Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Понятие и особенности органов местного самоуправления)

Содержание:

Введение

Актуальность. На сегодняшний день местное самоуправление в России основывается на базе общих принципов и очень активно развивается, имеет индивидуальные особенности, а также испытывает различные переломные моменты, как положительные так и отрицательные, которые связанны с общественными отношениями в государстве. На сегодняшний день нельзя не брать во внимание, что осуществляется местное самоуправление основываясь на местных традициях. Сама структура органов местного самоуправления выбирается самим населением конкретного региона (это ст. 131, 132 Конституции РФ). В различных научных исследовательских работах говорится, что, во-первых, становиться больше факторов, которые способствуют наилучшему регулированию работы этого органа, а во-вторых, увеличивается число противоречий, которые не только заблуждаются в системе поправок, но и зачастую содействуют каким либо спорным ситуациям, которые связаны с решением новых путей и решений в образовавшейся ситуации. Как демонстрирует нам практика, становление местного самоуправления, например, его основ, структур, принципов, и так далее, происходило в течение длительного времени. Сегодня оно представляет довольно жесткую централизованную систему управления. Из-за этого наша проблема интересует большое количество разных исследователей и ученых. В Конституции РФ есть целая глава, которая полностью посвящена местному самоуправлению, она состоит всего из четырех статей. Нужно также заметить, что в пределах своих полномочий местное самоуправление является самостоятельным, так как не является звеном в системе органов государственной власти. Через органы местного самоуправления население Российской Федерации самостоятельно решает различные вопросы местного значения, например, такие как владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Цель работы заключается в анализе тенденций развития органов местного самоуправления.

Задачи:

- Рассмотреть понятие и классификацию органов местного самоуправления

- Изучить полномочия органов местного самоуправления в РФ

- Оценить проблемы развития органов местного самоуправления

- Проанализировать тенденции развития органов местного самоуправления в РФ

Объект: Органы местного самоуправления в РФ

Предмет работы – это развитие органов местного самоуправления

В работе использовались теоретические и эмпирические методы исследования. Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.

Глава 1. Общая характеристика органов местного самоуправления

1.1 Понятие и особенности органов местного самоуправления

Особая роль местного самоуправления в современном российском обществе определяется, прежде всего, его уникальным местом в системе публичной власти, который позволяет населению самим решать вопросы возникающим на местном уровне формировать и контролировать местную власть.

В Российской Федерации местное самоуправление возникло и работает на основании статей Конституции России (12.12.1993г.) и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (от 6.10.2003 г).

Современное Российское местное самоуправление является одной из форм осуществления народом своей власти, которая обеспечивается в пределах, которые установлены в Конституции России, ФЗ, и еще законами субъектов России в случаях, которые установлены ФЗ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно через органы местного самоуправления вопросов возникающих на местном уровне, беря во внимание интересы населения данного субъекта, а так же исходя из исторических и других местных традиций.

При этом под вопросами местного значения понимают непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решение чего в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» осуществляется населением и / или органами местного самоуправления самостоятельно.

Последние рассматривают как органы которые избираются населением того или иного субъекта и образуется представительным органом муниципального образования, они наделены особой компетенцией для решения вопросов местного значения.

Здесь под муниципальным образованием понимается городское либо сельское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородская территория города федерального значения. Во-первых, местное самоуправление будет одной из форм осуществления народовластия в РФ, а, во-вторых, является организацией независимой от государства, которая признаётся и гарантируется Конституцией России и представляет собой определенную систему власти, которая создается для решения населением субъектов РФ соответствующих вопросов , возникающих на местном уровне, исходя из их интересов, с учетом исторических и иных местных традиций.

Для того чтобы подробно рассмотреть правовое положение органов местного самоуправления, нужно рассмотреть его отличительные признаки и черты, а именно:

1) предмет ведения;

2) его полномочия;

3)из чего состоит;

4)как формируется;

5) основные формы, порядок и организация работы.

Положения Конституции РФ отражают особенности правового статуса местного самоуправления:

1. Они, во-первых, не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ);

2. Во-вторых, они самостоятельно решают местные вопросы (ч. 1 ст. 132 Конституции) (Например, вопросы, касающиеся местного бюджета, управляют муниципальной собственностью, регулируют налоги и сборы, следят за общественным порядком и прочие вопросы);

3. В-третьих, наделяются отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132 Конституции ).

Если проанализировать нормы Конституции России и федеральные и региональные законы, то можно увидеть двойственность правового статуса органов местного самоуправления, а именно их не относят к государственными органами, но все же их относят к системе народовластия, так как местное самоуправление решают общегосударственные задачи и функции, поэтому они включены органы публичной власти.

В нашей стране органы местного самоуправления относят к юридическими лицам. Они приобретают статус юридического лица в организационно-правовой форме муниципального учреждения.

Формирование органов местного самоуправления осуществляются населением или их представителями, которые являются носителями ответственности при ненадлежащем осуществлении полномочий. Органы местного самоуправления играют особую роль в демократической системе управления государством и обществом, А именно они обеспечивают децентрализацию системы управления, которая делает ее наиболее пригодной к достижению интересов общества на местном уровне с учетом исторических и иных местных традиций.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Структура утверждается на референдуме в конкретном субъекте РФ. Решение принимается представительным органом субъекта и закрепляется в уставах муниципальных образований (ст131 Конституции) 2 В решении о структуре местного самоуправления прописывается:

- Перечень органов;

- Наименования органов;

- Порядок избрания главы муниципального образования;

- Полномочия главы муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления состоит из:

1. Представительного органа субъекта;

2. Главы муниципального образования;

3. Местной администрации;

3.1. отраслевые (функциональные) органы местной администрации.

3.2. территориальные органы местной администрации.

4. Контрольного органа субъекта;

5. Иных органов местного самоуправления, которые предусмотрены уставом муниципального образования и обладают компетенцией по решению вопросов местного значения (п. 1 ст. 34).

Структура органов местного самоуправления может изменяться, происходит это если внесется изменения в устав муниципального образования. В целом система органов местного самоуправления состоит из различных элементов и отношений между ними.

Действующее законодательство, к сожалению, не придает местному управлению статуса полноправного субъекта управленческих отношений, субъекта собственных компетенций, наделенного властными полномочиями для наиболее эффективного решения вопросов местного значения.

Немаловажен и тот факт, что отнесение тех или иных вопросов к разряду «местного значения» происходит не на местном уровне, вызванном необходимостью обеспечения жизнедеятельности местного населения, а устанавливается и «спускается» сверху, от государства

1.2 Классификации органов местного самоуправления

В современной научной литературе известные ученые правоведы приводят различные классификации органов местного самоуправления.

1.Содержательная классификация органов местного самоуправления:

А) Представительные органы (это органы, которые осуществляют учредительные и нормотворческие функции, заключающиеся в рассмотрении различных интересов общества, и дальнейшего развития муниципального образования).

Б) Исполнительные органы (это органы которые осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность и их деятельность направлена на исполнение федеральных законов. Эти органы делят на выборные и невыборные.

Так как органы местного самоуправления - это органы народовластия, поэтому население реализует свою власть через выборы или референдумы, а также через представителей.

Но в этой системе существуют так же невыборные органы, это не любые структуры, которые решают вопросы местного значения, а лишь те, которые сформированы органами или должностными лицами, которые получили свои полномочия на муниципальных выборах. но все же их деятельность должна быть связана с волеизъявлением граждан).

В) Иные органы (это органы, которые определяются уставами субъектов и муниципальных образований в соответствии с различными законами субъектов РФ).

2.По компетенции органов местного самоуправления выделяют:

А) Органы общей компетенции ( это органы, к которым относятся представительные органы, главы муниципальных образований, а также местная администрация);

Б) Органы специальной компетенции (это органы контроля, к которым относятся различные избирательные комиссии, отделы, комитеты, управления, службы местной администрации);

Компетенция — это совокупность неизменных и устойчивых полномочий, которые отражены в нормативных правовых актах местного самоуправления.

3.По способу принятия решений выделяют:

А) Коллегиальные органы (это органы, которые принимают решения от имени всего населения и только в коллегиальном порядке);

Б) Единоличные органы (это органы, которые единолично осуществляют функции органа управления, здесь конкретным участником является профессионал, и он несет определенную ответственность за итоги своей деятельности).

4.Самой популярной классификацией является деление органов местного самоуправления на:

Представительный орган муниципального образования Главным нормативно-правовым актом, который регулирует деятельность представительного органа местного самоуправления, будет являться его регламент, который должен не противоречить федеральным и региональным законам, и, конечно же, уставу муниципального образования.

В состав данного органа входят депутаты, которые избираются населением путем выборов. Данный орган должен быть в каждом муниципальном образовании, кроме поселений, где численность жителей, которые обладают избирательным правом, меньше 100 человек.

При такой ситуации полномочия передаются сходу граждан, члены которого избираются также путем выборов. Что касается численности депутатов представительного органа в поселениях, то она строго оговорена в законе (ст.35), а именно:

− 7 человек — если численность менее 1000 человек;

− 10 человек — если численность от 1000 до 10000 человек;

− 15 человек — если численность от 10 000 до 30 000 человек;

− 20 человек— если численность от 30 000до 100 000 человек;

− 25 человек— если численность от 100 000до 500 000 человек; 14 − 35 человек

— если численность свыше 500 000 человек.

1 Численность депутатов муниципального района должна быть прописана в уставе, но при этом не должна быть менее 15 человек. Численность депутатов внутригородской территории города федерального быть прописана в уставе, но при этом не должна быть менее 10 человек.

Представительный орган является юридическим лицом. Главной формой деятельности этого органа всегда была сессия. Под сессией понимается совокупность заседаний, происходящих при полном составе, и которые имеют общую повестку дня. Заседание сессий происходит по образцу Государственной Думы РФ, где каждый год проходят всего лишь 2 сессии:

− 1 сессия - весенняя (12 января по 20 июня)

− 2 сессия - осенняя (1 сентября по 25 декабря) Глава муниципального образования реализует организацию деятельности представительного органа, но есть и исключение.

Если глава муниципального образования будет и главой местной администрации, то председатель представительного органа будет реализовывать его деятельность, он будет избираться данным органом из своего состава. Возможно так же создание коллегиального руководящего органа - это президиум представительного органа, он также руководит деятельностью представительного органа Представительные органы местного самоуправления состоят из комитетов и комиссий. Обычно создаются лишь комиссии, они бывают как постоянными, так и временными.

Постоянные помогают представительному органу в работе (например, избирательная комиссия). Временные же комиссии решают только чрезвычайные вопросы, и расформировываются после их решения. Полномочий представительного органа могут быть прекращены раньше срока, но при этом теряют свои полномочия и его депутаты.

Полномочия депутата возникают в день его избрания и заканчиваются в день, когда начинает работать выборный орган местного самоуправления нового созыва. Сам же срок полномочий депутата длится от 2 до 5 лет, и прописан в конкретном уставе муниципального образования.

Об этом нам говорит ст.35 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Глава муниципального образования – это высшее должностное лицо в муниципальном образовании, который имеет особые полномочия по решению вопросов местного уровня, его деятельность полностью регулируется уставом муниципального образования. Эта должность полностью подконтрольна и подотчетна населению муниципального образования. Глава муниципального образования должен быть у всех муниципальных образований без исключения.

Глава муниципального образования — это понятие объединяющее несколько должностей. Все это зависит от того или иного местного самоуправления которое принято в муниципальном образовании.

Сюда входят:

− Глава муниципального образования, как «глава местной администрации». Здесь глава избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании. Он издает в пределах своих полномочий правовые акты.

− Глава муниципального образования, как «председатель представительного органа муниципального образования». В данном случае может избираться двумя способами, во-первых, населением на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании, во-вторых, это представительным органом муниципального образования из своего состава. Здесь он не может издавать правовые акты, так как представительный орган является коллегиальным, поэтому издает акты орган в целом.

− Глава муниципального образования, как «председатель представительного органа и глава местной администрации». В данной ситуации такая должность возможна в поселениях с населением менее 1000 человек.

В данном случае компетенция главы муниципального образования намного шире:

1)Возможны 2 способа выборов. Во-первых, с помощью муниципальных выборов, во-вторых, выбирается самим представительным органом из своего состава;

2) После выборов или входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, или возглавляет местную администрацию;

3) не может, единовременно исполнять полномочия главы местной администрации и полномочия председателя представительного органа;

4) Исполняет полномочия председателя, если происходит формирование представительного органа муниципального района из глав поселений, которые входят в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений(ст.36).

Глава муниципального образования несет ответ перед населением и перед представительным органом муниципального образования. При досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования, временно его полномочия будет исполнять должностное лицо местного самоуправления, которое прописано в уставе муниципального образования.

Местная администрация обладает всеми признаками юридического лица. Руководит ей глава местной администрации, он основывается на принципе единоначалия. Им будет являться лицо, которое назначается на эту должность по контракту, который заключается по итогам конкурса на замещение данной должности. Требования этой должности принимаются представительным органом муниципального образования.

Глава не может работать в любой оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Договор с главой местной администрации расторгается раньше срока только в судебном порядке или по соглашению сторон. В данном случае должно быть подано заявление от:

- представительного органа муниципального образования либо от его главы — если нарушается контракт в части, которая касается вопросов местного значения;

- высшего должностного лица субъекта Федерации — если нарушается контракт в части, которая касается осуществления полномочий главы администрации;

- главы местной администрации — если нарушается контракт органами местного самоуправления. Что касается структуры, то она устанавливается только представительным органом муниципального образования.

Данная структура состоит из:

− главы администрации;

− заместителя главы;

− отраслевых структурных подразделений, которые занимаются различными отраслями хозяйства в субъекте (например, культура, ЖКХ, и т .д.);

− структурных подразделений, которые охватывают одну какую-либо функцию местной администрации (финансовая, экономическая служба, и т.д.);

− территориальных органов, которые создаются в районах крупных городов;

− аппарата местной администрации (отдел кадров, отдел делопроизводства, бухгалтерия, и так далее);

− вспомогательных служб, которые обеспечивают порядок в помещениях( это уборщики, водители, курьеры и так далее).

Иные органы и должностные лица местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в своём содержании прописывает, что кроме указанных выше органов возможно создание иных органов.

В данном федеральном законе указаны только два, это:

− контрольно-счетный орган муниципального образования

− избирательная комиссия муниципального образования.

Контрольный орган это орган, образовавшийся с целью контроля за местным бюджетом, рассмотрением различных отчетов, а также распоряжением имуществом субъекта. К таким органам относятся, например, счетная палата субъекта или ревизионная комиссия и прочие органы.

Данные органы могут создаваться как на выборах, так и представительным органом муниципального образования, но только в соответствии с уставом муниципального образования. Этот орган создается только в 2 формах:

1. как самостоятельный орган финансового контроля (при условии формировании его на муниципальных выборах)

2. как орган «парламентского» контроля за бюджетно-финансовой сферой, создается на основе Счетной палаты РФ(ст.38 ФЗ)

Контрольный орган выполняет две главнейшие функции местного самоуправления – это административный межведомственный контроль, а так же общественный контроль. При осуществлении проверок контрольным органом результаты должны быть опубликованы и обнародованы.

Если контрольный орган запрашивает, какую либо информацию, то органы и должностные лица местного самоуправления должны в обязательном порядке дать им ее, но эта информация должна относится к их компетенции.

Следующий орган это избирательная комиссия муниципального образования. Она подготавливает муниципальные выборы, местный референдум, устраивает различные голосования по вопросам местного значения. Данный орган не входит в структуру органов местного самоуправления. Формируется и наделяется полномочиями в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ, и, конечно же, уставом муниципального образования(ст.39 ФЗ).

1.3 Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления

У каждой деятельности в основе лежат свои принципы. Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления прописываются в современном российском законодательстве. Там выделяют следующие принципы:

1) демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления;

2) разделение властей;

3) территориальная организация органов местного самоуправления;

4) Самостоятельность органов местного самоуправления;

5) властный характер деятельности органов местного самоуправления. Принцип демократического характера характеризует содержания этих органов.

Эти органы должны быть сближены с населением того или иного субъекта, должны представлять их интересы, а также решать различные вопросы, которые возникают у населения муниципального образования. Следующий принцип- это разделения властей. Данный принцип прописан в Конституции РФ, а именно в статье 10. Это самый главный принцип организации и деятельности государственных органов.

По нему каждый государственный орган не может выйти за рамки полномочий, которые установлены в российском законодательстве. Если государственные органы действуют в пределах этих полномочий, то он не нарушают систему, и могут взаимодействовать друг с другом. Это надо для того что бы обеспечить демократическое развитие общества.

Далее у нас идет принцип территориальной организации органов местного самоуправления. Он прописан в части 1 статьи 131 Конституции РФ. Данный принцип нам говорит о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Это значит, что Конституция РФ признает городские и сельские населенные пункты как основу местного самоуправления, и допускает осуществление местного самоуправления и на других территориях.

Принцип самостоятельности, или как его еще называют принцип обособленности, органов местного самоуправления так же базируется на Конституции РФ. Он утверждает, что местное самоуправление – это самостоятельная отдельная форма народовластия.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправления прописаны основные гарантии обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. И последний принцип организации деятельности - это принцип властного характера деятельности органов местного самоуправления. Он отражается в ст. 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Там говорится то что:

- муниципальные правовые акты, которые приняты органами местного самоуправления, обязательны в исполнении во всем муниципальном образовании;

- за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Глава 2. Компетенция органов местного самоуправления

2.1 Общая характеристика компетенции органов местного самоуправления

Важнейшей проблемой на сегодняшний день остается точность определения компетенции органов местного самоуправления. Кроме этого, эффективность всей публичной системы власти зависит, прежде всего, от правильного распределения компетенции между ее уровнями. Существуют различные точки зрения на вопрос о понятии компетенции, элементах ее составляющих.

Алексеев А.П. и Братановский С.Н. определяют компетенцию как установленную нормами законодательства совокупность полномочий и предметов ведения жителей муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления для решения задач местного значения в осуществлении отдельных государственных полномочий.

Вопросу, касающегося компетенции местного самоуправления посвящается статья 4 Европейской хартии местного самоуправления, По этой статье все полномочия органов местного самоуправления должны быть прописаны либо в Конституции государства, либо в законах. П. 2 статьи 4 данного документа предусматривает полную свободу местных властей в пределах, которые установлены законом, для осуществления решения любого вопроса, который не исключен из сферы их полномочий и решения не отнесены к любому другому органу.

Конституция РФ в статье 130 закрепляет основу компетенций местного самоуправления, а также дает понятие вопроса местного значения, а в статье 132 наделяет местную власть различными полномочия по решению различных вопросов, а именно:

1. управлять муниципальной собственностью;

2. формировать, утверждать и исполнять местный бюджет;

3. устанавливать местные налоги и сборы;

4. осуществлять охрану общественного порядка.

5. иные вопросы местного значения

Другие статьи Конституции затрагивают и прочие важные задачи местной власти. Например, статья 40-ая говорит, что местное самоуправление поощряет жилищное строительство, и создаёт условия для реализации права на жилище, «малоимущим, либо другим гражданам, которые указаны в законе и которые нуждаются в жилище, местное самоуправление должно его предоставить или продать за доступную плату из муниципальных жилищных фондов.

В следующей, а именно в статье 41 говорится , что медицинская помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения должна оказываться жителям бесплатно. Уже в статье 43 прописана гарантия жителей на общедоступное и бесплатное основное общее и среднее профессиональное образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

Еще одной проблемой компетенции местного самоуправления является возложение на органы местного самоуправления специальными федеральными законами полномочий, не связанных напрямую с решением вопросов местного значения, но касающихся, по сути, организации функционирования самих органов местного самоуправления.

В первую очередь речь идет о проведении в России административной реформы, которая носит во многом экспериментальный и инновационный характер для практики государственного управления в России, но при этом изначально по большей части затрагивала только органы государственной власти.

Для органов местного самоуправления, конституционно выведенных за пределы системы органов государственной власти, мероприятия административной реформы не представлялись обязательными. Кроме того, они проводились в России параллельно с осуществлением муниципальной реформы.

Указанные обстоятельства обусловили последовавшую неготовность муниципалитетов к активному участию в процессах реформирования на современном этапе.

В соответствии со ст. 5 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» федеральные органы государственной власти в области местного самоуправления уполномочены:

- определять общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемые названным федеральным законом;

Некоторые из государственных (административных) полномочий, которые передаются для осуществления местной власти, осуществляется муниципалитетами, если иное не предусмотрено законом. Местные органы власти наделены государственной (административной) властью на неопределенный срок.

Финансовое обеспечение отдельных государственных (административных) полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право использовать свои материальные ресурсы и финансовые ресурсы для выполнения порученной им определенные государственные (административные) полномочия в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Главным элементом, составляющим компетенцию, является предмет ведения.

Любой орган обязан обладать своим полем деятельности, влиять на конкретные виды общественных взаимоотношений. По этой причине правовое регулирование полномочий органа предполагает, в первую очередь, определение сферы его работы. Под предметами ведения необходимо понимать сферы общественной жизни, в которых действует данный орган местного самоуправления, в которых он юридически компетентен.

Предметы ведения является структурным элементом понятия «компетенция» - выступают как способ юридического обозначения этих социальных взаимоотношений, областей социальной существования, какие обусловливаются как предмет властных действий органа. Законы, касающиеся местного самоуправления, закрепили компетенцию местной власти, и в качестве предметов ведения установили почти все сферы, жизни:

- финансы, бюджет, учет;

- транспорт, строительство и связь;

- управлять муниципальной собственностью;

- взаимоотношения с учреждениям, предприятиями и организациями;

- торговое и коммунально-бытовое обслуживание населения, жилищное хозяйство;

- охрана природы, использование земли и др. природных ресурсов;

- социально-культурное обслуживание;

- обеспечение охрана прав и свобод граждан, правопорядка, законности;

- социальная защита населения и прочее.

Итак, рассмотрим все компетенции органов местного самоуправления по отдельности.

2.2 Финансовая компетенция органов МСУ

Финансовая компетенция органов местного самоуправления имеет очень большую роль во всех видах компетенций. С помощью данной компетенции осуществляются все другие компетенции муниципалитета.

В финансово-экономической сфере органы местного самоуправления:

1) формируют, утверждают и исполняют местный бюджет;

2) разработка положения о бюджетном процессе;

3) определение порядка использования бюджетных средств на текущее содержание, экономическое и социальное развитие муниципального образования;

4) предусматривают в местных бюджетах средства для погашения долговых обязательств;

5) определяют категории граждан, которые имеют право на пособия и льготы за счет средств местных бюджетов;

6) владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью;

Земля и прочие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, которые проживают на данной территории. Владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и прочими природными ресурсами, а также природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности- это все Полномочия местной власти в данной области регулируются Конституцией России, законами, касающимися местного самоуправления, и непосредственно самим земельным законодательством РФ, а также законодательством РФ об охране окружающей природной среды, и прочими правовыми актами РФ, ее субъектов, а также уставами о местном самоуправлении.

Конституция РФ устанавливает, что, вся земля и прочие природные ресурсы могут быть муниципальной собственностью, при этом признает и защищает равным образом муниципальную и иные формы собственности. Само государство контролирует отношения, складывающиеся в области земли, для того чтобы обеспечить рациональное использование и охрану земли, а также создать условия для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, и воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды и охраны прав на землю физических и юридических лиц.

Для того что бы достичь эти цели у органов местного самоуправления есть широкий круг полномочий в сфере земельных отношений и охраны окружающей природной среды. А именно:

1. Они составляют различные планы по использованию земель, которые находятся в их ведении.

2. Они разрабатывают и утверждают генеральные планы, проекты планировки и застройки городских и сельских населенных пунктов, схемы и проекты районной планировки. Для этого они используют различные определенную информацию, хранящуюся в государственном земельном кадастре, в виде совокупности нужных документов и сведений о правовом режиме, их распределении по собственникам земли, категориям земель, о качественной характеристике и хозяйственной ценности земель.

3. Они проводят работы по землеустройству, выносят заключения по планам землеустроительных работ, проводимых на их территории. Землеустройство, в соответствии с земельным законодательством РФ, понимается как система мероприятий, которые направлены на регулирование оборота земель, актов соответствующих органов власти по организации использования и охраны земель, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов.

4. Они устанавливают и взимают плату за землю.

5. Вместе с государственными органами, контролируют соблюдение экологического законодательства.

2.3 Полномочия органов местного самоуправления в области строительства, жилищного хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи

Компетенция муниципалитета в данной области нацелена на достижение благоприятных условий жизнедеятельности человека, успешного развития системы размещения и расселения производительных сил, благоустройства и застройки городских и сельских поселений, рациональной планировки, формирования социальной и производственной инфраструктуры.

Компетенция местной власти в области строительства характеризует, их деятельность, а именно:

1. деятельность по планировке городских и сельских поселений, других территорий, на которых реализуется местное самоуправление

2. деятельность по застройке городских и сельских поселений, других территорий, на которых реализуется местное самоуправление

3. деятельность реконструкции городских и сельских поселений, других территорий, на которых реализуется местное самоуправление

4. деятельность по благоустройству городских и сельских поселений, других территорий, на которых реализуется местное самоуправление

5. деятельность по озеленению городских и сельских поселений, других территорий, на которых реализуется местное самоуправление.

Вышеперечисленные полномочия имеют тесную связь с задачами, которые решают органы местного самоуправления, гарантируя при этом комплексное развитие какой-либо территории.

Органы местного самоуправления разрабатывают, утверждают и реализуют соответственно схемы и проекты районной планировки, генеральные планы городов и других поселений. Поселковая и сельская администрация организует за счет собственных средств и на долевых началах строительство и ремонт муниципальных жилых домов, объектов коммунального хозяйства и социально-культурного назначения, дорог.

Под Генеральным планом города понимается главный правовой документ, который определяет в интересах всего населения условиях проживания, направления и границы территориального развития, функциональное зонирование, застройку и благоустройство территории, сохранение историко-культурного и природного наследия. Обычно разрабатываются Генеральные планы городов примерно на 25 - 30 лет.

Администрация и отдел (управление) главного архитектора город осуществляет весь комплекс мероприятий по разработке и согласованию (с органами санитарно-эпидемиологического надзора и др.) проекта генерального плана и других проектов планировки и застройки. Руководит планировкой и застройкой города - Главный архитектор города.

Местная администрация осуществляет следующие полномочия в области строительства:

1. контролирует соблюдение утвержденных ранее проектов строительства объектов жилищно-коммунального хозяйства и производственного назначения;

2. проводит экспертизу проектов;

3. может приостановить строительство, которое осуществляется с нарушением утвержденных проектов и правил застройки;

4. назначает приемочные комиссии, утверждает акты о приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов жилищно - гражданского назначения;

5. учувствует в приемке в эксплуатацию прочих законченных объектов, которые расположены на ее территории.

В этих условиях состояние названного сектора экономики и его реформирование в первую очередь зависит от усилий со стороны государства. Свою роль должны сыграть и муниципалитеты, сама деятельность которых должна претерпеть изменения1 Статья 14 Жилищного кодекса РФ относит к компетенции органов местного самоуправления:

1) учет муниципального жилищного фонда;

2) установление размера дохода, приходящего на каждого члена семьи, в стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

В последнее время дотации из бюджетов за коммунальные услуги и электроэнергию уменьшаются, а тарифы и, соответственно, платежи населению увеличиваются, что вызывает много споров и конфликтов.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищного и коммунального хозяйства часто меняются. С 1 января 2008 года согласно изменениям части 3 статьи 159 Жилищного кодекса муниципалитеты утратили право предоставлять субсидии гражданам.

Данные права перешли к органам исполнительной власти субъектов РФ. С принятием федерального закона от 25 декабря 2006 года органы местного самоуправления утратили статус органов опеки и попечительства и вытекающие из него полномочия по защите прав и законных интересов детей, оставшихся без попечения родителей.

Семейный кодекс запрещает деятельность других органов, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей. Конституционный Суд России в одном из своих решений определил, что забота о детях является обязанностью, в том числе и органов местного самоуправления. Вопросы опеки и попечительства были исключены из списка вопросов местного значения. Однако федеральный закон 2003 года был дополнен статьей, в которой установлено, что органы местного самоуправления имеют право участвовать в осуществлении деятельности по опеке и попечительству.

8. руководить районными органами записи актов гражданского состояния;

9. содействовать органам суда, прокуратуры, юстиции и их работе.

Глава 3. Проблемы и тенденции развития муниципальных органов в России

3.1 Проблемы развития местного самоуправления

В настоящее время Россия пытается выстроить систему управления, которая бы позволила максимально близко взаимодействовать системе государственной власти с местным самоуправлением. В Российской Федерации развитие местного самоуправления было определено ФЗ от 6.10.03 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [6]. Это означает, что наше государство отходит от старых принципов, когда органы государственной власти осуществляли властную функцию в органах местного самоуправления.

Сейчас же, органы государственной власти осуществляют контрольную функцию, а органы местного самоуправления самостоятельны и независимы. В качестве доказательства можно привести Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный нормативный акт является доказательством того, что местное самоуправление является формой осуществления народом своей власти непосредственно или через представительные органы власти.

С. Д. Князев отмечает, что местное самоуправление является неотъемлемой частью единой общероссийской системой народовластия. Конституция выступает гарантом в обеспечении исполнения решений органов и должностных лиц местного самоуправления и непосредственно самого населения муниципальных образований, принятых в пределах их компетенции [3, c.11].

На сегодняшний день мало кто будет отрицать, что публичный территориальный коллектив – муниципальное образование – имеет свою долю власти, но стоит отметить, что такая власть имеет ограничения в вопросах местного значения. С увеличением территорий увеличивается «своя» публичная власть, которая призвана решать вопросы жизнедеятельности публичного территориального коллектива в соответствии со своими полномочиями.

Отечественный опыт организации местной власти, как правило, не является исчерпывающим источником, развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Особое влияние на развитие местного самоуправления, его правового регулирования оказал зарубежный муниципальный опыт. К нему следует отнести Европейскую хартию местного самоуправления.

Самое главное, в ней содержится европейский опыт, который может быть использован в России. Так же она располагает собой роль местного самоуправления в управлении государством и обществом, которое выступает в качестве одной из основ демократического, правового государства. Развитие местного самоуправления обеспечивает равновесие в обществе, привлечение граждан к решению вопросов местного значения [2].

В свою очередь хартия закрепляет в себе принципы организации местного самоуправления, которые являются обязательными для России, так как она является членом Совета Европы. Исходя из этого, следует сделать вывод, что муниципальные образования кроме федеральных гарантий, получили еще и международные гарантии. Хартия, по своей натуре является документом, отражающая ценности, объединения народов всех государств. С помощью этой Хартии население, то есть граждане в лице своих органов местного самоуправления получило возможность эффективно взаимодействовать между собой.

Исходя из этого, Хартия выступает мощным ударом в развитии местной демократии в РФ, способствует в поисках наиболее удобных и эффективных форм самоуправления, учитывая при этом европейский опыт.

При оценке состояния и развития нашего местного самоуправления в Российской Федерации, необходимо учитывать, что наше местное самоуправление только сейчас встает на путь развития и только сейчас мы делаем новые шаги.

В процессе формирования местной власти в стране, к сожалению, не удается достичь быстрого эффекта. Но данный факт, можно объяснить множественными проблемами в организации, развитии местного самоуправления, это слабость обуславливается различными объективными причинами. Учитывая то, что эти процессы происходят в условиях финансово-экономического и политического кризисов.

Мы прекрасно знаем, что была принята Конституция 1993 года, был принят Федеральный закон о местном самоуправлении, но «перепрыгнуть в королевство муниципальной свободы» приняв лишь данные акты не получилось. Процесс развития местного самоуправления – длительный.

Хотелось бы отметить место Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в укоренении и развитии идей местного самоуправления в публичной власти в государстве. Но здесь же, стоит обозначить и ряд недостатков, которые выявил данный нормативно-правовой акт, связанные с финансовой сферой муниципальной деятельности. Существует проблема территориально-организационного определения местного самоуправления, проблема взаимоотношений с государственными органами власти, осуществлением установленных государственных полномочий и т.д.

Развитие по своей природе предполагает собой реформы в той или иной области и в нормативно-правовых актах местного самоуправления. Я считаю, что развитие местного самоуправления в Российской Федерации требовало и по настоящее время требует его реализации. Еще в 2002 году Президент РФ обратил на это внимание, и выразил свое желании в Послании Федеральному Собранию о реформах местного самоуправления. Реформа местного самоуправления - это форма осуществления народом своей власти, это форма развития и достижения поставленных задач перед населением.

В процессе развития происходят кардинальные изменения в организационной структуре местного самоуправления, в том числе увеличивается список органов, возникающие в обязательном порядке во всех муниципальных образованиях. Последний принятый Федеральный закон предоставляет возможность создания выборного контрольного органа в системе местного самоуправления, который позволяет выполнять наиболее эффективный надзор за использованием местных бюджетных средств.

Стоит отметить, что местное самоуправление в своем развитии расширяет и повышает эффективность не только в сфере местного самоуправления, но и одновременно предполагает собой развитие гражданского общества, и в то же время демократических начал государственной организации общества.

В соответствии с этим, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» содержит в себе нормы, которые направлены на увеличение роли представительных органов местного самоуправления (сюда можно отнести: гарантирование минимальной численности депутатов, расширение круга исключительных полномочий и т.п.) К большому сожалению, на сегодняшний день предполагаемая роль в значительном периоде не имеет влияния, вполне возможно подмена работы выборных органов деятельности муниципальных чиновников [5, c.17].

Следует напомнить по поводу финансовой базы местного самоуправления. Существует два направления, по которым идет финансовая база местного самоуправления: 1) Обеспечение путем налогового и путем бюджетного законодательства; 2) путем повышения собственных доходов.

Исходя из этого очевидно, что финансовая база местного самоуправления не может позволить в полной мере удовлетворить исполнения расходных обязательств. Если будет постоянное увеличение государственного финансирования в местное самоуправление, то финансовое положение муниципальных образований улучшаться.

На современном этапе развития местного самоуправления, имеет место глобальное экономическое, социальное и политическое значение.

Экономическое значение подразумевает собой повышение активности в деловой сфере всего дееспособного населения муниципального образования, а так же повышение эффективности функционирования его хозяйства, значительного увеличения вклада в национальную экономику.

Социальное значение состоит в том, что происходит улучшение качества жизни всего населения муниципального образования. В соответствии с законом органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение жизненных потребностей всего муниципального образования. Чем больше развития, тем выше качество удовлетворения.

Необходимым является, введение дотаций из регионального бюджета на поощрение качественно исполняющих обязанности органов местного самоуправления в целях стимулирования социально-экономического развития местного самоуправления.

Политическое значение предполагает собой развитие народовластия в Российской Федерации. Значительное расширение возможностей участия граждан муниципального образования непосредственно, или через представительные органы в решении вопросов местного значения. Для этого используются различные формы прямого волеизъявления граждан. На современном этапе местного самоуправления используются местный референдум, муниципальные выборы собраний и т. д.

В соответствии с уставом муниципального образования население имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Но на практике происходит нарушение права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления [4, c. 672]. Региональные власти аргументируют это тем, что населенный пункт, в котором отсутствует выборный.

3.2 Тенденции развития местного самоуправления

При формировании долгосрочной стратегии развития нашей страны Президент РФ В.В. Путин в своем послании Федеральному собранию РФ провозгласил важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие социальной, независимой, финансово состоятельной власти на местах [6].

Безусловно, проводимая в настоящее время государственная политика и принимаемые на ее основе реформы могут стать эффективными лишь в процессе их реализации при активном участии органов местного самоуправлении, поскольку местная власть обеспечивает самостоятельное принятие решений населением муниципальных образований по вопросам местного значения и служит воплощением территориальной демократии на местах [3].

С учетом сказанного особую актуальность вызывает рассмотрение развития местного самоуправления в России. Более того, актуальность выбранной темы обусловлена также и тем, что в настоящее время остро ощущается необходимость в определении сущности местного самоуправления, места и роли последнего в структуре организации публичной власти в государстве.

Следует отметить, что на сегодняшний день развитие местного самоуправления идет по пути соблюдения интересов населения, создания новых видов муниципальных образований и усиления ответственности выборных представителей власти. При этом, основная цель развития системы органов местного самоуправления видится нам в том, чтобы максимально приблизить публичную власть к населению и к решению вопросов местного значения.

Однако и по сей день механизм функционирования органов местного самоуправления и установление пределов формирования сферы собственного ведения местного самоуправления несовершенен и требует обращения более пристального внимания со стороны государственной власти и общественности.

Так, в частности характеризуя развитие правового регулирования в сфере местного самоуправления, нельзя не отметить большое количество федеральных законов, которыми были внесены изменения в базовый для местного самоуправления Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1]. Полагаем, что вносимые изменения законодателем в указанный закон способствует тому, что содержание вышеназванного акта сегодня в корне не согласуется с концепцией, которая была заложена в его основу в ходе реформы местного самоуправления начала двухтысячных годов.

Примечательно, что на сегодняшний день основным направлением развития, являлся подход к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. В частности, изменению были подвергнуты ключевые принципы формирования компетенции органов местного самоуправления [4].

По нашему мнению, одним из федеральных законов, способствовавший развитию деятельности органов местного самоуправления, выступает Федеральный закон «О внесении изменений в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], который подверг существенному изменению круг полномочий органов местного самоуправления.

Так, законодатель в качестве новеллы закрепил за субъектом РФ возможность посредством регионального закона осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти этого субъекта Российской Федерации, которые вступают в силу с начала очередного финансового года [5].

Говоря о развитии местного самоуправления непосредственно в субъектах РФ, особо следует заострить внимание на Самарской области. В частности, данный субъект РФ является одним из лидирующих в области развития местного самоуправления.

Так, например, в данном субъекте РФ в рамках развития местного самоуправления был принят ряд нормативных документов таких как Закон Самарской области «Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области» от 30.03.2015 № 23-ГД и Закон Самарской области «О порядке формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Самарской области» от 30.03.2015 № 24-ГД.

Более того, как справедливо указывает председатель комиссии Общественной палаты Самарской области по вопросам законности, правам человека В.П.Полянский, что Самарская области фактически выступает пилотным регионом, в котором началось прогрессивное развитие местного самоуправления [7]. Стоит отметить, что начало проведения подобного эксперимента было положено в 2015 г., основной целью которого стало введение нового порядка организации органов местного самоуправления.

По прошествии нескольких лет можно отметить, что данный эксперимент в области развития местного самоуправления на территории Самарской области достиг множества результатов.

К числу основных из них можно отнести перераспределение полномочий между органами представительной и исполнительно-распорядительной власти, отмена выборов мэра жителями города, а отбор кандидатуры на пост главы администрации конкурсной комиссией.

Другим важным направлением развития местного самоуправления в Самарской области выступает создание общественных советов, которые играют непосредственное значение в объединении местного населения для решение вопросов местного значения, а также контроля за реализацией государственных и муниципальных программ.

Помимо этого, увеличилась политическая и юридическая ответственность органов местного самоуправления за исполнение возложенных на них обязанностей и обязательств перед гражданами, что приводит к снижению коррупционных рисков.

В заключении необходимо отметить, что по нашему глубокому убеждению, необходимость развития и состоятельность местного самоуправления в России не вызывает сомнений. Местное самоуправление несет в себе инновационный потенциал использования современных методов и приемов работы с гражданами и населением. При этом, необходимо признать, что местное самоуправление не является единственной панацеей при решении всех задач государственной политики в России. Это одна из форм ее реализации, которая способна разрешить ряд конкретных задач:

- обеспечение реализации положений Европейской хартии местного самоуправления в жизни муниципальных образований на территории РФ;

- влияние на совершенствование федерального законодательства в области местного самоуправления, а также продвижение законотворческих инициатив, касающихся вопросов местного значения в регионах России.

3.3 Политико-управленческие тенденции развития местного самоуправления

Процесс формирования новой системы местного самоуправления и попыток повышения эффективности муниципального управления происходил в несколько этапов:

Первый этап муниципальной реформы: переходный (1990-1993 гг.). В условиях серьезных социально-экономических и политических трансформаций, происходивших в России в конце прошлого века и вызывных уходом от советской модели управления, большую значимость приобрели вопросы формирования новой системы местного самоуправления и повышения эффективности муниципального управления.

В начале 90-х гг. было предпринято несколько шагов, существенно изменяющих существующую ранее модель местного самоуправления. Хотя местные Советы на практике продолжали исполнять компетенцию прежней власти, им был присвоен статус местного самоуправления и дана определенная автономия [1, c.60-69]. Так, Законом СССР от 9 апреля 1990 г. №1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. №1500-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» были впервые закреплены понятия «самоуправление» и «муниципальная собственность», определены ключевые механизмы правовой защиты и финансово-экономических основ местного самоуправления, установлен порядок избрания главы местной администрации на всенародных выборах.

В развитие положений указанных законов были приняты Закон РСФСР от 24 октября 1991 г. №1803-1 «О выборах главы администрации» и Закон РФ от 15 апреля 1993 г. №4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов…». Однако выборы глав местных администраций не проводились, а местному самоуправлению так и не были представлены все предусмотренные законом бюджетные права.

Региональные и местные бюджеты в то время представляли собой продолжение федерального бюджета, а система межбюджетных отношений отличалась жесткой централизацией финансовых потоков [9, c.186-196]. Тем не менее, основной характерной чертой данного этапа стало юридическое и политическое признание местного самоуправления и начало формирования его экономических предпосылок.

Второй этап муниципальной реформы: постсоветский (1993-1998 гг.). Началом развития местного самоуправления в постсоветской России стало принятие Конституции РФ, закрепившей самостоятельность местного самоуправления относительно государственной власти. На данном этапе также была сформирована обширная законодательная база по местному самоуправлению. В частности, субъектами РФ началась разработка законодательных основ о местном самоуправлении, опирающихся на новую Конституцию РФ и мировой опыт местного самоуправления.

Также был принят ряд законов, определяющих формирование новых органов власти местного самоуправления: Указы Президента РФ от 26 октября 1993 г. №1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» и от 22 декабря 1993 г. №2265 «О гарантиях местного самоуправления в РФ»; Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. №138 «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; Федеральный закон от 8 января 1998 г. №8 «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. №55 «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»; и др. Кроме того, на всех уровнях власти начали создаваться различного рода Советы по местному самоуправлению, ассоциации городов и общественно-политические движения (Союз российских городов, Российский Союз местного самоуправления, Ассоциация городов Юга России, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов и т.д.).

Однако основным содержанием данного этапа стало обеспечение реальной экономической самостоятельности местных властей, а ключевыми законами стали Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. №126 «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», закрепившие самостоятельность местных бюджетов и муниципального хозяйства. В этот период в муниципальных образованиях начали активно внедряться методы экономического регулирования хозяйственной деятельности, а местные органы власти перешли к экономической работе по формированию собственного муниципального хозяйства. Однако на практике эти процессы сильно тормозились из-за несоответствия имеющихся у муниципалитетов полномочий с материально-финансовыми рычагами для реализации этих полномочий, при этом наиболее ярко данная проблема проявилось в северных регионах страны [10].

Кроме того, концепция, положенная в основу Федерального закона №154 оказалась недостаточно эффективной в российских реалиях, т.к. федеральный центр определял только самые общие принципы функционирования местного самоуправления, а решающую роль в формировании и деятельности органов местного самоуправления играли субъекты РФ незаинтересованные в самостоятельности местных властей.

Третий этап муниципальной реформы: встраивание местного самоуправления в вертикаль власти (2003 — 2009 гг.). Из-за наличия в российской политической системе множества противоречий к концу 90-х гг. назрела необходимость пересмотра правового регулирования системы местного самоуправления и проведения новой муниципальной реформы. В то же время, для ограничения политических возможностей регионов, которыми они обладали в огромном количестве, по инициативе федерального центра началась так называемая реформа федеративных отношений, а проще говоря — строительство «вертикали власти». Реформа началась с учреждения в 2000 г. семи федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента РФ. Следующим шагом стало введение института «федерального вмешательства», который допускал роспуск регионального парламента путем принятия соответствующего федерального закона и предусматривал право Президента РФ отстранять главу региона от должности [3, c.25-38]. В дальнейшем в рамках «вертикализации» Указом Президента РФ в конце 2004 г. были отменены прямые выборы губернаторов.

Местное самоуправление органично вписывалось в эту административную иерархию, поэтому новая муниципальная реформа наряду со стремлением приблизить власть к населению, была призвана интегрировать руководство муниципальных образований в систему государственной власти. Эта тенденция нашла свое отражение в Федеральный закон от 03 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (законом предусматривался переходный период 2003-2008 гг. и вступление в силу с 1 января 2009 г. на всей территории страны).

В отличие от предыдущего закона «Об общих принципах…» новым законом возможности субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферы были значительно ограничены, а система местного самоуправления унифицирована по всей стране. Законом была введена многоуровневая система местного самоуправления, предполагающая функционирование в рамках одной территории различных типов муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородская территория города федерального значения. При этом вопросы местного значения и полномочия муниципальных образований были четко разграничены в зависимости от их типов и жестко увязаны с соответствующими доходами и ресурсами.

Однако законом был также введен ряд инструментов политического давления на местную власть, в частности, в нем была предусмотрена возможность альтернативного порядка избрания главы муниципального образования:

Модель I: глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию (сильный мэр — слабый Совет);

Модель II: глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа, а глава местной администрации (сити-менеджер) назначается на должность по результатам конкурса на замещение указанной должности (Совет — управляющий);

Модель III: глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем, а глава местной администрации (сити-менеджер) назначается на должность по результатам конкурса на замещение указанной должности (сильный Совет — слабый мэр).

В 90-х гг. прошлого века наиболее распространена была первая модель избрания главы муниципального образования, однако с принятием Федерального закона №131 в муниципалитетах начался постепенный переход к внедрению третьей модели, основной целью которой декларировалось повышение эффективности управления муниципальным образованием посредством привлечения к нему профессионалов. Однако на практике введение института сити-менеджеров привело к резкому снижению влияния глав муниципальных образований на политические и социально-экономические процессы на территории муниципальных образований и одновременно к резкому увеличению влияния региональных властей на эти процессы [13, c. 173-178], а также к росту политического противостояния в муниципалитетах.

Например, в результате такого противостояния в Челябинске и Самаре должность сити-менеджера просуществовала менее года, в Рязани за 2005-2006 гг. смена сити-менеджеров происходила шесть раз, а в Мончегорске сити-менеджер был отстранен по решению суда, т.к. изменения в устав города, отменяющие муниципальные выборы, были проведены с нарушением федерального законодательства о местном самоуправлении.

Таким образом, характерной чертой данного этапа стала законодательно обозначенная возможность интеграции местного самоуправления в систему государственной власти путем последовательного внедрения новой модели муниципального управления.

Четвертый этап муниципальной реформы: огосударствление местного самоуправления (2009-2011 г.). После окончания переходного периода основного закона о местном самоуправлении, в него рамках «вертикализации» Федеральным законом от 7 мая 2009 г. №90 был внесен ряд изменений, существенно ослабивших положение глав муниципальных образований. Так, согласно нововведениям поправки в уставы муниципальных образований в части полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления стали вступать в силу с момента их внесения. Коме того, была введена процедура удаления главы муниципального образования в отставку по инициативе представительного органа муниципального образования либо высшего должностного лица субъекта Федерации. Если ранее это могло быть осуществлено только по решению суда, то с введением новой процедуры удалять местных руководителей в отставку стало можно во внесудебном порядке.

С принятием поправок в Федеральный закон № 131 попытки силового решения конфликтов между регионами и муниципалитетами через принудительное (в том числе и посредством возбуждения уголовных дел) отстранение от власти муниципальных руководителей значительно участились [13, c. 173-178], а переход на третью модель организации местного самоуправления, в первую очередь в региональных столицах, стал приобретать массовый характер. К 2011 г. уже около 5 тыс. российских муниципалитетов (более 20%) перешли от всенародных выборов глав к их фактическому назначению, в том числе 46 административных центров субъектов Федерации (Владимир, Мурманск, Нижний Новгород, Пермь, Смоленск, Тюмень, Ульяновск, Челябинск и др.).

Таким образом, на четвертом этапе муниципальной реформы вектор государственной политики устремился на укрепление позиций сити-менеджера, рассматриваемого, как правило, в качестве ставленника высшего должностного лица региона [2, 6-22]. Как следствие, общим трендом для большинства российских муниципалитетов стало расширение практики назначения на должность сити-менеджеров, т.к. логика «вертикализации» требовала встраивания местных властей в новую управленческую конструкцию, а найм сити-менеджера представительным органом представлял собой именно такой механизм интеграции [11, c.28-40].

Однако, почти десятилетняя практика внедрения модели сити-менеджера по всей стране, показала его несостоятельность, в первую очередь из-за нарастания конфликтных ситуаций между главами муниципалитетов и сити-менеджерами при принятии управленческих решений по вопросам местного значения, а также отсутствия перед населением ответственности как глав, выбранных из числа депутатов, так и сити-менеджеров. Кроме того, по мнению многих специалистов, данная модель является одним из механизмов огосударствления местного самоуправления, нарушает принцип выборности органов муниципальной власти, закрепленный Конституцией РФ и противоречит правам граждан на участие в области местного самоуправления.

С внедрением Федеральным законом от 20 марта 2011 г. №38 пропорциональной (партийно-списочной) избирательной системы, одним их негативных эффектов стала также возможность функционирования данной модели по принципу партийности в ущерб принципу профессиональной пригодности [13, c.173-179].

Тем не менее, нельзя не отметить и некоторые позитивные эффекты внедрения института сити-менеджера в практику муниципального управления: оперативность решения вопросов местного значения, экономия бюджетных средств при формировании органов местного самоуправления, устранение любых политических конфликтов между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, возможность досрочного расторжения контракта с неэффективно работающим менеджером [5, c.23-29; 6, c.122-128; 8, с. 802-813]. Однако эти позитивные эффекты, по мнению Н.В. Малявкиной и М.Г. Фоминой, проявляются только при наличии ряда условий, связанных как с функционированием региональной системы управления, так и с ситуативными, а также субъективными факторами [5, c.23-29].

Пятый этап: огосударствление местного самоуправления (2014 г. – по н.в.). Реализация нового этапа муниципальной реформы, концептуальной основой которого явилось существенное расширение прав субъектов РФ в организации местного самоуправления, связана с ярко выраженным трендом на широкий переход муниципальных образований к моделям управления с сити-менеджером, т.к. из-за передачи на уровень субъектов РФ права определять способы избрания глав муниципальных образований, что ранее было прерогативой самих местных властей, в большинстве регионов незамедлительно были приняты законы, отменяющие прямые выборы глав муниципальных образований.

В феврале 2015 г. в Федеральный закон №131 были вновь внесены изменения, предусматривающие новый способ избрания главы муниципального образования, когда избираемый по результатам конкурного отбора глава совмещает должности и главы муниципалитета и администрации (модель «сильный мэр»). Кроме того, существенные изменения были внесены в порядок формирования конкурсных комиссий по отбору кандидатов на должность сити-менеджера и предполагающие назначение 50% ее членов высшим должностным лицом субъекта РФ, что дало возможность региональным властям оказывать воздействие на кадровое решение муниципалитета по кандидатуре главы администрации.

Таким образом, тенденции встраивания регионального уровня в «вертикаль власти», заданные федеральным центром в начале XXI века, постепенно распространились и на муниципальный уровень. Например, в Мурманской области с начала 2000-х гг. из 40 муниципальных образований в 38 муниципалитетах главы избирались в ходе прямых всенародных выборов, и только в двух — из состава представительного органа [9, c.186-196] После окончания переходного периода Федерального закона №131 ситуация в регионе кардинально поменялась — в 2009-2011 гг. в уставы большинства муниципальных образований были внесены изменения, отменяющие систему муниципальных выборов, а преобладающей стала модель избрания главы из состава представительного органа и назначения сити-менеджера.

В 2014 г. Законом Мурманской области №1799-01 «Об отдельных вопросах формирования представительных органов муниципальных районов Мурманской области и избрания глав муниципальных образований Мурманской области» в регионе была закреплена модель избрания главы муниципалитета представительным органом из своего состава, а прежняя модель (избрание главы на муниципальных выборах) — упразднена.

Заключение

Все сказанное подчеркивает необходимость четкого выделения объема и содержания компетенции органов местного самоуправления. Для этого требуется дальнейшее совершенствование законодательных норм в части разграничения полномочий каждого уровня публичной власти. Местное самоуправление является неотъемлемой частью системы вертикального разделения властей.

Осуществление своих компетенций другими уровнями власти оказывает самое непосредственное влияние на компетенцию и деятельность местного самоуправления. Решение указанных проблем позволит сбалансировать всю систему осуществления публичной власти в России, сделает местное самоуправление более ответственным за решение поставленных перед ним задач и позволит добиться эффективного решения вопросов местного значения, влияющих на жизнедеятельность населения муниципалитета.

Компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из:

1) предметов ведения;

2) прав и обязанностей этого органа.

Предметы ведения, как структурный элемент понятия «компетенция», являются способом юридического обозначения тех сфер местной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа местного самоуправления. В зависимости от особенностей предметов ведения органы местного самоуправления можно подразделить на:

а) органы общей компетенции;

б) органы специальной компетенции. Принципы определения компетенции органов местного самоуправления провозглашены в ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления: Предметы ведения местного самоуправления – это закрепленные в нормах муниципального права области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция.

Вопросы местного значения, находящиеся в ведении муниципальных образований, установлены федеральным законом от 6 октября 2003 года, законами субъектов федерации и другими нормативными правовыми актами РФ.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом Конституция РФ устанавливает, что:

а) наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления должно осуществляться только законом;

б) одновременно органам местного самоуправления должны передаваться необходимые для осуществления этих полномочий материальные и финансовые средства;

в) реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Полномочия местного самоуправления – это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципального образования.

Список использованных источников

1. Система муниципального управления / П.Г. Иванов [и др.]; отв. за ред. В.Б. Зотов, 5-е изд., испр. и доп. — Ростов н/Д : Феникс, 2016. — 717 с. — ISBN 978-5-222-16540-9

2. Конституционное право России: учебник для студентов вузов \ под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова 5-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.— 671с. — ISBN 978-5-238-02237-6

3. Кабашов С.Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации: учебное пособие – М.: Флинта, 2016. - 352 с.- ISBN 978-5-9765- 0252-9

4. Люхтерхпиндт Г. Местное самоуправление: Теория и практика. 2-е издание, - М.: Фонд Ф. Науманна, 2016.- 256 с.

5. Постовой Н.В. Муниципальное управление: планирование, собственность, компетенция – М.: «Юриспруденция»,2014.- 180 с.- ISBN:978-5-9516-0640-2

6. Постовой Н.В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения – М.: «Юриспруденция», 2017. – 112с.- ISBN 978-5-9516-0618-1

7. Андреечев И.С. Полномочия должностных лиц органов местного самоуправления по совершению отдельных нотариальных действий\\"Гражданин и право" - 2015. - N 6. - С.36-46.

8. Антипьев К.А. Проблемы участия граждан в местном самоуправлении в современной России \\ Вестник Самарского муниципального института управления. – 2015. - № 3. - С. 152-159.

9. Базаров А.Ц. Отношение населения к местному самоуправлению \\ Вестник Бурятского государственного университета. Экономика и менеджмент. -2016.- № 1.- С. 111-116.

10. Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления \\ "Журнал российского права"- 2016. - N10. – С. 44-51

11. Вантеева Н.В. Недостатки в системе законодательства о местном самоуправлении \\ Вестник Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова. Серия Гуманитарные науки. – 2016.- № 1.- С. 61-64.

12. Герейханов И.А Компетенция органов местного самоуправления в сфере обеспечения населения транспортными услугами \\ Власть. – 2015. - № 6. - С. 95-98.

13. Гордиенко И.И. Распределение полномочий по предоставлению земельных участков между органами государственной власти и органами местного самоуправления \\ "Законы России: опыт, анализ, практика" – 2017.- N9. – С.134-138

14. Гулидов П.В. Органы местного самоуправления как одна из основных форм осуществления народовластия в системе местного самоуправления \\Государственная власть и местное самоуправление. – 2017. - №7. - С. 23-26.

15. Гусев А., О полномочиях Росфиннадзора в отношении проверок органов местного самоуправления.\\ "Ревизии и проверки финансовохозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений"- 2014. - N9.- С. 30-35

16. Деменкова А.В. Реализация принципа соразмерности местных финансов объему компетенции органов местного самоуправления \\"Гражданин и право"- 2016. - N4. – С.62-71

17. Дитятковский М.Ю. Передача органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий \\"Право и экономика"- 2016. - N9. – С.4-8

18. Елисеенко Е.А. Культура: гарантированные государством и реализуемые органами местного самоуправления права, обязанности и компетенция \Вестник Северо-Кавказского федерального университета. - 2016. - № 3.- С. 98-103

19. Елькина А.В Органы местного самоуправления – элемент системы местного самоуправления :общая характеристика \\Вестник Московского университета МВД России. - 2015. - № 7. - С. 29-31.