Автор Анна Евкова
Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Место и роль представительных органов в системе местного самоуправления

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Согласно Конституции Российской Федерации, Россия представляет собой демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1)[1]. Согласно этому же основному закону, в России предусмотрено деление власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Отдельно в основном законе государства указано существование местного самоуправления (Глава 8, статьи 130-133). Вместе с тем, основные положения, регулирующие деятельность местного самоуправления и порядка избрания в него указаны в федеральных законах (федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований и иных регламентирующих актах. Подобное разнообразие документов и нормативно-правовых актов приводит к тому, что полномочия органов местного самоуправления и их роль в системе государственного и муниципального управления не всегда ясна. Вместе с тем, современные условия формирования гражданского общества, открытости органов местного самоуправления, прозрачности их деятельности требуют четкого понимания места и роли органов местного самоуправления в системе государственной власти.

Среди всех органов особенно выделяются представительные, выборные, органы. С одной стороны, это обусловлено тем, что они состоят из людей, наделенных полномочиями самими гражданами. С другой, тем, что в Российской Федерации, государстве, где всегда была сильна президентская власть, а Федеральное Собрание очень часто прислушивается к мнению главы государства, роль народных избранников не всегда очевидна и очень часто нивелируется современниками и рассматривается как малозначащая. Привычно думать, что от депутатов ничего не зависит, что они исполняют волю главы муниципального образования или главы региона и напрямую подчинены ему, хотя это конечно не так. У многих на сегодняшний день существуют вопросы о месте и роли представительных органов власти в системе местного самоуправления, их возможностях и степени влияния на принимаемые в муниципалитете решения, о том, насколько их фактический статус соответствует юридическому и каково значение депутатского корпуса на принимаемые на местном уровне решения.

Таким образом, исследование данной проблемы становится особенно актуальным на сегодняшний день.

Цель данной работы – установить место и роль представительных органов в системе местного самоуправления, для чего предлагается решить следующие задачи:

- рассмотреть правовые основы существования представительных органов местного самоуправления;

- изучить их правовой статус, включая полномочия и обязанности;

- понять степень их влияния, особенности, влияющие на их роль и место в системе местного самоуправления.

Объектом данного исследования являются представительные органы муниципального образования, предметом – роль и место представительных органов в системе местного самоуправления, их возможности и степень их влияния.

Для выполнения поставленных задач были использованы официальные источники и литература. К источникам относятся нормативно-правовые акты и правовые документы: Конституция РФ, федеральные законы №№ 67 и 131, устав Амурской области, устав города Благовещенска, а также другие документы.

К литературе относятся научные публикации по данной теме: учебные издания и монографии. Поскольку означенная тема исследовалась только в постсоветский период, хронологически можно выделить только один временной промежуток – с 1991 года и по наши дни. Литература российских авторов содержит авторскую точку зрения, рассматривает развитие темы исследования во времени, содержит фактические оценки, в отличие от советской лишена идеологической основы. По этой причине она представляет ценный источник информации.

Среди значимых научных работ можно выделить кандидатскую диссертацию Коняхина В.Г. на тему «Муниципально-правовой статус представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации»[2], а также кандидатскую диссертацию Приваловой Л.В. на тему «Правовая природа и правовой статус представительного органа муниципального образования в Российской Федерации»[3]. Они содержат анализ теоретико-правовых основ правового статуса представительных органов муниципальных образований, характеристику правового статуса представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации, рассматривают компетенции этих органов.

Отдельно стоит отметить докторскую диссертацию Белоусовой Е.В. на тему «Представительный орган местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России»[4]. Она состоит из пяти глав, рассматривает муниципальные органы в системе власти, изучает механизм формирования и деятельности представительного органа местного самоуправления, описывает правовое регулирование организации и деятельности представительного органа местного самоуправления, рассматривает взаимодействие с другими органами власти и его ответственность. Данная докторская диссертация содержит анализ действующей системы власти, роли и места представительных органов местного самоуправления, показывает существующие проблемы и вскрывает особенности деятельности местных органов власти на изучаемый период времени. По этой причине данная работа представляет определенный интерес для исследователя.

Настоящая курсовая работа использует следующие методы исследования: институциональный, который позволяет разложить и упорядочить знания о политической системе и государственном и муниципальном управлении для их последующего анализа и исследовать представительные органы местного самоуправления как политический институт, сравнительный метод, который позволяет сравнить различные формы, методы муниципального управления, различные явления и факты, имеющие отношение к ним, метод системного анализа, который позволяет рассмотреть представительные органы в системе местного самоуправления комплексно и целом, как составную часть системы для понимания ее роли и места, метод политико-правового анализа, который позволяет исследовать законы, подзаконные акты для определения роли и места представительных органов власти в системе местного самоуправления.

Данная курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы.

1 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СУЩЕСТВОВАНИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

По мнению многих авторов, существует несколько источников права, регламентирующих деятельность представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации. Это общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, а также правовая база Российской Федерации, включающая в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, Закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты[5].

В Конституции Российской Федерации есть несколько упоминаний местного самоуправления. Помимо этого, ему посвящена восьмая глава. Согласно Конституции, органы местного самоуправления являются средством осуществления власти народом (ст. 3, п. 2). Двенадцатая статья говорит о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, и что оно самостоятельно в пределах своих полномочий. Подчеркивается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 33 отмечает, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Статья 46 устанавливает, что решения органов местного самоуправления могут быть обжалованы в судебном порядке. Согласно 72 статье основного закона деятельность местного самоуправления регламентируется органами власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (ст. 72, п.1, н)). Статья 132 говорит о том, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения»[6].

Таким образом, мы видим, что основной закон государства устанавливает основные нормы существования органов местного самоуправления, но делает это в сдержанной, в тоже время четко зафиксированной форме. Главное положение Конституции, на которое следует обратить внимание – это полная самостоятельность в пределах заданных полномочий. Вследствие этого, мы видим, что Конституция четко разделяет уровни ответственности и регламентирует полномочия органов государственной власти и местного самоуправления.

Кроме того, как справедливо отмечается авторами научных работ, Конституция РФ, признавая право граждан на местное самоуправление, гарантирует его осуществление на территориях с учетом исторических и иных местных традиций через формы прямой и представительной демократии. Она определяет также сферу деятельности местного самоуправления, вопросы местного значения, допуская при этом возможность делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий[7].

Конституция устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления:

1) самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления;

2) необходимость учета мнения населения при изменении границ, территории местного самоуправления;

3) обязательность передачи органам местного самоуправления соответствующих материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями;

4) компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате сношений, принятых органами государственной власти;

5) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, а также судебная защита этих прав.

Таким образом, Конституция РФ выступает основным источником муниципального права, устанавливает основы системы местного самоуправления и создает базу для текущего законодательства в этой сфере[8].

Более подробно правовые основы деятельности органов местного самоуправления вообще и представительных в частности, описаны в шестой главе Федерального закона № 131 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[9]. В нем установлены основные нормы и права граждан на местное самоуправление. Поскольку этот источник является важнейшим своего рода, остановимся на его тщательном анализе.

Данный закон состоит из 11 глав. Первая глава содержит общие положения (ст. 1), вводит понятия местного самоуправления (ст. 2), характеризует отношения между муниципалитетами и федеральными органами власти, а также органами власти регионального значения (ст. 5,6). Рассматриваются понятия муниципальных правовых актов (ст. 7) и межмуниципального сотрудничества (ст. 8).

Вторая глава посвящена территориальной организации местного самоуправления. Рассматриваются понятия территории (ст. 10), границ (ст. 11), порядок упразднения поселений (ст. 13.1).

Третья глава, устанавливает, что понимать под вопросами местного значения, находящимися в введении муниципальных органов власти. Отдельно разграничиваются вопросы местного значения городского, сельского поселения (ст. 14), муниципального района (ст. 15), городского округа (ст. 16), рассматриваются полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17), вводится понятие муниципального контроля (ст. 17.1).

Глава 4 устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Глава 5 перечисляет формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, вводит понятие местного референдума (ст. 22), муниципальных выборов (ст. 23), схода граждан (ст. 25), публичных слушаний (ст. 28) и рассматривает другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

Глава 6 рассматривает статус органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. В ст. 35 рассматривается порядок создания и прекращения полномочий представительного органа власти, его статус и функции, особенности взаимодействия с главой муниципального образования, регламентируется его деятельность в целом. Отдельно стоить упомянуть ст. 35.1, рассматривающую порядок создания депутатских объединений (фракций) в представительном органе муниципального образования. Статья 40 рассматривает статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, регламентирует его работу и порядок отзыва.

Глава 7 вводит определение муниципальных правовых актов и определяет порядок создания, принятия и действия устава муниципального образования (ст. 44).

Глава 8 (экономическая основа местного самоуправления) посвящена преимущественно муниципальной собственности, имуществу (ст. 50) и бюджету (ст. 52).

Глава 9 посвящена формам межмуниципального сотрудничества, глава 10 – ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, глава 11 – особенностям организации местного самоуправления, глава 12 – переходным положениям.

Представительным органам муниципальных образований отведена значительная часть этого документа. Вместе с тем, многие вопросы отнесены на счет устава муниципального образования, хотя устав является муниципальным нормативным правовым актом, чей уровень ниже федерального закона[10]. Подобное положение может быть объяснено спецификой существования муниципальных образований, особенностью отношений и следованию Конституции, которая предполагает самостоятельное управление. Таким образом, федеральный закон устанавливает рамки и границы, образовывает правовое поле, в рамках которого муниципалитетам дана определенная самостоятельность. Это необходимо для эффективного, грамотного управления, отсутствия коррупционных и иных правонарушений, выстраивания эффективной политики на уровне вышестоящего подчинения. Таким образом, можно судить о высокой значимости и продуманности данного закона. Поскольку Статья 72 Конституции предполагает совместное ведение России и ее субъектов установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, данный Федеральный закон является рамочным, то есть его установочные положения могут быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемыми субъектами РФ[11].

Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» точно также содержит положения, касающиеся представительных органов муниципального образования. Статья 8 устанавливает срок полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, говоря о том, что депутаты местного уровня не могут избираться на срок менее двух и более пяти лет[12]. Статья 82 говорит о возможности продлении или сокращения сроков полномочий органов местного самоуправления на один год для совмещения с выборами в Государственную Думу. Таким образом, данный федеральный закон касается преимущественно сроков полномочий депутатов.

Поскольку уставы субъектов Российской Федерации являются важным источником информации и источником права, необходимо ознакомиться с ними поближе на примере Устава Амурской области (в редакции от 03.09.2018 № 234-ОЗ).

Устав Амурской области говорит о том, что «государственная власть в Амурской области осуществляется на принципах разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную» (ст. 10, п. 1)[13]. В этой же статье сказано, что «в области соблюдается принцип разграничения предметов ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечивается экономическая и финансовая самостоятельность муниципальных образований» (ст. 10, п. 3)[14]. Отмечается, что у представительных органов муниципальных образований есть право нормотворческой инициативы (внесение законопроектов на рассмотрение в Законодательное Собрание (ст. 78, п. 3)[15].

Местному самоуправлению посвящена глава 22, в которой содержится четыре статьи – 121-124 – из которых две утратили силу. Статья 122 предусматривает создание местного самоуправления «с учетом национальных, исторических, социально-этнических и других особенностей конкретных административно-территориальных единиц[16]». Статья 124 говорит о том, что муниципальные образования могут иметь свою символику. На этом описание роли и места муниципальных органов власти заканчивается.

Мы видим, что в уставе области значительное внимание уделено описанию функций полномочий и обязанностей губернатора, правительства, Законодательного Собрания Амурской области, судебной системы, исполнительных органов власти в целом, однако местное самоуправление в нем едва затрагивается. Для определения статуса, места и роли, правовой основы существования представительного органа власти обратимся к Уставу муниципального образования г. Благовещенска, как яркому примеру устава муниципального образования.

Устав города Благовещенска был принят решением городской Думы от 26.05.2005 № 62/89, с изменениями, последнее из которых датируется 28.03.2019 (№ 54/21)[17]. Устав города Благовещенска, а также Регламент Благовещенской городской Думы являются важными источниками права, устанавливающими и регламентирующими деятельность представительного органа власти муниципального образования города Благовещенск как органа местного самоуправления. Именно поэтому изучение устава города и регламента городской Думы поможет ответить на вопрос о правовых основах существования представительного органа власти города Благовещенска.

Городская Дума г. Благовещенска состоит из 30 депутатов, избираемых тайным голосованием на основе всеобщего равного и прямого избирательного права (ст. 7, п. 1, ст. 18, п.3). Порядок назначения выборов указан во 2-6 пунктах статьи 7. Само существование Думы предусмотрено п. 1 ст. 17 Устава. Статья 18 посвящена статусу, составу и сроку полномочий Думы. В ней сказано, что «городская Дума является муниципальным казенным учреждением, обладает правами юридического лица в соответствии с федеральным законом, регулирующим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Уставом предусмотрено создание комитетов для разработки отдельных категорий законопроектов (ст. 25). Он регламентирует порядок заседания (ст. 26), отзыва депутата (ст. 8) и роспуска Думы (ст. 19).

Отдельно статус и правовое основание деятельности Благовещенской городской Думы указано в ее Регламенте. Согласно ему, «Благовещенская городская Дума (далее - городская Дума) в соответствии с Уставом муниципального образования города Благовещенска является представительным органом муниципального образования, входит в структуру органов местного самоуправления, состоит из 30 депутатов (установленная численность депутатов городской Думы), избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (ст. 1)[18].

В этой же статье указано, что «городская Дума правомочна при избрании не менее двух третей депутатов от установленной численности. Под числом избранных депутатов городской Думы понимается число фактически избранных депутатов, за исключением тех депутатов, чьи полномочия прекращены на момент голосования в установленном порядке»[19]. Таким образом устанавливаются нормы правомочности для принятия решения на основании принципа квалифицированного большинства.

Если мы обратимся к Уставам других муниципальных образований, например, Завитинского района Амурской области[20] или Ивановского сельского Совета Ивановского района Амурской области[21], то мы увидим, что там точно также закреплены права и обязанности представительного органа местного самоуправления (в данных случаях, Завитинского районного Совета народных депутатов и Ивановского сельского Совета народных депутатов). Исходя из этого, а также, проанализировав источники и литературу, можно сделать вывод о том, что существование представительного органа местного самоуправления закреплено на уровне устава муниципального образования и регулируется регламентом этого представительного органа. Необходимо подчеркнуть еще раз, что устав Амурской области не конкретизирует данное положение и не подразумевает создание представительных органов местного самоуправления, однако это упомянуто в его тексте в связи с правом нормотворческой инициативы представительных органов муниципалитетов.

Среди международных источников права выделяется Европейская хартия местного самоуправления[22]. Она была ратифицирована Российской Федерацией 28 февраля 1996 г., а вступила в силу для России с 1 сентября 1998 г.[23] В ней четко закреплены права муниципалитетов в области местного самоуправления, и Российская Федерация как государство, принявшее ее, обязано их придерживаться. В частности, говорится о том, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти», а также то, что «осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам»[24] (ст. 4, п. 1,3).

Отмечается, что «местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление» (ст. 5, п.1). Интересным представляется положение, согласно которому «предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными» (ст. 4, п. 4). Из других важных деталей – введение права на защиту границ территории (ст. 5), соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления (ст. 6), введение понятия финансовых ресурсов органов местного самоуправления (бюджета и собственности – ст. 9), а также определение возможности административного контроля (ст. 8).

При анализе данного источника становится ясно, что он в полной мере соответствует Конституции Российской Федерации и Федеральному закону № 131. Таким образом, подписание этой хартии никоим образом не умаляет прав российских нормативно-правовых актов, не лишает граждан прав и подчеркивает приверженность европейским традициям и ценностям в области местного самоуправления. Конституция РФ закрепляет в соответствии с хартией важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в нашей стране[25]. Подписание этой хартии сблизило нас в правовом поле и создало новые возможности для сотрудничества. Сама же хартия регламентирует права настолько пространно, чтобы соответствовать интересам большинства государств.

Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, решения и постановления Конституционного суда РФ точно также являются источником права для представительных органов местного самоуправления, если они касаются их[26]. Отраслевые кодексы хотя напрямую и не затрагивают местное самоуправление, но оказывают влияние на их деятельность[27]. Таким образом, мы видим, что количество категорий источников права для представительных органов очень велико.

Подводя итоги, стоит отметить, что правовой основой для существования представительных органов местного самоуправления являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), решения Конституционного суда РФ, уставы муниципальных образований и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов РФ, а также международные правовые акты, такие как Европейская хартия местного самоуправления. Конституция Российской Федерации устанавливает основные нормы существования органов местного самоуправления, закон № 131-ФЗ регламентирует и конкретизирует функции представительных органов местного самоуправления, а уставы и регламенты их дополняют и устанавливают исключительные для них компетенции в соответствии с особенностями местного самоуправления на местах.

2 ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В данной главе необходимо рассмотреть юридический статус представительных органов власти, их права и обязанности, возможности, особенности взаимодействия с вышестоящими органами представительной власти, а также с органами исполнительной и судебной власти для того, чтобы понять их роль и место в системе местного самоуправления.

Правовой статус представительных органов местного самоуправления определен в уставе муниципального образования, а также в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[28]. Обратимся к нему за разъяснениями.

Согласно статье 34 данного закона, представительный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления и обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п.1). Наличие представительного органа является обязательным, за исключением случаев, предусмотренным данным Федеральным законом (ст. 34, п.2).

Так, например, согласно пункту 3, в поселениях с численностью менее 100 человек представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляет сход граждан. В поселениях с численностью от 100 до 300 человек полномочия представительного органа могут осуществляться сходом граждан, если это предусмотрено уставом. Сход граждан имеет те же права, что и представительный орган, и несет ту же ответственность, фактически заменяя его (ст. 25).

В большинстве же остальных случаев, представительный орган формируется, причем численность депутатов поселения или городского округа напрямую зависит от числа жителей этого муниципального образования. При численности населения менее 1000 человек выбирают не менее 7 депутатов, от 1000 до 10000 человек голосуют не менее чем за 10 народных избранников, если численность населения составляет от 10000 до 30000 человек, то депутатов становится не менее 15. Если на территории проживают от 30000 до 100000 человек, то 20 депутатов. При увеличении численности населения до 500000 человек избирают не менее 25 депутатов, все что свыше – не менее 35 народных избранников (ст. 35, п. 6).

Необходимо обратить внимание, что данное правило действует лишь для депутатов городских округов, сельских и городских поселений. Для районов установлена иная численность – не менее 15 человек. Для внутригородской территории города федерального значения действуют иные правила – там численность должна быть не менее 10 человек. При избрании в представительный орган муниципального района число депутатов, избранных от одного поселения не может превышать 2/5 от установленной численности депутатов[29].

Представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица. Представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, внутригородского района может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 35, п. 9).

Представительный орган муниципального образования обладает следующими обязанностями, которые входят в его исключительную компетенцию:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку;

11) утверждение правил благоустройства территории муниципального образования.

Представительный орган может иметь большее число исключительных полномочий, которые могут устанавливаться другими федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований (ст. 35, п. 11).

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклоняет нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию, то есть преодолевает своеобразное «вето» со стороны главы администрации (ст. 35, п. 13).

В этом видится проявление системы сдержек и противовесов. С одной стороны, мы имеем представительный орган, как выражение воли народа, как людей, народных избранников, обличенных полномочиями, которые действуют в его интересах. С другой стороны, мы имеем главу администрации, действующего в интересах муниципалитета и органа власти. Поскольку решение представительного органа обязательно к исполнению и при двух третях голосов преодолевает сопротивление главы, можно судить о смещении власти в пользу ее законодательной ветви (в теории), а также о главенстве представительной власти как выразителях наказов и воли народа.

Полномочия представительного органа власти муниципального образования прекращаются в случае вступления в силу закона субъекта РФ о роспуске этого органа власти, который может быть принят по представлению губернатора в случае принятия данным представительным органом нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, уставу, законам субъекта Российской Федерации или уставу муниципального образования. В этом случае, суд выносит решение о противоправности нормативного акта, и если, в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока данный представительный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, то вслед за этим следует внесение закона о роспуске этого представительного органа власти в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Помимо этого, в случае, если не была соблюдена норма периодичности проведения сессий (а по закону заседания должны проводиться не реже одного раза в три месяца), то вслед за этим следует принятие закона субъекта РФ о роспуске данного представительного органа власти (ст. 73).

Помимо этого, представительный орган может принять решение о самороспуске. Для этого необходимо, чтобы данное решение было принято на сессии большинством голосов, прописанных в уставе муниципального образования. Другим основанием является неправомочность – отсутствие необходимого числа депутатов вследствие сложения ими полномочий. Если происходит упразднение или преобразование муниципального образования, то прекращение полномочий также происходит. Среди других причин - увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 25 %, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом (ст. 35, п. 16). Во всех этих случаях полномочия представительного органа прекращаются.

Отдельно стоит выделить дополнительные полномочия, а также возможности представительных органов местного самоуправления (часть из них может быть осуществлена населением):

1) они дают свое согласие на изменение границ муниципального образования, объединение поселений, их упразднение, объединение или разделение муниципальных районов, внутригородского района, изменение статуса городского поселения путем преобразования его в городской округ или сельское поселение (ст. 12, 13);

2) Они регулируют порядок передачи полномочий органов местного самоуправления муниципального района поселениям, входящим в состав этого района путем принятия нормативно правовых актов, регулирующих данные соглашения о передаче отдельных полномочий (ст. 15, п. 4);

3) определяют права на осуществления государственных полномочий (ст.20, п. 4.1);

4) принимают решение о назначении местного референдума и могут инициировать его проведение при согласии главы местной администрации (ст. 22, п. 3, 3));

5) назначают дату проведения муниципальных выборов (ст. 23, п.2);

6) устанавливают границы территориального общественного самоуправления (ст. 27, п. 1);

7) назначают старосту сельского населенного пункта и прекращает досрочно его полномочия (ст. 27.1, п. 2, 5);

8) проводят публичные слушания для обсуждения муниципальных правовых актов (ст. 28);

9) инициируют проведение собрания граждан, конференции, опроса граждан (ст. 29-31);

10) отвечают на обращения граждан (ст. 32);

11) определяют структуру органов местного самоуправления (ст. 34, п. 5);

12) заслушивают ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления (ст. 35, п.11.1);

13) устанавливают порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования (ст. 26, п. 2.1);

14) избирают главу муниципального образования из своего состава, либо из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (ст. 36, п. 2, 1));

15) назначают на должность главы местной администрации лицо из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (ст. 37, п. 6).

В дополнение к этому необходимо отметить несколько моментов. Во-первых, представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, но это верно только для глав поселений, избранных на прямых выборах (не по конкурсу) (ст. 35. п. 4, 1)). Во-вторых, глава муниципального образования может исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования (ст. 34, п. 2). В-третьих, заседания представительного органа правомочны, если на них присутствуют не менее 50 % от избранного числа депутатов (ст. 35, п. 1.1).

Важным является вопрос о взаимодействии главы администрации и депутатов. Как уже было отмечено, депутаты заслушивают ежегодные отчеты главы, могут инициировать подписание закона подавляющим большинством даже в случае отказа его подписания со стороны главы муниципального образования и совместно решают ряд вопросов. Помимо этого, стоит помнить, что в ряде случаев глава муниципального образования возглавляет представительный орган, однако эта практика уходит в прошлое. Также стоит отметить, что депутаты избирают главу муниципального образования по конкурсу (конкурсной процедуре), среди всех кандидатов, подавших документы в конкурсную комиссию и прошедших процедуру отбора. Зачастую депутаты избирают главу из своего числа, тем более что закон это не запрещает (ст. 36, п. 2, 1)), но в случае избрания главой администрации глава муниципального образования уже перестает быть депутатом (ст. 36, п. 2, 3)). Исключение составляют случаи, когда он возглавляет сельское поселение, внутригородское муниципальное образование города федерального значения, в котором в соответствии с уставом предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования (ст. 36, п. 3). Есть большая разница между тем, чтобы быть избранным главой муниципального образования и возглавлять представительный орган по статусу и тем, чтобы быть избранным главой муниципального образования и этого статуса не иметь – все зависит от устава муниципального образования и того, как закреплены права, обязанности и полномочия там.

В законе сказано, что глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации (система сдержек и противовесов, разделения властей, ст. 36, п. 2, 4)). Однако это не касается глав сельских поселений и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в которых в соответствии с уставами данных муниципальных образований предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования, за исключением случая избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (ст. 36, п. 3). Таким образом, главы администраций и главы муниципальных образований могут возглавлять представительный орган в сельских поселениях, а также во внутригородских муниципальных образованиях. Их голос при голосовании учитывается как голос депутата (ст. 43, п. 3)

Депутаты вправе удалить главу муниципального образования в отставку. Основаниями являются пункты, перечисленные в статье 74.1. настоящего Федерального закона. Среди особо следует выделить неисполнение бюджетных обязательств, нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 75, п. 1., 2), 3)), нарушение прав человека, нарушение закона № 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Отдельно стоит оговорить особенности взаимодействия с представительными органами субъектов РФ. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ представительным органам местного самоуправления дано право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 6, п. 1)[30]. Обычно оно осуществляется через Совет муниципальных образований, через обращения в законодательный орган субъекта РФ или через предложения, выносимые на слушания или сессии со стороны приглашенных лиц (как правило председателей представительных органов городских округов или муниципальных районов). Помимо этого, представительный орган субъекта РФ ответствен за планирование и принятие бюджета субъекта РФ, в том числе и в той части, которая касается финансирования муниципалитетов и предоставления субсидий для долевого финансирования расходов на решение отдельных вопросов местного значения (ст. 26.14, п.1), а также нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации (ст. 26.17, п. 2).

Таким образом, мы видим, что спектр взаимодействия между представительными органами местного и регионального уровня велик и сводится к инициированию принятия законов и рассмотрению выделения денежных средств в городские и районные бюджеты. Помимо этого, представительный орган субъекта РФ принимает решение о роспуске представительного органа местного самоуправления в случаях, описанных выше и назначает выборы регионального уровня, что также сказывается на работе представительных органов власти местного значения.

Подводя итоги, мы видим, что представительный орган муниципального образования обладает широким кругом полномочий, большинство из которых находятся в его исключительной компетенции в соответствии с системой разделения властей. Текущее законодательство дает представительному органу власти возможность контролировать действия администрации, принимать нормативные правовые акты, решать вопросы местного самоуправления, задавать общие направления деятельности, предлагать востребованные для него законопроекты для принятия представительным органом субъекта Российской Федерации.

Такое значимое количество полномочий делает его центральным и незаменимым в системе местного самоуправления, дает гарантии выражения воли народа, создает предпосылки для ведения дел в соответствии с демократическими принципами. Федеральный закон № 131 четко очерчивает полномочия представительных органов власти, вместе с тем создает ряд сложностей, о которых необходимо упомянуть в следующей главе. Помимо этого, стоит отметить значимую роль представительного органа при принятии бюджета, проведении политики местного самоуправления и работе муниципалитета в целом.

3 ОСОБЕННОСТИ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ РОЛЬ И МЕСТО ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В данной главе нужно рассмотреть фактический статус представительных органов местного самоуправления, особенности, влияющие на их роль и место в системе местного самоуправления, отличительные черты взаимодействия с другими органами власти, социально-экономические, политические условия, влияющие на значимость (роль и место) органов в условиях централизации власти и значимости парламентских политических партий в повседневной жизни страны.

Первое на что стоит обратить внимание – отдельные положения Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, в статье 36, пункте 5 говорится, что «глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования». Эта подотчетность выражается в ежегодных отчетах и докладах представительных органам местного самоуправления, а также в том, что любой граждан может подать обращение, запросу или жалобу в администрацию муниципального образования, на которую она должна будет ответить в надлежащие по законам сроки.

На практике же депутаты хоть и задают вопросы главам во время ежегодных отчетов и зачастую даже вступают в жаркие дискуссии между ними и между собой, но не пользуются возможностью удалить главу в отставку по итогам неудовлетворительного состояния дел за два года, хотя третий подпункт второго пункта статьи 74.1 настоящего Федерального закона предусматривает такую возможность. Это может быть обусловлено несколькими причинами: дороговизной проведения новых выборов, нежеланием менять что-то в лучшую сторону, неверием что новый глава будет работать лучше старого и номинальным характером работы депутатского корпуса, когда они послушно со всем соглашаются и не пытаются отстаивать свою точку зрения. Есть и другие причины, но все сводится к тому, что отчеты глав муниципального образования уже давно пришли к номинальному, бюрократическому характеру, они необходимы для соблюдения законов и уставов, но не несут за собой серьезных последствий для глав. В общероссийской практике случаи удаления глав в отставку по итогам заслушивания его отчетов являются крайне редкими и не носят общепринятый характер. Исходя их этого можно считать, что данное положение о подотчетности главы депутатам и населению является ограниченным и не носит абсолютный характер.

Второе, на что необходимо обратить внимание – роль представительного органа власти при формировании конкурсной комиссии для выборов главы района, округа, внутригородского муниципального образования города федерального значения. Лишь только половина от общего числа членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального образования, остальные – высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (ст. 37, п. 5). Это означает, что роль органа местного самоуправления в этом невелика. Авторитет губернатора как правило значителен, члены комиссии, назначаемые им в комиссию, обычно являются властными, значимыми особами, их роль и влияние огромны, им легко склонить на свою сторону членов конкурсной комиссии от представительного органа власти. Это означает, что при участии в конкурсе имеют преимущество те кандидаты, которые получили поддержку со стороны членов конкурсной комиссии, назначаемыми главами субъектов. Им легче пройти процедуру конкурсного отбора и быть допущенными для голосования.

Пункт 4 статьи 43 говорит о том, что глава муниципального образования, исполняющий роль председателя представительного органа руководит им в полной мере, а с учетом того, что в сельских поселениях и внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения глава может быть главой администрации и председателем представительного органа (если он избран не по конкурсу), то речь идет фактически о слиянии двух ветвей власти. В условиях, когда глава одновременно руководит и администрацией, и представительным органом, у него становится гораздо больше власти и влияния чем обычно. И хотя депутаты все равно могут голосовать против его инициатив, что должно исключать коррупционную составляющую, когда главы могут принимать законопроекты «под себя», с учетом своих интересов, тем не менее это ведет к концентрации власти в одних руках и избытку полномочий. Поскольку большинство глав в целях экономии избираются по конкурсу, эта практика уходит в прошлое, однако влияние главы все равно остается высоким. Важно, чтобы глава не злоупотреблял своим должностным положением.

Стоит также отметить, что муниципальные правовые акты могут быть отменены, в том числе и органами государственной власти в случае если они касаются передачи государственных полномочий местному самоуправлению (ст. 48, п.1). Это означает, что если отдельные полномочия, которые федеральными законами или законами субъектов были переданы муниципалитетам были не исполнены или их исполнение было нарушено, то органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут взять на себя обязательства по их исполнению.

Самое сложное взаимодействие между представительными органами власти местного самоуправления и субъекта РФ заключается в сфере бюджетирования. Проблема состоит в том, что источники доходов бюджета муниципалитета настолько малы, что подчас не покрывают всех статей расходов, в результате чего муниципалитетам приходиться просить о выделении денежных средств представительный орган субъекта Российской Федерации. Им принимается решение о предоставлении субсидий на софинансирование расходов местного бюджета (в соответствии со ст. 63.1.). Также за счет бюджета субъекта РФ выделяются субвенции на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий (ст. 63). Таким образом, мы видим, что часть денежных средств субъекта РФ уходит в местные бюджеты, что учитывается представительными органами местного самоуправления при принятии бюджета. С одной стороны, это делает работу представительных органов местного самоуправления более легкой и помогает с решением проблем в области финансирования, с другой – делает муниципалитеты зависимыми от финансирования со стороны региона, что влияет на их самостоятельность, гарантированную Конституцией РФ.

Отдельно стоит отметить советы муниципальных образований, чье создание предусмотрено статьей 66 рассматриваемого закона. Советы играют двоякую роль: с одной стороны, сдерживают оппозиционно настроенных по отношению к властям субъекта РФ глав и председателей представительных органов муниципальных образований путем выработки общей, консолидированной позиции, с другой – служат механизмом обратной связи. Помимо этого, совет муниципальных образований представляет интересы муниципалитетов перед органами государственной власти, обучает муниципальных служащих ведению дела, способствует обмену опыта работы.

Поскольку депутаты в представительных органах местного самоуправления образовывают депутатские объединения (фракции), необходимо рассмотреть их роль при принятии политических решений. Все дело в том, что фракции образуются согласно принадлежности к политической партии, а в уставах многих политических партий прописана обязанность в случае избрания войти во фракцию и соблюдать партийную дисциплину, голосуя единообразно в соответствии с решениями вышестоящих партийных органов. Таким образом, при принятии решений депутаты учитывают не свое личное мнение, а мнение этих органов, транслируемое через руководителя фракции и голосуют по этому вопросу не так как считают нужным, а консолидировано, единообразно, в соответствии с мнением, установками руководителя фракции. Сам же руководитель принимает решение о голосовании исходя из своего политического опыта, соответствию принимаемого закона позициям и политической программе партии, мнению высших партийных органов. С учетом того, что депутаты не несут персональной ответственности за голосование, они могут проголосовать как заблагорассудиться руководителю фракции, тот в свою очередь будет действовать в интересах высшего партийного звена региона и руководителей партии в целом. Исходя из этого, размывается понятие персональной ответственности депутата, происходит ее перекладывание на чужие плечи, депутаты становятся подневольными, обязуясь голосовать в соответствии с решениями вышестоящих политических органов. Данная ситуация существует преимущественно на уровне городских округов и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. В муниципальных районах, сельских и городских поселениях, где интересы района или поселения выше партийной дисциплины или она не соблюдается, депутаты будут голосовать в угоду собственным интересам, а не так как нужно вышестоящим партийным органам. Отсюда – политическая борьба и отстаивание партийных интересов происходит на уровне городов. Нижестоящие уровни как правило лишены этой борьбы или она незначительна. За счет того, что депутаты принимают решения, продиктованные руководящими структурными подразделениями партии, их роль в принятии решении нивелируется. Фактически законодательный орган выпадает из процесса принятия решений, подчиняясь партийной верхушке.

Еще одним спорным моментом, на который стоит обратить внимание является компенсация расходов депутатской деятельности. Несмотря на то, что по уставам муниципальных образований, региональным законам, а также в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления труд депутатов должен компенсироваться, это не всегда происходит. В бюджетах представительных органов муниципальных образований зачастую не предусмотрены суммы компенсаций для выплат депутатам районных уровней за их депутатскую деятельность или транспортные расходы, если они и есть, то сумма выплат минимальна. В частности, если депутат вынужден добираться на сессию в административный центр района за свой счет, то как показывает практика, эти расходы не всегда компенсируются. Для сельских советов, состоящих из населенных пунктов, отдаленных друг от друга значительным расстоянием, где сессии проходят ежемесячно это становится насущной проблемой. Пункт 2 статьи 7 Хартии местного самоуправления говорит: «статус местных выборных лиц должен предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов в связи с осуществлением ими своего мандата, а также, при необходимости, денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное обеспечение», но на практике это не всегда соблюдается. Это в свою очередь ведет к отсутствию депутатов на сессиях, создает основания для неправомочности принятия решений, подрывает доверие к представительному органу, позволяет голосовать неработающим депутатам чаще чем работающим, которые в свою очередь не могут присутствовать на сессии в силу своей занятости и финансовых возможностей. Таким образом, в депутаты избираются те лица, которые как правило имеют возможность присутствовать на сессиях. Это пенсионеры, безработные, индивидуальные предприниматели, обслуживающий персонал муниципальных учреждений, а также учителя, реже – врачи. В силу этого формируется специфичный состав выборного органа, что может накладывать отпечаток на принимаемые им решения. Очевидно, что Совет народных депутатов, состоящий из десяти пенсионеров будет голосовать иначе по вопросам налогообложения, нежели чем Совет, состоящий из десяти предпринимателей или владельцев крупных фермерских хозяйств. Отсюда – отсутствие компенсации за проезд к месту проведения сессии и отсутствие компенсации за потраченное время способствует формированию особого состава представительного органа.

В продолжение этой темы стоит отметить вопрос избрания депутатов. Если депутаты сельских и поселковых советов, как правило не тратят деньги на агитационно-пропагандистскую работу, то депутаты уровней муниципальных районов, городских округов и городов федерального значения как правило очень щедро вкладываются в свою избирательную кампанию, особенно в условиях острой политической борьбы для того чтобы повысить свои шансы быть избранными. Это создает своеобразный искусственный имущественный ценз. Современные политические технологии убедительно доказали, что количество денег, затраченных на агитацию, напрямую влияет на рейтинг кандидата. Как писал Альберт Гор, «в значительной мере деньги и разумное использование электронных СМИ способны предопределить исход выборов, а роль рациональных соображений при этом начинает снижаться»[31]. Отсюда – у богатых есть больше шансов за счет PR-технологий продвинуть свою кандидатуру в массы и выиграть выборы. Впрочем, за счет бесплатных средств агитации (социальные сети, форумы, общественные выступления, митинги), этот вопрос не является столь актуальным как раньше, когда основная агитация велась через листовки и СМИ.

Еще одной проблемой, на которую стоит обратить внимание является подготовка к заседаниям. Как правило, не все депутаты получают информационные материалы в полной мере. Есть те, кто узнает повестку за день-два или накануне заседания, не успевает ознакомиться с законопроектами и в результате голосует, не разобравшись в сути вопроса. Плохая коммуникация, отсутствие обратной связи – вот признаки плохо налаженной политической системы на местном уровне. Как справедливо отмечает Л.В. Кудряшова, «для активного и конструктивного участия депутатов представительных органов в подготовке и принятии решений необходимо, чтобы депутаты имели возможность заблаговременно ознакомиться с проектами решений, получить необходимую информацию, свободно высказать свое мнение, предложения, замечания по обсуждаемому представительным органом вопросу»[32]. К сожалению, на местном уровне это не всегда наблюдается. Все эти проблемы ведут к изменению роли и места представительных органов власти в системе местного самоуправления.

Отдельно необходимо отметить сложности, возникающие с отзывом депутата. Несмотря на то что законодательно это закреплено, данное право практически не реализуется на территории Российской Федерации. Это может быть объяснено тремя причинами. Во-первых, апатией населения и его нежеланием или неверием что-то изменить в лучшую сторону. Во-вторых, отсутствия ответственности депутата за высказанное им мнение или участие в голосовании. В-третьих, необходимости веских оснований для отзыва, которые не всегда существуют. Отозвать можно только депутата, избранного по одно или многомандатным округам. Депутаты, избранные по списку отзыву не подлежат. Поскольку списочная система есть как правило на уровне городских округов и муниципальных районов и зависит от числа жителей и устава муниципального голосования, складывается ситуация, когда на уровне сельских или городских поселений отзыв не имеет смысла в силу приближённости депутата к народу, а в городских округах или муниципальных районах отзыву подлежат не все депутаты. В целом, система отзыва крайне редко используется в общероссийской практике и не использовалась на территории Амурской области за последние десять лет ни одного раза.

Еще одним моментом является зависимость местных властей от региональных. «Даже в тех случаях, когда политики всех уровней говорят о самоуправлении, оно по сути таковым не является, ибо этим термином обозначается реально существующая власть на местах. Властные органы в городах и районах, в сущности являются низовым звеном государственной власти и находятся в полной зависимости от вышестоящих органов власти, а не от населения, которое в условиях традиционного самоуправления избирает местное самоуправление и доверяет ему управлять местным сообществом на определенное время и в определенных, очерченных законом рамках полномочий» – утверждает Р.Т. Мухаев[33]. С этим утверждением тяжело не согласиться, хотя масштабы зависимости кажутся несколько преувеличенными. Большинство решений, касающихся жизни муниципалитета (благоустройство территорий, сохранение памятников и т.п.) принимается муниципалитетами самостоятельно, однако отдельные решения действительно зависит от позиции органов государственной власти.

После всех означенных моментов кажется, что роль представительных органов в системе местного самоуправления невелика. На самом деле это не так. Выслушивание отчетов главы позволяет обратить внимание на проблемные зоны, принятие бюджета позволяет выделить деньги на те цели и нужды, где они востребованы больше всего. Фактически при помощи бюджета депутаты определяют направления деятельности местной администрации, поскольку в отсутствие финансирования провести какие-либо работы или мероприятия тяжело, а подчас невозможно. Помимо этого, депутаты ответственны за принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений.

Устав является важнейшим нормативно-правовым документов. В нем содержатся следующие положения:

1) наименование, состав, границы территории муниципального образования, наличие собственной символики;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура органов местного самоуправления, порядок их формирования, полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц, срок их полномочия;

5) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

6) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

7) условия и порядок организации муниципальной службы;

8) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

9) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов с учетом исторических и иных местных традиций.

В уставе муниципального образования могут быть отражены и другие положения об организации местного самоуправления в соответствии с законами России и законами субъектов РФ[34].

Исходя из этого, мы видим, что роль представительного органа власти в системе местного самоуправления велика. Большое количество полномочий, закрепленных уставом за местным самоуправлением обусловлена принципом субсидиарности, принятым в рамках Совета Европы, отраженном в Хартии местном самоуправлении[35]. Другое дело, что в условиях жесткой централизации власти не все из этих полномочий исполняются, и не всегда законодательный орган власти является полностью самостоятельным и независимым. Уже упомянутое совмещение должностей председателя представительного органа и главы администрации в сельских поселениях, голосование депутатами в соответствии с решениями, принимаемыми партийным руководством – все это накладывает отпечаток на независимость законодательной власти и ее возможности.

Основной функцией представительного органа власти является нормотворческая деятельность, то есть деятельность по регулированию общественных отношений на территории муниципального образования путем создания системы муниципальных правовых актов, которая определяет организацию и порядок решения вопросов местного значения, объём муниципальных услуг, гарантированных гражданам, проживающим на территории муниципального образования, а также взаимодействие различных субъектов общественных правоотношений[36]. Исходя из того, что мы знаем о представительных органах, анализа их деятельности, опубликованных в открытых источниках, представляется, что большинство представительных органов эффективно или ограниченно эффективно справляются с возложенными на них обязанностями, позволяя функционировать системе в полном объеме.

Отдельно стоит акцентировать внимание на том, что представительный орган определяет приоритеты муниципальной деятельности, то есть направления работы администрации. Если он ставит невыполнимые задачи или неэффективно работает, принимает версии бюджета, наносящие урон муниципалитету, то это осложняет отношения между ним и главой администрации и может побудить последнего уйти в отставку, в то время как сам депутат никакой ответственности не несет. Максимум, что может последовать за непродуманными решениями депутатского корпуса, которые не нарушают закон – создание дефицита бюджета и роспуск представительного органа. Исходя из этого складывается двоякая ситуация: депутаты не несут никакой личной ответственности за голосование, но при этом влияют на работу администрации через принятие нормативно-правовых актов и бюджета, в частности. Если депутатский корпус будет противодействовать главе, то глава просто не сможет работать. Сам же депутатский корпус в большинстве случаев не понесет за это никакой ответственности.

Все эти моменты обозначили роль и место представительных органов власти в системе местного самоуправления в полной мере. Мы увидели, что он формируется исходя из уровня достатка депутата и возможности быть избранным (особенно характерно для крупных городов), имеет специфические черты в сельской местности (зависимость от главы при совмещении должностей, состав формируется из тех, у кого есть возможность работать в качестве депутата). Помимо этого, стоит выделить зависимость от региональных властей и политических партий (особенно характерно при дефиците бюджета и/или жесткой партийной дисциплине), ограниченные возможности депутатского корпуса по ряду вопросов и их широкую самостоятельность в целом. Таким образом, муниципалитеты предоставлены сами себе, но при этом контролируются государством. Отдельные положения закона позволяют им быть самостоятельными, но при всем том по ключевым решениям идет жесткий контроль со стороны государства. Это проявляется при формировании конкурсной комиссии по выборам главы района или города, где половина членов назначается главой субъекта РФ, при формировании бюджета в ряде случаев и выделении субвенций или субсидии. Не стоит игнорировать участие в политических процессах политических партий, чьи решения влияют на ход и итоги голосования депутатов. В целом, мы видим независимость муниципалитетов при ограниченном влиянии властей на уровне субъекта РФ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Представительные органы создаются и работают в соответствии с текущим законодательством РФ и нормами международного права. Они играют важную, ключевую роль при принятии большинства решений на уровне муниципальных образований. От них зависит принятие устава муниципального образования, который является главным правовым актом для этого муниципалитета, голосование по выборам главы администрации по конкурсу. Они принимают бюджет и влияют на его формирование, заслушивают отчеты главы муниципального образования и дают им оценку, могут удалить главу в отставку при неудовлетворительной оценке, выставляемой главе два года подряд.

По многим позициям представительные органы местного самоуправления не являются в полной мере самодостаточными. Это вызвано зависимостью от региональных властей, участием политических партий и влиянию их программ, контролем деятельности со стороны властей субъекта РФ, финансовыми обязательствами в рамках субвенций и субсидирования отдельных статей расходов местных бюджетов.

Представительные органы власти избираются демократическим путем, их численность определяется уставами муниципальных образований. Их основные полномочия прописаны в Федеральном законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но дополнительные могут возлагаться уставами муниципальных образований, субъекта РФ и законами регионального уровня. Это влияет на роль и место представительных органов власти в отдельно взятом регионе.

Если судить по Амурской области, то полномочия и возможности представительных органов власти велики, а степень ответственности не всегда высока. В столкновении интересов представительной и законодательной власти на уровне муниципалитета приоритет есть у законодательной ветви власти. Таким образом, акцент интересов, полномочий и возможностей смещен в сторону депутатов, как выразителей воли народа. Принятие бюджета задает основные направления деятельности администрации, возможность преодоления своеобразного «вето», когда глава отказывается подписать законопроект путем повторного голосования квалифицированным большинством делает власть представительного органа большей и более значимой. В тоже время в условиях российской демократии, когда не у каждого есть возможность быть избранным в силу дороговизны избирательных кампаний или невозможности присутствовать на заседаниях, создается специфичный состав выборного органа, который разнится от муниципалитета к муниципалитету. Это создает особые условия для взаимодействия между главой администрации и представительного органа, которые должны рассматриваться отдельно в каждом случае. В целом, на теоретическом уровне, у представительных органов широкий спектр полномочий, который позволяет играть весомую и значимую роль в пределах муниципалитета, она является центральной при принятии самых важных решений. В тоже время, на практическом уровне некоторые факторы, перечисленные в заключении этой работы, подрывают авторитет, влияние, возможности, полномочия представительного органа и нивелируют их иногда.

Для того чтобы устранить эту проблему необходимо внести изменения в уставы политических партий, отменявшие бы соблюдение партийной дисциплины при голосовании, так чтобы депутаты не были обязаны руководствоваться при голосовании решениями вышестоящих партийных органов, а принимали бы их самостоятельно, но это в свою очередь подорвало бы авторитет политических партий и снизило бы их значимость и эффективность принимаемых ими решений.

Финансовая зависимость преодолевается увеличением поступлений от налогов и сборов, что возможно при развитии инфраструктуры и привлечению новых источников дохода.

Административная зависимость решается путем принятия новых законов, которые бы давали большую степень самостоятельности. Оборотной стороной этого может стать ухудшение социально-экономической ситуации на местном уровне и отсутствие ответственности, что вынудит региональные власти пойти на контроль и вмешательство в жизнь муниципалитетов. Таким образом при нынешнем уровне развития местного самоуправления не все из выявленных проблем могут быть решены. Их решение возможно, и они исчезнут сами по себе при улучшении социально-экономического уровня развития на местах и большей степени ответственности выборных органов власти, включая представительные.

Нынешнее положение дел позволяет представительным органам эффективно или ограниченно эффективно исполнять свои полномочия, но только при поддержке со стороны властей субъекта Российской Федерации. Изменение ситуации, как уже было отмечено возможно, но в его основе лежат институциональные преобразования.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации

2. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

3. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

4. Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

5. Устав Амурской области

6. Устав города Благовещенска

7. Регламент Благовещенской городской Думы

8. Устав Завитинского района

9. Устав Ивановского сельсовета Ивановского района Амурской области

10. Европейская хартия местного самоуправления. Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ.

11. Байнова, М.С., Медведева, Н.В., Рязанцева, Ю.С. Основы государственного и муниципального управления: учебное пособие / М.С. Байнова, Н.В. Медведева, Ю.С. Рязанцева. – М., Берлин: Директ-Медиа, 2016. – 459 с.

12. Белоусова, Е.В. Представительный орган местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России [Электронный ресурс] // автореф. дис. … док. юр. наук: 12.00.02 / Е.В. Белоусова. – М.: 2011. – 42 с. – Режим доступа: https://www.dissercat.com/content/predstavitelnyi-organ-mestnogo-samoupravleniya-v-sisteme-publichnoi-vlasti-munitsipalnogo-ob/read. – 01.05.2019.

13. Гор Альберт. Атака на разум / Альберт Гор. – СПб.: Амфора, 2008. – 478 с.

14. Коняхин, В.Г. Муниципально-правовой статус представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации [Электронный ресурс] // автореф. дис. … канд. юр. наук: 12.00.02 / В.Г. Коняхин. – Кемерово: 2010. – 25 с. – Режим доступа: https://www.dissercat.com/content/munitsipalno-pravovoi-status-predstavitelnykh-organov-munitsipalnykh-obrazovanii-v-rossiisko/read – 01.05.2019.

15. Кудряшова, Л.В. Основы государственного и муниципального управления. Часть II. Основы государственного управления: учебное пособие / Л.В. Кудряшова. – Томск: Томский государственный университет систем управления и радиоэлектроники, 2016. – 153 c.

16. Моисеев, А.Д. Муниципальное управление: учебное пособие / А.Д. Моисеев, Л.В. Московцева, А.С. Шурупова. – М.: Юнити-Дана, 2015. – 159 с.

17. Моисеев, В.В. Государственное и муниципальное управление в России / В.В. Моисеев. – Белгород: Белгородский государственный технологический университет им. В.Г. Шухова, 2015. – 363 с.

18. Мухаев, Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственные и муниципальные финансы», «Юриспруденция», «Политология» / Р.Т. Мухаев. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. – 687 c.

19. Привалова, Л.В. Правовая природа и правовой статус представительного органа муниципального образования в Российской Федерации [Электронный ресурс] // автореф. дис. … канд. юр. наук: 12.00.02 / Л.В. Привалова. – М.: 2011. – 23 с. – Режим доступа: https://www.dissercat.com/content/pravovaya-priroda-i-pravovoi-status-predstavitelnogo-organa-munitsipalnogo-obrazovaniya-v-ro/read – 01.05.2019.

20. Шамарова, Г.М. Основы государственного и муниципального управления: учебник / Г.М. Шамарова. – М.: Московский финансово-промышленный университет «Университет», 2013. – 320 c.

21. Устав муниципального образования [Электронный ресурс]: Министерство юстиции Российской Федерации: офиц. сайт. – Режим доступа: https://minjust.ru/ru/node/168944. – 03.05.2019.

  1. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: неофиц. сайт. 2019. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=2875&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.4677715327109683#008171552493186096. (дата обращения 01.05.2019).

  2. Коняхин, В.Г. Муниципально-правовой статус представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации [Электронный ресурс] // автореф. дис. … канд. юр. наук : 12.00.02 / В.Г. Коняхин. Кемерово. 2010. 25 с. URL: https://www.dissercat.com/content/munitsipalno-pravovoi-status-predstavitelnykh-organov-munitsipalnykh-obrazovanii-v-rossiisko/read (дата обращения 01.05.2019)

  3. Привалова, Л.В. Правовая природа и правовой статус представительного органа муниципального образования в Российской Федерации [Электронный ресурс] // автореф. дис. … канд. юр. наук : 12.00.02 / Л.В. Привалова. М. 2011. 23 с. URL: https://www.dissercat.com/content/pravovaya-priroda-i-pravovoi-status-predstavitelnogo-organa-munitsipalnogo-obrazovaniya-v-ro/read (дата обращения 01.05.2019)

  4. Белоусова, Е.В. Представительный орган местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России [Электронный ресурс] // автореф. дис. … док. юр. наук : 12.00.02 / Е.В. Белоусова М. 2011. 42 с. URL: https://www.dissercat.com/content/predstavitelnyi-organ-mestnogo-samoupravleniya-v-sisteme-publichnoi-vlasti-munitsipalnogo-ob/read (дата обращения 01.05.2019)

  5. Моисеев, В.В. Государственное и муниципальное управление в России / В.В. Моисеев. Белгород: Белгородский государственный технологический университет им. В.Г. Шухова, 2015. С. 231 – 232; Шамарова, Г.М. Основы государственного и муниципального управления / Г.М. Шамарова. М.: Московский финансово-промышленный университет «Университет», 2013. С. 145 – 146.

  6. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: неофиц. сайт. 2019. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=2875&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.4677715327109683#008171552493186096. (дата обращения 01.05.2019).

  7. Моисеев, А.Д. Муниципальное управление: учебное пособие / А.Д. Моисеев, Л.В. Московцева, А.С. Шурупова. М.: Юнити-Дана, 2015. С. 21.

  8. Моисеев, А.Д. Муниципальное управление: учебное пособие. С. 21.

  9. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: неофиц. сайт. 2019. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571. (дата обращения 15.05.2019).

  10. Устав муниципального образования [Электронный ресурс] : Министерство юстиции Российской Федерации: офиц. сайт. – URL: https://minjust.ru/ru/node/168944. (дата обращения 03.05.2019).

  11. Мухаев, Р.Т. Система государственного и муниципального управления / Р.Т. Мухаев. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С. 666.

  12. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: неофиц. сайт. 2019. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37119/11044342486ecea9712d65dffd3017e432c1bcab/ (дата обращения 02.05.2019)

  13. Устав Амурской области [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации : офиц. сайт. URL : http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=181024551&backlink=1&&nd=181008197. (дата обращения 02.05.2019).

  14. Устав Амурской области [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: офиц. сайт. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=181024551&backlink=1&&nd=181008197. (дата обращения 02.05.2019).

  15. Там же.

  16. Там же.

  17. Устав города Благовещенска [Электронный ресурс] // Официальный сайт Благовещенской городской Думы: офиц. сайт. URL: https://www.blagduma.ru/activity/regulations (дата обращения 02.05.2019).

  18. Регламент Благовещенской городской Думы [Электронный ресурс] // Официальный сайт Благовещенской городской Думы: офиц. сайт. URL: https://www.blagduma.ru/activity/regulations (дата обращения 02.05.2019).

  19. Регламент Благовещенской городской Думы [Электронный ресурс] // Официальный сайт Благовещенской городской Думы: офиц. сайт. URL: https://www.blagduma.ru/activity/regulations (дата обращения 02.05.2019).

  20. Устав района [Электронный ресурс] // Официальный сайт Завитинского района: офиц. сайт. URL: http://www.zavitinsk.info/city/ustav-rayona.php (дата обращения 02.05.2019).

  21. Устав актуальная редакция [Электронный ресурс] // Официальный сайт администрации Ивановского сельсовета: офиц. сайт. URL: http://ivselo.ru/2019/04/03/устав-актуальная-редакция/ (дата обращения 02.05.2019).

  22. Европейская хартия местного самоуправления [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: неофиц. сайт. – URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=20361&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.7660477163380078#016683621209003852. (дата обращения 04.05.2019).

  23. Шамарова, Г.М. Основы государственного и муниципального управления С. 145.

  24. Европейская хартия местного самоуправления [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: неофиц. сайт. – URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=20361&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.7660477163380078#016683621209003852. (дата обращения 04.05.2019).

  25. Моисеев А. Д., Московцева Л. В., Шурупова А. С. Муниципальное управление: учебное пособие Юнити-Дана, 2015. С. 21.

  26. Кудряшова, Л. В. Основы государственного и муниципального управления. Часть II. Основы государственного управления / Л. В. Кудряшова. Томск: Томский государственный университет систем управления и радиоэлектроники, 2016. С. 19

  27. Моисеев В.В. Государственное и муниципальное управление в России. С. 232

  28. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: неофиц. сайт. 2019. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571 (дата обращения 15.05.2019).

  29. Байнова, М.С., Медведева, Н.В., Рязанцева, Ю.С. Основы государственного и муниципального управления: учебное пособие / М.С. Байнова, Н.В. Медведева, Ю.С. Рязанцева. М., Берлин: Директ-Медиа, 2016. С. 369

  30. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 N 184-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: неофиц. сайт. 2019. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058. (дата обращения 10.05.2019).

  31. Гор Альберт. Атака на разум / Альберт Гор. СПб.: Амфора, 2008. С. 20.

  32. Кудряшова, Л. В. Основы государственного и муниципального управления. Часть II. Основы государственного управления. С. 13

  33. Мухаев, Р.Т. Система государственного и муниципального управления / Р.Т. Мухаев. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С. 668-669.

  34. Кудряшова, Л. В. Основы государственного и муниципального управления. Часть II. Основы государственного управления. Томск: Томский государственный университет систем управления и радиоэлектроники, 2016. С. 20.

  35. Там же. С. 21.

  36. Байнова М.С., Медведева Н.В., Рязанцева Ю.С. Основы государственного и муниципального управления. С. 371