Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Местное самоуправление в Российской Федерации (тенденции и перспективы развития)

Содержание:

Введение

Актуальность темы исследования определяется тем, что муниципальные органы власти являются наиболее близким уровнем управления к населению, что обусловливает необходимость принятия срочных решений по проблемам, связанных с повышением качества жизни населения. В настоящее время эти задачи возложены в большинстве своем на плечи органов муниципального и местного самоуправления. Именно на этом уровне решаются задачи, связанные с развитием территорий. Кроме того, возросшая самостоятельность местного и муниципального уровня власти требует от них решений по продвижению территорий, использованию методов маркетинга территорий.

Все это обусловливает возрастающую сложность управления на муниципальном и местном уровне, необходимость повышения квалификации представителей Администрации.

Следует выделить ряд причин, которые вызывают необходимость совершенствования территориального управления в современной России:

в условиях многоукладной экономики изменяются цели, задачи, методы и инструменты осуществления территориального управления;
реформа местного самоуправления и становление новых форм реализации социальной политики вносят значительные изменения в механизм территориального управления на муниципальном и региональном уровне;
возросшая самостоятельность регионов и муниципалитетов создает предпосылки для того, чтобы в территориальном управлении в большей степени учитывалась специфика территории, при этом с повестки дня не снимается задача сохранения единого экономического пространства страны и укрепления Федерации;
в условиях усиливающихся процессов глобализации и интеграции экономики качество и механизм территориального управления становятся одним из критериев конкурентного сравнения стран, регионов, муниципалитетов.

Целью настоящей работы является анализ организации деятельности органов местного самоуправления. Для достижения поставленной цели в работе поставлены следующие задачи:

рассмотрены теоретические аспекты муниципального управления и оценки его эффективности;
охарактеризованы особенности местного самоуправления в современной России.

Таким образом, объектом данного исследования являются муниципальные образования, предметом – эффективность управления муниципальным образованием.

Методологической и теоретической основой курсового проекта явились труды отечественных ученых по вопросам муниципального управления. Информационной базой исследования явились монографии, статьи отечественных и зарубежных экономистов, материалы периодических изданий и глобальной сети Интернет, а также программные, прогнозные и отчетные материалы муниципальных образований города Москвы.

В работе применялись: формально-логические методы; анализ и синтез, индукция и дедукция; системный и структурно-функциональный подходы, экономико-математические методы: моделирование, прогнозирование.

Поставленные цель и задачи обусловили структуру и логику курсовой работы, включающей в себя введение, три главы, заключение и список использованной литературы.

Глава 1. Теоретические основы местного самоуправления

1.1 Теория местного самоуправления

Управление является неотъемлемым атрибутом общественной деятельности, а значит, системы и механизмы управления являются составной частью систем и механизмов социальной деятельности.

Муниципальное образование обладает собственностью. Важнейшие объекты его собственности — земли, жилой фонд, прежде всего в городах: это не приватизированные жильцами дома и квартиры, а также помещения муниципальных учреждений образования, здравоохранения, предприятия культуры, торговли, бытового обслуживания и местной промышленности.

Для решения местных вопросов муниципальное образование должно иметь денежные средства: составляется местный бюджет, то есть роспись доходов и расходов муниципального образования. Источники доходов образуют:

местные налоги и сборы, штрафы, отчисления от государственных налогов, установленные законом (транспортный налог, дорожный налог, сбор на нужды жилищно — коммунального фонда);
поступления от сдачи имущества в аренду или от его приватизации;
отчисления от прибыли муниципальных предприятий (торговых, бытовых, промышленных); различные дотации^{^[1]}.

Муниципальное самоуправление не относится к государственной власти. Но государственная власть передает (делегирует) муниципальным органам некоторые властные функции:

отдел социального обеспечения назначает государственные пенсии и пособия;
отдел народного образования действует как орган опеки и попечительства, он представляет главе муниципального образования предложения по вопросам усыновления, назначения опекуна и попечителя, поддерживает в суде требование о лишении родительских прав: для охраны общественного порядка может быть организована муниципальная милиция, которая предназначена поддерживать порядок на улицах и в других общественных местах, и при выполнении ею своих функций все граждане обязаны подчиняться се распоряжениям; она может также применить принуждение и задерживать граждан на установленный законом срок^{^[2]}.

Важнейшее проявление функций власти, полученной от государства, — полномочие муниципальных органов издавать обязательные к исполнению нормативные акты, то есть решения и постановления, которые содержат общеобязательные правила поведения (нормы). За нарушение или неисполнение таких нормативных актов предусмотрены меры ответственности, главным образом в виде штрафов. Конечно, подобные акты действуют только на территории данного муниципального образования и касаются только местных дел: например, постановление выборного собрания о взимании местного налога.

Органы местного самоуправления также управляют и распоряжаются муниципальной собственностью:

ведают муниципальной казной, то есть единым нераспределенным фондом денежных средств муниципального образования;
определяют порядок использования муниципальных земель. водных объектов, лесов;
контролируют работу муниципальных предприятий — заводов, фабрик, мастерских, магазинов, — которые принадлежат муниципальному образованию;
распоряжаются собственностью муниципального образования от его имени.

Они имеют право:

передавать муниципальное имущество организациям или отдельным лицам в хозяйственное ведение: собственником остается муниципальное образование, а ведут хозяйственную деятельность директор и трудовой коллектив;
сдавать имущество в аренду, то есть в пользование и владение другого лица за определенную (арендную) плату;продавать имущество;
приватизировать - по решению населения, которое определяет и порядок, и условия приватизации муниципального имущества^{^[3]}.

В современной научной литературе развернулась оживленная дискуссия по вопросам соотношения государственной власти и власти местного самоуправления, их природы и сущности, механизмов взаимодействия. Обобщенно можно выделить несколько позиций ученых о природе местного самоуправления и соотношении муниципальной (местной) власти с государственной властью.

1. Обосновывается концепция негосударственной природы местного самоуправления. По мнению сторонников этой позиции, местное самоуправление не составляет и по своей природе не может составлять компонент государственной организации, а является институтом гражданского общества. Негосударственный характер власти органов местного самоуправления объясняется тем, что в их системе отсутствуют строгая иерархия и соподчиненность.

2. Власть местного самоуправления признается аналогичной государственной власти или государственной властью особого рода^{^[4]}.

3. Местное самоуправление — это публичная власть, существующая наряду с государственной властью. Сторонники этой точки зрения считают, что реализация власти народа через органы местного самоуправления представляет собой самостоятельное направление, отдельное от реализации власти народа через органы государственной власти. Оба эти направления объединяет единый источник — власть народа.

4. Для России характерна традиция сильного государства. Поэтому именно государству сегодня адресованы основные общественные запросы: обеспечить гарантии гражданских прав и справедливость, снизить уровень насилия и социального неравенства, навести порядок в ЖКХ и так далее^{^[5]}.

Внедряемые в настоящее время в муниципальное управление принципы стратегического управления ориентированы на комплексное управление развитием муниципального образования, в то время как в настоящее время разработаны и признаны более эффективными методы сценарного подхода в стратегическом управлении. Внедрение таких методов в деятельность органов местного самоуправления позволит в полной мере использовать наработанные на данный момент возможности и преимущества стратегического управления муниципальным образованием.

Сценарный подход предполагает проведение качественного и количественного анализа возможных «развилок» и альтернатив развития муниципального образования, определение наиболее вероятных сценариев его социально-экономического и пространственного развития, а также программы действий органов местного самоуправления, направленных на реализацию наиболее выгодных для города сценариев развития и снижения рисков неблагоприятных сценариев.

Разработанные сценарии могут быть разбиты на три основные группы:

Программы и проекты, реализация которых представляется необходимой вне зависимости от того, какой сценарий будет признан основным либо, какое сочетание сценариев будет признано наиболее вероятным. В первую очередь в данную группу должны быть отнесены те программы и разработанные проекты, которые затрагивают вопросы жизнеобеспечения муниципального образования, развитие транспортной и инженерной инфраструктуры, благоустройство муниципального образования и т.п.;
Программы и проекты, относимые к первому уровню приоритетности. Они должны быть реализованы в соответствии с теми сценарными приоритетами, которые будут признаны однозначными по результатам проведенного анализа разработанных сценариев. В большинстве случаев подобные проекты являются среднесрочными, однако возможны варианты, при которых в рамках данных проектов начинается реализация долгосрочных программ;
Программы и проекты второго уровня приоритетности. По результатам проведенного анализа требуется уточнение порядка их реализации, который во многом зависит от того, как именно будут уточнены основные направления развития города в рамках принятых сценариев.

Таким образом, при разработке стратегии развития муниципального образования и использовании сценарного подхода в разработке стратегии в первую очередь будут приняты границы стратегии – временная и пространственная. Рассматривая временные границы стратегии, определяются горизонты планирования.

Рассматривая пространственные границы стратегии, необходимо выделить зоны:

зона прямого действия – территория внутри границ муниципального образования;
зона влияния – территория, в границах которой события и процессы, происходящие за пределами муниципального образования, оказывают непосредственное влияние на развитие и функционирование муниципального образования и его систем. При этом органы местного самоуправления и иные субъекты городского сообщества могут воздействовать на развитие данных процессов;
зона интересов – территория, в границах которой события и процессы, происходящие за границами муниципального образования, оказывают существенное, но косвенное влияние на развитие муниципального образования. При этом органы местного самоуправления муниципального образования имеют минимальные возможности для воздействия на происходящие процессы. В эту зону входит остальная территория области и Российской Федерации. В рамках этой зоны для реализации стратегии органы местного самоуправления могут и должны отслеживать значимые для города социальные, экономические и политические события и процессы, учитывать их при принятии внутренних стратегических решений.

Таким образом, определены основные временные и пространственные горизонты планирования при разработке стратегии развития муниципального образования с использованием методов сценарного подхода.

1.2 Системы местного самоуправления

Различные страны используют разные системы (модели) местного самоуправления. Обычно выделяют ряд систем. Первая, англосаксонская система (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) характеризуется избранием жителями соответствующих административно-территориальных единиц совета (правления) и ряда должностных лиц (шерифа, атторнея, казначея и др.) для решения местных дел и отсутствием представителей центральной власти на местах, контролирующих деятельность местных выборных органов. Мэры городов при такой системе обычно избираются либо непосредственно населением, либо указанными советами, насчитывающих в крупных городах несколько десятков представителей.

Романо-германская (континентальная, французская) система местного самоуправления (Франция, Италия, Польша, Болгария, Турция и др.) сочетает в себе черты выборного местного самоуправления и назначаемого государственного управления на местах. Чаще всего речь идет о том, что в низовых звеньях (общинах, коммунах и т.д.) действуют только выборные советы и избранные мэры, а в более высоких звеньях административно-территориальной системы — либо как выборные органы местного самоуправления, так и назначаемый из центра чиновник государственной администрации, либо только указанный чиновник. Назначаемый представитель президента, правительства или министерства внутренних дел осуществляют на местах государственную власть и в то же время контролирует законность принимаемых актов органа местного самоуправления^{^[6]}.

Для иберийской системы (Бразилия, Аргентина, Мексика, Португалия, Колумбия, Никарагуа и др., отчасти и современная Испания) характерно своеобразное переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления, в рамках которого можно говорить об известном совмещении тех и других и преобладании роли первых. Дело в том, что в рамках этой системы осуществления управленческой деятельности на местах население соответствующей административно-территориальной единицы избирает ее совет и главное должностное лицо (алькада, мэра, префекта). Последний может избираться и советом. Став таким образом председателем совета, это лицо в то же время утверждается центральными органами государственной власти в качестве ее представителя на местах. Благодаря этому алькад, мэр, префект одновременно выступает и как исполнительный орган местного самоуправления, и как орган государственного управления в данной административно-территориальной единице, обладающий правом контроля за деятельностью представительного органа местного самоуправления-совета^{^[7]}.

В целом, опыт показывает, что чем выше уровень развития демократии в стране, тем шире и активнее используется в той или иной форме реальное местное самоуправление, а отказ от него — одно из важных проявлений недостаточного демократизма существующего в стране строя^{^[8]}.

Глава 2. Особенности местного самоуправления в современной России

2.1 Правовые основы местного самоуправления

Эффективность деятельности любого государственного института во многом определяется качеством правовой основы, закрепляющей его цели, задачи, элементы правового статуса. Это в полной мере относится к местному самоуправлению как институту публичной власти Российского государства, ответственному за решение вопросов местного значения, а также участвующему в осуществлении многих вопросов государственного значения. Нестабильность, непродуманность законодательства о местном самоуправлении приводит к множеству проблем в деятельности его субъектов, к сбоям в работе государственного механизма в целом.

Основополагающий Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации^{^[9]}» от 06.10.2003, принятый 6 октября 2003 г., не отличается безупречностью своего содержания, включает в себя множество спорных положений. Поэтому его постоянное обновление, с одной стороны, можно рассматривать как положительный процесс совершенствования, осуществляемый в соответствии с выводами правовой науки и потребностями практики. С другой стороны, вносимые изменения и дополнения сами нередко страдают существенными изъянами, что отнюдь не улучшает качество Закона, а, наоборот, порождает дополнительные проблемы. Проиллюстрируем этот вывод на некоторых примерах.

Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий^{^[10]}» внесен ряд изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, введена новая ст. 13.1 «Упразднение городских и сельских поселений». Однако название статьи не соответствует ее содержанию. Часть первая устанавливает, что упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Следовательно, речь идет только о сельских поселениях численностью менее 100 человек. Ответа на вопрос о том, каким образом можно упразднить иные сельские, а также городские поселения, нет.

Часть вторая данной статьи, закрепляющая процедуру упразднения сельского поселения численностью менее 100 человек, заканчивается нормой о том, что закон субъекта Российской Федерации об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума. Однако в соответствии со ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Хотя ст. 22 данного Закона, посвященная местному референдуму, не содержит формального запрета на его проведение в сельских поселениях с численностью населения менее 100 человек, закрепленная в ней процедура говорит о том, что в указанных малочисленных поселениях референдум не проводится. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 22 местный референдум назначается представительным органом муниципального образования, который в этих поселениях отсутствует (ч. 3 ст. 35). Трудно представить, что в этом случае полномочия представительного органа по назначению местного референдума будет осуществлять сход граждан, поскольку непосредственно на сходе можно решить соответствующий вопрос, в том числе путем тайного голосования.

Федеральным законом от 18.10.2007 N 230-ФЗ внесены дополнения в ст. 12 и 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 12 добавлена ч. 2.1, которая предусматривает, что изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов. Аналогичная процедура - согласие населения поселения и городского округа, выраженное представительными органами, - закрепляется и ч. 3.1 ст. 13 в случае объединения поселения с городским округом^{^[11]}.

В других нормах ст. 12 и 13 говорится либо о согласии населения, выраженном путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 настоящего Федерального закона, либо об учете мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных образований. Такая процедура, как согласие населения, выраженное представительным органом муниципального образования, в Законе не определена. Каким образом представительные органы должны получать согласие населения, не проводя голосования среди жителей, неясно.

Федеральный закон от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ дополнил перечень оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования и главы местной администрации (ст. 35, 36 и 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В частности, таким основанием теперь является утрата поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом (ч. 16 ст. 35, ч. 10 ст. 37). Однако в ч. 6 ст. 36 применительно к главе муниципального образования сказано следующее: «13) утраты сельским поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом». Получается, что если статус муниципального образования утрачивает городское поселение в связи с его объединением с городским округом, то полномочия главы городского поселения не прекращаются? На какой территории они будут осуществляться?

Вызывают вопросы и некоторые статьи Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^{^[12]}. Так, в соответствии с п. 4 ст. 5 к автомобильным дорогам необщего пользования относятся автомобильные дороги, находящиеся в собственности, во владении или в пользовании исполнительных органов государственной власти, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), физических или юридических лиц и используемые ими исключительно для обеспечения собственных нужд либо для государственных или муниципальных нужд. Действующее законодательство, в том числе ст. 215 Гражданского кодекса РФ^{^[13]}, ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают, что муниципальное имущество принадлежит на праве собственности муниципальным образованиям. Имущество органов местного самоуправления есть часть муниципальной казны. Почему же в качестве собственника называется местная администрация, а не муниципальное образование? Тем более что в ст. 6 данного Закона сказано, что автомобильные дороги могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности физических или юридических лиц. Вряд ли местная администрация может рассматриваться как обычное юридическое лицо, обладающее правом частной собственности на автодороги необщего пользования и использующее их исключительно для обеспечения собственных нужд, отличающихся от нужд муниципального образования^{^[14]}.

В ст. 6 «Собственность на автомобильные дороги» Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определяется порядок отнесения автомобильных дорог к определенному виду собственности (включение ее в соответствующий перечень). Часть 11 ст. 6 предусматривает: «Включение автомобильной дороги в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения является основанием для закрепления такой автомобильной дороги за владельцем автомобильной дороги на соответствующем вещном праве». Почему в данном пункте ничего не говорится об автомобильных дорогах местного значения, указанных в ст. 5 в качестве самостоятельного вида дорог?

Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» также были внесены изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Пункт 5 ч. 1 ст. 15 изложен в новой редакции: «5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации». В связи с этим подвергся правке п. 2 ч. 3 ст. 50, в соответствии с которым в собственности муниципальных районов теперь могут находиться автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог. В чьей же собственности находятся автомобильные дороги местного значения между поселениями в границах муниципального района?

Изложенные примеры позволяют сделать вывод о том, что в процессе правотворчества игнорируются не только требования правовой науки, но порой и здравого смысла. Как подчеркнули участники научно-практической конференции, посвященной качеству законов и юридической технике, проведенной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ситуация близка к критической: каждый седьмой правовой акт нуждается в исправлении^{^[15]}.

Отдельного рассмотрения требует новая ст. 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления», введенная в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ. Само появление этой статьи, безусловно, является оправданным, поскольку до сих пор законодательство не содержит никаких критериев оценки качества деятельности органов местного самоуправления по осуществлению своей компетенции. То, что в соответствии с ч. 1 данной статьи должен быть разработан перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, утверждаемый в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, есть факт положительный.

Часть вторая данной статьи говорит о том, что нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей. На наш взгляд, целесообразнее было бы предоставить это право законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, чтобы не допустить субъективизма в оценке результатов деятельности органов местного самоуправления различных муниципальных образований.

Кроме того, представляется логичным включение в данную статью третьей части, предусматривающей меры воздействия в отношении органов местного самоуправления тех муниципальных образований, показатели деятельности которых окажутся существенно ниже средних показателей, установленных в качестве нормативов для муниципальных образований соответствующего вида в данном субъекте Российской Федерации. Дальнейшее игнорирование законодателем проблемы ответственности органов местного самоуправления за качество своей деятельности, за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий отрицательно сказывается на эффективности осуществления местного самоуправления^{^[16]}.

Главным субъектом, страдающим от неэффективного расходования средств местных бюджетов, низкого качества муниципальных услуг, является население муниципальных образований. Поэтому полагаем обоснованным предоставить право муниципальным территориальным коллективам привлекать к ответственности органы местного самоуправления. Для этого необходимо конкретизировать основания для отзыва выборных лиц местного самоуправления населением муниципальных образований, в которых деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления будет ниже утвержденных показателей. В настоящее время основания отзыва по инициативе населения практически совпадают с основаниями досрочного прекращения полномочий указанных лиц по решению соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому в случае судебного подтверждения незаконности решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления нет смысла проводить дорогостоящую процедуру их отзыва избирателями. Решение в этом случае должны принимать органы государственной власти. Если же органы и должностные лица местного самоуправления напрямую не нарушают законодательство, но их деятельность приводит к ухудшению социально-экономического положения муниципального образования, что подтверждается конкретными показателями, то у населения должно быть право прекратить полномочия соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления. Это позволит разграничить основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и населением, существенно повысить результативность деятельности всей системы местного самоуправления^{^[17]}.

Необходимо упростить процедуру отзыва, чтобы сделать этот институт реально работающим. В условиях, когда законодательство о выборах не закрепляет минимального порога явки избирателей, следует пересмотреть и норму ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающей, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Добиться такой явки избирателей в современных условиях практически невозможно.

2.2 Эффективность деятельности органов местного самоуправления

Эффективность власти в стране определяется тем, насколько эффективна власть на первичном, низовом уровне – в муниципальном образовании. Население судит о работе всей государственной машины по тому, как работает муниципальная власть. Местное самоуправление в силу своей социальной природы и объективных закономерностей децентрализации управления призвано решать сложнейшие проблемы^{^[18]}.

Система оценки эффективности включает в себя несколько перечней показателей. Первый перечень был утвержден Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607, второй — перечень дополнительных показателей — Распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р. Кроме того, в Указе Президента РФ дана рекомендация органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации установить перечень дополнительных показателей для оценки деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения, освещения улиц.

В настоящее время утвержденный Указом Президента РФ перечень насчитывает 32 показателя, перечень дополнительных показателей, утвержденный распоряжением Правительства РФ, — 74 показателя. При этом количество показателей постепенно растет и охватывает новые аспекты деятельности органов местного самоуправления. К примеру, в 2010 г. Указ Президента РФ дополнен показателями, характеризующими эффективность использования энергетических ресурсов. Перечень показателей, включенных в распоряжение Правительства РФ, существенно увеличен (с 31 до 74 показателей), в частности, в него вошли показатели, характеризующие инвестиционную привлекательность территорий, был расширен круг показателей, характеризующих развитие малого и среднего предпринимательства, и др.^{^[19]}

В Распоряжении Правительства №1313-р «Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов» показатели для оценки эффективности сгруппированы по сферам: экономическое развитие, здравоохранение и здоровье населения, дошкольное образование, общее и дополнительное образование, физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, муниципальное управление. Подобная группировка соответствует основным областям ответственности органов местного самоуправления.

Для оценки эффективности применяются количественные показатели (например, количество муниципальных общеобразовательных учреждений, в том числе в городской и сельской местности) и относительные показатели, которые приводятся в расчете на одного жителя или рассчитываются как процент от установленного объема или количества (например, объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя; или доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения).

Относительными также являются показатели, призванные выявить мнение населения о работе органов местного самоуправления. Например, удовлетворенность населения медицинской помощью, качеством образования или удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления, в том числе их информационной открытостью. Значения указанных показателей рассчитываются как процент от числа опрошенных лиц.

С одной стороны, оценка деятельности органов местного самоуправления на основе информации, полученной непосредственно от жителей муниципального образования, призвана повысить объективность анализа деятельности органов местного самоуправления. С другой стороны, не создан пока механизм, способный обеспечить достоверность результатов опроса. Кроме того, как ни парадоксально, но оценочное суждение участника опроса не всегда находится в прямой причинно-следственной связи с реальными результатами работы органов местного самоуправления, так как зачастую роль играют субъективные факторы. К примеру, мнение гражданина о качестве медицинской помощи в большей степени определяется внимательностью врача, нежели эффективностью работы главы местной администрации^{^[20]}.

Условно можно определить основные параметры, по которым производится оценка:

экономическая эффективность и инвестиционная привлекательность;

качество услуг, оказываемых населению;

эффективность бюрократических процедур;

удовлетворенность населения работой органов местного самоуправления.

Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления, утвержденная распоряжением Правительства РФ № 1313-р, предусматривает установление нормативным правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ целевых (нормативных) значений показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов. Такой подход согласуется с одной из приоритетных на сегодняшний день установок в публичном секторе, в том числе и для муниципального уровня власти — переходом на бюджетирование, ориентированное на результат. Перефразируя известный принцип, скажем: «деньги следуют за делами». Тем самым реализуется одна из задач оценки эффективности, а именно стимулирование руководителей органов местного самоуправления не к имитации бурной деятельности, а к достижению реальных измеримых результатов работы^{^[21]}.

Анализ перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о наличии некоторой разобщенности между показателями и полномочиями органов местного самоуправления. Так, С.А. Разворотнева и А.В. Рябинин справедливо указывают, что число случаев смерти до 65 лет или удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений не находится в прямой зависимости от действий органов местного самоуправления. Вместе с тем исследователи отмечают, что с помощью системы показателей в первую очередь предполагалось оценить реализацию национальных проектов на муниципальном уровне и вклад местных властей в их осуществление. Авторы также указывают, что перечень показателей фактически создает основу для развития муниципальной статистики.

Выходит, что некоторые показатели носят исключительно информационный, статистический характер. Приведенное объяснение представляется логичным.

Однако, как правило, «на местах» показатели, спущенные «сверху», воспринимаются как руководство к действию. В связи с чем существует опасение, что у местных властей возникнет стремление «отрегулировать» значение и тех показателей, которые непосредственно в их ведении не находятся, например увеличить число лиц, успешно сдавших ЕГЭ.

Полагаем, что к формированию перечня показателей для оценки эффективности необходимо подходить максимально взвешенно и ответственно, стремиться отталкиваться от тех задач, которые законодателем поставлены перед органами местного самоуправления. Перечень критериев эффективности можно считать оптимальным в том случае, если он отражает общегосударственные приоритеты, не выходя при этом за рамки компетенции органов местного самоуправления.

В области оценки эффективности существуют и другие проблемы. На сегодняшний день утвержденные на федеральном уровне перечни показателей ориентированы только на два вида муниципальных образований: муниципальные районы и городские округа. В этом проявляется незавершенный характер механизма оценки эффективности. Ведь основное число муниципальных образований в Российской Федерации составляют именно поселения. Очевидно, что развитие системы оценки эффективности должно быть направлено, в том числе, и на ее распространение на все виды муниципальных образований^{^[22]}.

Следует отметить, что оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления осложняется одним объективным обстоятельством, которое крайне сложно исключить. Изначально муниципальные образования обладают различным материально-финансовым и кадровым потенциалом, различным уровнем развития инфраструктуры, различным по своей инвестиционной привлекательности географическим положением, даже в пределах одного региона может существенно различаться демографическая ситуация. Для того чтобы снизить погрешность при оценке эффективности, в перечень были включены относительные показатели. Кроме того, в методике мониторинга эффективности рекомендовано рассматривать значения показателей в динамике, т.е. пусть каждый муниципалитет «стартовал» с определенного уровня, но сравнивать нужно темпы роста, а не общие объемы. Тем не менее думается, что в данном направлении механизм оценки эффективности подлежит дальнейшему совершенствованию.

Несмотря на наличие недостатков в механизме оценки эффективности, следует признать, что данный институт нуждается не только в доработке, но и в дальнейшем развитии. Полезный потенциал системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в настоящее время далеко не исчерпан. Однако уже сегодня оценка деятельности органов местного самоуправления способствует решению важных задач^{^[23]}.

Как было отмечено, перечни показателей для оценки эффективности в большой степени служат ориентирами для органов местного самоуправления и тем самым обеспечивают учет общегосударственных целей в их работе. Доклады глав местных администраций о достижении показателей эффективности находятся в широком доступе, должны размещаться на официальных сайтах органов местного самоуправления в сети Интернет, что повышает уровень публичности деятельности органов местного самоуправления. Положительной стороной оценки эффективности является также то, что она мотивирует руководителей органов местного самоуправления показывать лучшие результаты работы, так как по итогам оценки эффективности муниципальные образования, показавшие лучшую динамику развития, получают гранты от государства. Думается, что желание быть не хуже других играет в этом не последнюю роль.

Однако ключевое, на наш взгляд, значение оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления состоит вовсе не в возможности анализа работы конкретных должностных лиц. Конечно, эту задачу механизм оценки эффективности также должен решать, но она является, скорее, сопутствующей. Оценка эффективности деятельности органов публичной власти призвана служить более глубокой стратегической цели. Ее результаты отражают эффективность действия законодательства, проявляющуюся не на бумаге, а в конкретных делах.

Показатели эффективности должны служить индикаторами качества и доступности услуг, оказываемых органами публичной власти населению, услуг в широком смысле этого слова, т.е. тех направлений деятельности органов публичной власти, в которых выражается социальная функция государства и местного самоуправления. Среди них обеспечение населения доступным жильем, качественным медицинским обслуживанием, образованием, хорошими дорогами, детскими садами, общественным транспортом и т.д. Для многих сельских населенных пунктов это решение проблем организации водоснабжения и газоснабжения.

Таким образом, результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления должны в первую очередь побуждать региональные и федеральные власти не поощрять или наказывать глав местных администраций, а принимать меры, в том числе и в области правового регулирования, направленные на обеспечение качества жизни всех граждан независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают^{^[24]}

Заключение

Местное самоуправление – это тот уровень власти, который наиболее приближен к населению, им формируется и ему непосредственно подконтролен; именно на этом уровне решаются вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей населения, и именно здесь ошибки и неэффективность дорого обходятся людям. Именно местное самоуправление и является той частью публичной власти, которая обеспечивает, в конечном счете, устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов.

В связи с этим вызывает серьезную озабоченность тот факт, что уровень местного самоуправления – это сегодня наименее информационно-развитый уровень власти. Вместе с тем, современные технологии могли бы обеспечить необходимый уровень информатизации населения, эффективность управления и контроля на уровне муниципалитетов.

Проходящая в настоящее время реформа местного самоуправления обусловила кардинальные перемены общественной жизни, к которым необходимо очень серьезно относиться, предусмотреть возможные последствия перехода к новой структуре местных органов власти, избежать повторения печального опыта реализации закона о монетизации льготных выплат и сделать все необходимое для того, чтобы реформа реально работала на улучшение жизни людей на местах – в конце концов, именно это является главной задачей местного самоуправления.

При этом необходимо создать условия для преодоления так называемого «цифрового неравенства» - то есть неравного доступа граждан к информации органов власти и современной информационной инфраструктуре. Проявляющаяся на уровне муниципалитетов проблема «цифрового неравенства» - это проявление разницы в ресурсном обеспечении. В этом контексте под ресурсным обеспечением понимается «не только вопрос денег», но и инфраструктура связи, квалифицированные специалисты и необходимое программное и техническое оснащение. Одним из направлений помощи федеральной власти в информатизации муниципалитетов может стать разработка и тиражирование типовых решений, которые в последствие будут передаваться муниципалитетам.

Модернизация органов местного управления принципиально важна для улучшения качества жизни граждан. Информатизации органов местного управления принадлежит особая роль, так как именно эти структуры стоят ближе всего к гражданам, и именно к ним граждане чаще всего обращаются за информацией о деятельности власти.

Информатизация муниципалитетов не должна стать для них шоковым мероприятием. Для внедрения ИКТ на уровне местной власти возможно использовать китайский опыт реформы муниципалитетов, который состоит в выборочных и постепенных преобразованиях по принципу: «легкие деревни – сначала, трудные – потом». В соответствии с этим принципом целесообразно начать выборочную информатизацию в наиболее подготовленных к использованию ИКТ муниципалитетах.

Главной проблемой в модернизации местного самоуправления является дефицит подготовленных муниципальных менеджеров на местах. Для преодоления этого дефицита ученый предлагает привлекать подготовленных управленцев со стороны – то есть из успешных коммерческих предприятий, органов самоуправления крупных городов, ЗАТО или наукоградов, продемонстрировавших способность организации эффективного управления на местах.

Список использованной литературы

Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. Федерального конституционного закона от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // Российская газета, №4, 23-29.01.2009.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (в ред. от 02.11.2013) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, №32, ст. 3301.
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 №138-ФЗ (в ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ, 18.11.2002, №46, ст. 4532.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (в ред. от 28.12.2013, с изм. от 03.02.2014) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, №31, ст. 3823.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ (в ред. от 28.12.2013)// Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, №44, ст. 4147.
Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, №40, ст. 3822.
Федеральный закон Российской Федерации от 18.10.2007 №230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (в ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ, 22.10.2007, №43, ст. 5084.
Федеральный закон Российской Федерации от 08.11.2007 №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 03.02.2014) // Собрание законодательства РФ, 12.11.2007, №46, ст. 5553.
Закон Российской Федерации от 09.06.1993 №5142-1 «О донорстве крови и ее компонентов» (в ред. от 25.11.2013) // Ведомости СНД и ВС РФ, 15.07.1993, №28, ст. 1064.
Закон Российской Федерации от 19.04.1991 №1032-14 «О занятости населения в Российской Федерации» (в ред. от 02.07.2013) // Собрание законодательства РФ, №17, 22.04.1996, ст. 1915.
Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2008 №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 30.09.2013) // Российская газета, №100, 13.05.2008.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. // Российская газета. №287, 2012.
Авдошина З.А. Разработка управленческих решений в туристических организациях // Корпоративный менеджмент. 2009. N 2. С. 23 - 25.
Аникин С.Б. Местное самоуправление в системе совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Административное право и процесс, 2008, №5.
Беляцкий Н.П., Велесько С.Е., Ройш П. Управление персоналом: Учеб. пособие. Мн., 2010. – 252 с.
Бялкина Т.М. О некоторых проблемах эффективности осуществления местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы, 2008, №2.
Гаврилов, А.И. Муниципальное хозяйство: методологические аспекты менеджмента:учебник для вузов/ А.И.Гаврилов, В.Ф.Сергеев, Н.Е.Жигалова; под общ. ред. А.И.Гаврилова.- Н.Новгород: изд-во ВВАГС, 2008.- С.55
Гончаров В.И. Менеджмент: Учеб. пособие. - Мн.: Мисанта. 2008. – 312 с.
Грошев И.В., Поздняков А.А. Служебное совещание. – СПб.: Питер, 2010. – С. 212
Емельянов АЛ. Уровни профессионализма в управленческой деятельности // Менеджмент в России и за рубежом, №5, 2008. С. 41-46.
Иванова И. Ситуационная комната как инструмент поддержки принятия управленческих решений // Финансовая газета, 2012, №45.
Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление: Учеб. пособие. 2-е изд., доп. и перераб. Ростов н/Д, 2013. С. 179 - 180.
Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 2008.
Карданская Н.А. Основы принятия управленческих решений. - М.: Русская деловая литература, 2008. - 288 с.
Квейд Э. Анализ сложных систем. М, 2009.
Колпаков В.М. Теория и практика принятия управленческих решений. – К., МАУП, 2010. – 227 с.
Ларичев О.И. Наука и искусство принятия решений. — М., 2011. – 164 с.
Литвак Б.Г. Управленческие решения. - М., Ассоциация авторов и издателей «Тандем», Издательство ЭКМОС, 2008. – 181 с.
Мосов С., Рублюк О. Формирование и реализация управленческих решений: обоснование базовых принципов и структуры процесса // Персонал, 2009, № 8. С. 70—74.
Парахина В.Н., Галеева Е.В., Ганшина Л.Н. Муниципальное управление: системный подход. М.: КНОРУС, 2012. С. 237.
Парахина, В.Н. Муниципальное управление: учебное пособие/ В.Н.Парахина, Е.В.Гелеев, Л.Н.Ганшина.- М.: КНОРУС, 2012.-С.259
Ременников В.Б. Управленческие решения. М.: ЮНИТИ, 2010. 140 с.
Сажнева С.В. Особенности формирования механизма принятия управленческих решений в условиях рыночных отношений // Экономический анализ: теория и практика, 2009, №5.
Салихов Ф. Наилучший вариант. Подходы к оценке качества управленческих решений // Кадровик. Кадровый менеджмент. 2010. N 6. С. 50 - 56.
Семенов М.И. Автоматизированные информационные технологии в экономике / М.И. Семенов, И.Т. Трубилин [и др.]. – М. : Финансы и статистика, 2012
Смирнов Э.А. Управленческие решения: Учеб. для вузов. М.: РИОР, 2009. 362 с.
Устинова Г.М. Информационные системы менеджмента: основные аналитические технологии в поддержке принятия решений: Учеб. пособие. - СПб.: Изд-во «ДиаСофтЮП», 2010. - 368 с.
Хачатурян Б.Г. Дискуссионные вопросы российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 2.
Холопов В.А. Задачи местного самоуправления при реализации комплексного подхода к стратегическому планированию // Конституционное и муниципальное право, 2008, №13.
Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2013. С. 140 - 155.
Шамарова Г.М. Эффективность принятия управленческих решений в системах муниципального управления // Управление персоналом, 2008, №1.
Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Дело, 2010. С. 82.
Экономика муниципальных образований: Учеб. пособие / Под общ. ред. проф. В.Г. Игнатова. М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2010. С. 206.
Яковлев О.П., Картаева Е.А., Родина Н.В. Комплексное территориальное развитие и постановка стратегического управления в администрации муниципального образования: Учебно-методическое пособие. М., 2012.

Яковлев О.П., Картаева Е.А., Родина Н.В. Комплексное территориальное развитие и постановка стратегического управления в администрации муниципального образования: Учебно-методическое пособие. М., 2012. ↑
ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» от 06.10.03 № 131-ФЗ ↑
Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2013. С. 140 - 155. ↑
Васильев В.И. Федеральное законодательство и компетенция органов местного самоуправления // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Тихомирова Ю.А. - Воронеж: Издательство Воронежского университета, 2006. ↑
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. // Российская газета. №287, 2012. ↑
Туманова С.В., Трунов С.А. Информационные технологии в муниципальном самоуправлении. М., 2008 ↑
Замотаев А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства. Российская юстиция, 2006, N 6 ↑
Дмитриев В.Н. Управленческие информационные системы муниципального уровня: некоторые аспекты формирования. М., 2006 ↑
Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, №40, ст. 3822. ↑
Федеральный закон Российской Федерации от 18.10.2007 №230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (в ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ, 22.10.2007, №43, ст. 5084. ↑
Федеральный закон Российской Федерации от 18.10.2007 №230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (в ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ, 22.10.2007, №43, ст. 5084. ↑
Федеральный закон Российской Федерации от 08.11.2007 №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 03.02.2014) // Собрание законодательства РФ, 12.11.2007, №46, ст. 5553. ↑
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (в ред. от 02.11.2013) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, №32, ст. 3301. ↑
Аникин С.Б. Местное самоуправление в системе совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Административное право и процесс, 2008, №5. ↑
Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Дело, 2010. С. 82. ↑
Бялкина Т.М. О некоторых проблемах эффективности осуществления местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы, 2008, №2. ↑
Гаврилов, А.И. Муниципальное хозяйство: методологические аспекты менеджмента:учебник для вузов/ А.И.Гаврилов, В.Ф.Сергеев, Н.Е.Жигалова; под общ. ред. А.И.Гаврилова.- Н.Новгород: изд-во ВВАГС, 2008.- С.55 ↑
Гаврилов, А.И. Муниципальное хозяйство: методологические аспекты менеджмента:учебник для вузов/ А.И.Гаврилов, В.Ф.Сергеев, Н.Е.Жигалова; под общ. ред. А.И.Гаврилова.- Н.Новгород: изд-во ВВАГС, 2008.- С.55 ↑
Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 2008. ↑
Парахина, В.Н. Муниципальное управление: учебное пособие/ В.Н.Парахина, Е.В.Гелеев, Л.Н.Ганшина.- М.: КНОРУС, 2012.-С.259 ↑
Гаврилов, А.И. Муниципальное хозяйство: методологические аспекты менеджмента:учебник для вузов/ А.И.Гаврилов, В.Ф.Сергеев, Н.Е.Жигалова; под общ. ред. А.И.Гаврилова.- Н.Новгород: изд-во ВВАГС, 2008.- С.55 ↑
Холопов В.А. Задачи местного самоуправления при реализации комплексного подхода к стратегическому планированию // Конституционное и муниципальное право, 2008, №13. ↑
Холопов В.А. Задачи местного самоуправления при реализации комплексного подхода к стратегическому планированию // Конституционное и муниципальное право, 2008, №13. ↑
Гаврилов, А.И. Муниципальное хозяйство: методологические аспекты менеджмента:учебник для вузов/ А.И.Гаврилов, В.Ф.Сергеев, Н.Е.Жигалова; под общ. ред. А.И.Гаврилова.- Н.Новгород: изд-во ВВАГС, 2008.- С.55 ↑