммуна как совокупность людей, живущих на определенной территории, является элементом гражданского общества. Будучи организованным и управляемым коллективом, она составляет базовую единицу в иерархии власти. Коммуны служат основанием пирамиды власти и являются наиболее устойчивой административной единицей. Они сложились естественно-историческим путем в эпоху средневековья и обладают каждая собственным лицом, историей, традициями, нравами, социокультурным обликом. Мелкие коммуны, которых большинство, при существующих финансовых законоположениях не могут обеспечить в должной мере свое население надлежащим набором услуг.

В настоящее время в Российской Федерации начался и развивается процесс объединения усилий городов в решении насущных проблем социально-экономического развития. Создаются ассоциации городов, различные региональные объединения. В этой сфере также может быть полезен и применим опыт организации межкоммунального сотрудничества во Франции, где подобное сотрудничество обрело уже четко сформировавшиеся формы, отработаны механизмы управления и финансирования такого взаимодействия

Можно утверждать, что в последние десятилетия в странах Запада неуклонно растет интерес к правовым формам организации местного самоуправления. Причем насколько возрождаются и развиваются традиции самоуправления, которые в большинстве стран Европы уходят вглубь веков, настолько идет и интенсивный поиск новых форм развития местного самоуправления и его государственно-правового регулирования, которые могли бы стать ответом на социально-культурную трансформацию общества в начале XXI века.

Органы местного самоуправления составляют один из значительных элементов публичной организации современных стран. Представительные органы (советы, собрания представителей, депутатов) на низовом и среднем уровнях избираются на срок от двух до шести лет. Низовой уровень представляют компактные городские и сельские общины. Основными критериями для получения статуса муниципального образования являются численность населения, историческая значимость, общий уровень развития, наличие экономических предпосылок и т.д.

Рассмотрим формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления в Германии. В отличие от Конституции Российской Федерации, Конституция (Основной закон) Федеративной Республики Германии не содержит каких-либо специальных указаний на иные формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, за исключением положения том, что в муниципальных образованиях население должно быть представлено депутатами, избираемыми в ходе свободных муниципальных выборов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (абз. ст. 28 Основного закона). Объясняется это обстоятельство тем, что вследствие разделения компетенций между Федерацией и федеральными землями, обладающими признаками государственных образований, все вопросы формирования и реализации муниципального права относятся к ведению земель. В соответствии с этим отдельные муниципальные образования являются не частями Федерации, а составными частями федеральных земель. Федеральные земли исходя, в свою очередь, из изложенных выше общих принципов сами определяют порядок проведения выборов, в ходе которых их гражданами избираются органы местного самоуправления.

В компетенцию земель входит также определение общих принципов организации местного самоуправления. В этих рамках они вправе в дополнение к выборам самостоятельно развивать различные иные формы участия граждан в решении вопросов местного значения, которые они сочтут целесообразными. Федеральные земли используют это право, вводя в положения о муниципальных образованиях общие нормы о различных формах развития инициативы граждан. Конкретные формы осуществления права граждан на участие в местном самоуправлении определяются с учетом практического опыта, накопленного муниципальными образованиями.

Формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, закрепленные в уставах муниципальных образований федеральных земель, обнаруживают большое сходство с аналогичными формами участия граждан в решении вопросов местного значения, изложенными в Федеральном законе N 131-ФЗ. С другой стороны, между ними имеются значительные различия, в особенности это касается права жителя на участие в местном самоуправлении в зависимости от того, обладает он избирательным правом или нет.

Гражданин имеет право голоса на уровне муниципального образования, если он имеет гражданство ФРГ или страны - члена ЕС, является резидентом муниципального образования в течение некоторого установленного времени и достиг определенного возраста (в большинстве земель - 18 лет, в отдельных землях - 16 лет; снижение возрастного избирательного ценза связано с желанием как можно раньше привлекать молодых людей к участию в общественно-политической жизни муниципальных образований).

В отличие от Российской Федерации, в которой в ряде регионов на местном уровне практикуется смешанная избирательная система с проведением в избирательных округах прямых выборов половины депутатов и выборов второй половины депутатов по пропорциональной системе в соответствии с постоянными партийными списками, в Германии такой подход никогда не применяется. Напротив, в настоящее время предпочтение все больше отдается избирательной системе, при которой граждане получают больше возможностей влиять на состав депутатского корпуса и в конечном счете на будущие решения муниципальных органов. Кандидаты тех или иных партий, даже включенные в партийные списки на первых местах, при такой избирательной системе не могут быть уверены в том, что они действительно получат депутатский мандат. Вместо выдвинутых той или иной партией кандидатов, давно состоящих в партии и, как правило, преданных партийной верхушке (зачастую из карьерных соображений), избиратель может отдать свой голос тем кандидатам, которых он считает независимыми личностями и политическая позиция которых совпадает с его убеждениями или близка к ним.

Из шестнадцати германских федеральных земель двенадцать уже перешли на новую избирательную систему, обеспечивающую гражданам больше возможностей влиять на решение вопросов местного значения в их муниципальных образованиях, еще в четырех землях идет подготовка к переходу на эту систему, в связи, с чем представляется уместным остановиться на ней более подробно.

1. Избирательная система, обеспечивающая более активное участие граждан в местном самоуправлении. Основные принципы названной избирательной системы будут рассмотрены на примере федеральной земли Гессен.

Каждый избиратель (т.е. обладающий правом голоса) при избрании представительного органа муниципального образования имеет столько голосов, сколько им может быть подано в соответствии с установленным законом числом членов представительного органа.

Избиратель может отдать кандидатам, которых он решил поддержать, до трех своих голосов (в соответствии с принципом кумуляции голосов).

Вместе с тем избиратель вправе распорядиться избирательным правом по-другому и просто поставить крестик напротив списка одной из допущенных к выборам партий. Крестик напротив списка партии означает, что при подсчете голосов указанные в списке кандидаты получат по одному голосу в соответствии с их порядковым местом в списке. Если же после этого какое-то количество голосов избирателя окажется неиспользованным в связи с тем, что число включенных в список кандидатов будет меньше числа принадлежащих данному избирателю голосов, то эти голоса снова распределяются между кандидатами в соответствии с их порядковым местом в данном списке, пока все голоса избирателя не будут израсходованы или каждый из включенных в список кандидатов не получит максимально допустимые три голоса. Такая ситуация может возникнуть в том случае, если партия не сможет выдвинуть число кандидатов, предусмотренное положением закона, определяющим число членов представительного органа муниципального образования. В этом случае все оставшиеся у избирателя голоса пропадают.

Если избирателя не устраивает один или несколько кандидатов из числа включенных в список, то он вправе вычеркнуть их фамилии. Однако это допускается лишь в том случае, если избиратель в заголовке избирательного бюллетеня отметил крестиком весь предложенный для голосования список. В противном случае данный бюллетень признается недействительным.

Помимо этого, предложенная избирательная система предоставляет избирателю возможность выбрать из каждого партийного списка предпочитаемых им кандидатов и отдать им до трех своих голосов, т.е. он может распределить свои голоса между несколькими избирательными списками (в соответствии с принципом смешанного голосования списков). Кроме того, избиратель вправе сначала отдать свои голоса кандидатам, которых он решил поддержать, а затем в случае, если у него еще останутся неизрасходованные голоса, отдать их за ту или иную партию или политическую группировку.

Избирателю следует следить за тем, чтобы не распределить больше голосов, чем он в действительности имеет.

2. Формы участия в местном самоуправлении граждан, обладающих и не обладающих избирательным правом.

2.1. Информирование граждан о наиболее важных проблемах муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования обязан информировать население обо всех важных и актуальных проблемах данного муниципального образования. Это относится в первую очередь к планам и проектам муниципального образования, существенно важным для территориального, экологического, социального и культурного развития данного муниципального образования и затрагивающим жизненные интересы граждан. При выполнении этих требований жители получают уже на ранней стадии всю необходимую информацию об основных намечаемых мероприятиях, их целях, задачах и последствиях.

Что касается использования свободных площадей и планирования застройки территории в пределах муниципального образования, то действующее специальное законодательство предусматривает право граждан получить всю необходимую информацию о целях намечаемого строительства и право высказать свое отношение к планам застройки территории. В случае если это право граждан будет нарушено, они вправе обратиться с соответствующим иском в судебные органы.

Информирование граждан должно осуществляться таким образом, чтобы они имели возможность высказать свою точку зрения и обсудить возникший вопрос с выборными членами представительного органа муниципального образования и специалистами органа местного самоуправления. С этой целью представительный орган муниципального образования может созывать собрания граждан, в том числе в рамках отдельных районов (округов) данного муниципального образования.

Порядок проведения собраний граждан регулируется положениями, закрепленными в уставе муниципального образования.

Обязательное информирование граждан необходимо для поддержания их интереса к политике, проводимой руководством муниципальных образований. Опыт показывает, что исчерпывающее и полное информирование граждан обо всех аспектах деятельности органов управления местного уровня побуждает их к более активному участию в делах муниципального образования. Собрания граждан, в частности, являются важным средством поддержки деятельности представительных органов муниципальных образований, помогая им принимать верные стратегические решения, касающиеся будущего развития того или иного муниципального образования.

Данный инструмент является важным средством привлечения граждан к активному участию в деятельности муниципального образования. Помимо этого, одна из основных целей информационной работы заключается в том, чтобы достичь максимально возможного консенсуса граждан в отношении политики, проводимой органами самоуправления, хотя само по себе это и не приводит к организационным выводам, обязательным для представительных органов муниципального образования.

Следует отметить, что за последние сорок лет эта форма работы с гражданами получила всеобщее распространение, образуя надежную платформу для реализации многочисленных проектов, осуществляемых органами местного самоуправления совместно с гражданами и способствующих дальнейшему развитию муниципальных образований. Речь идет, например, о проектах благоустройства отдельных городских округов и улиц, реконструкции отдельных зданий, о проектах современной организации дорожного движения, об ориентированной на будущее и отвечающей требованиям экологии политике в области энергетики, о строительстве плавательных бассейнов, детских садов и школ, а также о возможном пересмотре местного бюджета с целью перенаправления финансовых ресурсов на первоочередные проблемы муниципального образования с учетом всех поступивших предложений об их экономии.

2.2. Право граждан на подачу петиций в представительные органы местного самоуправления.

Каждый гражданин имеет право как индивидуально, так и совместно с другими жителями обращаться в представительный орган муниципального образования с инициативами или жалобами, относящимися к вопросам местного значения. Как правило, обработка поданных гражданами петиций входит в компетенцию профильного комитета представительного органа данного муниципального образования. Должностные лица комитета обязаны в установленные сроки дать письменный ответ на поданную петицию.

2.3. Право граждан на подачу ходатайств в представительные органы местного самоуправления.

Данная форма участия граждан, как обладающих, так и не обладающих избирательным правом, в осуществлении местного самоуправления является более эффективной, чем подача петиций. Цель подачи ходатайства состоит в том, чтобы побудить представительный орган муниципального образования рассмотреть поднятый заявителями вопрос, входящий в его компетенцию, и принять соответствующее решение.

Право на подачу ходатайства имеют большинство граждан, проживающих на территории данного муниципального образования, а именно те из них, кто проживает на данной территории не менее 3-х месяцев и уже достиг 14-летнего возраста.

Ходатайство подается в письменном виде и должно содержать определенное требование вместе с его обоснованием. Помимо этого, в ходатайстве следует также указать трех лиц, имеющих право представлять заявителей ходатайства.

Для подтверждения правомочности ходатайства необходимо собрать определенное число подписей заявителей. Так, в общинах, входящих в состав района, необходимо собрать подписи не менее чем 5% жителей, но всего не более чем 4000 человек, в городах, не входящих в состав районов (т.н. городских округах), нужно заручиться поддержкой не менее чем 4% жителей, но не более чем 8000 человек.

Представительный орган муниципального образования обязан безотлагательно рассмотреть поданное ходатайство и принять решение по существу в срок не более четырех месяцев со дня его поступления. В течение этого времени представители заявителей должны получить возможность разъяснить суть поданного ходатайства на заседании представительного органа данного муниципального образования.

Решение представительного органа по внесенному ходатайству не может быть оспорено в судебном порядке, если при этом не была нарушена установленная процедура рассмотрения подобных ходатайств.

2.4. Консультативный совет по вопросам интеграции иностранных граждан.

Для наиболее полного учета интересов иностранных граждан при осуществлении местного самоуправления муниципальные образования с определенным числом иностранцев, постоянно проживающих и работающих на территории данного муниципального образования, должны создавать советы по вопросам интеграции иностранных граждан. Это требование относится к муниципальным образованиям, в которых насчитывается не менее 5000 иностранцев. В муниципальных образованиях с числом иностранцев не менее 2000 такой консультативный совет создается в том случае, если об этом будут ходатайствовать не менее 200 иностранных граждан.

Правом избирать представителей в совет обладают все иностранцы, которые на день проведения выборов достигли 16-летнего возраста, находятся в Германии на законном основании в течение не менее 1 года и постоянно проживают на территории данного муниципального образования в течение последних трех месяцев.

В состав совета могут избираться все обладающие избирательным правом иностранцы, а также обладающие избирательным правом немецкие граждане, достигшие на момент проведения выборов 18-летнего возраста. При этом, как правило, рекомендуется принимать меры к тому, чтобы среди немецких граждан, избираемых в совет, преобладали бывшие иностранцы, получившие в свое время немецкое гражданство.

Члены совета по вопросам интеграции иностранных граждан избираются тайным голосованием на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права на период действия полномочий представительного органа муниципального образования по спискам или как независимые кандидаты. Выборы проводятся в течение шести недель после начала срока полномочий представительного органа муниципального образования.

Совет по вопросам интеграции иностранных граждан вправе заниматься любыми вопросами местного значения, возникающими в пределах данного муниципального образования. Результаты проведенных в совете обсуждений представляются на рассмотрение представительного органа муниципального образования или выделяемой из его состава комиссии, отвечающей за подготовку решений по тому или иному вопросу. На заседании представительного органа или его комиссии должен присутствовать член совета, в задачу которого входит разъяснение позиции совета по обсуждаемой проблеме.

Со своей стороны, совет по вопросам интеграции иностранных граждан обязан реагировать на все запросы, направляемые в его адрес представительным органом муниципального образования, и определять свою позицию по каждой из обсуждаемых проблем.

Вместо совета по вопросам интеграции иностранных граждан представительный орган муниципального образования может создать консультативный комитет по вопросам их интеграции. В этом случае в состав комитета входят лица, избранные представительным органом из числа своих членов, а также лица из числа иностранцев, избранные иностранными гражданами, обладающими избирательным правом. На пост председателя комитета в таких случаях избирается член представительного органа муниципального образования.

2.5. Включение компетентных специалистов из числа обладающих и не обладающих избирательным правом граждан в состав комитетов представительного органа муниципального образования.

С целью обеспечения высокого профессионального уровня решений, разрабатываемых в комитетах представительного органа муниципального образования, в состав комитетов могут быть дополнительно введены специалисты отдельных областей знаний из числа лиц, обладающих избирательным правом. Это происходит с общего согласия членов представительного органа муниципального образования или на основе предложений со стороны представленных в этом органе фракций путем голосования, проводимого по пропорциональной системе. Комитет правомочен принимать решения, если число присутствующих на его заседании членов представительного органа муниципального образования больше числа присутствующих специалистов.

В остальном введенные в состав комитета специалисты имеют те же права и обязанности, что и депутаты представительного органа муниципального образования.

Помимо этого, представительный орган муниципального образования может включать в состав образуемых им комитетов также и не обладающих избирательным правом жителей в возрасте старше 18 лет, которые в отличие от специалистов из числа обладающих избирательным правом граждан имеют только право совещательного голоса. Порядок их ввода в состав комитета идентичен правилам, действующим в отношении специалистов из числа граждан, обладающих избирательным правом.

2.6. Инициатива проведения референдума, выдвигаемая гражданами, обладающими избирательным правом.

Лица, обладающие избирательным правом, вправе обратиться в представительный орган муниципального образования с ходатайством о том, чтобы путем референдума самим решить вместо него тот или иной вопрос, важный для данного муниципального образования. Представительный орган муниципального образования может также назначить местный референдум и по своей инициативе, если за это выскажется не менее двух третей от общего числа его членов, установленного в законодательном порядке.

Лица, обладающие избирательным правом и обращающиеся в представительный орган муниципального образования с инициативой проведения референдума, обязаны представить ее в письменном виде вместе с необходимым обоснованием. Инициаторы референдума также обязаны приложить аргументированное предложение о покрытии предполагаемых издержек в соответствии с требованиями законодательства о местном бюджете. Помимо этого, им следует назначить не менее трех лиц в качестве своих представителей для взаимодействия с органами местного самоуправления.

Инициатива проведения референдума с целью отмены какого-либо решения представительного органа муниципального образования должна быть представлена не позднее шести недель после опубликования этого решения. Если же то или иное решение не подлежит опубликованию, то срок выдвижения инициативы проведения местного референдума равен трем месяцам с даты принятия решения.

Следует иметь в виду, что некоторые вопросы местного значения не могут выноситься на референдум. Их перечень ограничен законодательно. Сюда входят вопросы внутренней структуры местной администрации, правовые отношения членов представительного органа муниципального образования и его комитетов (в первую очередь - ввиду предусмотренной законом защиты прав меньшинства), принятие местного бюджета, включая хозяйственные планы (сметы) собственных предприятий муниципального образования, коммунальные платежи и сборы и регулируемые нормами частного права вознаграждения, начальный баланс, годовой отчет муниципального образования и его собственных предприятий, составление, изменение, дополнение и отмену установленных уставом планов освоения свободных площадей и застройки территории муниципального образования (ср. выше подраздел 2.1, разъясняющий закрепленные в законе права граждан на выражение своей позиции по этим вопросам), решения в отношении правовых споров, инициативы, противоречащие требованиям закона, а также вопросы, по которым в период двух последних лет уже проводился местный референдум.

Если представительный орган муниципального образования не поддержит законной инициативы проведения местного референдума, то референдум должен быть проведен в срок, не превышающий трех месяцев.

Количество подписей, необходимое для признания законности инициативы проведения местного референдума, зависит от числа жителей муниципального образования: в муниципальных образованиях с числом жителей до 10 000 требуются подписи 10% граждан, с числом жителей до 20 000 - 9%, с числом жителей до 30 000 - 8%, с числом жителей до 50 000 - 7%, с числом жителей до 100 000 - 6%, с числом жителей до 200 000 - 5%, с числом жителей до 500 000 - 4% и с числом жителей свыше 500 000 - 3% граждан [14, с. 101].

Остановимся также на распространенных практиках немецких муниципалитетов по участию граждан в решении вопросов местного самоуправления.

1. Основные положения:

- постоянное контактное лицо в органе местного самоуправления, с которым общаются граждане в течение всего периода рассмотрения интересующего их вопроса;

- установление порядка принятия решений и пределов его изменения, а также правил, определяющих возможные действия заинтересованных граждан;

- проведение анализа с целью выяснения оптимального состава группы привлекаемых лиц: в зависимости от характера проекта это могут быть граждане, непосредственно заинтересованные в рассмотрении и решении данного вопроса, специалисты, граждане, выступающие как распространители полезной информации, представители политических организаций. При отборе участников следует стремиться к определенному балансу интересов. При этом целесообразно привлекать людей, разбирающихся в существе вопроса и имеющих достаточное количество свободного времени для участия в рассмотрении вопроса. Следует также привлекать тех лиц, которые по завершении проекта могли бы, например, оспорить принятое решение в судебном порядке;

- в отношениях с каждой группой граждан следует использовать корректные формы общения и убеждения;

- граждане, привлекаемые к участию в решении различных вопросов, должны получить возможность делать это в удобное для них время;

- граждане должны своевременно получать всю необходимую им информацию, в том числе в отношении форм и способов их участия в решении рассматриваемых вопросов; прозрачность целей и сути каждого рассматриваемого проекта должна быть полностью обеспечена;

- реальное участие граждан не должно отнимать у них много времени; при этом все участвующие в рассмотрении вопроса граждане должны без задержек получать необходимую информацию о промежуточных результатах;

- активность граждан должна находить соответствующее признание, различие мнений и интересов участвующих граждан должно уважаться;

- обещания, даваемые контактным лицом органа местного самоуправления, должны выполняться.

2. Процедурные правила участия граждан в решении вопросов местного значения. Правила, регулирующие участие граждан в решении вопросов местного значения, обсуждаются и согласуются с ними до начала процесса рассмотрения этих вопросов; по завершении согласования принятые правила становятся обязательными, что может быть подтверждено, например, подписями заинтересованных лиц.

Все участники обсуждений стремятся к обеспечению открытой, прозрачной и честной процедуры. Все участники заявляют о готовности действовать конструктивно в целях достижения общей цели (в том числе в составе рабочих групп, образуемых по принципу однородной тематики) и предоставлять в распоряжение коллег всю известную им существенную информацию.

Интересы участников рассмотрения вопроса заявляются открыто на ранней стадии обсуждения.

Любая полезная информация доводится до сведения всех участвующих своевременно и без задержки. При необходимости, а также в случаях, установленных действующим законодательством, некоторые сведения могут быть признаны конфиденциальными.

Договоренности о нераспространении тех или иных сведений, которые не должны стать достоянием лиц, не входящих в круг участников обсуждения вопроса (например, прессы), должны соблюдаться.

Формы работы с прессой и общественностью определяются совместным решением всех принимающих участие в обсуждении данного проекта; при необходимости функции взаимодействия с прессой могут быть поручены пресс-секретарю органа местного самоуправления.

Участники рассмотрения вопроса, представляющие интересы тех или иных групп граждан или организаций, при необходимости обязаны своевременно передавать возникающие в ходе работы над проектом решения вопросы на обсуждение в эти группы или организации и безотлагательно информировать участников рассмотрения проекта о результатах проведенных обсуждений.

Для обеспечения непрерывного и конструктивного рассмотрения того или иного вопроса необходимо регулярное участие всех привлеченных лиц. Если же это по каким-либо причинам оказывается невозможным, то не явившиеся участники обсуждения должны направить своих представителей. Представители также должны постоянно получать всю необходимую информацию, чтобы иметь возможность компетентно выполнять возложенные на них задачи.

Предусматриваемые законом формы участия граждан в решении вопросов местного значения в Российской Федерации и Германии имеют между собой много общего. В обеих странах придерживаются принципа недопустимости различия между документально закрепленными нормами права и их применением в практике управления. Только при таком подходе можно обеспечить правовые гарантии для граждан и убедить их в том, что органы местного самоуправления действительно готовы использовать весь потенциал их общественной активности на благо муниципального образования и его жителей. Завоевать доверие граждан органы местного самоуправления могут лишь в том случае, если они не станут ограничиваться только предусмотренными законом формами участия граждан в осуществлении местного самоуправления (которые скорее представляют собой некоторые минимальные стандарты привлечения граждан), но будут постоянно стремиться к совершенствованию и дальнейшему развитию всех форм участия граждан в местном самоуправлении с учетом конкретных местных условий. В целом местное самоуправление - это подлинная школа демократии, и полная реализация его немалого потенциала может обеспечить самый значительный вклад в развитие и процветание муниципальных образований [14, с. 102].

Что касается, современного этап исторического развития Российской Федерации, то необходимо отметить, что он характеризуется укреплением местного самоуправления, дальнейшей регламентацией его отношений с местной администрации и совершенствованием нормативно-правового регулированиям общественных отношений в этой сфере. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», расширяет перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, включая в него многие формы, сложившиеся на практике, но до того времени не нашедшие отражения в федеральном законодательстве. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Сейчас наибольшие сложности возникают при определении того, какие полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления, являются государственными и требуют отдельного финансирования.

Развитие форм демократического участия граждан в решении вопросов местного значения является и должно остаться важнейшим императивом правового государства и гражданского общества, а для этого нужна четкая и детальная законодательная регламентация на уровне муниципального образования. Если бы в практике сегодняшнего местного самоуправления у населения имелись реальные, эффективные рычаги влияния на содержание муниципальных правовых актов, то самостоятельность местного правотворчества позволила бы населению, действуя в своих интересах, установить механизмы ответственности избранных им лиц.

Правовая институционализация местного самоуправления является важной предпосылкой развития гражданского общества. Местная автономия, разделение власти на государственную и местную - не более чем условие для обеспечения возможности реального самоуправления граждан, которое должно также реализоваться через различные общественные объединения. Государственная власть должна добиться реализации прав и свобод личности через развитие местных сообществ и гражданских институтов, выражающих их интересы.

Проблемы развития государственной власти, гражданского общества и местного самоуправления находятся в России в ряду тех, чьи решения не терпят дальнейшего отлагательства. Создание эффективной модели местного самоуправления предполагает осуществление децентрализации власти. При этом следует учитывать особенности самоуправления в небольших, в крупных городах и городах федерального значения.

На современном этапе основным трендом модернизации местного самоуправления в РФ является активное развитие механизмов реализации институтов прямой демократии - форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.

ГЛАВА 2 СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Система и структура органов местного самоуправления: некоторые правовые аспекты разграничения понятий

В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. (ч. 1 ст. 131) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно [1].

Перечисляя органы, формирование которых должно быть предусмотрено в муниципальном образовании, законодатель исходит из того, что это определенный набор органов, т.е. под структурой понимается совокупность органов, действующих в муниципальном образовании.

По отношению к такой трактовке понятия "структура органов местного самоуправления" в научной среде четко наметилось два подхода. Критический подход у И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, которые считают, что в данной формулировке правильнее было бы вести речь не о структуре, а о системе органов местного самоуправления [21, с. 43]. Подобной позиции придерживаются большинство ученых-конституционалистов, подтверждая это тем, что по отношению к органам местного самоуправления в законе правильнее было бы говорить, что население самостоятельно определяет не их структуру, а систему. "Ведь под системой понимается множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство. Структура - это устойчивость чего-либо, совокупность внутренних частей органа, обеспечивающих его целостность".

Другой подход: понятие "структура органов местного самоуправления" следует рассматривать в узком и широком смыслах. "В узком смысле - это система, имеющая самостоятельный статус органов, через которые на соответствующей территории осуществляются функции и полномочия органов местного самоуправления. В широком смысле - это также внутренние подразделения созданных органов местного самоуправления. Под структурой органов местного самоуправления понимается также и строение системы основных органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, и внутреннее устройство каждого из этих органов". Таким образом, вопрос о том, что следует вкладывать в понятие "структура органов местного самоуправления", сегодня носит дискуссионный характер [21, с. 43].

Несмотря на недостатки, Закон 2003 г. четко конкретизировал положения, составляющие основу организационной модели местного самоуправления. Принципиальное значение этого Закона в том, что он: уточнил понятие "структура органов местного самоуправления"; регламентировал перечень возможных органов местного самоуправления в конкретной организационной модели муниципального образования; определил обязательное наличие в структуре трех органов - представительного органа, местной администрации и главы муниципального образования; восстановил принцип разделения властных полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г. упорядочивает структуру органов местного самоуправления разных видов муниципальных образований - городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов. По мнению А.Н. Костюкова, он позволяет создать несколько организационных моделей местного самоуправления.

В уставе муниципального образования может быть закреплена традиционная модель местного самоуправления, которая воспроизводит классическую модель разделения властных полномочий в системе органов публичной власти. В небольших поселениях возможно совмещение в одном лице должностей главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа местного самоуправления.

Для поселений с численностью населения менее 100 человек, обладающих избирательным правом, допустима модель "сход граждан - глава поселения", где сход осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления. В этом случае глава поселения избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.

Для муниципальных районов может быть предусмотрена альтернативная организационная модель. В ней представительный орган муниципального района формируется из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района. Эта модель имеет ряд несомненных достоинств: исключается сложная в организационном и финансовом отношении процедура муниципальных выборов; в представительном органе усиливаются контакты и взаимодействие органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района.

Законодательство позволяет населению муниципального образования выбрать оптимальную структуру органов местного самоуправления. К этому необходимо стремиться, но при этом не следует ограничивать право населения муниципального образования активно влиять на выбор структуры органов местного самоуправления.

2.2. Место и роль представительных органов в системе органов местного самоуправления

Какую бы структуру ни предусматривал устав муниципального образования, обязательным органом будет являться представительный орган муниципального образования, который играет важнейшую роль в системе местного самоуправления. Поэтому в настоящее время на первый план выходят вопросы конституционно-правового регулирования статуса представительных органов муниципальных образований.

Очевидно, что центральным вопросом государственного строительства в процессе становления и развития представительного органа местного самоуправления является вопрос о законодательном установлении его компетенции (т.е. предметов ведения и полномочий). Как известно, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил компетенцию представительных органов местного самоуправления в части предметов ведения и полномочий в форме вопросов местного значения. Несмотря на это, в настоящее время процесс формирования реальной компетенции представительных органов еще не завершен.

Изучение практики показывает, что в определении компетенции представительных органов муниципальных образований со стороны субъектов Российской Федерации существуют определенные трудности. В законах субъектов Федерации часто указывается, что перечень предметов ведения местного самоуправления составляет его компетенцию.

Встречается изложение предметов ведения местного самоуправления как равнозначного полномочиям органов местного самоуправления или отождествление понятий "предметы ведения" и "полномочия" представительных органов местного самоуправления. Анализ ст. 6 Федерального закона свидетельствует, что в ней использованы юридически не определенные термины "организация", "развитие", "участие", "обеспечение", что не позволяет точно установить объем полномочий представительных органов местного самоуправления. Проблема в том, что значительная часть действующих законов содержит очень расплывчатые определения полномочий указанных органов. Кроме того, многие положения попросту дублируются.

Зачастую одни и те же полномочия возложены и на федеральную власть, и на субъекты РФ, и на органы местного самоуправления. Когда все исполняют одно и то же, трудно определить степень ответственности органа власти за принятые решения или за отсутствие какой-либо деятельности. Подобная ситуация приводит к тому, что федеральному и региональному законодателю легко уклониться от своих финансовых обязанностей перед местным самоуправлением, расширив перечень вопросов местного значения участием в реализации государственных полномочий в той или иной области [24, с. 18].

На сегодняшний день практика применения базового Федерального закона выявила ряд проблем, неразрешенность которых препятствует дальнейшему развитию местного самоуправления, эффективному взаимодействию органов государственной власти и органов местного самоуправления и эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Общий объем необходимых изменений и дополнений в действующий Федеральный закон фактически потребовал принятия его в новой редакции.

Как указывалось, представительными органами муниципальных образований являются выборные органы, образуемые в соответствии с федеральным законодательством, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Специфика представительного органа заключается в самой природе института народного представительства: этот орган, депутаты которого избираются населением в ходе свободных выборов, призван представлять интересы населения путем принятия решений по наиболее принципиальным вопросам (часто в форме местных нормативных актов), а также осуществления контроля за деятельностью исполнительного органа местного самоуправления. Как правило, не будучи постоянно работающим профессиональным органом, представительный орган не наделяется полномочиями в сфере оперативной управленческой деятельности, однако он должен обладать достаточными правами по осуществлению контроля за такой деятельностью.

Основными чертами представительных органов местного самоуправления, определяющими их место в системе органов местного самоуправления, являются:

1. Обязательность наличия выборных (представительных) органов в структуре органов местного самоуправления, что предусмотрено в Европейской хартии о местном самоуправлении, в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законах субъектов Федерации. Закрепляя права местного самоуправления в решении государственных дел, Европейская хартия устанавливает, что эти права осуществляются советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

2. Срочность осуществления полномочий. Срок полномочий представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации различен и составляет от 2 до 4 лет.

3. Самостоятельное определение населением муниципального образования структуры органов местного самоуправления, включая представительные органы (ст. 131 Конституции РФ).

4. Представительный характер. Указанные органы местного самоуправления выражают интересы населения муниципального образования и принимают решения от его имени, обязательные для исполнения на территории муниципального образования [24, с. 19].

На территории Российской Федерации представительными органами местного самоуправления являются: думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты и т.п. В соответствии с Федеральным законом они наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Рассматривая роль представительных органов местного самоуправления необходимо остановиться на проблеме того, в какой мере представительный орган местного самоуправления осуществляет свое предназначение.

Ответ на этот вопрос приводит к неутешительному выводу о том, что назрело противоречие между правовым статусом и реальным положением, той ролью, которую выполняют местные думы (Советы).

Так, в ряде регионов в муниципальных образованиях стала привычной модель "сильный мэр - Совет (представительный орган)", которая характеризуется тем, что мэр самостоятельно и единолично осуществляет руководство администрацией (в том числе формирует ее кадровый состав); избирается всем населением, руководит представительным органом и обладает правом отлагательного вето.

Имеют место случаи, когда налицо "бесправный Совет" или "Совет, не пользующийся своими правами". В ряде муниципальных образований представительные органы превратились, по сути, в совещательный орган при главе муниципального образования, что в принципе не соответствует их предназначению.

Стоит отметить, что представительные органы местного самоуправления зачастую чисто функционально не способны играть ведущую роль в осуществлении муниципального управления. Это связано прежде всего с тем, что депутаты данных представительных органов, на наш взгляд, еще в полной мере не осознали всю значимость данного органа и объем возложенных на него законодательством полномочий. До настоящего времени во многих муниципальных образованиях у представительных органов нет собственных аппаратов для подготовки решений либо оценки решений, предлагаемых исполнительной властью муниципального образования. Решения обычно готовятся в аппарате исполнительного органа муниципальной власти, что, естественно, увеличивает влияние данного органа и существенно ослабляет позиции представительного органа. Так, в Орловской области из 267 муниципальных образований аппараты представительных органов местного самоуправления имеются в 3 городских округах и 24 муниципальных районах.

Одним из существенных параметров распределения властных полномочий между исполнительными и представительными органами местного самоуправления является вопрос о субъекте определения структуры органов местного самоуправления. Конкретизация федеральных норм происходит в региональном и местном законодательстве. Так, согласно Уставу Орловской области органы местного самоуправления образуются: путем выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; представительным органом местного самоуправления; уполномоченным на то в соответствии с уставом муниципального образования должностным лицом самостоятельно или по согласованию с представительным органом местного самоуправления [12, с. 55].

То, что представительные органы занимают особое, ведущее положение в системе местного самоуправления, подтверждается следующим.

Во-первых, Конституция Российской Федерации и Федеральный закон 2003 г. прямо устанавливают наличие выборных органов местного самоуправления.

Во-вторых, представительные органы избираются непосредственно самими жителями муниципального образования и призваны выражать их волю при решении возложенных на них задач.

В-третьих, представительные органы наделены не только собственными, но и исключительными полномочиями, которые не могут осуществляться никакими другими органами, что лишний раз подчеркивает особенность их статуса по сравнению с исполнительно-распорядительными органами и должностными лицами местного самоуправления.

Конечно, Федеральный закон 2003 г. предусматривает различные формы реализации прав граждан России на местное самоуправление, в том числе в рамках непосредственной демократии. В их числе местный референдум, сходы и собрания граждан, публичные слушания, опросы и обращения. Но тем не менее представительные органы являются ведущими в структуре органов местного самоуправления, выполняя при этом важные контрольные полномочия по отношению к другим органам и должностным лицам местного самоуправления.

Необходимо расширять практику пользования местных дум и их депутатов теми правами, которые им предоставляет действующее законодательство. Это касается вопросов: контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; принятия депутатских запросов; создания депутатских центров в избирательных округах и др.

И наконец, следует рассмотреть вопрос о возможности внесения изменений и дополнений в действующее законодательство на предмет расширения полномочий представительных органов. В частности, речь может идти о превращении иных органов местного самоуправления в креатуру местных представительных органов.

Таким образом, проблемы повышения эффективности работы представительных органов местного самоуправления находятся в неразрывной связи с эффективностью всей системы органов местного самоуправления в целом. Недостатки в работе представительных органов могут свести на нет все успехи в работе исполнительных органов, и наоборот. Поэтому эффективность местного самоуправления напрямую зависит от взаимодействия, взаимопонимания и слаженности в работе различных по полномочиям органов самоуправления.

2.3. Место и роль исполнительных органов в системе органов местного самоуправления

Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 г. и 2003 г. вслед за Конституцией РФ также напрямую не распространяли принцип разделения властей на уровень местного самоуправления.

Однако большинство теоретиков и практиков склоняется к тому, что, несмотря на то что "на уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей" в его классическом понимании, то есть в полном объеме, "принципы рациональной организации труда по управлению требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления".

По мнению О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева и Г.В. Барабашева, одной из задач местного самоуправления является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 г. не предусматривал четкого разграничения компетенции между органами местного самоуправления, поскольку содержал обязательность создания только представительного органа местного самоуправления (ст. 14, 15).

Закрепление в Законе такой нормы послужило основанием для появления в юридической литературе мнения, что "при отсутствии местной администрации" как исполнительного органа местного самоуправления общей компетенции "осуществление исполнительно-распорядительных полномочий руководителем представительного органа местного самоуправления или несколькими депутатами представительного органа местного самоуправления, отвечающими за разделенные на сферы исполнительные полномочия, означает не осуществление исполнительных полномочий представительным органом местного самоуправления, а фактическое создание исполнительного органа местного самоуправления. Так как полномочия представительного органа местного самоуправления по осуществлению местного самоуправления, то есть принятию нормативных и индивидуальных правовых актов по предметам ведения муниципального образования, осуществляются только в коллегиальной форме, путем голосования всех его депутатов, то следует считать, что в указанном случае создан коллегиальный исполнительный орган местного самоуправления, состоящий из нескольких депутатов представительного органа местного самоуправления, осуществляющих исполнительные функции на комиссионной основе".

Такая точка зрения представляется весьма спорной по следующим основаниям.

Во-первых, фактическое создание исполнительного органа местного самоуправления предполагает его учреждение как специального субъекта осуществления исполнительной власти на местном уровне, законодательно или иным основанным на законе способом наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями. В противном случае всякое "фактическое создание исполнительного органа" следует считать незаконным.

Во-вторых, наличие как таковой нормы Федерального закона о факультативном принципе формирования исполнительных органов местного самоуправления не послужило поводом для ее реализации на практике. Так, Российская Федерация не знает ни одного муниципального образования, в котором рассматриваемые органы власти не были бы созданы. И такая ситуация предопределена исторически.

Анализ норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 г. свидетельствует о наличии в нем отдельных элементов системы сдержек и противовесов в отношениях между представительной властью в лице представительного органа местного самоуправления и исполнительной в лице исполнительных органов местного самоуправления и главы муниципального образования.

В Федеральном законе 2003 г. в целях разграничения функций и обеспечения баланса полномочий с использованием элементов системы сдержек и противовесов был последовательно закреплен принцип разграничения полномочий между исполнительными и представительными органами власти местного самоуправления.

В юридической литературе встречается точка зрения, согласно которой при рассмотрении организации власти на уровне местного самоуправления акцент следует делать не на балансе полномочий и разграничении компетенции, а на приоритете одной из ветвей власти. Так, Е.В. Мирошниченко отмечает, что "разделение властей на местном уровне не является традиционным и классическим для стран мира. Мировой опыт свидетельствует, что чаще обеспечивается не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со стороны другой власти" [25, с. 145].

Думается, что нельзя не согласиться с тем, что основой подлинного демократического правового государства являются выборные органы власти, представляющие интересы населения. Исходя из этого, учреждение представительных органов на всех уровня организации публичной власти является необходимым и обязательным. Отсюда следует и очевидный приоритет представительной власти, в том числе и на местном уровне. Однако наличие не только представительных, но и исполнительно-распорядительных функций и полномочий, в том числе и на уровне местного самоуправления, обусловливает необходимость учреждения исполнительных органов власти местного самоуправления. А рациональная организация управленческого процесса требует разграничения функций и полномочий между ними.

Основываясь на федеративной природе Российского государства, следует различать следующие уровни организации публичной власти - федеральный уровень публичной власти, уровень публичной власти субъектов РФ и местный (муниципальный) уровень публичной власти.

В свою очередь, смешение понятий публичной, государственной и местной (муниципальной) власти, отсутствие четкого представления о соотношении между ними приводят к отстаиванию некоторыми авторами концептуально неверной позиции о государственной природе местных органов власти, в том числе и исполнительных, и о разделении "по вертикали" на федеральный, региональный и местный уровни государственной власти [25, с. 146].

Особенностью публичной власти является и то, что ее объект и субъект обычно не совпадают - властвующий и подвластный четко разделены. Указанная черта характерна как для государственных органов власти, так и для органов власти местного самоуправления, поскольку и в первом и во втором случае профессиональный аппарат управления отделены от населения.

Для содержания публичной власти существует система налогов, взимаемых с населения. Содержание исполнительных органов власти местного самоуправления осуществляется, в том числе за счет местных налогов, к которым в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Таким образом, правовая природа исполнительных органов власти местного самоуправления носит публичный характер. В пользу такого вывода свидетельствует также и то, что в соответствии с законодательством органы местного самоуправления могут осуществлять отдельные государственные полномочия. И хотя в таком случае делегируемые исполнительно-распорядительные полномочия носят, по сути, государственно-правовой характер, но осуществляются иным - негосударственным звеном публичной власти.

"Исполнение", как центральное звено любого вида деятельности, является одновременно основным сущностным содержанием института, который именуют исполнительной властью.

Практическая реализация публично-властных велений, выраженных в нормах права, является основной составляющей публичного управления, то есть деятельности исполнительных органов, на всех уровнях (федеральном, региональном, местном) организации публичной власти. Так, представительная власть формулирует общие правила социальной организации, а исполнительная - обеспечивает их проведение в жизнь. Именно для этой цели на каждом уровне организации публичной власти, в том числе и местном, формируется исполнительный аппарат - исполнительные органы общей и специальной компетенции.

Следует отметить различие терминов "исполнение" и "исполнительная власть".

Элемент исполнения присущ любому виду деятельности. Так, в рамках работы представительных органов исполнение связано с их внутриорганизационной жизнью. Выход за эти границы свидетельствует о попытках трансформировать представительную власть в исполнительную, как, например, это было распространено в советский период.

Исполнение как функция тогда превращается в неотъемлемый атрибут исполнительной власти, когда речь идет об осуществляющих его субъектах. В свою очередь, исполнительная власть является таковой только тогда, когда имеет специальный субъект ее осуществления - орган, законодательно или иным, основанным на законе, способом наделенный исполнительно-распорядительными полномочиями.

Таким образом, субъектами исполнительной власти, в том числе на местном уровне организации публичной власти, являются исполнительные органы публичной власти.

Исполнительная власть нередко (в практическом обиходе и законодательстве) отождествляется с термином "администрация". В особенности это присуще характеристике исполнительных органов на местном (муниципальном) уровне.

Так, термин "местная администрация, как исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления" использован в действующем Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г.

В принципе такой административно-правовой подход к ее характеристике допустим. Но подобная трактовка не может претендовать на универсальность.

Таким образом, наличие сущностных признаков исполнительной власти в правовом статусе исполнительных органов местного самоуправления свидетельствует о публичном характере их правовой природы, что позволяет рассматривать их в качестве основного звена системы исполнительной власти на местном уровне. При этом своеобразие положения исполнительных органов местного самоуправления в системе исполнительной власти государства заключается в относительно автономном осуществлении компетенции местного самоуправления и одновременном участии в решении общегосударственных задач.

Следует признать, что на уровне местного самоуправления принцип разделения властей "по горизонтали" действует в усеченной форме - в форме разграничения полномочий исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления. На функциональном различии строится и система сдержек и противовесов представительных и исполнительных органов. Данный фактор является одним из основных элементов характеристики правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления в системе разделения властей.

2.4. Формирование и структура контрольного органа местного самоуправления

Контроль является неотъемлемой составляющей участия народа, населения, граждан, политических партий, общественных объединений в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления. Демократия, власть, управление не могут быть эффективными без контроля. Не будет эффективным без контроля, как и без самостоятельности, и местное самоуправление. Принципиальная возможность создания муниципальными образованиями собственных контрольных органов вытекает из смысла Конституции Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" установил в системе органов муниципального уровня новый институт контроля: контрольный орган муниципального образования.

Нормативную основу организации и деятельности контрольного органа муниципального образования составляют положения ст. ст. 14, 15, 16, 34, 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон 2003 г.).

Закрепление статуса контрольного органа муниципального образования происходит законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, уставами и иными актами муниципальных образований. Примером могут быть уставы; положения о контрольных органах и их регламенты.

Структура контрольного органа устанавливается муниципальным образованием и, как правило, состоит из председателя, заместителя председателя, сотрудников контрольного органа.

Последние могут называться аудиторами, инспекторами, специалистами, членами контрольного органа и т.д.

Количественный состав контрольного органа варьируется от 3 и выше человек.

Как показывает анализ нормативных актов муниципальных образований, структура контрольного органа утверждается несколькими актами. Общее правило: структура утверждается актом, закрепляющим статус контрольного органа. Исключение из общего правила - утверждение структуры контрольного органа отдельным актом представительного органа, например, в городе Чебоксары, в городском округе Орехово-Зуево Московской области. Предлагать для утверждения представительным органом структуру контрольного органа может как председатель представительного органа (г. Чебоксары), так и руководитель контрольного органа (Ярославский муниципальный район).

Встречаются незначительные отклонения от структурирования контрольного органа местного самоуправления, как, например, отсутствие заместителя председателя контрольного органа в контрольном органе - ревизионной комиссии городского поселения г. Козельск.

Но есть и достаточно необычная и спорная структура. Примером может быть контрольный орган Подольского городского Совета депутатов: он состоит из председателя, заместителя председателя, сотрудников контрольного органа и лиц, исполняющих обязанности по техническому обеспечению контрольного органа. В данном контрольном органе в составе структуры названые лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению контрольного органа. Это, безусловно, противоречит общепринятым положениям.

Интересна структура контрольного органа Ярославского муниципального района: "Под общей структурой Контрольного органа понимается Контрольный орган и его обособленные подразделения (филиалы и представительства)".

В решении собрания представителей Ярославского муниципального района о создании контрольного органа Ярославского муниципального района дается определение и закрепляется статус представительства и филиала:

"Представительством Контрольного органа является обособленное структурное подразделение Контрольного органа, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы Контрольного органа и осуществляет их защиту".

Филиалом контрольного органа является обособленное структурное подразделение контрольного органа, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства.

Представительства и филиалы контрольного органа не являются юридическими лицами и самостоятельными органами местного самоуправления. Они наделяются контрольным органом имуществом и действуют на основании утвержденных им положений, соответствующих и не противоречащих общей структуре контрольного органа, утвержденной представительным органом Ярославского муниципального района.

Представительства и филиалы контрольного органа в обязательном порядке утверждаются в общей структуре контрольного органа и указываются в уставе контрольного органа.

Формирование контрольного органа возможно путем прямых выборов населением муниципального образования и путем избрания представительным органом муниципального образования. Прямые выборы при формировании сегодняшних контрольных органов в России не используются.

Процедуры формирования должности председателя и заместителя председателя контрольного органа муниципального образования, как правило, аналогичны. Так, например, в Подольском районе председатель контрольного органа и его заместитель назначаются на должность решением Подольского городского Совета депутатов сроком на 5 лет.

Кандидатуры на пост председателя контрольного органа и его заместителя могут быть внесены на рассмотрение Подольского городского Совета депутатов председателем городского Совета депутатов, главой города Подольска, постоянной депутатской Комиссией по бюджету, финансам, муниципальной собственности и земельным отношениям. Кандидатуры на пост заместителя председателя контрольного органа могут быть внесены на рассмотрение Подольского городского Совета депутатов председателем контрольного органа.

Решение о назначении председателя контрольного органа и его заместителя принимается Подольским городским Советом депутатов большинством голосов от установленного числа депутатов Подольского городского Совета депутатов.

Реже закрепляется однотипная процедура формирования для всех членов контрольного органа, как в городском поселении "г. Козельск". Председатель Ревизионной комиссии в городском поселении, инспекторы назначаются на должность и освобождаются от должности постановлением городской Думы. Кандидатуры на пост председателя Ревизионной комиссии, инспекторов могут быть внесены на рассмотрение городской Думы главой городского поселения, депутатом городской Думы. Постановление о назначении председателя Ревизионной комиссии, инспекторов принимается большинством голосов от общего числа депутатов ГД.

Кандидатуры на пост председателя ревизионной комиссии, заместителя председателя, инспекторов могут быть внесены на рассмотрение районного Собрания главой муниципального района, депутатом районного собрания.

Председатель Любинского муниципального района Омской области избирается Советом Любинского муниципального района из числа депутатов. Решение об избрании председателя контрольного органа принимается Советом большинством голосов от установленного числа депутатов Совета. Руководитель контрольного органа Ярославского муниципального района избирается представительным органом по представлению главы Ярославского муниципального района простым большинством голосов от установленной численности депутатов этого представительного органа. Трудовой договор с руководителем контрольного органа заключается главой Ярославского муниципального района на основании решения представительного органа.

Один кандидат в аудиторы контрольного органа Любинского муниципального района представляется главой, один - Советом. Решение об избрании аудиторов контрольного органа принимается Советом большинством голосов от установленного числа депутатов Совета.

Председатель Контрольно-счетной палаты назначается на должность Чебоксарским городским Собранием депутатов на срок его полномочий. Решение о назначении председателя Контрольно-счетной палаты принимается простым большинством голосов от установленного числа депутатов Чебоксарского городского Собрания депутатов. Председатель Чебоксарского городского Собрания депутатов представляет городскому Собранию депутатов кандидатуру для назначения на должность председателя Контрольно-счетной палаты.

Председатель Контрольно-счетной палаты Советско-Гаванского муниципального района, как уже упоминалось, назначается на должность постановлением председателя Собрания депутатов муниципального района по результатам специального конкурсного отбора.

Условия конкурса, требования к кандидатам, перечень предоставляемых документов публикуются в СМИ за две недели до даты проведения конкурса. Конкурсная комиссия формируется на паритетных началах Собранием депутатов и главой муниципального района. Возглавляет конкурсную комиссию председатель Собрания депутатов.

Специалисты Контрольно-счетной палаты работают по трудовому договору (контракту), заключенному председателем Чебоксарского городского Собрания депутатов.

Сотрудники контрольного органа назначаются на должность и освобождаются от должности распоряжением председателя контрольного органа Подольского городского Совета депутатов.

Члены Контрольно-счетной палаты Советско-Гаванского муниципального района утверждаются решением Собрания депутатов, принятым большинством голосов от установленного числа депутатов. Правом внесения на рассмотрение Собрания депутатов кандидатур в состав членов Контрольно-счетной палаты обладают депутаты Собрания депутатов, глава муниципального района, назначенный на должность председатель Контрольно-счетной палаты, инициативная группа граждан в количестве не менее 10 человек.

Таким образом, раз в силу объективных и, вероятно, субъективных причин контрольные органы формируются не прямыми выборами, а представительными органами муниципального образования, эта процедура должна быть максимально демократизирована. Это может выражаться в увеличении субъектов, предлагающих кандидатуры членов контрольного органа: не только глава представительного органа муниципального образования и его депутаты, но и глава муниципального образования, граждане.

2.5. Муниципальная реформа в РФ и структура органов местного самоуправления

Муниципальная реформа в России прошла несколько этапов. Новый этап муниципальной реформы связан с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Несмотря на достаточно долгое обсуждение концепции реформы местного самоуправления, которое предшествовало принятию Федерального закона N 131-ФЗ, и многочисленные поправки к указанному Закону, положения которого в полном объеме вступили в силу с 1 января 2009 г., на практике продолжают возникать вопросы, касающиеся организации структуры органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ) не давал четкого определения структуры органов местного самоуправления, что породило споры в юридической литературе по поводу определения этого понятия. Новый Федеральный закон N 131-ФЗ устранил этот правовой пробел и в ч. 1 ст. 34 структуру органов местного самоуправления обозначил как "перечень" этих органов. Таким образом, "под структурой органов местного самоуправления, по сути дела, понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений".

В Конституции РФ не раскрывается понятие общих принципов организации местного самоуправления. В Федеральном законе N 131-ФЗ также не дан конкретный перечень общих принципов организации местного самоуправления. В юридической литературе существуют различные подходы к определению содержания данного понятия и классификации общих принципов организации местного самоуправления. Так, В.И. Фадеев, выделяя четыре группы принципов, которые вытекают из преамбулы Федерального закона N 131-ФЗ, считает, что эти группы принципов охватывают все основные положения данного Закона и сформулировать их перечень практически очень сложно. В связи с такой неопределенностью понятия общих принципов субъекты РФ в настоящее время столкнулись с проблемой, когда вопросы организации местного самоуправления, отнесенные Конституцией РФ к предметам совместного ведения, достаточно детально урегулированы федеральным законодателем в Федеральном законе N 131-ФЗ. В региональном законодательстве, а также в уставах муниципальных образований в большинстве случаев дублируются положения Федерального закона N 131-ФЗ. Таким образом, отсутствие четких критериев определения общих принципов организации местного самоуправления не в полной мере гарантирует осуществление на практике принципа его самостоятельности. В этой связи справедливо высказывание В.И. Васильева, что законы об общих принципах местного самоуправления "могут включать сколь угодные ограничения самостоятельности населения" в вопросах организации местного самоуправления.

Отсутствие четкого понятия общих принципов организации местного самоуправления позволило федеральному законодателю ограничить случаи проведения муниципального референдума по вопросам определения структуры органов местного самоуправления. Так, согласно Федеральному закону N 131-ФЗ проведение муниципального референдума по вопросам структуры органов местного самоуправления возможно только во вновь образованном муниципальном образовании на межселенных территориях или в случае преобразования существующего муниципального образования.

Такая позиция подтверждается практикой проведения референдумов в субъектах Российской Федерации. Как отмечается в юридической литературе, в процессе переходного периода муниципальной реформы местные референдумы по вопросу определения структуры органов местного самоуправления были инициированы и проведены только в муниципальных образованиях двух субъектов РФ: в Республике Башкортостан и в Тюменской области. Однако даже столь незначительный опыт проведения местных референдумов не был идеальным.

Так, согласно выводам рабочей группы Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, проводившей в 2006 - 2007 гг. анализ в том числе правовых актов муниципальных образований Вологодской области, положения Устава Белозерского муниципального района Вологодской области, регламентирующие структуру органов местного самоуправления района, выглядят спорно. В структуру органов местного самоуправления Белозерского муниципального района входят кроме представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации и контрольно-ревизионной комиссии района еще и финансовое управление района, управление экономики и имущественных отношений района и управление образования района (ст. 16 Устава Белозерского муниципального района).

По своей функциональной природе финансовое управление района, управление экономики и имущественных отношений района и управление образования района являются органами администрации, реализующими исполнительно-распорядительные функции.

Отметим также, что управление образования Белозерского района согласно Положению о нем хотя и действует в "рамках полномочий органов местного самоуправления", однако в своей деятельности руководствуется, прежде всего, приказами и инструкциями Министерства образования и науки Российской Федерации, департамента образования Вологодской области, нормативными актами губернатора и Законодательного Собрания Вологодской области, а затем уже (как это следует из смысла содержания Положения) Уставом и другими актами Белозерского района. Таким образом, управление образования в этом качестве очень похоже на административный орган двойного подчинения.

Обратим внимание на то, что Белозерский район Вологодской области не является единственным примером формирования такой неоднозначной структуры органов местного самоуправления. Например, согласно ст. 26 Устава муниципального образования городского округа города Горно-Алтайска Республики Алтай (ред. от 26 октября 2006 г.) в структуру органов местного самоуправления входят муниципальный орган управления образованием и муниципальный орган управления коммунальным хозяйством.

Таким образом, образовав несколько структур с исполнительно-распорядительными функциями органов местного самоуправления, представительные органы вышеуказанных муниципальных образований, по сути, создали несколько центров административного управления, что не согласуется с положениями Федерального закона N 131-ФЗ.

По нашему мнению, при раскрытии принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в определении структуры своих органов, особого внимания заслуживает анализ роли органов государственной власти в процессе формирования и прекращения полномочий органов местного самоуправления.

Отметим, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако, несмотря на то что органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, они остаются в системе государственно-властных отношений. Местная власть имеет публичный характер, что неоднократно было выражено в решениях Конституционного Суда РФ, в которых подтверждалось, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя является выражением власти народа, служит для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения.

В заключение отметим, что, несмотря на то, что Федеральный закон N 131-ФЗ подразумевался законодателем как рамочный, в этом Законе, по оценкам большинства исследователей, в ряде случаев предусмотрено довольно детальное регулирование муниципальных правоотношений, связанных в том числе с организацией структуры органов местного самоуправления. Существует даже точка зрения, что, учитывая содержание Федерального закона N 131-ФЗ, необходимо было его назвать "О местном самоуправлении в Российской Федерации".

Полагаем, что для существования в Федеральном законе N 131-ФЗ такой регламентации вопросов организации местного самоуправления, в том числе связанных с определением структуры органов местного самоуправления, есть серьезные основания. В первую очередь к ним относятся экономические условия. В настоящее время большинство муниципальных образований являются дотационными, несостоятельными в финансовом отношении. Такое положение определяет зависимость муниципальных образований от органов государственной власти. Также следует учитывать, что в переходный период муниципальной реформы местная власть оказывается недостаточно подготовленной для осуществления своих функций. Среди причин такого состояния муниципальной власти немаловажное значение имеет и проблема недостаточного количества квалифицированных кадров.

В то же время нельзя забывать о концептуальных составляющих института местного самоуправления в Российской Федерации, где одним из основных принципов является принцип самостоятельности местного самоуправления. Отметим также, что вопросы формирования структуры органов местного самоуправления являются частью проблемы, связанной с определением баланса между существующими процессами централизации и децентрализации в сфере функционирования местного самоуправления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление нацелено на решение вопросов местного значения. Отдельные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Однако это не означает, что органы территориального самоуправления могут игнорировать задачи, имеющие общерегиональное или федеральное значение, но их решение следует осуществлять только в соответствии с законом и при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов. Местные интересы находятся в тесной связи с общими. Самоуправление должно согласовываться с деятельностью центральных органов.

Местная администрация наделяется уставом МО полномочиями по решению вопросов местного значения и для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ федеральными законами и законами субъектов РФ. В случае наделения законом органов МСУ государственными полномочиями, их деятельность подконтрольна государственным органам (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ), т.е. в этом случае исполнительно-распорядительные органы являются третьим звеном системы исполнительной власти России.

Являясь органами публичной власти и обладая всеми необходимыми ее признаками, вместе с тем имеют присущие им некоторые особенности. Муниципалитеты, осуществляющие функции публично-властного характера на местном территориальном уровне, наиболее тесно связаны с населением, перед которым несут ответственность. Их близость к населению обусловлена способом их формирования - выборностью прямым либо косвенным путем, а также возможностью прямого влияния избирателей на деятельность названного органа в связи с особым характером депутатского мандата. Кроме того, в системе органов публичной власти в муниципальном образовании представительные органы занимают доминирующее положение, поскольку, во-первых, все иные органы производны от представительных органов (либо населения), во-вторых, законодательство прямо предусматривает контроль с их стороны за деятельностью иных органов публичной власти. В системе органов, формируемых в муниципальном управлении, ведущая роль принадлежит представительным органам местного самоуправления, состоящим из депутатов

Эксперты считают, что в современном мире демократизация, то есть децентрализация власти и ресурсов, является ключевым условием социально-экономического развития государства. Таким образом, успешное будущее России напрямую связано с развитием местного самоуправления.

Вообще, развитие социально-политической структуры на местах - это важнейшая задача, которая тесно связана с развитием экономическим и социальным. В Законе N 131-ФЗ правовой механизм, который мог бы способствовать развитию местного самоуправления, заложен. То есть создана своего рода правовая оболочка муниципального движения, которую сегодня нужно развивать содержательно. Нужна такая деятельность, которая бы правильно канализировала политическую энергию масс, чтобы она преобразовывалась в социальный энтузиазм и созидательную деятельность.

Создание эффективного местного самоуправления в России - необходимое условие построения демократического государства. В реализации этой задачи в первую очередь следует ориентироваться на исторический опыт и особенности российского общества (правовую культуру, традиции, менталитет и т.д.), используя при этом и мировой опыт организации местного самоуправления. Местное самоуправление имеет в нашей стране глубокие исторические традиции, выступая как форма местного управления, форма самоорганизации местного сообщества на основе права на осуществление своей власти на местном уровне. Местное самоуправление развивалось исторически по мере развития и организации самого общества. Оно не было навязано обществу государством. Последнее лишь давало форму правовой институционализации исторически сложившимся традициям самоуправления, хотя при этом во многом определяло и стимулировало их развитие.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 15. Ст. 1691.
2. Европейская Хартия о местном самоуправлении: [Страсбург 15.10.1985] // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 ноября 2003 г. №131-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
4. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.
5. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
6. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст.2253.
7. Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 30. Ст. 3108
8. Указ Президента Российской Федерации «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. № 1760 (в ред. Указа Президента РФ от 22.12.93 г. № 2265) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст.4188
9. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370 // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
10. Указ Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28 апреля 2008 г. № 607 (в ред. от 14.10.2012 г.) // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст.2003.
11. Айзатуллов М.М. Непосредственная демократия - как одна из форм осуществления народом своих избирательных прав // Юрист. - 2011. - N 10. - С. 8- 12.
12. Безвиконная Е.В. Территориальное общественное самоуправление как условие реализации самоорганизационного потенциала местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - N 1. - С. 24-30.
13. Белоусова Е.В. Представительные органы местного самоуправления как органы публичной власти // Административное и муниципальное право. - 2011. – N 4. - С. 9 - 13.
14. Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: учебное пособие / Р. В. Бабун. - М.: КноРус, 2013. - 280 c.
15. Выдрин И. В. Муниципальное право России: учебник / И. В. Выдрин. – 4-е изд., перераб. – М. : НОРМА : ИНФРА-М, 2012. – 255 с.
16. Васильев В. И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие / В. И. Васильев. — М.: Проспект, 2014. - 325 с
17. Гончаров В.И. К вопросу о понятии местного самоуправления как уровня публичной власти в России // Административное и муниципальное право. 2011. - N 9. - С. 9-15.
18. Институты местного самоуправления: проблемы становления и развития: учеб. пособие / под ред. к.э.н. Сысоева А.П. – М. : МАКС Пресс, 2012. - 193 с.
19. Кодина Е. А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов / Е. А. Кодина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. – 2017. – № 2. – С. 13–22.
20. Мирзаев М. А. Проблемные вопросы становления местного самоуправления в России / М. А. Мирзаев // Вестн. ДагГУ. – 2014. - № 2. – С. 68-72.
21. Миронов Н. Реформа местного самоуправления и проблемы организации представительных органов муниципальных образований / Н. Миронов // Муниципальное право. – 2016. – № 2. – С. 13-18.
22. Муниципальное право : учеб. для бакалавров / отв. ред. В. И. Фадеев. – М. : Проспект, 2013. – 336 с.
23. Постовой Н. В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения: учеб. пособие / Н. В. Постовой. - М.: Юриспруденция, 2013. - 112 c.
24. Слюняев И. Н. Итоги и перспективы реформирования местного самоуправления / И. Н. Слюняев // Практика муницип. упр. – 2013. – № 2. – С. 6–12.
25. Соловьев С. Г. Должностное лицо местного самоуправления: вопросы теории и практики / С. Г. Соловьев // Журнал российского права. – 2014. – № 1. – С. 34-37.
26. Шувалов И. И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления / И. И. Шувалов // Журнал российского права. – 2014. - № 2. – С. 56-62.