ВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Контрольной функцией наделены все органы государственной власти и местного самоуправления в рамках компетенции, которая закреплена за ними Конституцией Российской Федерации, уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, что предусматривает их самостоятельность при осуществлении данной функции и специфические формы ее реализации для каждого из них. Реализация местного самоуправления невозможна без осуществления различных форм контроля.

В данной связи вопрос осуществления контроля над деятельностью органов муниципального и государственного управления приобретает особую актуальность.

Работа контрольных органов должна быть организована таким образом, чтобы в системе исполнительной власти на всех ее уровнях совершенствовалась управляемость. Исполнение решений, принимаемых на данных уровнях, должно быть неукоснительным. При этом все решения, которые принимаются вышестоящими органами в рамках их компетенции, должны обязательно исполняться нижестоящими структурами. Все должные лица должны находиться под контролем. Невозможно реализовать какие-либо меры, если регулярно не отслеживать, насколько сделанное соответствует установленным целям.

Степень изученности проблемы. Проблема контроля управления в органах муниципального самоуправления сегодня активно исследуется многими отечественными учеными. К их числу относятся Атаманчук В.Г., Иванов В.В., Коробова А.Н., Шумянкова Н.В. и многие другие ученые. Однако их труды в большей степени анализируют процессы государственного или регионального уровня. Но, практика отдельно взятых органов муниципального самоуправления, базируясь на единых теоретических основах контроля управления все же носит индивидуальный характер и является важной и многогранной проблемой.

Объектом исследования является управление организационной и контрольной работой органов муниципального управления.

Предметом исследования выступает практика организации способов и форм контроля над исполнением компетенций по решению вопросов, носящихся муниципальное значение.

Цель исследования заключается в проведении анализа теоретических аспектов контроля над деятельностью органов местного управления.

Для того чтобы достичь поставленной цели нужно решить ряд следующих задач:

- рассмотреть направления государственного контроля над деятельностью органов муниципального самоуправления и организацию общественного контроля над деятельностью органов и должностных лиц органов муниципального самоуправления;

- установить ключевые аспекты внутреннего контроля в структурах муниципального самоуправления;

- на примере города Краснодара проанализировать организацию деятельности Администрации Краснодарского городского округа, структуру и функции Управления организационной и контрольной работы Администрации города Краснодар;

- провести анализ деятельности Управления организационной и контрольной работы Администрации г. Краснодара.

Методологической основой работы выступает системный подход.

Методы исследования: метода анализа и синтеза, метод анализа документов, статистический метод.

Теоретической основой исследования стали научные работы Выдрина И.В., Кокотова А.Н., Глазуновой Н.И., Князева С.Д., Нарутто С., Шугриной Е.С.

Структура работы. Настоящая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

ГЛАВА 1. КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РФ.

1.1 Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления

Конституционная формула о том, что муниципальное самоуправление в рамках своих компетенций является самостоятельной структурой, и органы муниципального самоуправления не входят в состав системы органов государственной власти, не является свидетельством, что органы местного самоуправления являются полностью самостоятельными структурами и не подпадают под контрольно-надзорную деятельность государственного аппарата власти.

В ст.15 Конституции РФ говорится об обязанности соблюдения структурами муниципального самоуправления Конституции РФ и действующего законодательства^[1]. К числу форм обеспечения законности в рамках деятельности органов муниципального самоуправления относится:

- исполнение норм действующих законов;

- действие строго в пределах своих компетенций;

- доступность к сведениям о деятельности структур муниципального самоуправления;

- обязанность решать различные проблемы граждан;

- беспрекословно соблюдать требования устава муниципального образования и т.д.

Все выше перечисленное обуславливает необходимость организации государственного контроля над деятельностью структур муниципального самоуправления.

В области муниципального самоуправления объектами контроля выступают структуры муниципального самоуправления, а также принимаемые ими акты, решения, которые были приняты населением муниципалитета на референдуме, решения структур федеральной власти в отношении муниципалитетов.

К числу субъектов контрольной деятельности относятся: граждане, проживающие на территории муниципального образования; структуры местного самоуправления; органы федеральной власти и ее субъектов РФ; органы, которые осуществляют контрольную и надзорную деятельность; судебные органы.

Контроль в области муниципального управления основывается на принципах законности, правовой определенности, принципах соразмерности.

В Федеральном законе, вступившем в действие 6.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2-е статьи посвящены именно государственному контролю над реализацией органами муниципального самоуправления отдельно взятых государственных компетенций. В ст. 21 отмечается, что контроль может осуществляться не только над делегированными полномочиями, но и над применением выделенных на данные цели материальных ресурсов и финансовых средств. Согласно содержанию ст. 77 Федерального закона №131-ФЗ представительные органы федеральной власти осуществляют контроль над осуществлением органами и должностными лицами муниципалитета делегированных им отдельных государственных компетенций. Фактически не установлена процедура осуществления контроля над деятельностью органов и должностных лиц муниципалитетов. Отмечается только то, что органы муниципалитета никоим образом не должны препятствовать осуществлению контроля^[2].

Так, согласно содержанию ч.2 ст. 5 и ч. 2 ст. 6 Федерального закона №131-ФЗ реализация контрольных полномочий органами федеральной власти, органами федеральной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и структур местного самоуправления допускается только лишь в случаях, которые регламентированы Конституцией Российской Федерации, данным ФЗ, иными ФЗ и принимаемыми согласно с ними законами субъектов Российской Федерации.

Форм контрольной деятельности представлены в виде проверки и экспертизы, сведений и сообщений, наблюдений за действиями лиц, которые находятся под контролем (например, по вопросам лицензировании) и т.д.

В ст. 14 и ст. 77 Федерального закона №131-ФЗ применяется не только термин «контроль», в нем также используется и термин «надзор». Существует два типа надзора общий и административный. Общий надзор осуществляется прокуратурой, административный – другими государственными инспекциями.

Контроль принято разделять на внешний и внутренний. Главной особенностью внешнего контроля является то, что он проводится за субъектами, которые не подчиняются в административном отношении контролирующему органу. Внутренний контроль реализуется непосредственно внутри структур, входящих в состав одной системы и охватывает всю деятельность рассматриваемого органа. Система внешнего контроля, как правило, носит узкоспециализированный характер и касается только конкретной функции или определенной сферы деятельности подконтрольного элемента.

Органы муниципального самоуправления, которые являются юридическими лицами, подпадают под действие положения Федерального закона от 26.12.2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального надзора». Все требования касаются и контроля (надзора) за органами муниципального самоуправления за исключениями, которые отмечены в самом законе^[3].

В случае выявления контрольно-надзорными органами каких-либо нарушений, могут примяться меры принуждения. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 16.10.1997 г. отметил, что подобные меры не могут рассматриваться в качестве неправомерного вмешательства органов федеральной власти в деятельность муниципального самоуправления.

Если смотреть на контроль с точки зрения государственно-правовой системы, то его целесообразно рассматривать в качестве гарантии обеспечения правомочности деятельности местных властей и соблюдения баланса интересов граждан, проживающих на территории муниципальных образований и государства в целом.

Далее предлагаем рассмотреть рисунок 1, где указывается ряд форм и направлений государственного контроля над деятельностью органов муниципалитета:

Рассмотрим каждое из направлений в отдельности.

Прокурорский надзор. Для прокуратуры в Российской Федерации надзор за законностью в области муниципального самоуправления не является ключевой функцией. Основная роль прокуратуры в области муниципального самоуправления заключается в:

- обеспечении защиты законных прав граждан, органов муниципального самоуправления и их должностных лиц;

- применении ответственности при выявлении случаев незаконного вмешательства в работу органов муниципального самоуправления, при нарушении утвержденного порядка их работы;

- применении мер ответственности при выявлении случае ущемления прав населения данными органами власти.

Необходимо отметить, что наблюдается тенденция активного роста числа оспоренных прокуратурой актов, которые были приняты органами муниципального самоуправления. По нашему мнению, одной из причин этого выступают существенные преобразования законодательства о муниципальном самоуправлении и неспособность органов муниципального самоуправления своевременно реагировать на подобные преобразования.

По данным, представленным органами прокуратуры Краснодарского края, в 2016 году было оспорено более 2250 нормативно-правовых актов, которые были приняты органами муниципального самоуправления с грубыми нарушениями федерального и регионального законодательства.

На незаконные правовые акты прокурорами было представлено 1860 протестов, внесено 612 представлений и направлено в суд 284 заявления. Проведенный анализ статистических данных позволяет сделать вывод, что в 2016 г. было выявлено значительно больше незаконных правовых актов, нежели в 2015 г.

Формы контроля над осуществлением органами муниципального самоуправления отдельного ряда государственно-властных компетенций приведены на рисунке 2.

Согласно ч. 3 ст. 20 Федерального закона 131-ФЗ органы муниципального самоуправления несут полную ответственность за реализацию отдельного ряда государственных полномочий в рамках отведенных муниципальным образованиям на данные цели материальных ресурсов и денежных средств. Фактически установлено значимое ограничение степени ответственности структур муниципального самоуправления и их сотрудников за реализацию делегированных им государственных полномочий. В случае установления каких-либо нарушений законов по вопросам реализации органами муниципального самоуправления или их сотрудниками государственных полномочий, федеральные органы имеют полное право давать письменные указания по ликвидацию подобных нарушений, которые являются обязательными для исполнения органами муниципального самоуправления и их сотрудниками (ч.3 ст. 21 Федерального закона 131-ФЗ)^[4].

Контроль над проведением мероприятий при размещении заказов для государственных нужд и нужд муниципалитетов осуществляется на государственном уровне Министерством экономического развития и торговли РФ, Федеральной антимонопольной службой, Счетной палатой Российской Федерации. К числу основных форм осуществления контроля над проведением конкурсных мероприятий относится и проведение различных проверок, которые могут носить как плановый, так и внеплановый характер.

В случае выявления в процессе проведения проверки факта совершения заказчиком, уполномоченной структурой или специализированным учреждением признаков административного правонарушения, федеральной антимонопольной службой рассматривается дело об административном правонарушении согласно содержанию ст. 23 и ст. 66 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях^[5].

В случае выявления в ходе проведения проверки факта совершения заказчиком, уполномоченной структурой или специализированным учреждением действия (бездействия), которые содержат признаки преступного деяния, ФАС России передает данные и материалы в соответствующие правоохранительные структуры, органы прокуратуры Российской Федерации для дальнейшего возбуждения уголовных делопроизводств.

Функции контроля над деятельностью отраслей осуществляют государственные службы, специально сформированные для осуществления контрольной и надзорной деятельности. Контроль данных органов также распространяется и на деятельность структур и должностных лиц муниципального самоуправления. В последние годы федеральные законы усилили контрольные функции органов федеральной власти.

Проведение контрольных мероприятий осуществляется в полном соответствии с утверждаемым ежегодно планом работ, который утверждается руководителем контролирующего органа. Проведение плановых контрольных мероприятий в отношении 1-ого органа регулирования осуществляется не менее 1 раза в год.

Одной из важных разновидностей административного контроля выступает финансовый контроль. В обеспечение переданных полномочий госбюджет делегирован органам муниципального самоуправления. До 2003 г. (года принятия Закона № 131‑ФЗ) на финансирование муципального самоуправления направлялось 10% от ВВП, в 2016 году – только около 3,7%. За последние годы передаваемый бюджет все уменьшается. Муниципальным образованиям приходится выполнять за счет собственных доходных источников несвойственные для них функции, имеющие не региональный или местный, а общегосударственный характер.  

За последние десять лет количество полномочий увеличилось в 1,5 раза, финансовая обеспеченность снизилась в 2,5 раза, количество муниципальных служащих уменьшилось.  Это в свою очередь говорит о том, что необходимо разработать объективную систему оценки эффективности применения государственных и муниципальных ресурсов, работы муниципальных администраций.^[6]

Финансовый контроль – неотъемлемая часть бюджетного процесса не только на государственном, но и региональном и муниципальном уровне, что можем увидеть на рисунке 3.

Рисунок 3. Система органов финансового контроля

В зависимости от уровня проведения финансовый контроль по субъектам осуществления может быть государственным, общегосударственным, ведомственным, местным, внутрихозяйственным и независимым (аудиторским)- таблица 1.

Таблица 1. Классификация финансового контроля

По данной таблице также можем увидеть и другие классификации финансового контроля. Например, по времени осуществления, по форме проведения, в зависимости от органов.

К числу основных форм финансового контроля относят:

- ревизию;

- проверку;

- надзор и экспертизу нормативных и правовых актов, иной документации (в том числе их проектов).

В случае установления каких-либо нарушений финансовой дисциплины может назначено применение различных мер принуждения, вплоть до открытия уголовного делопроизводства.

Также к одному из типов государственного контроля над законностью актов муниципального самоуправления может быть отнесена государственная регистрация уставов муниципалитетов, которая осуществляется органами юстиции. Органы федеральной власти исполняют возложенную на них обязанность по защите прав и свобод граждан, а также по обеспечению режима законности и правопорядка.

Регистрация уставов субъектов местного самоуправления предусматривает их проверку на соответствие положениям Конституции РФ, федеральным законов, уставам и законам субъектов РФ.

Устав любого из муниципальных образований должен пройти государственную регистрацию в органах юстиции. Регистрация устава муниципального образования осуществляется в порядке, который регламентируется федеральным законом. Таковым законом выступает Федеральный закон от 21.07.2005 г. №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»^[7]. Данная процедура проводится с целью включения муниципального образования в общий реестр муниципальных образований, а также для получения соответствующими структурами муниципального самоуправления статуса юридического лица и соответствующих прав.

По данным Министерства юстиции по состоянию на 31 июля 2018 года на территории округа функционирует 1276 муниципальных образований. Все конституции муниципальных образований прошли государственную регистрацию в территориальных органах Министерства юстиции РФ по субъекту РФ округа и добавлены в государственные реестры конституций муниципальных образований РФ.

В июле на государственную регистрацию в территориальные органы юстиции было подано 306 муниципальных правовых актов о внесении корректировок и дополнений в конституции муниципальных образований.

По итогам проверки на соответствие положениям Конституции РФ, федерального и регионального законодательства зарегистрировано более 270 актов о внесении корректировок в уставы. Принято 35 решений об отказе в государственной регистрации, 56 решений о возврате документов^[8].

К числу главных причин отказа в государственной регистрации конституций муниципальных образований относится:

- несоответствие закону ряда вопросов местного значения;

- несоответствие действующему законодательству порядка реализации территориального общественного самоуправления;

- несоответствие закону порядка изменения территорий муниципального образования.

Помимо уставов муниципальных образований структурами местного самоуправления принимается и ряд иных муниципальных правовых актов. Публикация данных актов осуществляется в муниципальных СМИ, которые имеют ограниченный тираж. Граждане не имеют к ним свободного доступа. В результате этого внешний контроль над соответствием их федеральным и региональным законом отсутствует. В связи с этим, на практике количество изданных незаконных решений муниципальными органами не уменьшается.

Поэтому, считаем, что ведение регистра должно осуществляться за счет средств, выделяемых из бюджета субъекта РФ. Для организационно-технического обеспечения этой работы понадобятся большие затраты бюджетных средств. Для создания общего информационно-правового поля в РФ необходимо предусмотреть проведение отмеченных работ на условиях совместного финансирования.

Ст. 74 Федерального закона 131-ФЗ предусматривает возможность снятия с должности сотрудников муниципального образования, которые занимают высшие посты руководства – главы муниципального образования и главы администрации. В данной статье предусматривается возможность снятия с должности и главы муниципальной администрации, то есть лица, которое назначается на должность главы муниципальной администрации по контракту, заключаемому по итогам конкурса на замещение отмеченной должности. Особого внимания заслуживает противоречивость законодательства о муниципальном самоуправлении и о муниципальной службе, в содержании которого нет упоминания о таком виде увольнения сотрудника органа местного самоуправления, как снятие с должности^[9].

Ст. 73 Федерального закона №131-ФЗ имеет в своем содержании упоминание об ответственности представительной структуры муниципального самоуправления перед государством. Согласно содержанию первоначальной редакции данной статьи главным основанием ответственности выступало принятие нормативно-правового акта, который противоречит положения Конституции РФ, действующим федеральным законам, уставу, а также действующим законам субъекта РФ и конституции муниципального образования. Этот противоречие должно устанавливаться в судебном порядке. Ответственность не наступит, если представительная служба муниципального образования на протяжении 3-х месяцев со дня вступления в силу принятого судом решения, либо на протяжении другого предусмотренного решением судебного органа срока не приняла в рамках своих компетенций мер по исполнению принятого судом решения, в том числе не отменила действие соответствующего нормативно-правового акта. По истечении отмеченного срока высшее должностное лицо муниципального образования на протяжении 1-ого месяца после принятого судом решения, должно внести в законодательную структуру государственной власти муниципального образования РФ законопроект субъекта РФ о роспуске представительной службы муниципального образования.

В содержании настоящего закона нет упоминания о сроке давности для привлечения к ответственности, а также не утверждены сроки рассмотрения законодательным органом законопроекта о роспуске представительной службы. На практике в соответствии с уставами субъектов РФ принятие законов осуществляется в 2-ух чтениях. В данном случае, 1-ое и 2-ое чтения разделены по разным сессиям. Было бы целесообразно на законодательном уровне закрепить максимальный срок рассмотрения закона о роспуске.

Прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления происходит со дня принятия закона субъекта РФ о его непосредственном роспуске. Обжалование закона субъекта РФ о роспуске представительного органа местного самоуправления осуществляется в судебном порядке на протяжении десяти дней с даты вступления в силу данного закона. Судебным органом должна быть рассмотрена жалоба и принято решение не позже чем спустя десять дней со дня ее подачи.

На данный момент уже имеется несколько примеров применения на практике данного механизма.

Временное государственное управление в литературе называют банкротством муниципалитета.

На данный момент на основании ч. 1 ст. 75 Федерального закона 131-ФЗ ряд отдельных полномочий органов муниципального самоуправления может временно осуществляться службами государственной власти муниципальных образований РФ.

Процедура введения временной реализации полномочий органов муниципального самоуправления нуждается в дальнейшей детализации. К примеру, нет ясности в том, на базе, какого перечня критериев арбитражный суд муниципального образования будет устанавливать, что задолженность возникла в результате действий органов местных самоуправления. Кроме этого, не совсем понятно, почему сохраняется деятельность представительной структуры, которая принимает бюджет – ведь именно ее деятельность может стать причиной возникнувшей ситуации. Помимо этого, нужно уточнить, на базе чего производится изъятие соответствующих полномочий, если было выявлено нецелевое использование бюджетных средств, поскольку в большинстве случаев нецелевое расходование является необходимой мерой.

Следовательно, можно отметить двуединый характер влияния органов федеральной власти на муниципальное самоуправление: с одной стороны, органы федеральной власти должны оказывать всяческое содействие развитию муниципального самоуправления; с другой – реализация местного самоуправления должна осуществляться в пределах закона. Если данный закон будет нарушен, то органы и должностные лица муниципального самоуправления должны нести ответственность как перед местным сообществом, так непосредственно и перед государством в целом. Но формы и способы государственного контроля над деятельностью органов муниципального самоуправления, несмотря на их большое разнообразие и значительное нормативное и правовое освещение, требуют совершенствования и уточнения.

1.2 Общественный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления

Согласно содержанию ст. 18 Конституции РФ, права и свободы населения являются непосредственно действующими, обуславливающими смысл и применение законов, деятельность государственной исполнительной власти, муниципального самоуправления и обеспечиваются правосудием.

К числу конституционных прав относится гарантированное частью 4 статьи 29 Конституции РФ право любого гражданина на свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым из законных способов. Указание данной нормы на то, что список сведений, которые составляют государственную тайну, устанавливается федеральным законом, говорит о том, что именно федеральный закон об информации, составляющей государственную тайну, может определять границы реализации данного права^[10].

По своей правовой природе общественный контроль является частым случаем законного отбора, передачи и в случаях необходимости – распространения информации.

Общественный контроль представляет собой деятельность населения, объединенного в общественные и другие некоммерческие учреждения, с целью осуществления контроля над деятельностью органов муниципального самоуправления.

К числу особенностей общественного контроля относят следующее:

- к объектам общественного контроля относятся органы власти и их сотрудники;

- к субъектам общественного контроля относятся представители независимого от государственных органов власти и муниципального самоуправления – гражданского общества, наделенные двойственным статусом – они выступают, одновременно и в личном качестве, как граждане, которые реализуют собственное право, предусмотренное статьей 29 Конституции РФ, так и представителями некоего формального сообщества – общественного правозащитного органа;

- реализация общественного контроля осуществляет не с целью удовлетворить личные, корпоративные или в государственные интересы, он осуществляется с целью удовлетворения интересов всего общества в целом;

- передача и распространение данных связана с оценкой соответствия практической деятельности подконтрольной структуры ожиданиям общества.

Представление о населении, как об источнике власти, должно предусматривать не только право граждан на формирование структур власти и их подотчетность населению страны, но и право граждан на текущий контроль над деятельностью тех институтов, которые формируются властью для реализации своих обязанностей. В данной части ключевым предметом контроля будет выступать то, насколько практическая деятельность данных органов обеспечивает реализацию и восстановление интересов общества.

Муниципальная власть избирается населением страны, действует от имени граждан и в их интересах, поэтому она не может ни контролироваться жителями государства.

Способы реализации общественного контроля предлагаем рассмотреть в таблице 2.

Таблица 2. Способы осуществления общественного контроля

Общественный контроль дает возможность выявлять те действия местных властей, которые носят незаконный характер или наносят ущерб обществу.

Несоответствующее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед гражданами – императив демократической правовой страны в области организации муниципальной публичной власти. На избранные народом органы муниципального самоуправления, должностных лиц возлагается ряд вытекающих из природы муниципального самоуправления обязанностей по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности жителей определенных субъектов РФ. Соответственно, жители таких субъектов РФ имеют полное право защищать гарантированные им Конституцией Российской Федерации права и свободы, которые реализуются на уровне муниципального самоуправления, посредством влияния на избираемых народом должностных лиц муниципального самоуправления, а контроль над их функционированием представляет собой, по сути, одно из средств самоорганизации народа.

В Федеральном законе от 6.12.2003 г. упоминается о праве населения РФ на индивидуальные и коллективные обращения в государственные структуры и к должностным лицам муниципального самоуправления, об обязанности этих должностных лиц обеспечивать возможность получения полных и достоверных данных о работе органов муниципального самоуправления. Но в данном Законе нет упоминаний о праве народа на осуществление контроля над деятельностью органов и должностных лиц муниципального самоуправления. Обращения и публичные слушания являются ключевыми условия контроля, но еще не самим контролем. В содержании Федерального закона об экологической экспертизе, Градостроительного кодекса РФ и Земельного кодекса РФ указаны прямые нормы, которые предусматривают участие граждан в принятии соответствующих решений^[11].

В конституциях ряда муниципальных образований предусмотрено право на участие граждан в обсуждениях проектов городских нормативно-правовых актов, программ социально-экономического развития местности, участие в заседаниях представительной структуры и т.д.

Но механизмы реализации данных прав, как правило, попросту отсутствуют. Кроме этого, общественный контроль и общественная экспертиза работы органов муниципального самоуправления необходимы по самым различным вопросам не только на этапе разработки планов, но и этапе их реализации.

Как правило, органы местного самоуправления негативно реагируют на общественный контроль их деятельности, не проявляют желания к сотрудничеству в данной области. Многие из муниципальных чиновников считают, что представительная власть уже реализует данные функции в отношении исполнительной власти, а граждане могут участвовать в данном процессе только через своих депутатов. Общественный контроль предусматривает нечто иное, полную прозрачность и открытость структур муниципальной власти: «ты просто делай то, для чего мы (жители) тебя наняли, а мы будем за тобой присматривать». В определенных городах уже организованы органы общественного контроля деятельности структур и должностных лиц муниципального самоуправления. Но их правовой статус еще не определен на законодательном уровне.

Следует дополнять уставы муниципальных образований пунктами о формах контроля граждан над деятельностью структур и должностных лиц муниципального самоуправления и определенные механизмы общественного контроля.

Для реализации реального и результативного контроля нужно, чтобы соответствующие структуры и заинтересованные лица могли с легкостью выявить любые действия местных властей, которые являются незаконными или наносят ущерб гражданам. Также необходимо, чтобы каждый гражданин мог своими глазами увидеть факты неправомочных действий, их истинные причины и цели, которые преследуются представителями органов местных властей. Следовательно, эффективность любой из систем контроля должна базироваться не только на присутствии определенных структур и способов контроля, но и на предельно доступном и ясном понимании гражданами и народными организациями действий органов местной власти. Общественные интересы смогут быть обеспечены наилучшим образом лишь тогда, когда граждане будут иметь доступ к максимально большему объему сведений о деятельности органов местной власти. В связи с этим, к числу всех форм административного контроля следует отнести сведения о внутреннем процессе работы местных властей, то есть гласность их деятельности.

Федеральный законом от 27.07.2006 г. №149-ФЗ определяет, что государственные структуры и органы муниципального самоуправления обязуются обеспечивать доступ к полной информации о своей работе, которая должна представляться гражданам на государственном языке РФ и языках соответствующих республикам, которые входят в состав РФ согласно с положениями действующих федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативно-правовых актов органов муниципального самоуправления. Лицо, которое желает получить доступ к подобной информации, имеет право не обосновывать необходимость ее получения^[12].

Решения и действия (бездействие) государственных служб и органов муниципального самоуправления, общественных организаций, должностных лиц, которые нарушают право на доступ к данным, могут быть обжалованы в вышестоящем органе либо в суде.

Помимо этого, одним из важных субъектов общественного контроля на сегодняшний день выступает Общественная палата. Контроль над деятельностью органов муниципального самоуправления в Общественной палате производится преимущественно Комиссией Общественной палаты по муниципальному самоуправлению и жилищной политике.

Помимо контроля общественной палаты, действующим законодательством предусматриваются различные формы участия граждан в решении местных вопросов.

Следовательно, на данный момент предусмотрен достаточно широкий круг различных форм и способов общественного контроля над деятельностью органов муниципального самоуправления.

1.3 Внутренний контроль в органах местного самоуправления

Внутренний контроль в структурах местного самоуправления представляет собой одну из разновидностей контроля, который реализуется на муниципальном уровне. Контрольными компетенциями могут наделяться структуры местного самоуправления, их подразделения, а также должностные лица.

Контрольные полномочия государственных структур местного самоуправления предусматриваться в конституции муниципального образования. Принято полагать, что представительный орган выполняет функцию контролера, обладая контрольными полномочиями, может управлять местной администрацией и осуществлять контроль над функционированием ее подразделений и сотрудников. В случае если глава субъекта РФ занимает должность председателя представительного органа, он может наделяться рядом контрольных функций организационного характера по отношению к представителям власти и представительному органу в целом. Администрация осуществляет контроль над деятельностью нижестоящих подразделений служб муниципального самоуправления, а также над деятельностью муниципальных организаций, учреждений и предприятий.

Функции органов муниципального самоуправления устанавливаются согласно действующему законодательству в конституциях муниципальных образований и иных муниципальных правовых актах, функции подразделений органов муниципального самоуправления и служб местной администрации, а также их должностных лиц регламентируются нормативно-правовыми актами органов муниципального самоуправления. При реализации муниципального контроля службы и должностные лица муниципального самоуправления принимают различные правовые акты, подлежащие обязательному исполнению в пределах всей территории муниципального образования.

Можно отметить следующие ключевые виды внутреннего контроля над работой органов муниципального самоуправления, это контроль представительного органа, депутатский запрос и депутатское расследование, муниципальный финансовый контроль, контроль над исполнением нормативных актов и иные виды муниципального контроля.

Контроль представительной структуры над деятельностью исполнительного органа – процедура довольно распространенная. К числу основных форм подобного контроля относятся:

- депутатские запросы в адрес органов исполнительной власти;

- отчеты органов исполнительной власти перед органами представительной власти;

- доклады руководителей отраслевых органов и органов местной администрации перед комиссиями и комитетами органов представительной власти.

Представительные органы самостоятельно и посредством сформированных ими контрольно-счетных органов осуществляют контроль над исполнением принятых правовых актов, соблюдением бюджетного процесса, реализацией муниципальных программ, а также порядком управления и распоряжения собственностью муниципального образования.

Для реализации контрольных полномочий по отдельно взятым вопросам Государственная Дума может формировать специальные комиссии, которые носят временные характер.

К числу наиболее действенных форм контроля, который осуществляется депутатами представительной власти муниципальных образований, относятся обращения депутатов и депутатские запросы.

Депутатское обращение представляет собой постановку вопроса для рассмотрения его структурами муниципального самоуправления и органами федеральной власти, а также их сотрудниками и руководителями народных организаций, действующих на территории муниципального образования, в период между прохождениями заседаний представительного органа в рамках их компетенции. Представитель власти или их группа имеют право составить обращение в письменной форме по вопросам деятельности депутатов. Адресат, к которому непосредственно и было направлено депутатское обращение, в обязательном порядке должен предоставить ответ на его обращение, запрашиваемую документацию или информацию. Если адресату для дачи ответа на поставленный вопрос требуется дополнительная проверка или исследование, ответ представителю власти сообщается в письменной форме не позже чем через месяц со дня получения обращения.

Депутатский запрос представляет собой требование к органам государственной власти и органам муниципального самоуправления, включенное в повестку дня заседания представительного органа, дать разъяснение или изложить мнение по вопросам, которые находятся в ведении муниципального образования. Инициатором подобного запроса может выступать депутат или группа депутатов.

Запрос выступает крайним средством депутатского влияния на структуры муниципального самоуправления, их сотрудников, руководителей общественных объединений и организаций. Ему должны предшествовать другие меры разрешения образовавшейся проблемы.

В отдельно взятых муниципальных образованиях могут применяться положения о депутатских расследованиях, которые являются еще одной разновидностью контроля, осуществляемого представителями власти. Депутатское расследование представляет собой комплекс мер, которые предпринимаются для выявления и проверки фактов нарушений должностными лицами структур муниципального самоуправления, предприятиями, учреждениями положений Конституции РФ, федеральных законодательств, законодательств субъектов РФ, конституции муниципального образования, установления обстоятельств, ставших причиной ухудшения социально-экономического положения в муниципальном образовании.

В соответствии с положениями о муниципальном финансовом контроле в субъектах РФ, основная функция муниципального финансового контроля заключается в установлении отклонений от действующих стандартов, нарушений принципов законности, экономии расходования финансовых и материальных ресурсов, которые дают основания для принятия соответствующих мер, а в отдельных случаях, даже открытия судебного делопроизводства с целью возмещения нанесенного ими ущерба. Ключевые задачи муниципального финансового контроля приведены на рисунке 4.

К числу объектов муниципального финансового контроля относятся:

- главные распорядители и получатели средств бюджета муниципального образования;

- муниципальные организации и предприятия, доли в уставных капиталах которых прибывают в муниципальной собственности;

- организации коммерческого и некоммерческого типа независимо от вида их деятельности и форм собственности, если они от имени муниципального образования приобретают и (или) реализуют посредством своих действий имущественные и личные неимущественные права и обязанности.

Способы муниципального финансового контроля – это методы и пути достижения целей финансового контроля. К способам муниципального финансового контроля относятся: проверки, ревизии, аудит, обследования, контрольные замеры и т.д.

Контроль над исполнением нормативных актов. Основная задача контроля над исполнением правовых актов главы субъекта РФ заключается в обеспечении эффективной деятельности главы субъекта РФ и главы администрации муниципалитета в решении вопросов местного характера.

Ключевые задачи контроля над исполнением правовых актов главы муниципалитета в администрации субъекта РФ заключается в:

- оказании помощи исполнению утвержденных программ и планов осуществления стратегии социально-экономического развития субъекта РФ;

- получении сведений о продвижении и качестве осуществления принятых правовых актов;

- проведении сравнительного анализа полученных результатов развития субъекта РФ с запланированными.

На территории муниципальных образований могут также формироваться специализированные структуры муниципального самоуправления, органы местной администрации или службы органов, которые осуществляют муниципальный контроль. Контрольные функции могут реализовываться органами и должностными лицами муниципального самоуправления также вместе с рядом иных функций.

Полномочия органов муниципального самоуправления устанавливаются согласно с действующим законодательством в конституциях муниципальных образований и иных муниципальных правовых актах. Что касается полномочий структурных подразделений органов муниципального самоуправления и служб местной администрации и их сотрудников, то они регламентируются нормативно-правовыми актами органов муниципального самоуправления. В процессе осуществления муниципального контроля органы и сотрудники муниципального самоуправления принимают правовые акты, подлежащие обязательному исполнению в муниципальном образовании и прилегающих к нему территориях.

Так, регламент Администрации города Краснодар устанавливает, что контроль над реализацией плана работы администрации города осуществляется управлением организационной и контрольной работы. Отчет о реализации текущего квартального плана предоставляется в главное управление организационной и контрольной работы не позже десятого числа месяца, который следует за отчетным периодом. Контроль над исполнением поручений, установленных на собрании у главы города, его заместителей, осуществляют уполномоченные руководители подразделений аппарата, органов администрации города.

Контролю исполнения в администрации муниципального образования подлежат:

- документация структур и сотрудников органов государственной власти;

- решения, принятые городской думой, постановления и распоряжения, которые были даны главой муниципального образования, поручения главы муниципального образования, его заместителей;

- письма и обращения главы муниципального образования в службы государственной власти;

- служебные письма, которые требуют неукоснительного исполнения и ответа;

- письма и обращения как юридических лиц, так и народа;

- принимаемые меры по критическим материалам в адрес администрации муниципального образования, размещенным в СМИ.

Следовательно, внутренний контроль – это одно из ключевых направлений контроля над деятельностью муниципальных служб. Внутренний контроль может осуществляться представительным органом, специально сформированными контрольными службами и т.д. Одними из значимых видов внутреннего контроля принято считать финансовый контроль и контроль над исполнением нормативных актов.

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ КОНТРОЛЯ В АДМИНИСТРАЦИИ Г.КРАСНОДАРА

2.1 Организация деятельности Администрации Краснодарского городского округа

В соответствии с Уставом и Регламентом Администрация города Краснодара является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Краснодара федеральными законами и законами Краснодарского края.

В своей деятельности Администрация города руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими законами и нормативными правовыми актами органов государственной власти, принятыми в пределах их компетенции, Уставом города Краснодара, правовыми актами Краснодарской городской Думы, Главы города Краснодара, Регламентом.

Основными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

глава администрации;

 первый заместитель главы Администрации

его заместители по сферам муниципальной деятельности: заместитель главы муниципального образования – координирует работу по вопросам транспорта и дорожного хозяйства; заместитель главы муниципального образования – координирует работу по вопросам городского хозяйства, топливно-энергетического комплекса, сельского хозяйства, информационных технологий и гражданской защиты; заместитель главы муниципального образования – координирует работу по социальным вопросам, вопросам здравоохранения; заместитель главы муниципального образования – координирует работу по вопросам в области экономики, финансов и торговли; заместитель главы муниципального образования – координирует работу по жилищным вопросам, вопросам муниципальной собственности и городских земель; заместитель главы муниципального образования – координирует работу по вопросам архитектуры, строительства, муниципального земельного, а также имущественного контроля; заместитель главы муниципального образования – координирует работу по вопросам молодёжной политики, физической культуры и спорта.

4) четыре главы администраций внутригородских округов.

5) пять глав администраций сельских округов.

6) структурные подразделения различных типов прямого подчинения главе г. Краснодара (начальник отдела по мобилизационной работе, начальник управления контроля и протокола, управляющий делами), одного из его заместителей или в соподчинении между собой (например, отдел в составе управления), так в органы управления Администрации входит 27 руководителей отраслевых и функциональных органов (управление торговли и бытового обслуживания населения, управления информационно — коммуникационных технологий и связи, управления закупок, управления по делам казачества и военнослужащих и другие).

Одной из ведущих функций, возложенных на Администрацию города Краснодара, является контрольная функция.

Так руководители Администрации города в целях осуществления контроля исполнения законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления города Краснодара в пределах предоставленных полномочии имеют право заслушивать руководителей структурных подразделений аппарата и органов Администрации города, муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, давать оценку их деятельности, принимать решения о привлечении должностных лиц и работников Администрации города к дисциплинарной ответственности.

Руководители Администрации города для выполнения возложенных на них задач вправе создавать консультативно-общественные, научно-методические, экспертные, межведомственные и иные совещательные органы (комиссии, советы, рабочие группы, штабы), привлекать к их работе специалистов как на безвозмездной (общественной), так и на возмездной (оплачиваемой) основе.

Деятельность консультативно-общественных, научно-методических, межведомственных и иных совещательных органов регулируется положениями о данных органах, утверждаемыми постановлениями Главы города.

Контроль исполнения поручений, содержащихся в правовых актах Главы города, протоколах заседаний и совещаний, проводимых в Администрации города, резолюциях руководителей Администрации города, осуществляется заместителями Главы города или руководителями структурных подразделений аппарата, органов Администрации города в соответствии с их компетенцией.

Координацию деятельности по контролю исполнения правовых актов, писем, обращений юридических лиц и граждан обеспечивает руководитель аппарата Главы города.

Контроль по существу зарегистрированных в документах и поручениях вопросов, а также ответственность за своевременное и качественное исполнение документов и поручений возлагается на заместителей Главы города, руководителей структурных подразделений аппарата, органов Администрации города в соответствии с их компетенцией.

Непосредственную организационную работу по выполнению поставленных на контроль документов осуществляют заместители Главы города, руководители структурных подразделений аппарата, органов Администрации города в соответствии с их компетенцией.

Контроль по срокам исполнения документов и поручений, подготовку аналитических материалов, осуществляют:

- контрольный отдел Управления организационной и контрольной работы - законодательных и правовых актов органов государственной власти, решений городской Думы, правовых актов Главы города, писем и обращений Главы города в органы государственной власти, принимаемые меры по критическим материалам в адрес Администрации города, размещенным в средствах массовой информации;

- руководители структурных подразделений аппарата, органов Администрации города, указанные в резолюциях, служебных документов, писем с соответствующими резолюциями Главы города, заместителей Главы города;

- отдел писем и приема граждан - обращений граждан;

- канцелярия Администрации города - служебных писем, обращений, писем юридических лиц, требующих исполнения и ответа;

- референтуры Главы города, заместителей Главы города - поручений Главы города, его заместителей.

Необходимость контроля за исполнением того или иного служебного документа определяется Главой города, его заместителями (о чем делается соответствующая отметка в резолюции).

Нормативные правовые акты Главы города, его заместителей ставятся на контроль в соответствии с поручениями, определенными содержанием документа.

Поступившие нормативные правовые акты Краснодарского края представляются для рассмотрения Главе города и ставятся на контроль в соответствии с резолюцией.

Поручения, данные Главой города, заместителями Главы города во время проведения совещаний, поездок, встреч и иных мероприятий, вносятся в протокол и утверждаются соответственно Главой города, его заместителями.

Доведение поручений Главы города, его заместителей до исполнителей обеспечиваются соответствующими референтурами, как правило, в 2-дневный срок, а срочных и оперативных поручений - незамедлительно, но не позднее чем в течение 12 часов с момента их подписания. Поручения, содержащиеся в правовых актах, доводятся до исполнителей путем направления им копии акта.

Поручения, содержащиеся в протоколах проводимых руководителями Администрации города заседаний, совещаний и в резолюциях по рассмотренным ими документам, доводятся до исполнителей путем направления им протокола заседания, совещания, выписки из него или оформленной в установленном порядке резолюции.

В случаях, когда контроль исполнения правовых актов Глава города оставляет за собой, ответственными исполнителями считаются должностные лица Администрации города, указанные в документе. Контроль исполнения документов в Администрации города осуществляется на базе специально разработанных автоматизированных систем контроля.

По указанию руководителей Администрации города на контроль может быть поставлен весь документ, его отдельный пункт, а также поручения, отданные в устной форме. Контроль исполнения документов осуществляется путем проверки поручений, изложенных в документе, получения справок, иных необходимых информационных материалов от сторонних организаций, структурных подразделений аппарата, органов Администрации города.

Документ считается исполненным и снимается с контроля после фактического выполнения поручений по существу, документированного подтверждения исполнения и сообщения результатов заинтересованным организациям и лицам. Снятие с контроля документов осуществляется руководителем, поставившим их на контроль, или по его - поручению - соответствующим должностным лицом. При снятии с контроля на документе проставляется отметка об исполнение, подпись лица, подтверждающего исполнение, дата.

В документе (поручении), как правило, устанавливается срок его исполнения. В случае если в тексте документа (поручения) вместо даты исполнения имеется указание «срочно», «незамедлительно», то поручение подлежит исполнению не позднее чем в 3-дневный срок. Указание «оперативно» предусматривает 10-дневный срок исполнения поручения. В Других случаях, если срок исполнения не указан, документ (поручение) подлежит исполнению в срок до одного месяца с даты поступления в Администрацию города. Если последний день срока исполнения приходится на нерабочий день, то документ (поручение) подлежит исполнению в предшествующий ему рабочий день.

В случае неисполнения служебного документа (поручения) в установленный срок исполнитель представляет на имя ответственного исполнителя (заместителя Главы города, в ведении которого находится вопрос) служебную записку с изложением причин и мотивированной просьбы о продлении срока исполнения.

Продление сроков исполнения правовых актов, других служебных документов осуществляется в соответствии с резолюцией Главы города, первых заместителей Главы города на основании служебной записки ответственного исполнителя.

Сроки исполнения поручений, установленных органами государственной власти, могут изменяться только с разрешением этих органов. Обо всех случаях изменения сроков исполнения документа (поручения) ответственный исполнитель своевременно информирует подразделение, в котором документ поставлен на контроль.

Исполнители обязаны представлять информацию в контрольный отдел Управления организационной и контрольной работы, отдел писем и приема граждан о выполнении правовых актов и обращений граждан не позднее следующего дня после контрольного срока.

Управление организационной и контрольной работы Администрации города в соответствии с полномочиями и поручениями Главы города, руководителя аппарата Главы города осуществляет проверку исполнения правовых актов Главы города в структурных подразделениях аппарата и органах Администрации города, учет контролируемых нормативных актов Главы города, документов органов государственной власти, обеспечивает сбор информации от исполнителей и информирует Главу города, руководителя аппарата Главы города о состоянии исполнительской дисциплины в Администрации города.

Таким образом, Администрация Краснодарского городского округа являющаяся в соответствии с Уставом исполнительно-распорядительным органом играет огромную роль в организации контроля за деятельностью органов местного самоуправления в городе Краснодаре. Прежде всего, Администрация осуществляет контрольные функции в повседневной оперативной деятельности, обеспечивает контроль реализации федеральных и региональных законов, нормативно-правовых актов представительного органа города Краснодара. Ведущим субъектом контрольной деятельности Администрации города Краснодара является Управление организационной и контрольной работы.

2.2 Структура и функции Управления организационной и контрольной работы Администрации г. Краснодара

Управление организационной и контрольной работы является структурным подразделением аппарата Администрации города Краснодара и осуществляет свою деятельность под непосредственным руководством заместителя Главы города, руководителя аппарата Администрации города Краснодара.

Управление в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Краснодарского края, Уставом города Краснодара, правовыми актами органов местного самоуправления города Краснодара Регламентом Администрации города.

Основными задачами Управления в области контроля являются:

- контроль исполнения правовых актов органов государственной власти, решений Краснодарской городской Думы, правовых актов и поручений Главы города, заместителей Главы города;

- обеспечение текущего планирования деятельности Администрации города и взаимодействия Администрации города с аппаратом Правительства Краснодарского края, муниципальными образованиями Краснодарского края, Южного федерального округа, Российской Федерации по вопросам организационной и контрольной работы.

В рамках решения основных задач по контролю Управление осуществляет девять основных функций ( см. Приложение 1).

Штатная численность Управления организационной и контрольной работы приведена в таблице 3 и свидетельствует об относительно высокие показатели количества персонала в Управлении (по сравнению с другими).

Таблица 3. Штатная численность Управления организационной и контрольной работы

Организационная структура Управления позволяет сделать вывод о том, что она сформирована по линейно-функциональному типу и основным субъектом контрольной деятельности в Управлении является контрольный отдел.

Контрольный отдел – это структурное подразделение Управления организационной и контрольной работы Администрации г. Краснодара, которое обладает своей индивидуальной структурой управления и штатным персоналом.

Во главе отдела стоит начальник подразделения, которые назначается на должность и освобождается от должности распоряжением заместителя Главы города, руководителя аппарата Администрации города по представлению начальника Управления организационной и контрольной работы.

Отдел (в лице начальника отдела) несет дисциплинарную и другую, предусмотренную действующим законодательством ответственность за ненадлежащее выполнение возложенных на подразделение задач и функций, соблюдение персоналом отдела требований должностных инструкций, а также Правил внутреннего трудового распорядка аппарата Администрации города.

Начальником отдела вносится на рассмотрение начальника Управления предложения о привлечении к той или иной ответственности сотрудников отдела за нарушения, которые были допущены при выполнении должностных обязанностей. Проверка деятельности подразделения осуществляется в утвержденном порядке.

Помимо задач (см. Приложение 2), функции, прав и обязанностей Контрольного Отдела Положение включает раздел: «Взаимоотношения с иными подразделениями». Отдел для исполнения возложенных на него задач и функций в рамках своих полномочий взаимодействует со всеми структурами аппарата, органами Администрации города, аппаратом Краснодарской городской Думы, Управлением организационной и контрольной работы Правительства Краснодарского края, иными подразделениями государственной власти, учреждениями и организациями, которые расположены на территории города, вне зависимости от их форм собственности и ведомственной принадлежности.

Однако текст раздела носит общий характер: отсутствует закрепление методов и форм взаимодействия, основных направлений взаимодействия. На практике это приводит к значительному снижению эффективности деятельности Контрольного отдела из-за частого использования неформальных методов взаимодействия.

Следовательно, структура и функции Управления организационной и контрольной работы Администрации города Краснодара сформированы в соответствии с основными целями и задачами и в целом являются эффективными. Однако, существует ряд недостатков. Во-первых, в непосредственном подчинении Заместителя начальника управления находится более семи сотрудников, что несколько выше эффективного показателя управляемости. Во-вторых, недостаточно четкое закрепление процедуры взаимоотношений с другими подразделениями.

2.3 Анализ деятельности Управления организационной и контрольной работы Администрации г. Краснодара

Согласно Регламенту Администрации г. Краснодар Управление организационной и контрольной Администрации данного субъекта РФ осуществляет контроль над исполнением документации органов и представителей государственной власти, решений Краснодарской городской Думы, правовых актов главы муниципального образования, его заместителе, поручений главы муниципального образования по наиболее актуальным вопросам, касающимся социально-экономического улучшения г. Краснодар.

Проводится ежедневный анализ материалов, которые размещаются в СМИ, и контроль над устранением особо критических замечаний, поступивших в адрес главы г. Краснодар и его Администрации.

Наибольшее внимание уделяется контролю над исполнением мероприятий по осуществлению органами муниципального самоуправления ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию, плана действий Администрации г. Краснодара по реализации прогноза социально-экономического развития города на 2018 год, указаний избирателей, данных Главе города Краснодара.

Осуществление контроля происходит преимущественно посредством контрольных карт. Проведем анализ ключевых показателей деятельности Управления организационной и контрольной работы за период с 2015 по 2018 гг. по ключевым направлениям:

1). Контроль над исполнением положений правовых актов главы муниципального образования, его замов, решений Краснодарской городской Думы.

2). Контроль над исполнением поручений данных Губернатором Краснодарского края, главой города.

3). Проверка исполнения положений правовых актов и поручений Главой города с выездом на конкретные объекты.

4). Контроль качества оформления правовых актов и служебной документации.

5). Состояние планирования взаимодействия со структурными отделами аппарата и органами Администрации города.

6). Контроль над исполнением мероприятий по особо критическим материалам, которые поступили в адрес муниципального самоуправления города Краснодара через СМИ.

Данные по контролю над исполнением положений правовых актов Главы города, его заместителей, решений Краснодарской городской Думы приведены в таблице 4.

Таблица 4. Показатели исполнения правовых актов Главы города, его заместителей, решений Краснодарской Городской Думы

Данные, представленные в таблицы 4, говорят том, что за последние четыре года произошло ухудшение исполнительской дисциплины. Например, количество выполненных четко в поставленные сроки положений правовых актов снизилось с 95% в 2015 году до 91% в 2017 году. Правда, следует отметить их незначительный рост в 2018 году до 93,9%.

Наблюдается резкий рост показателя непредставления сведений о проделанной работе с 2,6% в 2015 г. до 3,8% в 2018 г., что в свою очередь говорит о необходимости ужесточения контроля и дисциплинарной ответственности должностных лиц за непредставление информации.

Результаты анализа исполнения поручений данных Губернатором Краснодарского края приведены в таблице 5.

Таблица 5. Данные контроля выполнения поручений Губернатора Краснодарского края

Данные, представленные в таблице 5, говорят о достаточно высоком уровне исполнений поручений и общем уменьшении числа поручений, которые были выполнены с нарушением установленных сроков.

Результаты, полученные в ходе проведения сравнительного анализа, исполнения поручений Главы города за последние 4 года представлены в таблице 6.

Таблица 6. Данные контроля выполнения поручений Главы города, данных им на аппаратных совещания

Из данных, представленных в таблице 6, становится очевидным, что за последние четыре года число поручений Главы города возросло более чем в 2 раза. В 2018 г. наблюдается улучшение исполнительской дисциплины.

Показатели контроля над исполнением наказов избирателей, которые были данных Главе города, приведены в таблице 7.

Таблица 7. Данные контроля исполнения наказов избирателей, данных Главе города Краснодара

Из данных таблицы 7 становится очевидным, что ведется активная работа по реализации наказов, которые были даны Главе города в период проведения избирательной компании. На протяжении года специалисты контрольного отдела провели проверку качества исполнения каждого 2-ого наказа с выездом на определенные объекты.

Ключевые показатели проверки исполнения положений правовых актов и поручений Главы города с посещением объектов говорит о том, что каждый 3-й отчет структурных отделов Администрации города поступал с нарушением установленных сроков исполнения. Помимо этого, по результатам проверок были выявлены некоторые нарушения и сформулирован ряд предложений и рекомендаций по их устранению.

Контроль качества исполнения правовых актов Главы города, его заместителей, которые были приняты в 2018 г., свидетельствует о том, что качество оформления некоторой документации не соответствует требованиям Положения о правовых актах Краснодарской городской Думы и Главы города Краснодара, Инструкции по делопроизводству в Администрации города:

- встречаются незначительные ошибки в написании заголовков правовых актов;

- в процессе утверждения нормативной документации в правовые акты не включается пункт о внесении данного документа в нормативно-правовую базу муниципального самоуправления города Краснодар;

- оформление согласования правовых актов осуществляется с нарушением некоторых положений Инструкции:

- написание грифа «СОГЛАСОВАНО» сопровождается двоеточием;

- набор грифа «СОГЛАСОВАНО» осуществляется строчными буквами;

- отсутствуют даты согласования;

- употребляется сокращенное наименование должности «Исполняющий обязанности Главы города» - «И.О»;

- встречается вариант написания пункта «Контроль исполнения» - «контроль над исполнением;

- требования делопроизводства не соблюдаются соответствующим образом:

- размеры полей и шрифта не соответствуют требованиям стандарта;

- заголовки правовых актов заканчиваются точкой;

- отсутствует отметка об исполнителе.

Результате, полученные в ходе проведения анализа деятельности по контролю над выполнением планов работы структурных отделов Администрации г. Краснодара за последние 4 года, приведены в таблице 8.

Таблица 8. Данные контроля за выполнением планов работы структурных подразделений Администрации города Краснодара

Данные, приведенные в таблице 8, говорят о росте не только количества запланированных проектов правовых актов, но и числа принятых правовых актов.

Данные о работе с особо критическими материалами, которые опубликованы в печатных СМИ, приведены в таблице 9.

Таблица 9. Сведения о работе с критическими материалами, опубликованными в печатных СМИ

Данные, представленные в таблице 9, свидетельствуют о том, за последние 3 года увеличилось число ответов, которые были представлены с нарушением сроков исполнения.

На данный момент Контрольным отделом осуществляется контроль над особо критическими материалами, которые прозвучали в передаче «Народный телефон» на радио «России Кубань». Всего за отчетный период было зарегистрировано 370 обращений и критических замечаний жителей г. Краснодар. Из них 368 материалов было поставлено на контроль.

Следовательно, проведенный анализ деятельности Управления организационной и контрольной работы, позволяет нам сделать ряд следующих выводов:

-За период последних 4 лет увеличилось число пунктов, которые были приняты на контроль.

-Анализ своевременности исполнения поручений, данных Губернатором Краснодарского края, постановлений Краснодарской городской Думы, а также правовых актов и поручений Главы города, принятия мер по особо критическим материалам в адрес отделов муниципального самоуправления, размещенных в СМИ, говорит о том, что подразделения аппарата и службы Администрации г. Краснодар продолжают нарушать утвержденные сроки исполнения отмеченных документов и наказов, а в некоторых случаях даже предоставляют недостоверные данные.

-Проверки организации контрольной деятельности в структурных подразделениях аппарата и отделах Администрации г. Краснодар говорят о том, что планирование работы, контроль над исполнением документов, а также информационно-аналитическая деятельность и делопроизводство в отдельно взятых подразделениях требуют дальнейшей доработки и совершенствования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По результатам проведенного исследования нормативных и правовых, а также теоретических основ контроля над деятельностью органов муниципального самоуправления мы пришли к следующим выводам:

1. В последние годы сформировалось ясное понимание того, что одной из ключевых причин, которая препятствует положительному развитию и социально-экономическому процветанию Российской Федерации, выступает острая проблема безответственности структур и сотрудников муниципального самоуправления. В результате этого, особую актуальность приобретают вопросы организации и реализации контроля над деятельностью (бездеятельностью) органов и сотрудников муниципального самоуправления и их ответственности. Нерешенность данных вопросов также выступает источником серьезных политических рисков.
2. В действующих законах о муниципальном самоуправлении вопросы подконтрольности служб муниципального самоуправления решены трояким образом:
3. Контроль со стороны государства. Некоторые нормы закреплены в новой редакции ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Во взаимоотношениях органов федеральной власти, в особенности это касается органов исполнительной власти и служб муниципального самоуправления, одного надзора за законностью явно маловато. Государственные органы должны также иметь возможность осуществлять контроль над использованием муниципальной собственности и муниципальных финансов. Бюджеты муниципальных образований не могут являться тайной для федеральных органов. За лозунгами невмешательства в дела муниципального самоуправления скрывается элементарная бесконтрольность и полная безответственность.
4. Контроль со стороны граждан. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит статьи, гласящие об ответственности органов и сотрудников муниципального самоуправления перед народом. В частности, предусмотрен такой вид ответственности, как возможность досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ в итоге утраты доверия граждан. Порядок и условия ответственности органов муниципального самоуправления и их сотрудников в связи с утратой доверия граждан устанавливается конституциями муниципальных образований. Однако практическая сторона регулирования ответственности в виде утраты доверия не совсем понятна.

Речь, видимо, идет о голосовании граждан по вопросу о доверии структуре или сотруднику муниципального самоуправления. Но такая процедура формально не установлена. Фактически граждане лишены возможности решить вопрос о выражении своего доверия либо недоверия главе города, либо представительному органу власти. Следовательно, образуется дисбаланс между правом граждан избирать органы муниципального самоуправления и правом народа привлечь органы и конкретных должностных лица муниципального самоуправления к административной или уголовной ответственности. Это в свою очередь в значительной мере ограничивает фактические возможности населения по осуществлению контроля над деятельностью служб и сотрудников муниципального самоуправления.

1. Внутренний контроль. Согласно ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контроль над деятельностью органов муниципального самоуправления и их сотрудников, предусмотренных конституциями муниципальных образований, находится в ведении представительных органов муниципального самоуправления. В случае возникновения конфликтной ситуации между представительными и другими органами муниципального самоуправления при исполнении контрольных функций зачастую возникают судебные споры между контролирующими и контролируемыми структурами по поводу отмены принятых ими решений.

Следовательно, полученные результаты в ходе проведения анализа деятельности Управления организационной и контрольной работы, позволяют нам сделать вывод, что за последние 4 года число пунктов, принятых на контроль существенно увеличилось. В результате анализа своевременности исполнения поручений данных Губернатором Краснодарского края, решений Краснодарской городской Думы, а также правовых актов и поручений Главы муниципального образования, было установлено, что структурные отделы аппарата и службы Администрации муниципального образования продолжают активно нарушать утвержденные сроки исполнения отмеченных документов и поручений, а в некоторых случаях – предоставляют недостоверные данные. Проверки организации контрольной работы в отделах аппарата и службах Администрации города позволяют сделать вывод, что планирование работы, контроль над исполнением положений документов, а также информационно-аналитическая работа и делопроизводство в отдельно взятых подразделениях нуждается в дальнейшей доработке и совершенствовании.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

I. Нормативно-правовые акты

1.Конституция Российской Федерации" от 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)

2."Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 17.06.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2019)

3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"(ред. от 01.05.2019)

4.Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"(ред. от 06.06.2019)

5. Федеральный закон "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" от 21.07.2005 N 97-ФЗ (в ред. от т 28.12.2016 )

6. Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" от 27.07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 18.03.2019)

7. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. №1760 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993 г. №44. Ст. 4188.

8.Устав Муниципального образования города Краснодар от 21 апреля 2011 г. № 11 п.6 (в ред. Решений городской Думы Краснодара от 23.05.2019 г)

9.Распоряжение от 11.07.2008 г. №177-р « Об утверждении инструкции по делопроизводству в администрации муниципального образования город Краснодар (с изменениями на 13 июня 2019 года)

II.Учебники и учебные пособия

10. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М.: ИНФРА, 2016. 208 с.

11.Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: НОРМА, 2010. 368 с.

12.Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2015, 632 с.

13.Демьяненко А.Н., Обушенков А.Л. Муниципальное управление: Учебное пособие. Хабаровск - Нижний Новгород, Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 2012, 148 с.

14.Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации. М.: Просвещение. 2008. 368 с.

15.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрист, 2010. 546 с.

16.Морозова Т.Г., Победина М.П. Поляк Г.Б., и др. Муниципальный менеджмент. М.: ЮНИТИ. 2005. 263 с.

17.Муниципальное право Российской Федерации. Хрестоматия // Сост. Белоусова Е.В.М.: Юристъ, 2017. 544 с.

18.Основы местного самоуправления и муниципального управления. Учебное пособие. В 2-х ч. Ч.. // Отв. ред. Н.А. Гаямова. М.: РИЦ «Муниципальная власть», 2007. 159 с.

19.Работник контрольного органа муниципального образования / Под ред. И.А. Кокина. М. 2006. С. 201.

20.Сергеев А.А. Местное самоуправление в России: проблемы правового регулирования, М.: Проспект, 2013. 432 с.

21.Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М. 2001. 388с.

22.Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. М.: Дело, 2008. 496 с.

III.Периодические издания

23.Валентей С.Д., Бухвальд Е.М. Законодательство о местном самоуправлении и экономические реалии // Журнал российского права, 2008, №3. С. 26-31.

24.Варфоломеева Ю.А. Правовые основы финансового контроля // Финансовое право. 2015. №12.

25.Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права \\ Журнал российского права, 2011, №6. С. 34-39.

26.Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития. // Муниципальное право №4 2007. С. 2-4.

27.Муниципальное управление от «А» до «Я» // Муниципальная власть, 2016 №3, С. 37-50

28.Нарутто С.В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. \\ Государственное управление и местное самоуправление. 2008. №8. С. 27-32.

29.Нарутто С. Проблемы формирования контрольного органа муниципального образования \\ Муниципальное право. 2008. №1. С. 64-71.

30.Савина С. Основания и порядок осуществления государственного контроля за организацией и проведением конкурсов при размещении государственных и муниципальных заказов // Юрист. 2006. №8

31.Сивицкий В.А. Ответственность в сфере местного самоуправления. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. \\ Государственное управление и местное самоуправление. 2016. №5. С. 34-38.

32.Шугрина Е.С. некоторые особенности контроля внутри муниципального образования (муниципальный контроль) \\ Муниципальное право. 2008. №1. С. 43-56.

33.Шугрина Е.С. Особенности контроля органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления по разным основаниям \\ Муниципальное право. 2007. №4. С. 6-25.

IV.Электронные ресурсы

34.Газета Бюджет.ру. Местное самоуправление: нужны условия для развития.

http://bujet.ru/article/344353.php

35.Новости . Миньюст.ру   https://minjust.ru/ru/novosti/v-iyule-na-gosudarstvennuyu-registraciyu-v-territorialnye-upravleniya-yusticii-postupilo-306.

36.Официальный сайт Администрации г.Краснодара. https://krd.ru/administratsiya/struktura-administratsii/

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

	Функции Управления организационной и контрольной работы Администрации г. Краснодара
1	-осуществляет постоянный контроль изменений законодательства, регламентирующего вопросы документоведения и делопроизводства, ГОСТов на организационно-распорядительную документацию, вносит предложения по их применению;
2	-осуществляет контроль исполнения Положения о почетном гражданине города Краснодара, утверждаемого Краснодарской городской Думой;
3	-осуществляет в установленном порядке контроль исполнения правовых актов органов государственной власти, Краснодарской городской Думы, Главы города, его заместителей;
4	-готовит методические рекомендации по вопросам организации планирования, контроля, подготовки правовых актов, делопроизводства в структурных подразделениях;
5	-организует и проводит совещания по итогам контрольной работы в Администрации города, иные совещания по вопросам своей компетенции;
6	-проводит систематическую работу по изучению критических замечаний, предложений, поступающих в адрес Администрации города Краснодара через средства массовой информации;
7	-осуществляет контроль принятия мер по критическим замечаниям, размещенным в средствах массовой информации, структурными подразделениями аппарата, органами Администрации города;
8	-готовит по результатам проверок информационно-аналитические материалы и представляет их на рассмотрение соответствующим должностным лицам Администрации города;
9	-осуществляет иные функции, предусмотренные Регламентом Администрации города Краснодара, правовыми актами Главы города и его заместителей.

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

	Задачи отдела организационной и контрольной работы Администрации г. Краснодара
1	-контроль исполнения правовых актов органов государственной власти, решений Краснодарской городской Думы, поручений и правовых актов Главы города, заместителей Главы города структурными подразделениями аппарата и органами Администрации города, предприятиями и организациями независимо от их форм собственности и ведомственной принадлежности, расположенными на территории города;
2	-контроль реализации структурными подразделениями текущих и перспективных планов работы Администрации города;
3	- контроль принятия мер по критическим замечаниям и предложениям, размещенным в средствах массовой информации в адрес органов местного самоуправления города Краснодара, структурными подразделениями аппарата и органами Администрации города;
4	-методическое обеспечение организации делопроизводства и планирования в структурных подразделениях аппарата и органах Администрации города;
5	-обеспечение взаимодействия Администрации города с аппаратом Правительства Краснодарского края, муниципальными образованиями Краснодарского края, Южного федерального округа, Российской Федерации по вопросам контрольной работы;
6	- регистрация правовых актов Главы города и его заместителей;
7	- выполнение иных задач, определенных правовыми актами органов местного самоуправления города Краснодара.

1. "Конституция Российской Федерации" от 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)

   ↑

2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"(ред. от 01.05.2019)

   ↑

3. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"(ред. от 06.06.2019)

   ↑

4. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"(ред. от 01.05.2019)

   ↑

5. "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 17.06.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2019) ↑

6. Газета Бюджет.ру.Местное самоуправление: нужны условия для развития. http://bujet.ru/article/344353.php ↑

7. Федеральный закон "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" от 21.07.2005 N 97-ФЗ (в ред. от т 28.12.2016 )

   ↑

8. Новости . Миньюст.ру   https://minjust.ru/ru/novosti/v-iyule-na-gosudarstvennuyu-registraciyu-v-territorialnye-upravleniya-yusticii-postupilo-306. ↑

9. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"(ред. от 01.05.2019)

   ↑

10. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)

    ↑

11. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации

    ↑

12. Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" от 27.07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 18.03.2019)

    ↑