Автор Анна Евкова
Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития ( Основы местного самоуправления )

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление как форма народной власти населения является важной основой конституционного строя России. В Российской Федерации процесс становления и развития местного самоуправления идет не без проблем (экономических, правовых, социальных и других). В последнее время проводятся реформы системы управления в Российской Федерации, но ряд нерешенных вопросов, которые касаются местного самоуправления все же существуют. Большинство отечественных и зарубежных ученых и практиков, давая оценку современному состоянию местного самоуправления в Российской Федерации, отмечают низкий уровень эффективности существующей в стране системы органов местной власти, считая причиной, в том числе, существующие разногласия и политическую напряженность между государственным центром управления и местными властями. Здесь просматривается отсутствие самостоятельного уровня самоуправления, которое необходимо для быстрого и результативного решения социально-экономических проблем на местах, отсутствие прозрачности и открытости власти. Существует много трактовок содержания местного самоуправления что обуславливает наличие большого количества различных его определений. Я использую определение местного самоуправления, которое содержится в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 1 данного закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение население непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций».

3

Цель местного самоуправления заключается в том, чтобы приблизить власть к населению. Такая власть способна более эффективно и действенно решать вопросы местного значения.

Структура системы местного самоуправления

Основными задачами местного самоуправления являются1:

1) Выявление социальных целей, приоритетов и потребностей проживающего на данной территории населения;

2) Определение потребности территории в трудовых, материальных и финансовых ресурсах;

3) Укрепление финансово-хозяйственной базы местных сообществ;

4) Создание необходимых условий для высокоэффективной деятельности всех расположенных на территории предприятий и организаций, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности;

5) Обеспечение многообразия форм участия населения в решении местных вопросов социально-экономического развития;

6) Формирование новых устойчивых источников доходов местных бюджетов;

7) Повышение инвестиционной привлекательности территории.

Актуальность темы. Институт народовластия создан, имеется

_________________

  1. http://ekrost.ru/poster/sovremennye-problemy-razvitiya-mestnogo-samoupravleniya-v-rf.html

4

законодательная база, устанавливающая статус и правовой режим самоуправления на разных уровнях, определены территории на местах, практически завершена структуризация органов местного самоуправления. Однако, развитие местного самоуправления порождает много проблем, которые не в последнюю очередь проистекают из особенностей реформирования местного самоуправления в России.

По мнению исследователей, сложность реформирования местного самоуправления в России имеет особенность, связанную с масштабностью территории – в настоящее время в Российской Федерации юридически оформлено более 14000 различных муниципальных образований. Потребовалось в короткий срок создать необходимую правовую базу, основу которой составили, с одной стороны, Конституция Российской Федерации и федеральные законы, а с другой – региональное законодательство, уставы муниципальных образований.

Объект исследования – тенденции и перспективы развития местного самоуправления.

Цель работы –исследование местного самоуправления в РФ, опираясь на законы и научные источники. Для реализации данной цели в работе я поставила следующие задачи: изучить теоретические основы органов местного самоуправления в Российской Федерации, историю развития органов местного самоуправления, исследовать тенденции и перспективы развития местного самоуправления в РФ.

Глава 1. Основы местного самоуправления

1.1 Понятие и система местного самоуправления в России.

Итак, под местным самоуправлением понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных законодательством РФ самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из

5

интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.[1]

Можно сделать вывод что, цель местного самоуправления заключается в том, чтобы приблизить власть к населению и тем самым сделать власть способной более эффективно решать вопросы и проблемы местного значения.

Российскими учеными выделены следующие основные признаки местного самоуправления:

- самостоятельное существование территориального образования гарантированного от любого вмешательства извне, которое выражается в организационной и экономической обособленности местного самоуправления, наделении статусом юридического лица. Местное самоуправление ведет свою деятельность при принятии решений только в соответствии с законом, однако, это не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Наличие соответствующей компетенции у муниципальных органов характеризует самостоятельность местного самоуправления, так, в Уставах муниципальных образований определяется компетенция и сроки полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, которые направлены на решение вопросов жизнедеятельности муниципального сообщества, для этого местные органы наделены правом на материально-финансовые ресурсы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальной собственности и местный бюджет. В Уставах муниципальных образований оговаривается, что эффективное управление муниципальной собственностью возлагается на органы местного самоуправления. Так же, закон закрепляет за органами местного

самоуправления право на создание предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности. Гарантией финансовой базы является то, что в соответствии с законом муниципальному образованию обеспечивается минимальный местный бюджет путем закрепления доходных источников и в соответствии с Конституцией Российской Федерации наделены правом самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Права собственника в отношении имущества, согласно конституционному праву, принадлежит органам местного самоуправления;

- реальная возможность участия всего местного населения соответствующей территории в процессе выработки и принятия решений по всем основным вопросам местного значения, особенно при проведении крупномасштабных преобразований. Население имеет право на правотворческую инициативу и на обращение в органы местного самоуправления. Большое значение имеет общественное мнение при подготовке целевых программ, при разработке местного бюджета, при построении структуры органов местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и иных должностных лиц;

- выборность состава местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость их состава, осуществление общественного контроля над аппаратом управления и отчетность перед избирателями. Их деятельность способствует реализации самостоятельного статуса местного самоуправления, поскольку только избранные населением органы местного самоуправления и их должностные лица являются независимым при проведении муниципальной политики;

- наличие и деятельность местных представительных органов, которые обладают правом представлять интересы местного населении, принимающих решения от его имени, обязательные для исполнения на территории муниципального образования и обеспечивающих участие населения в делах

7

местного характера, что формирует у людей сознание причастности к процессу управления территориальным образованием и учит их азам демократического общежития;

1.2 Принципы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления — это совокупность правил и норм деятельности местного самоуправления в организации деятельности населения. Общие для всех принципы прописаны в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иных законодательных актах, делая их общеобязательными для всех.

Наиболее значимыми из принципов следует назвать1:

• принцип разделения властей, введенный в 1748 г. французским энциклопедистом Ш. Монтескье (1698–1755), предполагает разделениевласти на три сферы: законодательную,исполнительную и судебную, что должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата;

• принцип комплементарности, который характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти, нацеливает на создание условий равномерного распределения функций во всей вертикали управления по территориальным уровням. Характерным признаком равномерного распределения власти в структуре управления является выделение властных полномочий как сверху, так и снизу;

• принцип субсидиарности обусловливает порядок распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и распределения ответственности этих органов перед населением;

8

______________________

  1. Основы государственного и муниципального управления, О.М. Рой// Учебное пособие, Москва, Санкт-Питербург, 2013 г., стр. 18-21

• принцип суверенности предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака муниципального образования;

• принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия местного населения в принятии решений муниципального значения: избрани муниципальных органов власти, разработке программ территориального развития, базирующихся на овладении механизмами вовлечения общественности в текущие дела муниципалитета, выделение зон полномочий за организованными на территориях общественными объединениями;

• принцип гомогенности представляет собой установку на формирование согласованной системы муниципальных правовых систем с учетом необходимости их соподчинения региональной (федеральной) правовой системе. Роль принципа гомогенности состоит в необходимости гармонизации отношений между муниципалитетом и регионом путем выстраивания партнерских связей и адаптации своих правовых систем друг к другу на основании общих, единых норм.

1.3 Функции местного самоуправления

Функции местного самоуправления это основные направления муниципальной деятельности. В отличие от государственного управления муниципальное реализует в первую очередь местный интерес. В основе этого интереса находятся текущие потребности местного населения в обеспечении комфортного проживания в границах своей территории. Вектор муниципального управления направлен «снизу вверх», это позволяет в адаптировать местный территориальный интерес к государственному. Эти функции обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, теми целями и задачами, к достижению которых стремится .местное самоуправление. Исследуя полномочия местного самоуправления, ученные выделяют следующие основные функции.

  1. Обеспечение участия населения в решении местных дел, которое предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий

9

для поддержки инициатив и возможности для решения населением вопросов местного значения. Важно что, большое значение для осуществления данной функции имеет проблема гарантий прав граждан на участие в самоуправлении, а также преодоление равнодушия части населения к вопросам деятельности органов местного самоуправления.

  1. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления решают вопросы ведения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
  2. Обеспечение развития соответствующей территории принятием программ развития территории, управление муниципальным хозяйством, что обеспечивает комплексное решение экономического, социально-культурного развития территории местного самоуправления.
  3. Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунальных, бытовых и других жизненно важных услугах. Местное население соответствующей территории и образуемые им органы местного самоуправления могут легче решать задачи улучшения качества своей жизни, чем государственные органы при централизованной системе управления местными делами.
  4. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории. Органы частного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка, основные задачи которого по обеспечению данной функции возлагаются на органы милиции (местной милиции), взаимодействуя с соответствующими органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участия населения в деле упрочения общественного порядка, организуют исполнение законов и иных правовых актов.
  5. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных

10

Конституцией РФ и законами. Органы местного самоуправления, в соответствии со ст. 133 Конституции РФ, имеют право обращаться за защитой своих прав в судебные органы.

Все вышеуказанные функции местного самоуправления между собой взаимосвязаны и дополняют друг друга.

Переход России к рыночным отношениям сказался на деятельности органов местного самоуправления. Одной из функций этих органов стало пополнение доходов местных бюджетов и их рациональное использование.

Функции современной модели организации местного самоуправления в экономической среде рыночного типа предполагает ряд следующих направлений:

  1. Рациональное использование первую очередь земельных ресурсов;
  2. Привлечение инвестиций в деятельность самих местных властей;
  3. Переподготовка кадров для новых рабочих мест;
  4. Пересмотр роли и реформирование муниципальных предприятий;
  5. Для уменьшения риска при хранении бюджетных средств и их приращения создание муниципальных банков;
  6. Участие органов местного самоуправления в кредитных отношениях;
  7. Сотрудничество органов местного самоуправления с предпринимательством в целях развития местных.

Глава 2. Развитие местного самоуправления в России

2.1 История развития местного самоуправления в Российской Федерации

Самоуправление в России существовало в той или иной форме во все периоды истории нашего государства, начиная с древнейших времен,

11

поэтому говорить об исторических корнях развития местного самоуправлении в России достаточно трудно. На ранних этапах формирования российской государственности можно обозначить отдельные элементы общинного самоуправления и вечевой демократии, эпоха Просвещения в ХVIII в. заставила говорить о внедрении городского самоуправления и предоставлении широких прав дворянским собраниям. Так например, прообразом самоуправления в России можно полноправно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т. д.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая приглашение князя, который обладал ролью военачальника. Издревле в сельской местности существовала крестьянская община на базе общинной (общей) земли, которая перераспределялась между ее членами. Однако со времен Ивана Грозного, который уничтожил Новгородскую и Псковскую республики, и до 1917 г. в России установилась система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. При Петре I была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах – земские избы и выбранные бурмистры, но после смерти Петра I все перешло в руки чиновников.

Следующим крупным шагом в сторону самоуправления стал специальный акт – «Грамоту на права и выгоды городов Российской империи», выпущенный при Екатерине II. Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Но и в это время вся система самоуправления строилась по сословному принципу и функционировала под строгим контролем государственных чиновников. С завершением правления Екатерины II процесс снова пошел вспять. И в конце концов, венцом российской традиции в этой области стала земская реформа, последовавшая сразу же после отмены крепостного права и создавшая реальную основу для финансирования базовых социальных институтов местных сообществ — общественного

12

призрения, народного начального образования, земского здравоохранения и прочего.

В условиях функционирования системы Советов местное самоуправление было формально декларировано, а фактически выступало в качестве государственного управления на местах. В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все деятельность государственного и местного управления проходила под контролем коммунистической партии, но необходимость быстрого преодоления разрухи после гражданской войны привела к новой экономической политике (НЭП) с допущением рыночных методов хозяйствования в определенных рамках, некоторой децентрализацией власти и необходимости хозяйственного самоуправления на местах.

В 1920-1923 гг. при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, электростанции, водопровод и канализация, пожарное, похоронное дело, местный транспорт, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. – Положение о местных финансах, четко определяющих компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной деятельности. В это время активно развивалась муниципальная наука, одним из крупнейших представителей которой являлся профессор Л. Велихов, изданный в 1928 г., его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства» и сегодня сохранил свою актуальность.

Наступивший с 1927-1928 гг. в СССР новый период развития ускоренной индустриализации, характеризуется усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, которая вместо сельских волостей и уездов создала более крупные

13

районы лучше приспособленные для централизованного руководства. Были ликвидированы все зачатки самоуправления в городах и в деревне, а термин «самоуправление» надолго исчез из употребления. Вновь установилась централизованная система руководства, которая была закреплена Конституцией СССР 1936 г, и которая сохранилась почти без изменений до конца 1980-х гг.

По Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. советы избирались на основе всеобщего и равного избирательного права тайным голосованием. Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, проводились на безальтернативной основе, а кандидатура единственного претендента по каждому избирательному округу подбиралась партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т. д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. «Сценарии» сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не была ни истинным народовластием, ни самоуправлением.

Разработанный на исходе советской власти Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» стал важным шагом на пути воссоздания принципов самоуправления на территории страны. Закон предусматривал создание местного самоуправления в действующих в то время административно территориальных единицах, в том числе на уровне краев и областей1. Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации закрепила статей 12 Основного закона в соответствии с международными стандартами право населения на осуществление местного самоуправления, таким образом в стране начался процесс демократического преобразования и создания

14

_______________________

  1. Основы государственного и муниципального управления, О.М. Рой// Учебное пособие, Москва, Санкт-Питербург, 2013 г., стр. 162

конкретных механизмов формирования, и обеспечения жизнедеятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации 1993 года создала необходимую конституционно-правовую основу для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания.

В Федеральном законе № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятом в 1995 г., конституционные положения о местном самоуправлении получили дальнейшее развитие, в рамках которого производится выделение вопросов местного значения, компетенцией по решению которых могут наделяться органы местного самоуправления. Таким образом, была заложена реальная организационная основа под право местных органов власти самостоятельно и под свою ответственность участвовать в решении определенного круга вопросов, выделенных с целью удовлетворения потребностей проживающего на данной территории населения. Так же, законом было введено понятие «муниципальное образование», которое стало основой территориальной организации местного самоуправления. В законе № 154-ФЗ муниципальное образование определено как «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

2.2 Тенденции и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации

Законодательство позволяло муниципальным образованиям формировать исторически и пространственно локализованные общности

15

людей, локально находящиеся на определенной территории, обладающие определенной политической и экономической самостоятельностью и реализующие право на решение вопросов местного значения. Как я выше отмечала, муниципальное образование обретает статус органа местного самоуправления, в случае управления муниципальной собственностью, оно утверждает и исполняет местный бюджет, обладает правом установления местных налогов и сборов или учреждения муниципальных предприятий, а также имеет выборные органы представительной и исполнительной власти. Однако, в России не все административно-территориальные единицы обладали статусом муниципальных образований, это свидетельствует о том, что наряду с юридическими признаками муниципальных образований особое значение имели признаки социально-экономические, определяющие мотивацию территориальных поселений на получение правовой автономии.

Значительное сокращение к 2003 г. численности муниципальных образований , когда их количество с 14,5 тыс. в 1998 г. упало до 11,5 тыс, стало серьезной проблемой в развитии местного самоуправления в Российской Федерации. Эффективность власти, как известно, оценивают по элементарным и понятным для всех критериям – это тепло в домах, это качество питьевой воды, это освещенность улиц, это качество дорог и тому подобное. Подобные вопросы лучше решать с учетом мнения местного населения в местах непосредственного проживания. Согласна с мнением исследователей, что одним из приоритетных направлений государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия муниципальных органов и местного населения.

Сформировать эффективную систему местной власти – это длительный и довольно сложный и кропотливый процесс. Поэтому нет ничего удивительного в том, что в Российской Федерации этот процесс до сих пор находится в стадии развития и включает множество нерешенных

16

проблем, связанных с законодательным обеспечением деятельности органов местного самоуправления, острым дефицитом квалифицированных специалистов в области муниципального управления, отсутствием надежных материально-финансовых основ деятельности местных органов власти.

На это обратил внимание в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2002 года Президент России В.В. Путин, отметив, что федеральная власть в течение длительного времени практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления и в конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах.

Согласна с мнением исследователей и ученных, что одним из источников сложившейся ситуации является низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации до сих пор согласовываются как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом.

Кроме того, одной из проблем местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. Именно с местных органов власти население спрашивает и за исполнение федеральных, и за работу ЖКХ, и за качество питьевой воды, и очень многое другое. В.В Питин так же отметил: «При этом государственная власть - учитывая расходные полномочия муниципалитетов - могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов» России надо быть сильной. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 19 апреля.

Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране затянулся. До сих пор

17

существуют проблемы в сфере правового обеспечения деятельности в качестве основных причин, сдерживающих развитие местного самоуправления в Российской Федерации, Б.Р. Панкин, например, называет:

- недооценку, недопонимание, а нередко и ошибочное представление о самой сути местного самоуправления, его чрезвычайной важности в деле демократических преобразований всего российского общества. В значительной мере именно этим обстоятельством можно объяснить инертность, пассивность населения, образующего местные сообщества, в организации эффективного местного самоуправления в муниципальных образованиях России;

- низкий уровень научного и методического обеспечения местного самоуправления. Что проявляется в отсутствии целостной теории местного самоуправления как системы научных знаний, которые акцентировали свое внимание на проблемах территориальной самоорганизации населения. Недостаточным представляется и уровень методического обеспечения работ по организации местного самоуправления, формированию и применению регламентирующих и обеспечивающих функционирование местных органов власти документов. Нарабатываются рекомендаций по разработке и реализации местной социальной, экологической, экономической, кадровой, научно-инновационной политики. Малочисленность необходимых научных рекомендаций вносит в местное самоуправление значительный субъективизм и приводит к ошибкам в процессе его осуществления;

- отсутствие у местных органов власти опыта самостоятельного хозяйствования в системе рыночных отношений. На сегодняшний день многие руководители на местах придерживаются иждивенческой позиции, не владея стимулирующими методами управления, связывая перспективы подъема экономики своего муниципального образования в первую очередь с увеличением объемов бюджетного финансирования, а не с возможностью «зарабатывания» собственных средств. Не имея опыта создания

18

муниципальных финансово-хозяйственных структур и в то же время худо-бедно существуя за счет государственных дотаций, многие муниципалитеты не признают значение формирования предпринимательской среды в качестве реального способа подъема экономики и решения местных проблем, что я вижу на примере нашего муниципалитета МО «Городской округ Ногликский»;

- отсутствие реальной ответственности государственных должностных лиц за превышение своих полномочий, а федеральных органов власти - за несоблюдение провозглашенных в некоторых государственных актах гарантий местного самоуправления в Российской Федерации, комплекс неподотчетности у некоторых руководителей местного ранга за свои ошибочные действия; явно недостаточное использование зарубежного и прошлого отечественного опыта муниципального строительства, а также передовых технологий организации местной власти, применяемых сегодня в некоторых регионах России.

Я согласна с мнением Л.В. Гильченко, что формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствуют такие факторы, как:

- недостаточность на федеральном уровне единой общегосударственной концепции реформирования местной власти на принципах самоуправления. Любая реформа в государстве должна иметь четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться. В этом отношении статьи Конституции России, посвященные вопросам организации местного самоуправления, могут рассматриваться как конечная цель. Программу государственной поддержки местного самоуправления, также можно считать скорее предварительными обязательствами федеральных органов государственной власти, чем стратегией реформы.

19

В связи с разработкой единого нормативного документа, определяющего все элементы реформы, деятельность различных структур, которые занимаются вопросами организации местного самоуправления в Российской Федерации, слабо скоординирована, фрагментарна и зачастую взаимопротиворечива;

- некое сопротивление реформам отдельных чиновников государственных органов исполнительной власти. Условно объединяя их в две группы, к первой можно отнести государственных служащих среднего уровня ряда федеральных министерств и ведомств - прежде всего тех, в принципах работы предполагающих в ходе реформы некоторые изменения. Наибольшее противодействие эта группа оказывает на этапе разработки нормативных документов, направленных на реализацию соответствующих федеральных законов через компетенцию их министерств и ведомств. Ко второй группе можно отнести руководителей органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации. В основе их сопротивления лежит не просто желание сохранить определенный объем властных полномочий, но, реальное обладание и распоряжение собственностью, т.е. самый сильный стимул сопротивления - экономический интерес. Этому способствует сегодняшняя практически полная утрата федеральным уровнем контроля как административного, так и экономического за распоряжением государственной собственностью и ресурсами в субъектах Федерации, не говоря уже о влиянии на политические процессы в регионах.

Согласна с Н.А. Емельяновым, который к данному списку относит еще и низкий уровень политической культуры населения, отмечая, что большинство российских избирателей пока еще недостаточно активны и мало посвящены в систему властных отношений, сложившуюся в современной России. Поэтому, с одной стороны, они часто предъявляют завышенные требования к органам местного самоуправления, будучи искренне уверенными в том, что именно местная власть должна решать все

20

их проблемы, а с другой - не разбираются в своих правах, не умеют, как правило, их защищать и не осознают своей контролирующей роли по отношению к местным органам власти».

Коротко можно сформулировать проблемы действующей системы местного самоуправления одной фразой: «недостаточно финансов, демократии и ответственности». При этом:

- превышение расходов местного самоуправления над доходной базой местных бюджетов;

- чрезмерный объем нефинансируемых государственных полномочий, которыми наделено местное самоуправление, перегрузка местных бюджетов нефинансируемыми федеральными и региональными мандатами. Так приведу пример нашего муниципалитета, реализуя мероприятия программы основанных на местных инициативах предполагаются дополнительные средства с бюджета МО «ГО Ногликский» на содержание вновь построенных объектов в рамках этой программы;

- отсутствие эффективных механизмов общественного и государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Проработка и предотвращение вышеназванных причин - это задача проводимых в стране реформ местного самоуправления. Местную власть чаще всего порицают за то, что в решении простейших вопросов жизнеобеспечения, например, водоснабжение, ремонт канализации, получение необходимой справки и тому подобное со стороны органов местного самоуправления проявляется пассивность, инертность, неповоротливость. Это, я считаю, происходит не столько по вине чиновников, а из-за сложной и неэффективной системы управления, и получения государственных услуг в которой они вынуждены работать.

Приведу пример из деятельности нашего муниципалитета. Глава администрации села Ныш имеет должность консультанта администрации МО

21

«ГО Ногликский» и когда происходит «нештатная» ситуация, где необходимо срочно предпринимать меры для решения проблемы, иногда не может единовластно принять решение. Он - муниципальный служащий, поэтому в принятии решений он связан мнением своего руководителя, который находится от него за пятьдесят километров. Более того, даже если глава сельской администрации проявит необходимую инициативу и самостоятельность, он упрется в другую проблему - отсутствие источников финансирования, что и наблюдается в приведенном мной примере. У него нет собственного бюджета. Результат - проволочки в решении самых элементарных вопросов, недоверие населения к власти. Как отмечал Президент РФ В.В. Путин, выступая в 2004 г. на сессии конгресса муниципальных образований РФ Российская муниципальная практика. 2007. № 1., еще десять лет назад Конституция Российской Федерации четко определила гарантии и основы местного самоуправления как самостоятельного института власти в стране. Нашим стратегическим ориентиром оставалась и остается сильная и дееспособная местная власть. Однако, как мы видим, достичь эту цель на практике оказалось гораздо сложнее, чем ее заявить. Нужно учиться работать принципиально в иных условиях, формировать новые действенные механизмы, анализировать и быстро преобразовывать собственный опыт, ведь многое становится понятным только когда приступаешь к практической работе.

Чтобы преодолеть препятствия, мешающие развитию местного самоуправления и приближению его к населению, должна быть проделана большая работа. Так, например, в Сахалинской области второй год реализуются проекты основанные на местных инициативах. Выделяются определенные средства под реализацию выбранных местным населением посредством голосования на всеобщем собрании мероприятий по благоустройству территории проживания. Это позволяет населению непосредственно самим участвовать в управлении, выборе и решении

22

наиболее важных первостепенных проблем на территории проживания.

Важно отметить то, что руководство государства проводит разбор законодательных завалов, определяясь с правами и обязательствами муниципалитетов, совершенствует законодательную базу, вплотную подходя к решению вопросов муниципальной собственности и финансовой обеспеченности, тем самым убирая проблемы противостояния местной и региональной властей, хотя полностью решить эту проблему пока еще до конца не удалось.

Для того чтобы цели муниципальных реформ были достигнуты, надо всем уровням власти в самое ближайшее время приложить серьезные усилия в направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления. Осмелюсь предположить что, даже самая идеальная нормативная база сама по себе не является гарантом создания эффективной системы местного самоуправления. Для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера. Помимо этого, на мой взгляд, необходимы:

1. Наличие желания в осуществлении права на местное самоуправление, т.е. активное участие в процессе организации местного самоуправления населения (в моем примере о инициативном бюджетировании просматривается небольшой нюанс – население, принимая участие в выборе проектов, должны отчислить свои денежные средства, то есть принять участие в бюджетировании проектов в размере одного процента от стоимости проекта, что может привести к апатии в принятии участия в подобных проектах).

2. Наличие организационных структур, созданных населением для решения местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (собрания,

23

референдумы, конференции, сходы) и реальной зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, различные формы общественного контроля).

3. Наличие возможности наличие экономических основ для обеспечения реальной самостоятельности населения и создаваемых им органов.

Все три вышеобозначенные составляющие находятся в настоящее время продолжают находиться в процессе формирования. В вопросах формирования эффективной экономической базы местного самоуправления реальные результаты минимальны потому, что проблемы экономического характера являются основным фактором, который сдерживает развитие местного самоуправления. Согласна с ученными, утверждающими, что сегодня основные усилия парламента и правительства должны быть направлены на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти.

Очевидно, что до тех пор, пока в стране отсутствует прочная материально-финансовая база развития местного самоуправления и сохраняется экономическая зависимость органов местного самоуправления от федеральных и региональных органов государственной власти, процесс ее перехода к автономной модели местного самоуправления нельзя считать завершенным, власть должна быть обеспечена экономически. А это означает, что судьба всех проводимых муниципальных реформ находится сегодня в прямой зависимости от результатов поиска эффективных методов и механизмов укрепления экономической базы местного самоуправления. Вопрос по границам и статусу муниципальных образований, структурам органов муниципального управления завершен. Чтобы окончательно урегулировать остающиеся противоречия в развитии местного самоуправления, потребуется еще немало усилий, несмотря на уже имеющиеся позитивные сдвиги и тенденции в этом направлении.

24

.

Реализация законов в жизни и на практике задача более сложная, чем их подготовка и принятие. В этой связи ученные выделяют ряд очевидных приоритетов.

Первое. Чтобы закон эффективно заработал, необходимо в кратчайшие сроки и в полном объеме привести в соответствие с ним федеральное и региональное законодательств, нормативные акты муниципальных образований, немало сделать по информационной и экспертной поддержке этой сложной, многогранной и очень объемной работы.

Второе. Следующий важный этап, который происходит до сих пор в некоторых муниципалитетах, это формирование эффективной структуры муниципальных органов, раработка полномочий, возлагаемых на каждый уровень местного самоуправления.

Третье. Самый сложный и самый болезненный вопрос это вопрос о ресурсах пополнения местных бюджетов. Слишком долго длилось время так называемых повышенных обязательств при практически пустом кармане муниципальных образований, а главное - при невозможности наполнить этот карман самостоятельно. Так, например, в нашем муниципалитете в настоящее время прорабатываются вопросы и возможности взаимодействия с частным бизнесом, например, инвестиционные вложения средств частного бизнеса в мероприятия по благоустройству муниципального образования.

Принятые шаги по внесению поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы, стимулируют муниципалитеты расширять собственную налоговую базу. К потенциальным возможностям для развития собственной базы на местах можно отнести взаимодействие с малым и средним бизнесом, сферу инноваций и услуг, которые могут стать решающими для развития внутреннего рынка и экономического роста в целом.

Как говорил Президент РФ В.В. Путин, выступая с приветственным словом на конгрессе муниципальных образований России, «…финансовая

25

устойчивость и эффективность работы муниципалитетов прямо связаны с активизацией хозяйственной жизни на местах. И здесь многое зависит от умения местных руководителей грамотно и рачительно хозяйствовать, от готовности снимать административные барьеры, открывать рынок не только для представителей своего региона, но и для всех, кто хочет реализовать свою деловую инициативу.

И, наконец, важно повысить роль и значение представительных органов, развивать принципы коллегиальности и контрольные механизмы с участием граждан. Без такой обратной связи с избирателями по-настоящему сильное, независимое и эффективное местное самоуправление, конечно, не состоится» Российская муниципальная практика. 2007. № 1..

Следует также отметить масштаб стоящих перед местным самоуправлением задач требующих кардинального повышения квалификации муниципальных служащих. планирование кадров, отбор и подбор муниципальных служащих, разработка методологии оценки результатов труда, мотивация и контроль, развитие персонала, планирование карьерного роста, а также технология кадрового учета. В настоящее время необходимость создания адекватной потребностям дня системы подготовки и переподготовки кадров решается в положительном русле. Только квалифицированная и ответственная, обеспеченная ресурсами и прозрачная местная власть сможет достойно решать проблемы граждан. Эта власть существует за счет налогоплательщиков, и она должна быть подконтрольна гражданам

Так же, весьма актуальной задачей является повышение политической культуры и гражданской ответственности населения муниципальных образований, приобщение людей к процессу управления местными делами.

Открытым до сих пор остается вопрос об укреплении экономических основ местного самоуправления. Несмотря на законодательно продекларированную самостоятельность органов местного самоуправления в решении внутренних

26

проблем подведомственных им территорий, в стране продолжает сохраняться финансово-экономическая зависимость муниципальных органов от государства. Зародившаяся в недрах экономических противоречий переходного периода, она развилась на почве ущемления интересов муниципальных структур в процессе распределения полномочий, собственности и финансовых ресурсов между различными субъектами экономических отношений.

Меры принятые ранее, это поправки, внесенные в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, новая редакция Федерального закона о местном самоуправлении были призваны увеличить объемы собственных доходов муниципальных образований за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и не смогли обеспечить местному самоуправлению надлежащий уровень экономической самостоятельности. Муниципалитеты должны научиться основам современного менеджмента и азам рыночного поведения, научиться собственными силами зарабатывать недостающие им средства. Создание муниципальных предприятий в прибыльных отраслях муниципальной экономики, участие в создании предприятий с долевой собственностью, сдача в аренду муниципального имущества, приватизация, размещение муниципальных заказов, продажа убыточных объектов муниципальной собственности, стимулирование малого бизнеса и инвестиционная деятельность органов местного самоуправления являются наиболее перспективными с точки зрения повышения уровня экономической самостоятельности муниципальных образований.

Наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.

27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Процветание любого государства зависит в первую очередь от того, насколько эффективно осуществляется управление им. Российская государственность в настоящее время вступила в ту стадию своего развития, уже обозначились проблемы и определились характерные для нее тенденции, которые стали предметом пристального исследовательского интереса. Особенностью сложившейся в России на данный момент системы муниципального управления является несбалансированность во взаимоотношениях между уровнями власти, выраженная в наличии явных противоречий в интересах ее носителей, размерах переданных им властных полномочий и ресурсной обеспеченности. Институты гражданского общества продолжают оставаться слабыми. Такой институт должен обладать специальными признаками, вменяющими ему право решения общественных проблем, соответствовать требованиям, представляемым обществом к защите гражданских свобод его членов.

Децентрализация государственного управления осуществляется с помощью местного самоуправления, которое обеспечивает более эффективное местное управление на демократических началах. Таким образом, нужно ясно осознавать важную роль развития и повышения эффективности местного самоуправления в осуществлении публичной власти. Становление и развитие местного самоуправления является стратегически важным для нашей страны. Оно содействует формированию в России конституционно закрепленной демократической, децентрализованной системы управления делами общества и государства, а также признается мировым сообществом как наиболее оптимальная форма управления большими территориями со значительным количеством населения.

Местное самоуправление отличается значительным своеобразием и в настоящее время накапливает положительный опыт функционирования в

28

качестве полноправного института и требует дальнейшего развития и совершенствования. За годы функционирования местного самоуправления в нашей стране «в российских регионах были выстроены схемы территориальной организации местного самоуправления, соответствующие специфике этих регионов и позволяющие оптимально решать социально-экономические задачи, соответствующие компетенции муниципальной власти».1 Несмотря на значительные позитивные изменения, хочу согласиться с мнением Е.М. Ковешникова, что становление местного самоуправления находится на самом начальном этапе современного переходного периода состояния российского общества. Еще не отработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве.[2]

Процесс формирования местного самоуправления требует системного подхода к решению проблем, которые связаны с порядком формирования и организации деятельности, определения объема полномочий его структур, а также вопросов регулировании взаимоотношений с центральными государственными органами, органами субъектов Федерации, правоохранительными органами. Путь становления местного самоуправления в Российской Федерации во многом основан на зарубежном опыте и практика показала, что многочисленные заимствования правовых норм из законодательства зарубежных государств без корректировки на

29

условия российской действительности показали свою несостоятельность. В правовой и политологической литературе в настоящее время обсуждаются вопросы неэффективности «демократического транзита» зарубежных правовых норм и институтов. Осознание отличий и своеобразия России от всего западного мира, но в то же время открытость к позитивным изменениям под воздействием зарубежного опыта – в этом представляется автору концептуальная основа дальнейшего развития местного самоуправления в России.

Однозначного ответа о модели местного самоуправления в России в литературе нет. Такая ситуация объясняется на наш взгляд, тем, что в нашей стране сложились различные схемы местного самоуправления поскольку очень разные географические, климатические, демографические, экономические и иные условия в различных регионах нашей страны.

30

Список литературы

  1. Авакьян С.А. «Состояние проблемы и перспективы местного самоуправления». М., 2004.
  2. А.Н. Маркова, Ю.К. Федулов «История государственного управления в России» М., Юнити-Дана, 2012 г.
  3. Александров А.О., Илькина Н.А. Местное самоуправление в российских регионах в свете нового федерального законодательства // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. науч. тр. / Под ред. А.В. Иванченко. – М., 2006. – С.224-225.
  4. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. – М.: Изд-во «НОРМА», 2007. – С.1.
  5. О.М. Рой. Основы государственного и муниципального управления. Учебное пособие, Москва, Санкт-Питербург, 2013 г.
  6. Фомина В.П., Алексеева С.Г. «Система государственного и муниципального управления. Система муниципального управления» Издательство Московского государственного открытого университета, 2011 г.
  7. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2003.

31

  1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2003. – N40. – Ст.3822.

    1. Александров А.О., Илькина Н.А. Местное самоуправление в российских регионах в свете нового федерального законодательства // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. науч. тр. / Под ред. А.В. Иванченко. – М., 2006. – С.224-225.

    ? Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. – М.: Изд-во «НОРМА», 2007. – С.1.