Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Структура органов местного самоуправления)

Содержание:

Введение

Одним из важнейших демократических институтов является местное самоуправление (МСУ), рассматриваемое как форма самоорганизации и участия граждан в управлении развитием локальных территорий и представляющее нижний уровень власти в стране. Россия имеет богатый, но зачастую противоречивый опыт становления и развития местного самоуправления. Наиболее существенным преобразованиям этот институт власти подвергся с принятием федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в который за 10-летний период было внесено более 100 изменений. Однако, как показывают многочисленные исследования российских ученых, ряд целей муниципальной реформы так и не был достигнут в силу разных причин, лежащих в плоскости нормативно-правового характера, слабости финансово-экономических основ муниципальных образований, пока еще невысокой активности населения в осуществлении местного самоуправления. 

Меры, инициированные на уровне федерации, пока не позволят улучшить ситуацию в муниципальных образованиях, поэтому требуются решения на уровне субъекта РФ, в том числе в рамках механизма по снижению внутрирегиональной дифференциации, развитию и поддержке института местного самоуправления и местных инициатив.

Цель данной работы – проанализировать местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

- изучить структуру органов местного самоуправления;

- рассмотреть местное самоуправлениее в системе публичной власти;

- исследовать реформу местного самоуправления (её причины, проблемы, перспективы).

1.Общая характеристика местного самоуправления в РФ

1.1.Структура органов местного самоуправления.

Орган местного самоуправления представлен двумя ветвями власти: законодательная, исполнительно-распорядительная власть. Необходимо отметить, что каждый орган местного самоуправления имеет собственный правовой статус, полномочия, компетенцию. Данные органы классифицируются на следующие виды: представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-ревизионный орган. В зависимости от вида муниципального образования, в числе органов местного самоуправления также может быть избирательная комиссия муниципального образования. Указанные органы соответствующего муниципалитета образуют единую систему в том смысле, что от любых двух и более органов не могут исходить взаимоисключающие властные предписания. Каждый муниципальный орган имеет собственную компетенцию, которая не может принадлежать другому органу, что, однако, не исключает их общего взаимодействия, координации, сотрудничества в целях реализации общих вопросов местного значения в интересах своего общества - населения.

Правовой статус органа местного самоуправления сочетает в своей структуре такие составляющие как обособленная организационно-правовая форма, наличие исключительных властных полномочий, публично-значимых функций, осуществление полномочий в пределах территории соответствующего муниципального образования [1-2].

Каждый орган проходит процесс создания (учреждения), формирования, в особом порядке, что предусматривается законодательством и принимаемыми в его обеспечение подзаконными актами. При этом, законодательно органы местного самоуправления вправе осуществлять лишь то, что предписано законодательством, реализация иных полномочий не допустима. Исключение из этого правила составляют отдельные государственные полномочия, которые осуществляются соответствующими органами исключительно в рамках законов субъектов РФ.

Существует также градация (классификация) органов местного самоуправления по составу: единоличные, коллегиальные, органы общей и специальной компетенции, выборные и назначаемые, нормотворческие, исполнительно-распорядительные, контрольные, избирательные. Подобная классификация имеет значение для правильного уяснения юридического статуса соответствующих субъектов муниципальных правоотношений.

К примеру, проанализировать представительный (законодательный) орган муниципального образования, то по своей природе он является коллегиальным, основанным на равенстве лиц, входящих в его состав (депутатов), а также он является выборным и нормотворческим органом общей компетенции.

Другой орган - глава муниципального образования - единоличное высшее должностное лицо, в полномочиях которого вопросы общей компетенции. Избрание данного органа происходит посредством прямых выборов, либо косвенных выборов - из числа депутатов представительного органа муниципального образования. Основной его функцией является координация деятельности иных органов местного самоуправления, что включает преимущественно исполнительно-распорядительные полномочия, отчасти - нормотворчество и контроль.

Местная администрация - единоличный орган общей компетенции, осуществляющий в основном исполнительно-распорядительную функцию, однако способы его формирования могут быть различными. В случае, если глава муниципального образования избран непосредственно населением на основе прямого волеизъявления, то он возглавляет представительный орган, либо местную администрацию. В первом случае глава местной администрации нанимается по контракту и, следовательно, имеет статус назначаемого должностного лица; если же избранный напрямую гражданами глава муниципального образования одновременно возглавляет и местную администрацию, то местная администрация становится выборным органом. Такая же картина, как в первом случае, складывается, если глава муниципального образования избран из числа депутатов и возглавляет представительный орган муниципального образования, поскольку здесь также необходимо, чтобы глава местной администрации замещал свою должность по контракту. Органами специальной компетенции являются, например, контрольный орган и избирательная комиссия муниципального образования.

Структура, система органов местного самоуправления - вопрос исключительно политического характера.

Организация любого рода власти, будь то государственная, либо «местная» должна иметь собственную специфику. Важным элементом а данных правоотношениях является модель организации системы государственных и муниципальных органов власти подчиняющихся закону «вертикали власти».

Примечательно, что на местном уровне наблюдается заметное разграничение представительной и исполнительной ветвей власти, а судебная ветвь отсутствует. Однако, это не может ставить под

сомнение сам принцип разделенной и сбалансированной власти и применяется вне зависимости от уровня правоотношений.

Однако, подобное разделение властей и самоутверждение отдельных должностных лиц может оказать неблагоприятное отношение на формирование и функционирование системы органов в связи с чем, муниципалитеты должны стремиться к согласованной работе и взаимодействию в общих интересах населения муниципального образования.

Говоря о представительном (законодательном) органе муниципального образования, следует отметить, что это элемент системы местного самоуправления, который реализует муниципальные функции ввиду своей выборной основы, коллегиальности, исключительных полномочий. Поэтому, законодательство тщательным образом определяет его правовой статус. Представительный орган муниципального образования осуществляет свою деятельность на основе принципов законности, права, свободного и самостоятельного принятия решений, гласности, коллегиальности, равноправия представителей депутатского корпуса.

Модель формирования представительного органа путем всеобщих выборов - наиболее распространена и характера для городских округов, городских и сельских поселений.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, осуществляет представление муниципального образования, обеспечивает согласованное функционирование органов местного самоуправления, не вмешиваясь в их компетенцию, несет персональную ответственность за бесперебойную работу механизмов муниципального образования.

Кроме того, глава муниципального образования наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а, также возглавляет местную администрацию. Однако, при всей «якобы значимости» данного субъекта муниципальных правоотношений. Следует особое внимание уделить тому, что глава муниципального образования не обладает безграничной властью, он подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Практика реализации норм федерального закона №131-Ф3 в этой части достаточно разнообразна. Во многих регионах глава выполняет основную особую главенствующую роль в муниципальном образовании, а иные органы и должностные лица - подчинены его формализованной власти. Эта ситуация оказывается «выгодной» многим политическим силам и движениям. Так, должностное лицо, обладающее реальной властью единоличного властного органа, создает «прогноз» развития в целом муниципального образования, осуществляет формирование властной «элиты», управление финансовыми механизмами. Результатом чего является развитие коррупции, не соблюдение интересов простых граждан, беззаконие, и, в конечном итоге, безвластие.

Наиболее частыми проявлениями такой природы власти является право самостоятельно решать вопросы кадрового обеспечения, резерва, осуществлять штатные передвижения. Однако, действующее законодательство предлагает ряд эффективных мер для восстановления надлежащего баланса органов власти.

Например, отдельные должностные лица местной администрации могут назначаться на должности и освобождаться от них представительным органом муниципального образования по представлению главы муниципального образования. Существует и иной порядок - назначение должностного лица местной администрации главой муниципального образования с согласия представительного органа местного самоуправления. Однако, эти два положения должны иметь юридическое закрепление в Уставах муниципальных образований. И эти правовые нормы позволяют предотвратить действие неограниченной власти одного должностного лица.

Важно также: принятие и утверждение устава муниципального образования согласно статье 35 названного федерального закона находится в исключительной компетенции представительного органа. При этом, если представительный орган муниципального образования инициирует внесение в устав норм, позволяющих ввести в свою компетенцию и контроль решение всех основополагающих вопросов местного значения, то, естественно, структура власти и принцип разделения властей будет нарушен. Централизация власти недопустима со стороны любых органов местного самоуправления.

При этом, следует отметить, что функция контроля, в той или иной мере, присуща деятельности любого органа государственной власти или местного самоуправления. Без контроля сложно отслеживать исполнение принятых решений. Субъекты правоотношений обязаны контролировать ситуацию, обеспечивать соблюдение законности и правопорядка. Не исключены и более конкретные формы контроля, которые обычно фиксируются в нормативных документах, определяющих статус соответствующих органов публичной власти.

Несмотря на то, что контрольная функция это основа статуса любого органа власти, возникает необходимость создания контрольных органов, субъектный состав которых и полномочия будут определены на законодательном уровне. Контрольная деятельность в местном самоуправлении нужна и должна присутствовать в обязательном порядке, при этом, основываться она должна на достоверных сведениях, полученных из официальных источников. И в таких случаях, должна непременно наступать юридическая ответственность виновных должностных лиц за содеянное. Особый контроль должен осуществляться в сферах бюджетного и имущественного контроля, с целью реализации на практике законодательства о торгах и закупках, а также предупреждения и пресечения развития коррупционных проявлений во всех ветвях власти при реализации данными органами собственных полномочий.

1.2.Местное самоуправление в системе публичной власти.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в России начался очередной этап развития местного самоуправления в рамках Европейской хартии местного самоуправления. Концепция этого закона направлена на создание единой системы местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению.

Понятие местного самоуправления было законодательно закреплено Законом СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Важнейшие исходные положения, определяющие организацию местного самоуправления, закреплены в Конституции Российской Федерации (далее - Конституция)1.

Основополагающие начала местного самоуправления, содержащиеся в Конституции, получили дальнейшее развитие в Федеральных законах от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 с одинаковым названием «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ-154 и Ф3-131).

К сожалению, ни Конституция, ни федеральные законы не содержат определения общих принципов организации местного самоуправления2. Принцип необходимо рассматривать как «основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки и т.п.»3. В Ф3-131 законодатель регламентирует частные вопросы, связанные с функционированием местной власти. Можно согласиться с точкой зрения Хабибуллина А.Р. о том, что органы местного самоуправления должны решать вопросы местного значения, сообразуясь с интересами Федерации и субъектов Федерации, а органы государственной власти должны разделять ответственность за качество и эффективность вопросов местного значения. Исходя из смысла пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции4, Российская Федерация совместно с субъектами должна установить общие принципы организации системы органов публичной власти (системы органов государственной власти и местного самоуправления).

Исходя из анализа содержания Ф3-131 и ФЗ-184, можно сделать вывод о том, что данными актами регулируются не общие принципы организации публичной власти, а конкретные вопросы организации и функционирования органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. По мнению Айбазова Р.У., «федеральный уровень государственных органов совершенствуется по-своему, каждый субъектный - по-своему, органы местного самоуправления тоже делают все по своему усмотрению. В результате налицо много дублирующих, параллельных, не согласованных между собой органов. Принятие федерального закона, регулирующего общие принципы организации системы органов публичной власти, разрешило бы многие проблемы. При этом вопросы конкретной организации системы публичной власти в субъектах Российской Федерации должны решаться региональными законами «Об организации государственной власти в субъекте Федерации» и «О местном самоуправлении в субъекте Федерации».

Необходимо также разграничить полномочия субъекта Российской Федерации и муниципальных образований в правовом регулировании местного самоуправления. В этом случае многие вопросы организации муниципальной власти можно было бы решать в Уставах конкретных муниципальных образований.

После принятия Ф3-131 государством принимаются активные меры по повышению эффективности функционирования местного самоуправления, приближению местной публичной власти к населению посредством совершенствования территориальной организации муниципальной власти, оптимизации разграничения вопросов местного значения между муниципальными районами и муниципальными поселениями, перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Несмотря на то, что в данной сфере проведена масштабная работа, процесс совершенствования системы местного самоуправления в Российской Федерации нельзя считать завершенным. В настоящее время в сфере местного самоуправления существует ряд проблем, которые требуют поэтапного и длительного решения: недостаточность собственных доходов местных бюджетов, слабая подготовка управленческих кадров для эффективного муниципального управления, потеря непосредственной связи населения с исполнительной властью в связи со снижением роли представительных органов, ослабление общественного контроля населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года Президент Российской Федерации обозначил задачу уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах, отметив при этом, что местная власть должна быть устроена так, чтобы «любой гражданин мог дотянуться до нее рукой».

Законодательное оформление нового этапа муниципального строительства в России было осуществлено в 2014 году с принятием Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Ф3-131, а также Федерального закона от 23 июня 2014 года № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральных законов от 29 ноября 2014 года № 382-Ф3 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» и № З8З-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации», Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации». В 2015 году был принят Федеральный закон от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Основной целью указанных выше изменений в законодательстве определено существенное повышение роли субъектов Российской Федерации в организации местного самоуправления на своих территориях. Субъектам Федерации предоставлено право своими законами создавать новые виды муниципальных образований: городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов. Также региональными законами возможно перераспределение полномочий органов местного самоуправления в пользу органов государственной власти субъектов Федерации. Учитывая тот факт, что одним из основных принципов организации местного самоуправления является самостоятельность, предоставление субъектам Федерации права перераспределять полномочия по вопросам местного значения без учета мнения населения и органов местного самоуправления можно рассматривать как нарушение конституционных принципов организации публичной власти.

При применении указанного выше федерального закона органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления будет необходимо решить ряд проблем:

- кто и каким образом будет осуществлять контроль за реализацией перераспределенных полномочий, если учитывать тот факт, что вопросы местного значения, по которым перераспределены полномочия, остаются в ведении муниципальных образований;

- соотнесение рассматриваемого института с нормами статьи 75 Ф3-131 «Временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти»;

- насколько практика «точечного» совершенствования норм федеральных законов, регулирующих местное самоуправление, соответствует смыслу пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции, так как предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации является «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления»1.

Необходимо отметить, что в результате последних изменений законодательства о местном самоуправлении произошло снижение роли представительных органов местного самоуправления. Практически отсутствуют аппараты представительных органов местного самоуправления; организационное, правовое обеспечение деятельности этих органов осуществляют организационные отделы местных администраций. В муниципальных образованиях фактически отсутствуют депутаты, работающие на постоянной, профессиональной основе. Указанные выше обстоятельства не позволяют представительным органам местного самоуправления осуществлять полноценную нормотворческую деятельность по решению вопросов местного значения, реализовывать контрольные функции по отношению к исполнительным органам местного самоуправления. Можно сделать вывод о большой зависимости представительных органов местного самоуправления от исполнительной власти.

Представляется важной точка зрения Авакьяна С.А. о том, что «муниципальное строительство своими главными целями должно видеть не только и не столько укрепление власти ..., муниципальная власть должна действовать «по принципу реализации своих четких функций» и «не должна претендовать на то, что только она в состоянии лучше других управлять». Своей главной целью органы местного самоуправления должны ставить решение конкретных проблем населения муниципальных образований, взаимодействуя в решении вопросов местного значения и не подавляя друг друга.

При сравнении нормативной модели отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, закрепленной федеральным законодательством, с реальным состоянием этих отношений можно констатировать тот факт, что у субъектов Российской Федерации появилась проблема со «встраиванием» местного самоуправления в систему государственной власти. Поиск модели взаимоотношений сводится к выбору из двух вариантов: управление местным самоуправлением через законы или через прямое администрирование. Наличие нормы о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», заставляет органы государственной власти субъектов Российской Федерации искать новые варианты решений. Так, в последние годы в арсенале «средств воздействия» субъектов Федерации на местное самоуправление появился новый вид правового документа - поручение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Данный вид документа отсутствует в перечне правовых актов субъектов Федерации, но поручение оформляется на официальном бланке, регистрируется, ставится на контроль и направляется в муниципальные образования. При этом документ не попадает в поле зрения надзорных и контрольных органов. Данная система распространяется на отношения муниципального района с муниципальными поселениями, расположенными на его территории. Практика показывает, что муниципальные районы и муниципальные поселения вынуждены исполнять поручения, которые им даются «сверху». Решение вопросов местного значения откладывается, что наносит прямой ущерб населению муниципальных образований.

До настоящего времени остается неурегулированным статус выборных должностных лиц местного самоуправления, что порождает различные подходы к этому вопросу на местах. Представляется, что выборные должностные лица местного самоуправления должны иметь денежное содержание, зависящее от численности населения муниципального образования, а рамки этого содержания должны быть установлены законом субъекта Федерации.

Представляется сомнительной ситуация, при которой в федеральном законодательстве установлены диспозитивные нормы, регулирующие чины (квалификационные разряды) муниципальных служащих. В некоторых субъектах Российской Федерации из законов субъектов Федерации о муниципальной службе изъяты нормы, устанавливающие наличие квалификационных разрядов муниципальных служащих.

Резюмируя вышесказанное, можно сделать вывод о том, что основными проблемами местного самоуправления являются недостаточность финансовых ресурсов для реализации полномочий органов местного самоуправления, порождающая зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти; недостаточное кадровое обеспечение муниципальных образований; снижение роли представительных органов местного самоуправления.

2.Реформа местного самоуправления

2 января 2017 г Российская Федерация отметила 25-летие экономических реформ. Однако реформа советской модели местного самоуправления началась в России годом раньше, стартовав 6 июля 1991 г с принятия Закона РФ № 1550-1 «О местном самоуправлении в РФ». На протяжении всего последовавшего за этим событием реформенного периода постоянно предпринимались попытки имплантировать в российскую действительность реальное местное самоуправление, которое характеризуется тремя основными элементами: во-первых, широкими полномочиями органов местного самоуправления (ОМСУ); во-вторых, располагаемыми ОМСУ достаточными экономическими ресурсами и, в-третьих, развитием местного самоуправления как общедоступного демократического института гражданского общества, что определяется, прежде всего, доступностью благ муниципального управления и возможностью прямого участия населения в управлении делами территории (так называемые «прямые формы демократии»).

С 1991 г. реформа местного самоуправления в России прошла 3 этапа, которые условно можно охарактеризовать следующим образом:

1991-1994 гг. - период перехода к демократическим формам управления;

1995-2003 гг. - правовое закрепление демократических начал управления;

2003 г. - по настоящее время - развитие демократических форм управления.

С одной стороны, активность процессов обновления российского местного самоуправления отличалась от этапа к этапу, но всегда глубоко влияла на его экономические, правовые и институциональные основы, с другой -нет основания считать, что все инициированные ею изменения были стопроцентно конструктивны и адекватны задаче сделать муниципальное звено активным участником управления хозяйственными и социальными процессами в стране.

Попытаемся понять предпосылки муниципальной реформы в России, оценить ее результаты, выявить проблемы и направления совершенствования.

2.1.Предпосылки муниципальной реформы.

Экономика, как любая сложная социально-экономическая система, предполагает децентрализацию управленческих функций, когда каждый уровень иерархического управления имеет собственные обязательства, ресурсы и полномочия для их выполнения, несет определенную ответственность за результаты принимаемых решений. При этом управление понимается как экзогенное, внешнее воздействие, поступающее в систему извне, а самоуправление - как эндогенное, вырабатываемое в рамках самой системы, внутреннее воздействие. Каждой общественной формации свойственно собственное конкретное сочетание управления и самоуправления.

Мировой опыт показывает, что стремление государства развиваться заставляет передавать местным властям необходимые полномочия, а основным содержанием исторического процесса становления и развития местных сообществ является поиск устойчивого равновесия между местным сообществом и государством (Система..., 2006, с. 12-15). При этом, если в европейских странах местное самоуправление исторически рассматривалось в большей мере как социальный механизм, гарантирующий демократический характер власти, то в России становление местного самоуправления на его различных этапах являлось не только данью демократии, но и в значительной мере - поиском эффективных механизмов хозяйствования и управления.

В дореформенный советский период местная власть осуществлялась органами государственной власти - местными Советами народных депутатов. Местные Советы решали все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводили в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководили деятельностью нижестоящих Советов, осуществляли руководство хозяйственным и социально-культурным строительством на подведомственной территории. Действовал принцип «вертикали власти», в соответствии с которым вышестоящий Совет мог принять к рассмотрению вопросы компетенции нижестоящего Совета, мог отменить решение нижестоящего Совета.

Подобная централизация в целом характерна для высокоцентрализованного российского государства, причем не только советского периода. Местное самоуправление, как автономный институт, слабо вписывалось в плановую идеологию правительства и в патерналистскую идеологию населения. Интерес к базирующейся на самоорганизации деятельности местного самоуправления возникал в периоды кризисов и ослабления государственной власти1. Восстановление экономики приводило к ослаблению интереса к местному самоуправлению. Исключением являлись предвыборные периоды, когда в ходе борьбы за голоса избирателей вновь возникали обещания по усилению местного самоуправления.

Возрождение интереса к реальному местному самоуправлению в России связано с общими демократическими преобразованиями, инициированными перестройкой. При этом непосредственным стимулом возрождения местного самоуправления послужили все же не политические, а экономические мотивы. Постановления «О проведении в 1990 г. экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования» Совета министров СССР и Совета министров РСФСР от 12 января 1990 г. представляли собой попытку децентрализации управления на основе хозрасчета (Экономическая..., 1969) - модели, которая, как тогда считалось, способна пробудить инициативу не только в трудовых коллективах, но и в органах власти.

К рассматриваемому моменту ситуация в российской экономике изменилась, наиболее существенной модификации подвергся механизм принятия решений и распределения ресурсов в экономике. Введение механизмов экономической свободы на микроуровне (для предприятий и объединений), передача прав по принятию решений об использовании производительных ресурсов предприятий при дефиците самих ресурсов привели к децентрализации управленческих функций, к разрушению основополагающего принципа «вертикали власти» - развитие по сценарию центра и за счет ресурсов центра.

В новых условиях федеральный центр провозгласил, что необходимость в прямом государственном управлении всеми процессами общественного воспроизводства при помощи плановых заданий и детальной регламентации хозяйственной деятельности предприятий и организаций отпадает. В условиях перманентного дефицита государственных капитальных вложений на протяжении 1988-1990 гг. обострение политических противоречий между Союзом и республиками трансформировалось в провозглашение необходимости перенести центр тяжести по формированию структурной, инвестиционной и социальной политики на республиканский уровень и на уровень местных Советов, оставив в компетенции Союза только формирование общегосударственных целей и приоритетов, разработку общегосударственных социальных, научно-технических и экологических программ и общие инфраструктурные функции.

Подобный подход в целом менял представление о возможностях и инструментах преодоления кризиса в регионах и требовал перехода к новой парадигме управления и самоуправления на региональном уровне, ориентирующейся на ставший к началу 1991 г. неизбежным процесс встраивания в экономический механизм рыночных регуляторов - к стимулированию местного самоуправления в России.

Местное самоуправление, как децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ, возникло в рамках развития цивилизации западного типа, как логичное продолжение «городов-государстств» эпохи феодальной раздробленности (Лексин, Швецов, 2012, с. 528-586). Более широкое понятие местного самоуправления подразумевает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (Европейская..., 1985).

Реальное местное самоуправление характеризуется тремя основными элементами:

• широкими полномочиями органов местного самоуправления (ОМСУ), не пересекающимися с полномочиями других уровней власти;

• имеющимися у ОМСУ достаточными экономическими ресурсами;

• развитием местного самоуправления как общедоступного демократического института гражданского общества, что определяется, прежде всего, доступностью благ муниципального управления и возможностью прямого участия населения в управлении делами территории (так называемые «прямые формы демократии»).

В России на момент начала реформы все названные элементы находились в зачаточном состоянии, их требовалось создать.

Реальным инструментом реализации государственной политики в любой сфере являются нормативно-правовые акты (НПА). Не является в этом смысле исключением и вопрос реформирования местного самоуправления. Учитывая большое число НПА, посвященных данной теме, остановимся лишь на наиболее существенных аспектах данной проблемы.

Первым шагом, положившим начало реформирования советской модели местного самоуправления по канонам западной демократии, стало принятие закона РФ от 06.07.1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РФ». Прежним местным Советам был «присвоен» статус местного самоуправления и дана определенная автономия, хотя в реальности они продолжали исполнять компетенцию прежней власти. Эти «новые» органы власти зачастую самостоятельно определяли свои полномочия, формы и инструменты взаимодействия с государственными органами власти, вынужденно решая возникавшие в процессе кризиса проблемы. Результатом данного этапа явилось понимание, что становление эффективного института местного самоуправления - длительный процесс, требующий качественного нормативно-правового регулирования, накопления опыта работы и соответствующего финансового обеспечения.

Вторым этапом реформирования местного самоуправления в РФ стало принятие в августе 1995 г. Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», основные положения которого соответствовали нормам Конституции РФ 1993 г.1 Принято считать, что с вступлением в силу именно этого закона в стране началось реальное формирование местного самоуправления, под которым понималась самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через ОМСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. За время действия этого закона в стране сложилось заметное разнообразие систем субрегионального государственного управления и местного самоуправления при доминировании тенденции к росту числа регионов, использовавших одноуровневую (главным образом «районно-городскую», реже - поселенческую) систему муниципального управления. В законе впервые был приведен список вопросов местного значения, включавший в себя 30 пунктов. Ранее многие вопросы из списка входили в компетенцию государства2.

Однако подобное разграничение полномочий с новой силой проявило проблему источников их финансирования. Анализ распределения доходов и расходов по уровням бюджетной системы в РФ за период 1995-2003 гг. демонстрирует усилившуюся перегрузку местных бюджетов (табл. 1).

Таблица 1

Распределение доходов и расходов по уровням бюджетной системы РФ *, %

Внутрирегиональный процесс децентрализации (на уровне субъектов Федерации) показывает, что принятие 154-ФЗ привело к росту доходных и к еще большему росту расходных долей местных бюджетов в 1996 г. с некоторым снижением их в дальнейшем. Пиковое значение, достигнутое в 1996 г. (60,8%), объясняется завершением передачи на местный уровень социальных объектов, содержание которых теперь вменялось в обязанности местных властей.

В течение всего рассматриваемого периода наблюдался устойчиво положительный баланс долей на уровне региональных бюджетов и, соответственно, отрицательный - на местном уровне1. Превышение доли доходов над долей расходов в федеральном и региональных бюджетах не является «криминалом». В экономической литературе подобное превышение известно как «бюджетный навес» - избыток доходов на федеральном и/или региональном уровне, создающий для органов государственной власти возможность дополнительного финансового маневра (при этом экономически нецелесообразным считается «навес», превышающий 4-5 п. п. на уровне федерального бюджета и 2-3 п. п. на уровне регионального бюджета).

Проблема состоит в том, что в анализируемый период величина бюджетного «навеса» на уровне регионов значительно превышала нормы экономической целесообразности и была равна в среднем 10 п. п., а в 2003 г. приблизилась к 18 п. п. Столь сильная концентрация финансовых средств региона в региональных бюджетах говорит о полной финансовой зависимости местных бюджетов в это время. Практически вся тяжесть реформы и нехватки бюджетных ресурсов легла именно на местный уровень власти.

К тому же в течение 1990-х гг. на региональные и местные бюджеты в соответствии с рядом федеральных законов были возложены значительные обязательства, не обеспеченные доходными источниками (так называемые «нефинансируемые федеральные мандаты»). По существующим оценкам, удельный вес муниципальных бюджетов в финансировании федеральных мандатов на отдельных территориях в это время превышал 3/4 всех расходов.

В этих условиях к 2003 г. созрели предпосылки к реализации нового, третьего этапа муниципальной реформы, который должен был учесть выявленные недостатки и реализовать ряд новаций, среди которых главными выступали следующие:

1) стабильность и разумность нормативно-правового законодательства в части организации местного самоуправления. Требовалось сформировать стабильную и более совершенную законодательную базу местного самоуправления, четко закрепив территориальный принцип разграничения власти (на одном уровне не могут действовать органы государственного и муниципального управления);

2) финансовая обеспеченность местного самоуправления. Назрела необходимость приведения экономической и финансовой базы муниципальных образований в соответствие с объемами делегируемых им полномочий, без чего невозможно говорить о создании реального самоуправления на муниципальном уровне;

3) рост активности населения. Настоятельной необходимостью явилась активизация деятельности населения и структур гражданского общества, приближение муниципальной власти к населению.

2.2.Проблемные результаты реализации муниципальной реформы.

Формально, как было отмечено выше, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (131-ФЗ) положил начало современному этапу реализации муниципальной реформы. Однако фактически предусмотренные законом изменения (обобщенно они именуются «муниципальной реформой 2003 г.») начались только в 2006 г., а реализация закона проходила в условиях, когда продолжали действовать законодательная база, правовые и институциональные механизмы, использовавшиеся после принятия Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. Как следствие, результаты реализации 131-ФЗ получились достаточно противоречивыми, не обеспечившими объем и качество услуг, которое население должно получать в экономически развитом государстве на местном уровне.

Первый результат - не удалось сформировать стабильную и более совершенную законодательную базу местного самоуправления. Фактически за период после принятия 131-ФЗ в него было внесено около 400 изменений и дополнений, и этот процесс продолжается. Пожалуй, ни один другой федеральный закон не менялся так часто и так бессистемно. При этом существенные и плохо увязанные между собой изменения, затрагивающие интересы местного самоуправления, вносились также в Градостроительный, Земельный, Жилищный, Бюджетный, Налоговый и другие кодексы РФ. Не случайно в докладе Института современного развития (ИН-СОР) «Обретение будущего. Стратегия 2020» отмечается, что современное состояние местного самоуправления стало результатом не столько осознанной политики, сколько продуктом ее дефицита и чрезвычайной изменчивости.

Второй результат - оптимизация территориальной организации самоуправления, объявленная как одна из целей реформы, не принесла бесспорных результатов.

На начало 2000-х гг. Росстат фиксировал в России около 11,7 тыс. муниципальных образований. В реальности около половины этих органов территориального управления являлись местными назначаемыми администрациями на сметном финансировании, которые принципиально нельзя было рассматривать как самостоятельный институт местного самоуправления. Это косвенно подтверждал и Минфин России, указывавший, что в стране в тот период существовало порядка 5,5 тыс. местных бюджетов.

Правительство в 131-Ф3 пыталось определить единые принципы формирования сети муниципальных образований для всех субъектов Российской Федерации. В результате на старте данного этапа реформы число муниципальных образований выросло почти в 5 раз. Формально это приблизило местное самоуправление к населению, сделав более реальными многие формы участия граждан в решении вопросов местного значения (сходы и пр.). Однако надежды на то, что подобный процесс привнесет новое содержание в российское местное самоуправление, явно не оправдались. Более того, подобный курс муниципальной реформы противоречил мировой практике укрупнения муниципалитетов (Бухвальд, 2013), поскольку в настоящее время понятие «доступности» местного самоуправления для граждан приобретает иные критерии, чем только пешеходная доступность.

Не случайно уже на старте реализации данного этапа реформ во многих субъектах РФ начался процесс укрупнения поселенческих муниципальных образований, а также слияния поселений в единые городские округа. К июлю 2017 г. в России насчитывалось 22,1 тыс. муниципалитетов. Судя по формирующейся тенденции (табл. 2), этот процесс будет продолжаться, ориентируясь на экономические критерии структуризации местного самоуправления.

Как видно из данных таблицы 2, динамика изменений, произошедших за 2015-2017 гг. и затронувших в общей сложности половину из 85 субъектов Российской Федерации, демонстрирует тенденцию уменьшения числа муниципальных образований (-522 в 2015 г., -72 в 2016 г., -282 за 6 месяцев 2017 г.), и прежде всего - сельских поселений (-480 в 2015 г., -69 в 2016 г., -210 за 6 месяцев 2017 г.), а также рост количества городских округов (+26 в 2015 г., +4 в 2016 г., +18 за 6 месяцев 2017 г.).

Таблица 2

Изменение числа муниципальных образований (МО) по видам

Отметим, что данные преобразования в масштабах страны не носят массового характера, но ощутимо затрагивают территории ряда субъектов Российской Федерации. Например, в Сахалинской области в декабре 2016 г. - январе 2017 г были объединены Углегорское городское поселение, Шахтерское городское поселение и Бошняковское сельское поселение Углегорского муниципального района с образованием нового Углегорского городского округа. В результате этого Сахалинская область стала вторым после Магаданской области субъектом Российской Федерации, вся территория которого распределена между городскими округами.

Вопросы территориальной организации местного самоуправления в малочисленных, труднодоступных районах Севера также продемонстрировали свою специфику. Так, на территории Республики Саха (Якутия) действует 455 муниципальных образования: 34 муниципальных района, 2 городских округа, 48 городских поселений и 361 сельское поселение. В основу территориальной организации местного самоуправления в республике положен исторический принцип, в результате чего 2/3 сложившихся муниципалитетов имеют численность менее 1 тыс. жителей, расположены на значительном удалении от районных центров, в труднодоступных и отдаленных местностях.

В подобных условиях реализовать политику обеспечения равного доступа городского и сельского населения ко всем благам и услугам - затруднительно. Стоит задача поиска новых оптимальных моделей организации местного самоуправления. Однако с начала реформы территориальная структура местного самоуправления в Якутии остается неизменной, что объясняется исторически сложившимся менталитетом сельского населения, сформировавшего тип закрытой общины на территории отдельных по селений (Доклад., 2015, с. 125). Тип закрытой общины затрудняет принятие решений об объединении с другими муниципальными образованиями, исходя из социально-экономических приоритетов.

Другой важной проблемой территориальной организации местного самоуправления районов Крайнего Севера Дальнего Востока, выявленной в ходе муниципальной реформы, является влияние крупных перспективных инвестиционных проектов, чаще всего горнодобывающей специализации, реализуемых на их территории.

Подобные проекты оказывают существенное влияние на возникновение вахтовых поселений с добывающей специализацией, но эффект освоения крупных инвестиций имеет взрывной и краткосрочный характер на развитие смежных территорий. Создаваемые вахтовые поселения, в соответствии с нормативами градостроительного проектирования, не могут иметь комплексной социальной инфраструктуры и не являются самостоятельными типами муниципальных образований. В этих условиях ориентация на поддержку исключительно северных опорных сельских территорий, как это отмечено в Стратегии устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2030 г.2, может привести к опустыниванию огромных малонаселенных территорий Севера России. Сгладить диспропорции в социально-экономическом развитии муниципальных образований Севера могло бы межмуниципальное сотрудничество. В Республике Саха (Якутия) оно организовано в рамках Совета муниципальных образований республики, но ориентируется лишь на защиту интересов муниципальных образований в судах и на распространение лучших муниципальных практик. Иные формы межмуниципального сотрудничества, в том числе через создание коммерческих организаций, реализацию совместных муниципальных программ, создание городских агломераций или проектов, не развиты.

Третий результат реформы связан с попыткой закрепить и сделать более стабильными и управляемыми экономические, в частности финансово-бюджетные, основы местного самоуправления. Это крайне важный момент, инициировавший в значительной мере все реформенные мероприятия. Однако практически сразу после «запуска» реформы проявились проблемы, порожденные методическими недоработками ее базовой концепции, лишенной достаточных экономических обоснований.

Централизация бюджетообразующих налогов на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы, неуклонный рост доли целевых трансфертов при выделении финансовой помощи из бюджетов других уровней привели к тому, что финансовое положение муниципальных образований зависит не от их собственных усилий, а от финансовых возможностей субъекта РФ и величины межбюджетных трансфертов.

По данным мониторинга Минфина РФ, дотационность1 свыше 70% имеют 50% местных бюджетов, в том числе 52% районных бюджетов и 54% бюджетов поселений (Доклад., 2016, с. 123). Бездотационными являются только 1,3% муниципальных образований. Особо сложное положение характерно для малочисленных поселений (с численностью до 1000 чел.). Как правило, в таких поселениях объем внешних источников доходной части местных бюджетов превышает 90%.

Таким образом, хотя за годы реформы возросла финансовая поддержка МО со стороны государства, но произошло это не за счет укрепления собственной доходной базы МО, а по линии федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов. Федеральная власть, похоже, не стремится преодолевать возникшее несоответствие местных бюджетов расходным обязательствам, необходимым для исполнения органами местного самоуправления их полномочий.

Четвертый результат реформы связан с неопределенностью механизмов регулирования полномочий органов местного самоуправления.

К 2003 г. по ряду базовых позиций полномочия муниципалитетов совпадали с полномочиями субъектов РФ, что порождало череду конфликтов, особенно в отношениях регионов с их «столицами». Требовалась кардинальная реформа, согласованная с рядом преобразований, прежде всего, в налогово-бюджетной сфере, в регулировании отношений публичной собственности.

Предусматривавшиеся в первоначальной редакции 131-ФЗ положения предполагали, что круг полномочий и расходных обязательств муниципалитетов будет скорректирован, за органами местного самоуправления будут закреплены вопросы, которые определяют суть вопросов местного значения2, а ответственность за их полное и качественное исполнение существенно повысится. Закон также проводил четкую грань между «собственными» и «делегированными» полномочиями (расходными обязательствами) местных органов власти и, соответственно, между источниками их финансирования (делегированные полномочия должны финансироваться только за счет субвенций).

Однако в ходе реализации реформы 2003 г. сфера муниципального управления в стране существенно расширилась (табл. 3). Причем 131-Ф3 позволяет расширять перечень вопросов местного значения сельских поселений с 13 до 25, а внутригородского района - в пределах перечня вопросов местного значения городского округа.

Таблица 3

Территориальная структура полномочий органов местного самоуправления, закрепленных Федеральным законом 131-ФЗ

По оценке Министерства юстиции РФ (Информационно., 2017), перераспределение полномочий не является массовым явлением и как институт регулирования применяется в России весьма локально. Принципиально иная ситуация сложилась с механизмом делегирования ОМСУ отдельных государственных полномочий1. Законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями приняты в 84 из 85 субъектов Российской Федерации (за исключением города федерального значения Севастополя). Адресатами делегированных государственных полномочий являются органы власти всех без исключения муниципальных районов и городских округов, около 75% городских и 90% сельских поселений, а в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - всех внутригородских муниципальных образований. Нередкой является ситуация осуществления органами местного самоуправления нескольких десятков делегированных государственных полномочий.

Конечно, ОМСУ не могут остаться вне решения вопросов общегосударственного значения. Но исполнение государственных полномочий не должно превращаться в обременительную повинность, препятствующую реализации муниципалитетами их основных обязательств перед населением.

Дополнение 131-ФЗ статьями 14-1, 15-1 и 16-1 говорит о том, что регулирование полномочий ОМСУ смещается с принципа «разрешено только то, что разрешено» к принципу «разрешено все, что не запрещено». Формально это повышает статус ОМСУ, но порождает серьезное противоречие между «полномочным законодательством» и бюджетным законодательством. Если первое смещается к принципу «разрешено все, что не запрещено», то второе остается на консервативных позициях «разрешено тратить бюджетные средства только на то, на что разрешено».

В этой связи ключевое значение приобретает вопрос финансирования полномочий. Не случайно Общероссийский Конгресс муниципальных образований предлагает разработать нормативы и стандарты по каждому полномочию, которые должны использоваться в качестве оценки расходной части бюджета при расчете дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований (Доклад., 2016, с. 138).

Пятый результат связан с уровнем приближения местного самоуправления к населению. Были расширены возможности прямого участия граждан в решении некоторых ключевых вопросов развития «своих» территорий. В практику муниципального управления введены обязательные процедуры публичных слушаний. Создана новая система союзов и ассоциаций муниципальных образований, включающая в себя советы муниципальных образований субъектов РФ и Общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс). Повышены и существенно уточнены меры контроля населения за действиями избранных им органов местного самоуправления. Расширена кадровая база муниципалитетов, а также их материально-техническая и информационная база. Наряду с этим исследователи и практики отмечают (Муниципальная., 2017; Доклад., 2016; Юркова, 2016), что во многих субъектах РФ их взаимоотношения с ОМСУ, а также взаимоотношения между ОМСУ муниципальных районов и поселений строятся на принципе начальника и подчиненного, огромное количество поступающих сверху команд, проверок, отчетов подавляет любые инициативы снизу, а возникшая новая система союзов и ассоциаций муниципальных образований оказывается встроенной в вертикаль государственной власти и не способна выполнять свою главную функцию - защиту интересов местного самоуправления (Бабун, 2017), что заставляет говорить об отсутствии местного самоуправления в России в истинном понимании этого слова и трансформации его в нижний уровень государственной власти.

Результаты социологических исследований подтверждают это утверждение: 63% граждан связывают местное самоуправление не с совместной выработкой решений, а с государственной властью, причем наиболее ярко это демонстрирует городское население (Гуренкова, 2016).

Приходится констатировать, что ни одна из провозглашенных трех главных целей муниципальной реформы фактически к настоящему моменту не достигнута. Не удалось сформировать стабильную и непротиворечивую законодательную базу местного самоуправления; экономическая и финансовая базы муниципальных образований не приведены в соответствие с объемами полномочий; активность населения и структур гражданского общества на местном уровне остается невысокой.

Попытаемся понять, почему ход реформы и ее результаты оказались столь неординарными и противоречивыми.

2.3.Причины проблемности результатов муниципальной реформы.

1. При формировании новой системы местного самоуправления не был принят во внимание высокий уровень социально-экономической дифференциации субъектов РФ, а также их значительные различия по иным признакам (размеры и освоенность территории, плотность населения и пр.).

Тем самым была предложена схема преобразований, минимизирующая участие субъектов РФ в выборе модели реализации реформы и/или ее определенной корректировке сообразно региональной специфике. Произошел переход от чрезмерной пестроты муниципальной организации в регионах России, создававшей определенные трудности в единой системе общегосударственного управления и удовлетворения многих нужд населения, к механически заорганизованному единообразию (Экономика., 2014, с. 296-297). При определении исходных условий и направлений реформы общеэкономический принцип определения административно-территориальной структуры местного самоуправления был подменен частными экономико-географическими показателями (численности населения, «пространственной доступности» для населения органов местного самоуправления и пр.). Это явилось одной из причин формирования значительной части муниципалитетов на неадекватной для них экономической базе.

Такой подход неприемлем для местного самоуправления - института локального, органически связанного со спецификой условий и задач развития конкретной муниципальной территории.

2. Федеральным законодательством был существенно расширен перечень вопросов местного значения. Но происходило это без закрепления за муниципальными образованиями достаточных налоговых доходов. Причем в ходе этого расширения органам местного самоуправления все чаще вменялось в обязанность исполнять полномочия, которые трудно отнести к вопросам местного значения. И хотя реформа ослабила «финансовое перенапряжение», связанное с выполнением на муниципальном уровне переданных государственных полномочий, объем последних оказался избыточен.

Конечно, муниципальные органы управления не могут оставаться вне решения вопросов общегосударственного значения. Однако практика доказывает, что государственные полномочия, передаваемые для исполнения на муниципальный уровень лишь временно, на деле закрепляются на длительный срок. Если реалии требуют такого решения, необходимо разработать порядок, при котором по истечении определенного времени передаваемые полномочия переоформлялись бы как собственные, с соответствующим изменением порядка их финансового обеспечения. Однако и при таком варианте объем переданных государственных полномочий должен быть законодательно ограничен, а передаваемые на места дополнительные государственные полномочия должны реализовываться муниципалитетами только на добровольной основе и с восполнением затрат на их осуществление.

Ситуацию усугубляет то, что каждый уровень местного самоуправления как бы «обособился», решая только собственный круг задач. И хотя для сохранения единства в системе управления социально-экономическим развитием территорий 131-Ф3 «призывает» к межмуниципальному сотрудничеству, органы местного самоуправления разного уровня, не связанные каким-либо соподчинением (это исключено 131-Ф3), взаимодействуют недостаточно активно (Барабаш, Леонов, 2013).

3. Предусматривавшиеся институциональные и правовые новации не получили достаточного финансово-экономического обеспечения в ходе реформы.

Основными условиями перехода к полномасштабной реализации муниципальной реформы является обеспечение сбалансированности финансовых источников локального развития и постоянный мониторинг финансового положения муниципальных образований. Однако имевшиеся позитивные посылки не могли быть реализованы в условиях отказа федерального законодательства предоставить муниципалитетам достаточные гарантированные финансовые ресурсы.

Муниципальные финансовые ресурсы формируются двумя основными составляющими: средствами местных бюджетов и муниципальной собственностью. Мы рассматриваем главным образом проблемы формирования местных бюджетов, что же касается муниципальной собственности, то в ходе реформы она была практически уничтожена в результате закрепления принципа обязательного отчуждения «непрофильного» муниципального имущества. К сожалению, исследования этого процесса малочисленны (Бухвальд, 2010; Аникина, 2012), а последствия подобной «реформы» муниципальной собственности не получили еще обобщающего анализа и статистической оценки.

В современных условиях способность местных бюджетов финансировать полномочия органов муниципального управления находится в полной зависимости от передачи им налоговых долей и/или прямой финансовой помощи. По оценке Всероссийского совета муниципальных образований (ВСМО) (Политика., 2014, с. 28), при нормативно рассчитанных расходных обязательствах российского местного самоуправления в 5 трлн руб., их фактически располагаемые финансовые ресурсы определяются примерно в 3,2 трлн руб. То есть, имеет место дисбаланс около 2 трлн руб.

Финансовая политика государства по отношению к местному самоуправлению часто экономически труднообъяснима. С одной стороны, уменьшается стимулирующая роль налоговой политики, как и всей системы межбюджетного регулирования, с другой - наблюдается чрезмерная централизация финансовых ресурсов, что негативно сказывается на финансовой самостоятельности муниципалитетов и, главное, никак не стимулирует их социально-экономическое развитие (Березина, 2016). В результате - значительно ослабляется финансово-имущественная основа местного самоуправления, без которой главные проблемы муниципалитетов не решить.

В целом радикального улучшения ситуации в системе местных финансов не произошло, т. к. способность органов местного самоуправления реа-лизовывать свои функции стала полностью зависеть от передачи в их бюджеты налоговых долей или прямой финансовой помощи из региональных бюджетов. Одновременно полнота и эффективность осуществления этих функций мало связана с качеством управленческой деятельности муниципалитетов (в т. ч. по расширению экономического потенциала территории и, соответственно, по увеличению ее налоговой базы).

4. Законодательство поставило муниципалитеты (по функциям и по основным источникам бюджетных доходов) в положение практически полной отчужденности от развития экономической базы соответствующих территорий, от динамики инвестиционного процесса, от развития предпринимательства.

В последнее время удалось частично преодолеть этот «перекос», когда в процессе последующих корректировок 131-ФЗ в круг вопросов местного значения были включены позиции, прямо касающиеся экономической деятельности на территории. Но формальных полномочий недостаточно. Необходимы серьезные мотивы к их исполнению. Таким мотивом может быть привязка доходной базы местных бюджетов и оценки деятельности местных администраций к показателям экономической активности (производство, инвестиции, занятость) на территории. Однако сегодня такой зависимости нет. В результате муниципалитеты остаются не только вне необходимых объемов бюджетных средств, но и без действенных стимулов их наращивания за счет развития муниципального хозяйства. А неопределенность с перечнем объектов, относимых к муниципальному имуществу, еще более усугубила эту ситуацию.

Следует отметить и усложнение модели внутрирегионального финансового выравнивания, основные принципы и инструменты которой продиктованы «сверху». Данная модель приобрела многоканальный характер. Как и в случае с двухуровневой системой местного самоуправления, субъектам РФ жестко предписаны единые для всех методы реализации финансовой помощи муниципалитетам различных видов. Приходится признать, что действующая модель реформирования местных финансов и региональных межбюджетных отношений не содержит стимулирующих механизмов и не «работает» на расширение объема и повышение качества муниципальных услуг населению. В итоге население страны убеждается в беспомощности институтов местного самоуправления, что ведет к дискредитации реформы и поставленных перед ней целевых установок.

5. Органы местного самоуправления (как и население) не стали активными участниками и инициаторами преобразований, осуществляемых в ходе муниципальной реформы. Характер и направленность этих преобразований определяются в основном решениями федеральных и, в меньшей степени, региональных властей.

Конечно, формирование и функционирование институтов местного самоуправления должны быть поставлены в определенные экономико-правовые рамки. При этом закрепление за ними жизненно важных для населения полномочий (в т. ч. переданных государственных), а за местными бюджетами -особого места в налогово-бюджетной системе, с законодательно определенной доходной (налоговой) базой требует усиления функций государственного регулирования и контроля. Однако рамки этого государственного регулирования должны направлять гражданскую инициативу, а не сдерживать ее, особенно когда она имеет позитивные экономические и социальные предпосылки.

В ходе реформы был частично утрачен ряд продуктивных институтов местного самоуправления, имевших перспективы эффективного использования и в новых условиях (например, внутригородские муниципальные районы в ряде крупных городов - столицах субъектов РФ1), само пространство «муниципального управления» стало асимметричным2. Едва ли это можно считать реализацией принципов «равнодоступности» граждан к системам муниципального управления и возможности прямого участия населения в решении местных проблем на территории.

Можно заключить, что реальные результаты реформы сильно отличаются от провозглашенных целей. Ситуация с местным самоуправлением в стране остается крайне сложной, а в малых городах и сельской местности критической, особенно в сфере финансов, задача реального приближения местного самоуправления к населению в ходе реформы решена лишь частично, а реализуемые для этого методы - противоречивы.

Несмотря на различную остроту оценок ситуации с местным самоуправлением в России, все замечания сводятся к одним и тем же проблемам: невысокая финансовая самостоятельность; утрата влияния населения на формирование и деятельность органов местного самоуправления; встраивание органов местного самоуправления в вертикаль государственной власти, их своеобразная «унитаризация».

2.4.Перспективы муниципальной реформы.

Наличие большого числа проблем в реализации реформы местного самоуправления зачастую порождает, как отмечается в литературе (Юркова, 2016), стремление к революционному пути их решения, возврату к «истокам», отказу от ориентации на «западную» модель местного самоуправления, к усилению тенденции централизации власти, утвердившейся, как заявляют сторонники данного подхода, в российском общественном сознании.

Представляется, что названные тезисы как минимум спорны.

Во-первых, как показывает мировой опыт, не существует единой «западноевропейской» или тем более «западной модели» местного самоуправления. Например, в трех наиболее значимых государствах Европы (Великобритании, Франции и Германии) модели местного самоуправления разнятся формами организации, компетенцией, степенью централизованности (Рой, 2006). Более того, даже в рамках одного государства, например Германии, модели могут отличаться, а в США вообще каждый штат имеет свою модель местного самоуправления (Кормушкина, 2010).

Во-вторых, тезис о традиционной централизации власти в России и необходимости следовать ему не учитывает, что абсолютная консервация традиций противоречит самой идее развития. Главное здесь то, что общественное бытие определяет общественное сознание, а не наоборот. Поскольку общественное бытие в современной России коренным образом меняется, будет меняться, пусть и не столь динамично, в силу большей инертности, общественное сознание. Социальной базой для местного самоуправления выступают экономически свободные граждане (развитый средний класс), и по мере его качественного развития и количественного роста идеи местного самоуправления будут укрепляться в общественном сознании.

Как следует из логики статьи, в современной России фактом следует признать низкий уровень методологической и общетеоретической проработки проблемы развития и реформирования местного самоуправления. Рассмотренные проблемные результаты муниципальной реформы порождают как минимум ряд предложений по совершенствованию ее социально-экономической составляющей в рамках «эволюционного подхода».

1. Следует признать, что реформа не завершена, а ее основные положения нуждаются в развитии и корректировке. При этом принципиально важно, чтобы развитие и углубление реформы осуществлялось не в направлении ее унитаризации. В регионах конкретные проблемы муниципальной реформы и пути их решения видны более четко, поэтому целесообразно именно регионам передать полномочия по корректировке основных составляющих реформы.

2. Однако роль федерального законодательства остается определяюще значимой. Причем не только в вопросе укрепления налогово-бюджетной базы местного самоуправления (например, путем передачи в местные бюджеты всех доходов от малого и среднего предпринимательства), но и в разработке и законодательном закреплении ряда «базовых» моделей организации местного самоуправления, а также бюджетного процесса и межбюджетных отношений на субрегиональном уровне. Речь идет о моделях, которые могли бы выбираться субъектами РФ и населением, как наиболее адекватные местным условиям, из общего рамочного списка.

3. Необходим развернутый мониторинг, фиксирующий позитивные достижения реформы и ее недостатки для целей формирования и уточнения конкретных контуров «регулируемого многообразия» моделей организации местного самоуправления.

Организация мониторинга хода реформы потребует повышения качества муниципальной статистики, так как располагаемая информационно-

аналитическая база, отражающая процесс развития местного самоуправления и практические итоги его реформирования, крайне слаба. Начинать придется практически «с нуля», поскольку до сих пор нет единства мнений даже в том, что, собственно, следует понимать под термином «муниципальная статистика» (Леонов, 2015). Формально законодательство возлагает на муниципальные образования ответственность по организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние их экономики и социальной сферы. Однако нынешняя финансово-бюджетная ситуация в муниципалитетах делает реализацию этой функции проблематичной. Что касается федеральной государственной статистики, то, также имея ограниченные возможности, она неохотно идет на расширение круга показателей, характеризующих социально-экономическую ситуацию в му-ниципалитетах.

4. Необходима разработка общегосударственной Концепции развития местного самоуправления. Только при этом условии удастся преодолеть кризисную ситуацию и увязать новации в сфере местного самоуправления с другими составляющими социально-экономической стратегии государства. Следует вернуться, именно вернуться, а не начинать все заново, к системной долгосрочной работе по развитию местного самоуправления. Ведь в недалеком прошлом в России имелись концепция и план действий по становлению и развитию местного самоуправления, существовал единый координационный центр проведения реформы в формате профильного министерства, развитая сеть структурных подразделений в органах государственной власти с налаженными связями между ними, что в совокупности и представляло систему управления муниципальной реформой.

Предложения по содержанию обновленной «Концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе» активно обсуждаются в средствах массовой информации, экспертным сообществом, различными союзами и ассоциациями муниципальных образований (Бабун, 2017; Березина, 2016; Доклад., 2016; Доклад., 2015). В большинстве работ авторы признают, что целью разработки Концепции должно стать четкое формулирование государством места и роли местного самоуправления в развитии российского государства и общества на современном этапе, закрепление ключевой роли самоуправления в развитии человеческого капитала как главной цели модернизации страны, а также определение основных направлений деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и граждан по развитию местного самоуправления на ближайшую и среднесрочную перспективу. Президенту России необходимо принять решение о разработке и утверждении такой Концепции, создать для разработки проекта Концепции рабочую группу с широким участием муниципального и экспертного сообщества, представителей гражданского общества, науки и профильных ведомств, организовать широкое экспертное и общественное обсуждение подготовленного проекта.

5. В числе ключевых направлений, подлежащих включению в Концепцию, целесообразно рассмотреть:

• меры по активизации роли местного самоуправления в части развития и наращивания человеческого потенциала (капитала) населения страны, главным образом - в сфере дошкольного и общего образования; охраны здоровья и пропаганды здорового образа жизни; поддержки культуры; развития массовой физической культуры и спорта; работы с молодежью;

• четкое определение в законе перечня вопросов местного значения и связанного с ним перечня полномочий органов местного самоуправления, от состава которых зависит потребность муниципальных образований в финансовых и других ресурсах;

• решение вопросов финансовой самодостаточности органов местного самоуправления путем установления соответствия доходной части местного бюджета расходным обязательствам; введения уплаты налогов юридическими лицами по месту нахождения предприятия или организации, а налога на доходы физических лиц - по месту жительства гражданина; введения налогообложения земельных участков, принадлежащих государству; отмены льготы по уплате земельного налога (в последующем - налога на недвижимость) юридическими лицами. Мы отдаем себе отчет, что добиться полной бездотационности местных бюджетов невозможно, такого нет ни в одной стране мира, но следует стремиться к тому, чтобы самодостаточность местных бюджетов являлась правилом, а не редким исключением. Механизмы финансовой поддержки муниципалитетов должны иметь стимулирующий характер, ориентировать органы местного самоуправления на снижение дотационности местных бюджетов за счет развития экономики подведомственной им территории.

Главным результатом 25 лет реформы местного самоуправления в России стало изменение его места в политической системе страны: от местных органов государственной власти - к органам местного самоуправления, формально самостоятельным, но реально - с большой долей государственного вмешательства. Последнее часто заставляет воспринимать современное местное самоуправление как нижний уровень государственной власти, но не как местное самоуправление в истинном значении этого слова. За годы реформы практически не удалось изменить территориальную организацию местного самоуправления. Она в значительной мере осталась прежней, с явной тенденцией к укрупнению поселенческого звена.

Предусматривавшиеся в ходе реформы институциональные и правовые новации не получили достаточного финансово-экономического обеспечения. Не удалось обеспечить сбалансированность финансовых источников локального развития и постоянный мониторинг финансового положения муниципальных образований.

За годы реформы ОМСУ население не смогло стать активным участником и инициаторами преобразований. Характер и направленность этих преобразований определялись в основном решениями федеральных и, в меньшей степени, региональных властей.

В целом реформирование местного самоуправления шло практически по кругу, с небольшими колебаниями около оси. Четкий вектор движения отсутствовал, а декларировавшиеся цели реформы местного самоуправления в РФ к настоящему времени не достигнуты.

 

Заключение

Для дальнейшего развития института местного самоуправления в России и повышения его эффективности необходима реализация комплекса следующих мероприятий.

Первое. Необходимо принять концепцию (стратегию) развития местного самоуправления, в которой будут определены роль местного самоуправления в развитии страны, стратегические ориентиры и механизмы развития этого института власти.

Второе. Целесообразным видится проведение инвентаризации полномочий органов местного самоуправления: устранение нечетких формулировок и неоднозначности; исключение дублирования полномочий между разными уровнями управления; обеспечение соответствия объема собственных и переданных полномочий закрепленным за этим уровнем власти объемом доходных источников бюджетов; обеспечение согласованности полномочий органов МСУ, определенных в 131-ФЗ, с полномочиями, обозначенными в иных федеральных законах.

Третье. Требуется урегулировать вопросы и устранить правовые препятствия развития различных форм межмуниципального сотрудничества, в том числе хозяйственного. Для этого возможно принятие специального федерального закона «О межмуниципальном сотрудничестве».

Четвертое. Для решения задачи перехода российской экономики на инновационный путь развития целесообразна реализация дифференцированного подхода к организации органов муниципальной власти, к формированию местного бюджета в отношении специально выделенных типов муниципальных образований (например, промышленно-инновационных МО).

Пятое. В целях повышения финансово-экономической самостоятельности муниципалитетов необходимо закрепление дополнительных доходных источников (например, 2% от налога на прибыль, зачисляемого в настоящее время в федеральный бюджет) и дополнительной доли отчислений от налогов, на которые органы местного самоуправления могут оказывать наибольшее влияние (например, НДФЛ).

Шестое. Важно принять в субъектах Федерации специальные государственные программы по развитию местного самоуправления, предусматривающие финансирование мероприятий, направленных на организационно-методическое сопровождение и софинансирование проектов территориального общественного самоуправления, поддержку местных инициатив, самообложения граждан, стимулирование органов местного самоуправления к повышению эффективности их деятельности, подготовку кадров для муниципального уровня управления; а также повышение активности деятельности различных институтов развития на муниципальном уровне (бизнес-инкубаторов, центров поддержки предпринимательства, агентств муниципального развития, технопарков, промышленных парков, особых экономических зон, муниципальных банков, государственно-частного партнерства и муни-ципально-частного партнерства и др.).

И наконец, учитывая, что местное самоуправление - это прежде всего власть населения на местах, необходимо обеспечить реальную самостоятельность и инициативность муниципальных образований и населения в принятии решений в сфере муниципального устройства.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ // Российская газета. - 1993. - № 237; СЗ РФ. - 2009. - №4. - Ст. 445. 

2. Аникина М.В. Перераспределение собственности как специфический способ формирования муниципальной собственности // Имущественные отношения в РФ. 2012. № 6. С. 6-13. В н

3. Бухвальд, Е. М. Муниципальная реформа в России: мифы и реальность/ Е. С. Бухвальд // Общество, политика, экономика, право. - 2013. - № 1. - С. 60-69. 

4. Ворошилов, Н. В. Институт местного самоуправления сегодня (по материалам опроса глав муниципальных образований Вологодской области)/ Н. В. Ворошилов // Проблемы развития территории. - 2015. - № 1 (75). - С. 49-62. 

5. Гуренкова О.В. Современное состояние реформы местного самоуправления: основные итоги переходного периода // Научно-методический электронный журнал «Концепт». 2016. Т. 41. С. 72-77

6. Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации / Министерство юстиции Российской Федерации. 2017. URL: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: июль 2017). 

7. Гутникова, Е. А. Местное самоуправление: итоги пятилетнего реформирования/ Е. А. Гутникова // Проблемы развития территории. - 2011. - № 3. - C. 31. 

8. Лексин, В. Что происходит с местным самоуправлением в России/ В. Лексин // Федерализм. - 2016. - № 1. - С. 64-76. 

9. Политика регионального развития как инструмент преодоления стагнации и обеспечения инновационного развития экономики: научный доклад / науч. рук. проф. Е.М. Бухвальд. М.: ИЭ РАН, 2014. 40 с. 

10. Социально-экономические проблемы локальных территорий: монография / Т. В. Ускова, Н. В. Ворошилов, Е. А. Гутникова, С. А. Кожевников. - Вологда: ИСЭРТ РАН, 2013. - 196 c. 

11. Юркова С.Н. Модель местного самоуправления для России: дискуссионные тезисы // Материалы Афанасьевских чтений. 2016. № 3. С. 29-36.