Автор Анна Евкова
Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Реформирование местного самоуправления от древнерусского государства до современности))

Содержание:

Введение

Местное самоуправление как форма народовластия населения является важной основой конституционного строя России. Местное самоуправление признано одной из фундаментальных составляющих российской системы народовластия и отражает возрастающую роль местной власти в удовлетворении потребностей населения муниципальных образований.

В Российской Федерации процесс становления и развития местного самоуправления идет сложно и противоречиво. На его пути стоит целый комплекс проблем (экономических, правовых, социальных и др.). Цель местного самоуправления заключается в том, чтобы приблизить власть к населению. Такая власть способна более эффективно и действенно решать вопросы местного значения.

В ходе административно-правовой реформы начался новый этап развития местного самоуправления, который направлен на обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти и повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за подготавливаемые и принимаемые решения. Отправной точкой реформы стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон о местном самоуправлении 2003 г.).

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в отличие от аналогичного закона о местном самоуправлении 1995 г. закрепил важную норму: местное самоуправление осуществляется не только на уровне районов, но и в городских, сельских поселениях и на других территориях.

В результате проведенной реформы вместо 11 436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соответствии с Законом 2003 г., было образовано 24 510 муниципальных образований.

Новый Закон детально регламентирует систему органов местного самоуправления. Обязательным является наличие не только исполнительных, но и представительных органов, а также главы муниципального образования во вновь образованных муниципальных образованиях. Не допускается совмещать должности главы представительного органа и главы местной администрации. Таким образом, в системе органов местного самоуправления предполагается реализовывать конституционный принцип разделения властей на представительную и исполнительную. Также закон регламентирует административную и финансовую самостоятельность муниципальных образований, и возможность участия населения в вопросах местного значения. Таким образом, реформа местного самоуправления означает создание необходимых условий для приближения власти к населению, формирование гибкой системы управления, хорошо приспособленной к местным условиям и особенностям и развитие инициативы и самостоятельности граждан.

Несмотря на наличие в новом законе целого ряда удачных идей, весь закон (как и сама предложенная концепция реформирования местного самоуправления) подвергался и продолжает подвергаться серьезной критике. Сомнения, прежде всего, вызывает наделение правами муниципальных образований сельских и городских поселений, ранее не являвшихся таковыми. По мнению критиков, в существующей экономической ситуации малочисленные муниципальные образования (в первую очередь сельские) не могут быть самостоятельны ни финансово, ни организационно и в своих действиях будут полностью зависимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных районов. Тем более, что внесенные уже по ходу проводимой реформы изменения в бюджетное и налоговое законодательство, не решили данной проблемы.

Серьезные претензии высказывались также по поводу заметного увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления и даже прямо подменять их. Существует мнение, что многие положения нового Закона существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией РФ. Неоднозначно оцениваются также вводимые законом механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Практика реализации переходных положений закона выявила еще ряд проблем. Одной из наиболее серьезных из них является кадровая. В результате реформы к 355 тыс. ныне работающих в РФ муниципальных служащих должно добавиться еще как минимум 150 тыс. Между тем, работа на муниципальной службе требует от служащего определенного уровня знаний и навыков. Во многих сельских поселениях страны такие кадры имеются не в достаточном количестве, подготовка же новых будет длиться достаточно долго. Весьма схожие проблемы возникли и с депутатским корпусом: из избранных 56 тыс. депутатов муниципальных собраний далеко не все в достаточной мере разбираются в вопросах муниципального, гражданского, бюджетного и налогового законодательства, что является необходимым условием полноценного функционирования представительных органов муниципальных

Наличие данных проблем в организации местного самоуправления обусловило выбор темы, а также цель и основные задачи.

Объект исследования – современная модель местного самоуправления в Российской Федерации.

Предмет исследования – организационно-правовые формы местного самоуправления в Российской Федерации.

Цель настоящей работы состоит в том, чтобы, опираясь на законы и научные источники, раскрыть понятие и сущность российского местного самоуправления на современном этапе, выявить его характерные черты и особенности.

В соответствии с указанной целью автором поставлены следующие задачи:

1. Обоснование исторических предпосылок формирования модели местного самоуправления в России.

2. Анализ нормативно-правовой базы местного самоуправления.

3. Выявление проблем местного самоуправления и перспектив его развития в Российской Федерации.

4. Анализ деятельности органов местного самоуправления на примере городского поселения Ростов-на-Дону.

Гипотеза – местное самоуправление в Российской Федерации имеет исторические предпосылки и зарубежные примеры и может в современных условиях (законодательная база, инициативность граждан, наличие необходимых специалистов) развиваться и существовать.

В проведенном исследовании автором рассматриваются:

-основные модели местного самоуправления в России и за рубежом и показано, что они берут свое начало от общинного устройства древнерусского государства, постоянно видоизменяясь и приобретая новые характерные черты;

-выделены характерные черты современной модели местного самоуправления Российской Федерации;

-действующая система органов местного самоуправления на примере муниципального образования Ростов-на-Дону.

История развития местного самоуправления в России

    1. Реформирование местного самоуправления от древнерусского государства до современности

Становление и развитие местного самоуправления в России обусловливает необходимость теоретического осмысления данных процессов в правовом аспекте, используя анализ исторического прошлого, зарубежного опыта и современных тенденций.[1] Создается российская система местного самоуправления, о которой можно говорить, как о модели организации местного самоуправления.

Существование ранней модели самоуправления, которая складывалась на территориально-хозяйственной общности и наличии родственных связей, было характерно еще для древнерусского государства. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. Форма осуществления местного самоуправления была сначала родовая, а затем непосредственная представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении. Компетенция общин осуществлялась через Вече и избираемые им органы. В древнерусском государстве местное самоуправление имело все необходимые признаки: экономическую и юридическую самостоятельность, осуществление на уровне старших городов и местных Вече.

С приходом татаро-монгол вечевая власть была существенно подорвана на два с лишним века. К XVI веку образовались новые формы народовластия – крестьянская община и казачье самоуправление.

Присущее славянским племенам общинное управление являло собой истинную модель местного самоуправления – имело экономическую основу и народовластие.

Судебник 1550 года усилил государственную власть и привел к возникновению крепостного права, а Иван IV отделил местное самоуправление от государства.

XVII век положил начало бюрократизации местного самоуправления. Существовали две формы местного самоуправления: губернские и земские учреждения и воеводская система управления. Городские реформы Петра I несли в себе элементы зарождения земской модели местного самоуправления, однако, при сохранении сильного государственного вмешательства Екатерина II провозгласила принцип сословности и самостоятельности в местном самоуправлении, издала несколько актов, которые и определили систему местного самоуправления вплоть до введения Александром II земских учреждений.

Наиболее значимыми в историко-правовом аспекте были две реформы местного самоуправления: земская 1864 года и городская 1870 года.

Система земств основывалась на всесословности, но критерием выдвинут был имущественный ценз. Земство имело хозяйственную самостоятельность. Не являясь государственной структурой, земства наделялись правом издавать для населения постановления, облагать его разного рода сборами. Однако, создав земское самоуправление, правительство ограничило его самостоятельность, издавая различные законы и разъяснения, усиливающие зависимость земств от бюрократии. Временное правительство сделало ставку на земства и заявило о намерении провести выборы земств всеобщим прямым, равным тайным голосованием, положив, таким образом, в их основу демократический принцип. Им был принят «Закон о земской реформе». Однако Октябрьская революция принесла с собой ликвидацию земства и становление новой модели местного самоуправления – советской.

После Февральской революции 1917 года, Временное правительство расширило полномочия земских органов власти, стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне, но в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы – городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями.[2]

Ликвидировано земское самоуправление было очень быстро. Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления, которыми и явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов. Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года, в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, которые, в свою очередь, выступали против Советской власти. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Это проводилось для того, чтобы не было двух однородных органов, заведующих одной и той же работой. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов.

В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система управления.

В первые годы советской власти еще сохранялось административно-территориальное деление страны на губернии, уезды, волости. Высшим органом местной власти являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Советы. Они являлись свободными неформальными собраниями без ясно выраженных функций. Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий.

Прямыми были выборы в сельские и городские Советы. Эти Советы избирались непосредственно населением. Сельский Совет состоял из председателя и секретаря, и избирался жителями села, и редко, но мог назначаться волостным исполкомом. Городские же Советы формировались на производственной основе, то есть путем выборов на заводах, фабриках, либо через профсоюзы из одного депутата от одной тысячи человек населения, что составляло не менее пятидесяти и не более тысячи членов. Если брать крупные города, то в них создавались районные Советы. Выборы в областные органы являли собой многоступенчатую систему. Данная система была построена следующим образом. Представители сельских Советов выбирались на волостной съезд Советов, а их представители – на уездные съезды Советов. Уездные съезды и городские Советы посылали своих представителей на губернские съезды Советов. Губернские и областные съезды выбирали делегатов на Всероссийский съезд Советов. Тем самым можно констатировать тот факт, что съезды Советов формировались на основе многоступенчатых выборов.

Текущую работу выполняли исполнительные комитеты (исполкомы), являвшиеся исполнительно-распорядительными органами. Исполкомы являлись высшими органами власти, которые удерживали в своих руках управление всеми сторонами жизни общества. Исполкомы, в свою очередь, подразделялись на отделы и управления. Исходя из необходимости, могли создаваться подотделы, комитеты, комиссии.

На начавшийся процесс формирования демократических форм управления наложили свой отпечаток годы гражданской войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административно-полицейская система управления, которая позволила большевикам выжить в военных условиях. После гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на участие в управлении. Допущение в период НЭПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти.[3]

В 1925 году принимается Положение «О городском Совете», по которому городской Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.

К началу 30-х годов становится ясно, что местная власть не соответствует центральной системе власти, а также восстановленной государственной собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое положение «О горсовете». В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. Именно этот период ознаменовал собой окончательное огосударствление местной власти. В этот период также происходит усиление общественных форм самоуправления домкомов, уличкомов и др. В годы Отечественной войны продолжали функционировать местные органы власти и управления наряду с высшими и центральными. В этот период в них происходили структурные изменения, которые были направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства.

Период правления Хрущева ознаменовав собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские.[4] Централизованный контроль за колхозно-совхозной системой в этот период ослаб, происходила реорганизация управления. Данная реорганизация способствовала улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий.

Конституция 1977 года закрепила положение «О развитом социализме» в преамбуле и открыто утвердила власть партийно-бюрократического аппарата. Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни.

Таким образом, организационным принципом построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.

Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных форм местного самоуправления. В этой связи, решающим, с точки зрения процесса реформирования местных органов власти, стало принятие закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 года. Данный закон определил основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как органов самоуправления. С понятием данного закона были сделаны первые шаги, а пути утверждения принципиально новых начал организации управления на местах в отличие от тех, которые были ранее. Попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю систему управления, не дала положительных результатов. По сути, местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в материальном, ни в правовом отношении. И только лишь Конституция Российской Федерации 1993 года признала местное самоуправление, выступив в качестве важнейшей правовой основы становления и развития новой модели местного самоуправления.

1.2 Становление правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации

Основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.

Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности. В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов местного самоуправления, учитывая местные особенности и традиции, возможно многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. Это связано с много вариантностью распределения полномочий между создаваемыми для их осуществления органами местного самоуправления.

Указы Президента, разработанные на основе Конституции, Федеральный Закон от 28.08.1995 г. №151 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», представляли собой переход от советской системы местной власти к системе муниципального управления.

Муниципальная реформа в стране осуществлялась крайне сложно и противоречиво. Несомненными успехами в области формирования организационно-правовой базы местного самоуправления противостоит практически полная нерешённость вопросов экономического характера. Слабая развитость финансово-экономических основ местного самоуправления, вызванная ограниченностью местных налоговых источников, низкой рентабельностью объектов муниципальной собственности, преобладанием регулирующих доходных источников в структуре местных бюджетов, не позволяет российским муниципалитетам стать действенным инструментом, предназначенным для решения локальных проблем, занять доступное место в системе рыночных отношений.

Усугублял ситуацию низкий уровень кадрового обеспечения органов местного самоуправления. Значительная часть муниципальных служащих не обладала достаточным уровнем знаний, необходимыми навыками работы в системе муниципального управления.

Как реакция на эти негативные тенденции, 6 октября 2003 года была принята новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон подготовлен по инициативе Президента Российской Федерации В.В. Путина и окончательно вступил в действие с 1 января 2006 года. Его принятие ещё раз подтвердило, что путь социально-экономического и политического возрождения России лежит через развитие больших городов и малых поселений, формирование в них устойчивых самоуправленческих традиций.

Организационные формы местного самоуправления в России основываются на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно устойчивых элементах системы местной власти и управления: представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица. Данные организационные формы определяются:

-способами вступления в должность высшего должностного лица;

-распределением полномочий между различными органами местного самоуправления;

-порядком осуществления взаимодействий между органами местного самоуправления.

На базе основных организационных форм местного самоуправления возможно построение смешанных моделей, применительно к местным условиям, а также определение структуры организации местного самоуправления в условиях конкретного муниципального образования. Выбор конкретных моделей местного самоуправления напрямую зависит от условий, в которых оно осуществляется.

Анализ нормативных актов, касающихся местного самоуправления, принятых на федеральном уровне, свидетельствует о том, что отправной точкой формирования российской системы местного самоуправления стал 2003 год.

Проводя анализ истории местного самоуправления России, можно проследить, каким принципам должно соответствовать местное самоуправление и из чего необходимо исходить при построении оптимальной модели организации местного самоуправления в России.

Прежде всего, необходимо выделить существенные признаки местного самоуправления и содержание понятия «местное самоуправление».

В частности, основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, некоторые отечественные учёные рассматривают местное самоуправление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, конституционного принципа организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных основ взаимоотношений федеральных государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Местное самоуправление представляют в качестве формы организации власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учётом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти означает, что население и формируемые им органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление муниципальными делами, максимально ограничивая степень участия государственных структур в решении вопросов местной жизни.

Помимо этого, местное самоуправление рассматривается как способ осуществления народом принадлежащей ему власти, как образ жизни людей на высоком уровне развития гражданского общества и демократического государства, а также как показатель степени демократизации, зрелости общества характеризующий его способность к самоустройству, самоопределению, самодеятельности.

Многообразие позиций к трактовке содержания местного самоуправления обуславливает появление большого количества различных его определений.

Например, в Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года местное самоуправление трактуется как «право, и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах населения» (ст. 3.1).[5]

Статья 130 Конституции РФ определяет местное самоуправление как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Более развёрнутое определение местного самоуправления содержится в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 1 данного закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение население непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций».[6]

Из определенных выше определений местного самоуправления логически вытекает следующее:

-во-первых, местное самоуправление – это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местный коллектив;

-во-вторых, местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения. Однако такая ориентация не означает, что муниципальные органы могут игнорировать задачи, имеющие общерегиональное или федеральное значение. Но и их решение следует осуществлять только в соответствии с законом или при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов;

-в-третьих, местное самоуправление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является самоответственность;

-в-четвёртых, местное самоуправление предполагает использование разнообразных форм прямого волеизъявления граждан: местный референдум, собрания, сходы, муниципальные выборы и др.;

-в-пятых, обязательным элементом местного самоуправления является наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти.

Таким образом, местное самоуправление – организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Его суть состоит в признании права отдельного гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

Российскими учёными выделены следующие основные признаки местного самоуправления:[7]

-возможность самостоятельного существования территориального образования, что выражается в организационной и экономической обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством, в наделении местного коллектива статусом юридического лица. Местное самоуправление не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразует свою деятельность при принятии решений только с законом, гарантировано от любого вмешательства извне. Однако это не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Речь идёт о самостоятельности в пределах полномочий, которые определяются нормативными актами, принимаемыми органами государственной власти. К тому же органы местного самоуправления обязаны действовать в русле единой общегосударственной политики (экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др.), что само по себе является мощным фактором, препятствующим развитию сепаратистских тенденций на местном уровне;

-наличие и реальное функционирование местных представительных органов, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Функционирование представительных органов местного самоуправления обеспечивает участие широких слоёв населения в делах местного характера, учит людей азам демократического общежития, формирует в них сознание причастности к процессу управления территориальным образованием;

-возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам жизнедеятельности местного коллектива. Для реализации этого положения существенное значение имеет право населения муниципального образования на право творческую инициативу и на обращение в органы местного самоуправления. Народная правотворческая инициатива и обращение граждан в органы местного самоуправления позволяют населению территориального образования участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Общественное мнение имеет большое значение при подготовке целевых программ, разработке местного бюджета, при построении структуры органов местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и иных должностных лиц;

-выборность местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость их состава, осуществление общественного контроля над аппаратом управления. Наличие выборных органов местного самоуправления – важнейшее организационное условие его реальности и эффективности. Их деятельность способствует реализации самостоятельного статуса местного самоуправления, поскольку только избранные населением органы местного самоуправления и их должностные лица являются независимым при проведении муниципальной политики;

-ответственность органов местного самоуправления в рамках своей компетенции собственными ресурсами. Муниципальные органы несут ответственность за принимаемые решения – перед населением, перед государством, перед хозяйственными структурами. При этом все намечаемые и осуществляемые решения и действия органов местного самоуправления должны исходить из того, что муниципальные образования являются субъектами гражданско-правовых отношений, экономически самостоятельны и потому сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом. Поэтому неразумные действия органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций могут дорого обойтись муниципальному образованию. Должностным лицам органов местного самоуправления необходимо всегда помнить об этом и тщательно анализировать возможные последствия принимаемых решении.

Следует отметить, что если организация управления на местном уровне не соответствует указанным признакам, то говорить о наличии местного самоуправления преждевременно.

Глава 2. Понятие современной модели организации местного самоуправления и её организационно-правовые формы

2.1 Современное состояние и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации

Как показывает практика демократических государств, местный уровень власти – это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для современного человека проблем. Эффективность власти люди оценивают по элементарным, понятным для каждого критериям – тепло в домах, освещенность улиц, качество дорог, транспортное обеспечение и т.п. Эти вопросы рациональнее решать с учетом мнения населения в местах непосредственного проживания граждан – в городах, поселках, селах, хуторах и пр. Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия муниципальных органов и населения.

Кроме того, большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. Но именно с местных органов власти население спрашивает и за исполнение федеральных законов (таких как о ветеранах), и за работу ЖКХ, и за очень многое другое… очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета. За счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной недвижимости. При этом государственная власть – учитывая расходные полномочия муниципалитетов – могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов».[8]

Оценивая современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации, большинство отечественных и зарубежных ученых и практиков отмечают крайне низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся. До сих пор существуют проблемы в сфере правового обеспечения деятельности в качестве основных причин, сдерживающих развитие местного самоуправления в Российской Федерации, Б.Р. Панкин, например, называет:

- недооценку, недопонимание, а нередко и ошибочное представление о самой сути местного самоуправления, его чрезвычайной важности в деле демократических преобразований всего российского общества;

- низкий уровень научного и методического обеспечения местного самоуправления;

-отсутствие у местных органов власти опыта самостоятельного хозяйствования в системе рыночных отношений;

-отсутствие реальной ответственности государственных должностных лиц за превышение своих полномочий.

Коротко проблемы действующей системы местного самоуправления можно сформулировать фразой: «недостаточно финансов, демократии и ответственности». При этом:

-слабое развитие институтов местного самоуправления в целом;

-превышение расходов местного самоуправления над доходной базой местных бюджетов;

-чрезмерный объем нефинансируемых государственных полномочий, которыми наделено местное самоуправление, перегрузка местных бюджетов нефинансируемыми федеральными и региональными мандатами;

-отсутствие эффективных механизмов общественного и государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Местную власть чаще всего ругают за то, что в решении простейших вопросов жизнеобеспечения, например, водоснабжение, ремонт канализации, получение необходимой справки и т.п. со стороны органов местного самоуправления проявляется пассивность. Однако во многом это происходит не по вине чиновников, а из-за сложной и неэффективной системы управления, в которой они вынуждены работать.

Чтобы преодолеть препятствия, мешавшие развитию местного самоуправления, приближению его к населению, в стране в последние два года была проделана большая работа, особенно важно то, что руководство государства приступило к разбору законодательных завалов, определилось с правами и обязательствами муниципалитетов, вплотную подошло к решению вопросов их собственности и финансовой обеспеченности. Тем самым были намечены пути к избавлению от длительного противостояния местной и региональной властей, хотя полностью решить эту проблему пока еще до конца не удалось.

Очевидно, что до тех пор, пока в стране отсутствует прочная материально-финансовая база развития местного самоуправления и сохраняется экономическая зависимость органов местного самоуправления от федеральных и региональных органов государственной власти, процесс ее перехода к автономной модели местного самоуправления нельзя считать завершенным. Создание на местах организационно обособленных от государства властных структур, пусть даже на минимально возможном локальном уровне, – это лишь полдела. Власть должна быть обеспечена экономически.

Несмотря на имеющиеся позитивные сдвиги и тенденции в развитии местного самоуправления, потребуется еще немало усилий, чтобы окончательно урегулировать остающиеся противоречия. Реализация закона в жизни, на практике – это всегда задача, как минимум, не менее сложная, а может быть, и более сложная, чем его подготовка и принятие. В этой связи выделяется ряд очевидных приоритетов.

Уже предприняты первые шаги, которые должны изменить ситуацию, внесены поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы. Главный смысл поправок в том, чтобы у муниципалитетов появились стимулы расширять собственную налоговую базу. Потенциальных возможностей для развития собственной базы на местах много. Это – малый и средний бизнес, сфера инноваций и услуг. Именно эти сегменты экономики могут стать решающими для развития внутреннего рынка и экономического роста в стране в целом.

Следует также учитывать, что масштаб стоящих сейчас перед местным самоуправлением задач требует кардинального повышения квалификации муниципальных служащих. И потому необходимо создать адекватную потребностям дня систему подготовки и переподготовки кадров. Только квалифицированная и ответственная, обеспеченная ресурсами и прозрачная местная власть сможет достойно решать проблемы граждан. Эта власть существует за счет налогоплательщиков, и она должна быть подконтрольна гражданам.

Весьма актуальной задачей является повышение политической культуры населения муниципальных образований, приобщение людей к процессу управления местными делами.

Открытым остается вопрос и об укреплении экономических основ местного самоуправления. Несмотря на законодательно продекларированную самостоятельность органов местного самоуправления в решении внутренних проблем подведомственных им территорий, в стране продолжает сохраняться финансово-экономическая зависимость муниципальных органов от государства. Зародившаяся в недрах экономических противоречий переходного периода, она развилась на почве ущемления интересов муниципальных структур в процессе распределения полномочий, собственности и финансовых ресурсов между различными субъектами экономических отношений.

Новая редакция Федерального закона о местном самоуправлении, поправки, внесенные в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, призваны увеличить объемы собственных доходов муниципальных образований за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, а также средств финансовой помощи, оказываемой органам местного самоуправления из вышестоящих бюджетов. Однако эти меры вряд ли смогут обеспечить местному самоуправлению надлежащий уровень экономической самостоятельности без встречной активности со стороны местных властей. Муниципальные служащие должны овладеть основами современного менеджмента и азами рыночного поведения. Муниципалитеты должны научиться собственными силами зарабатывать недостающие им средства.

Такие проявления муниципальной предпринимательской активности, как создание муниципальных предприятий в наиболее конкурентоспособных и прибыльных отраслях муниципальной экономики, сдача в аренду муниципального имущества, участие в создании предприятий с долевой собственностью, размещение муниципальных заказов, приватизация и продажа убыточных объектов муниципальной собственности, стимулирование малого бизнеса и инвестиционная деятельность органов местного самоуправления обладают наибольшей устойчивостью к воздействию различного рода внешних и внутренних факторов и, следовательно, являются наиболее перспективными с точки зрения повышения уровня экономической самостоятельности муниципальных образований.

Наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.

Глава 3. Местное самоуправление на примере муниципального образования городское поселение Ростов-на-Дону

3.1 Анализ деятельности органов местного самоуправления городского поселения Ростов-на-Дону

Город Ростов-на-Дону является городом областного значения. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Областным законом "О местном самоуправлении в Ростовской области", город Ростов-на-Дону - муниципальное образование - городской округ, в пределах которого осуществляется местное (городское) самоуправление.

Начиная с избрания и по настоящее время, органами местного самоуправления проводится работа по созданию нормативной правовой базы муниципального образования, разрабатываются нормативные правовые акты, принятие которых необходимо в соответствии со 131-м Федеральным законом, окружными законами и уставом муниципального образования Ростов-на-Дону.

Прежде всего, органами местного самоуправления поселения были приняты необходимые нормативные правовые акты по вопросам, касающимся его организационной деятельности, а также по вопросам обеспечения прав граждан в осуществлении местного самоуправления, такие как:

«О полномочиях органов государственной власти Ростовской области в сфере государственного регулирования торговой деятельности в Ростовской области»

"О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Ростовской области по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения 2010 года"

"О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Ростовской области по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг"

"О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Ростовской области по осуществлению денежных выплат медицинскому персоналу"

"О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Ростовской области по предоставлению жилых помещений отдельным категориям граждан"

"О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ростовской области в сфере государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров и багажа"

"О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Ростовской области по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"

"О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ростовской области по содержанию архивных учреждений"

"О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ростовской области в сфере сельского хозяйства"[9]

-и другие.

В среднем, органами местного самоуправления городского поселения Ростов-на-Дону за период с октября 2005 года по настоящее время (октябрь 2020 года) принято около 96% от необходимых нормативных правовых актов, разработка которых предусмотрена законодательством.

В период с апреля 2004 года по апрель 2005 проведена работа по приведению устава муниципального образования городского поселения Ростов-на-Дону в соответствие с федеральным и окружным законодательством.

В городском поселении Ростов-на-Догу действуют следующие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления:

-муниципальные выборы;

-собрания граждан;

-публичные слушания;

-обращения граждан в органы местного самоуправления;

-опрос граждан.

В целях более эффективного и оперативного решения вопросов местного значения, входящих в совместное ведение органов местного самоуправления района и поселения, признавая необходимость постоянного взаимодействия по их решению, были заключены соглашения о взаимодействии по таким вопросам как:

-участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

-создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

-оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;

-организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

-осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

-развитие сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства;

-организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении.

Изучив работу органов местного самоуправления и учитывая географические, климатические, экономические и социальные условия, систему органов местного самоуправления муниципального образования Городское поселение Ростов-на-Дону можно выявить слабые, сильные стороны и возможности городского поселения:

Сильные стороны:

-поселение находится в экономически благоприятном регионе;

-созданы механизмы участия органов местного самоуправления в решении проблем функционирования социальных отраслей в рамках приоритетных национальных проектов;

-современная законодательная база в регионе, наличие множества программ, концепций, прогноз, практически по всей жизнедеятельности округа;

-наличие в штате администрации специалистов по всем выполняемым полномочиям;

-значительная роль исторических, культурных, сословных, национальных традиций;

-реализация региональных программ в сфере жилищно-коммунального комплекса, здравоохранения, образования и т.д.;

-достаточный контроль исполнения приказов и распоряжений.

Слабые стороны:

-недостаточные объемы статистической информации;

-проблема недостаточного финансирования;

-изношенность инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства;

-необходимость проводить все платежи через систему казначейства, приобретения через торги, конкурсы (время, бумаги, деньги);

-безынициативность населения;

Возможности:

-создание стимулов для проявления инициативы граждан;

-сотрудничество органов местного самоуправления с населением;

-привлечение граждан к социально значимой работе;

-развития предпринимательства;

-увеличение доходов местного бюджета за счет перераспределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы (например, оставить в часть налога на прибыль, для создания благоприятных условий развития бизнеса и т.д.).

Перспектива дальнейшего развития местного самоуправления в городском поселении Ростов-на-Дону во многом зависит не только от деятельности органов местного самоуправления, но и политической грамотности и инициативности граждан, основанием для этого служит статья 130 Конституции РФ, которая определяет местное самоуправление как самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Анализ местной власти городского поселения Ростов-на-Дону позволяет сделать вывод о том, что наилучшее функционирование местного самоуправления поселения зависит не только от деятельности местных властей, правовых основ местного самоуправления, но и от общественной активности жителей. Правильное осознание особенностей городского поселения Ростов-на-Дону, местных органов власти и механизма ее взаимодействия с гражданами позволит органам местного самоуправления наиболее эффективно осуществлять свою деятельность.

Заключение

На современном этапе, в условиях демократизации и реформирования общественной жизни, действия новой Конституции в России созданы реальные возможности для развития современной модели организации местного самоуправления. Но их реализация осложняется неблагоприятной экономической ситуацией, не устоявшейся системой российского федерализма, ломкой культурных и гражданских традиций, резкого изменения политической ситуации и как следствие – отсутствием «ощущения» стабильности непосредственного участника формирования органов местного самоуправления – населения.

Современная модель организации местного самоуправления, представляется как система внешних взаимоотношений – между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внутренних – между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Модель современной организации местного самоуправления имеет следующие организационные формы для ее осуществления:

1. Путем референдума, выборов и др. форм прямого волеизъявления граждан;

2. Через выборные и др. органы местного самоуправления;

3. Через территориальное общественное самоуправление;

4. Через созданные союзы и ассоциации органов местного самоуправления и органы территориального общественного самоуправления.

Новая современная модель при всем многообразии территориальных и организационных форм осуществления местного самоуправления представляет единую систему местного самоуправления и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Принципиальным отличием современной модели от является ее одноуровневый характер: местное самоуправление не входит в систему государственной власти, и муниципальные образования не подчиняются друг другу. Этот принцип предопределяет отношения между муниципальными органами и органами государственной власти, и муниципальных образований между собой. Органам местного самоуправления предоставляется экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с предметом ведения этих органов. Уставами муниципальных образований определяются наименования местных органов, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий.

Современная модель организации местного самоуправления реализуется посредством следующих функций:

-решением вопросов административно-территориального деления;

-полномочий в области экономики и финансов;

-решение вопросов социального развития территории;

-развитие культуры и искусства.

Эффективность и целесообразность местного самоуправления для населения предполагает необходимость развития муниципальной демократии, более действенных условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержки инициатив и самодеятельности граждан.

Местное самоуправление проявляется в активности населения, осознания им ответственности за организацию своей жизнедеятельности. В этой связи важное значение имеет обеспечение подлинных гарантий прав и возможностей граждан на участие в самоуправлении, совершенствовании форм и методов организации местного самоуправления. Не менее важной проблемой является преодоление апатии и политической неграмотности граждан.

Современная модель организации местного самоуправления, в отличие от централизованной системы управления способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма с меньшей бюрократией. Она позволяет демократизировать аппарат управления, решать местные вопросы с наибольшей эффективностью.

В силу сложившегося в современной России типа органов местного самоуправления, их деятельность тесно связана с различными формами прямого волеизъявления граждан. Современная модель организации местного самоуправления предполагает оптимальное сочетание институтов прямой и представительной демократии, формальных и неформальных структур, работы на профессиональной и общественной основе.

Становление местного самоуправления в современной России является длительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных, политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания, темпов изменения менталитета российских граждан. Этим объясняется задержка с реализацией закрепленных Конституцией принципов местного самоуправления и соответствующих конституционных прав граждан.

Взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления необходимо строить на принципах единства целей и задач в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, а не политической борьбы.

Серьезной проработки требует вопрос о регламентации процедур, связанных с использованием институтов прямой демократии. В муниципальных образованиях необходимо создание структур, позволяющих населению участвовать в управлении местными делами. Такими структурами могут стать постоянные комиссии для привлечения населения к решению этих дел.

Реформирование требует и структура управления городом. С появлением нового административно-территориального деления городов они должны стать более четкими и эффективными, для оперативного решения местных задач.

Так же требуют реформирования и система взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления. Зачастую органы государственной власти, особенно субъектов федерации, перекладывают на органы местного самоуправления задачи государственного характера, не подкрепляя их соответствующими финансовыми средствами.

Проведенный анализ современной модели организации местного самоуправления в России выявил необходимость более основательного стимулирования этого процесса, так как переход от разработки теории к практическому функционированию местного самоуправления сложен и длителен. Современное российское общество находится в середине пути становления местного самоуправления и, следовательно, исследования по данной теме необходимо продолжать.

Список используемой литературы

Нормативные акты

1. Европейская Хартия о местном самоуправлении. Май. 1990.

2. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9.04.1990 // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. №16. 1990. М.С. 267.

3. Конституция Российской Федерации. М. 1993.

4.Постановление Правительства Российской Федерации «О федеральной программе государственной поддержке местного самоуправления» // Сб. Законов Российской Федерации. – 2006. М.С. 213.

5. Указ Президента Российской Федерации «О некоторых мерах по указанию государственной поддержки местного самоуправления» от 9.10.1993 // САПП Российской Федерации. №41. 1993. С. 3944.

6. Указ Президента Российской Федерации «О поэтапной конституционной реформе в РФ» от 21.09.1993 // САПП Российской Федерации. №44. 1993. С. 4188.

7. Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации / Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 2003. №42. С. 4287.

8. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления» // Российская газета. 1993.

9. Федеральный закон «О референдуме в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №42.

10.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета 1995

11.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №10.

12.Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» Российская газета. 1996.

Местные нормативные акты

15.Структура администрации муниципального образования городское поселение Ростов-на-Дону. 2008.

16.Положение об администрации муниципального образования городское поселение Ростов-на-Дону.

17.Устав городского поселения Ростов-на-Дону. 2005.

Статьи, монографии

17.Авакъян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Весник МГУ. Серия 11. Право. 2006. – №2. С. 33.

18.Андреев С.С. Управление и самоуправление: природа соотношения // Самоуправление. 1995. №1. С. 136.

19.Аникин Л.С. Местного самоуправления и власть в постсоветской России. // Философия и власти. Саратов. 1996. С. 86.

21.Аяцков Д.Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 90-х годах XX века // Под ред. В.А. Динеса. М. 1997. С. 140.

22.Аяцков Д.Ф., Володин В.В., Джашитов А.Э. Местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на-Дону. 2004.

23.Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право. 1996. №2. С. 142.

24.Демократия и государство: Хрестоматия муниципального политика вып. 2. 1997. С. 106.

25.Игнатов В.Г. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика: Учебное пособие. Екатеринбург. 1999. С. 224.

26Комкова Г.Н., Крохина Ю.А., Новоселов В.И. Государственная власть и местного самоуправления в Российской Федерации / под общ. ред. Новоселова В.И.М. 2004. С. 336.

27. Мильшин Ю.Н. Муниципальное право России: Учебное пособие. М. 2007.

28. Рудой И.В. Местное самоуправление: Учебное пособие. Ростов-на-Дону. 2006.

30. Элеменкин В.Г. Вопросы местного самоуправления в Российской Федерации. Астрахань. 1997. С.11.

31. Местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов. 1994. С.21.

32.  Мизь А.Б. Краткий очерк истории власти и управления. Саратов 1996. С 32

33. О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. Муниципальное право РФ. М. 1997. С.73

34. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Сборник законодательства Российской Федерации М. 2003. С. 118.

35. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление: Учебник. – Ростов – на – Дону, 2006, С. 26-31.

36. Основные теории местного самоуправления. Сб. обзоров ИНИОН РАН. МЛ 996. С.8

37. Европейская Хартия о местном самоуправлении. Май. 1990.

38. Аяиков Д.Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 21 веке.

39. Юркова С., Широков А. Местное самоуправление. Рыночный облик. М. 2007. С.89.

  1. Элеменкин В.Г. Вопросы местного самоуправления в Российской Федерации. Астрахань. 1997. С.11.

  2.  Мизь А.Б. Краткий очерк истории власти и управления. Саратов 1996. С 32

  3. О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. Муниципальное право РФ. М. 1997. С.73

  4. . Мильшин Ю.Н. Муниципальное право России: Учебное пособие. М. 2007.

  5. Европейская Хартия о местном самоуправлении. Май. 1990.

  6. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета 1995

  7. Авакъян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Весник МГУ. Серия 11. Право. 2006. – №2. С. 33.

  8. Андреев С.С. Управление и самоуправление: природа соотношения // Самоуправление. 1995. №1. С. 136.

  9. Структура администрации муниципального образования городское поселение Ростов-на-Дону. 2008.