Автор Анна Евкова
Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Опека и попечительство, патронаж над дееспособными гражданами

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Российская Федерация в Конституции характеризует себя как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека Статья 7. Данная характеристика основана на содержании Статьи 2 Конституции, которая декларирует - «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита права и свобод человека и гражданина-обязанность государства».

Указанное положение в одинаковой степени относится и к тем  гражданам, которые в силу возраста или состояния здоровья не имеют возможности самостоятельно участвовать в гражданском обороте и в иных  правоотношениях, осуществлять и защищать свои права и интересы, а также исполнять свои обязанности. Еще с римского права для обеспечения их законных прав и обязанностей применяются юридические конструкции опеки и попечительства. Они обеспечивают разумный баланс между интересами недееспособных или ограниченно дееспособных граждан, с одной стороны, их родственников, с другой, государства, с третьей.

С принятием части 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации институт опеки и попечительства из семейного права, как это было на протяжении ряда десятилетий, трансформировался в институт гражданского права. При этом отношения по опеке и попечительству продолжали регулироваться в основном региональным законодательством, а органы опеки и попечительства функционировали как органы местного самоуправления. Все это порождало ряд сложных проблем.

С 1 сентября 2008 года начал действовать Федеральный Закон Российской Федерации «Об опеке и попечительстве». Правительство Российской Федерации и Минобрнауки РФ (Министерство образования и науки Российской Федерации) приняли ряд подзаконных актов, регламентирующих механизмы организации опеки и попечительства. Большую роль сыграл и Конституционный суд, согласно решениям, которого в законодательство об опеке и попечительстве были внесены в последние годы существенные изменения.

Тем не менее, сохраняются некоторые сложности в деятельности указанного института – например, как соблюсти баланс между расширением числа лиц, выступающих опекунами и попечителями и недопущением тех, кто по состоянью здоровья или иным причинам не может быть данным лицом. Все это и обуславливает актуальность данного исследования.

Степень изученности института опеки и попечительства достаточно высока. Так, в числе исследователей ее проблематики следует назвать такие фамилии, как Д.Ю. Ваниянц, Л.В.Дарчиева, О.Б. Захарова, В.Р. Илейко, Е.Г. Куропацкая, Н.А.Лазарева, Г.А. Магдесян, О.С. Макеева, Л.Ю. Михеева, А.М. Нечаева, А.Б. Поздняков, Ю.В. Ускова. Однако большая часть исследований посвящена опеке и попечительству над несовершеннолетними, как наиболее актуальной для нашей страны, о других же категориях подопечных материалов существенно меньше.

Целью исследования выступает всесторонний научный анализ действующего законодательства об опеке и попечительстве и практики его применения.

В соответствии с поставленными целями определены и решены следующие задачи:

1. Рассмотреть историю развития института опеки и попечительства в России, выделив дореволюционный и советский периоды.

2. Проанализировать правовое регулирование и субъектный состав института опеки и попечительства по российскому законодательству.

3. На основе анализа практики реализации правового механизма установления опеки и попечительства сформулировать существующие в настоящее время его проблемы и предложить пути их решения.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в связи с установлением опеки или попечительства, а также иные смежные общественные отношения.

Предмет исследования составляют теоретические и практические вопросы, характеризующие институт опеки и попечительства по гражданскому и семейному законодательству, а также определение направлений законодательного совершенствования рассматриваемого института и повышения его эффективности.

Методы исследования: использование хронологического подхода, изучение нормативно-правовой документации, анализ и систематизация данных, сравнительный подход.

Нормативно-правовой базой исследования выступают Конституция РФ, Гражданский и Семейный кодексы РФ, Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», Закон РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", Постановления Правительства РФ, Приказы Министерства образования и науки РФ, Постановления Конституционного суда РФ.

По структуре выпускная квалификационная работа стоит из введения, 2 глав, состоящих из 5 параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ГЛАВА 1. ИНСТИТУТ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА В ПРОШЛОМ И НАСТОЯЩЕМ

1.1. История развития института опеки и попечительства в России

Институт опеки римского права оказал большое влияние на законодательство стран континентальной правовой семьи, а тот в свою очередь - на правовое регулирование опеки и попечительства в России в различные исторические периоды. Как считает Г. А Магдесян, прежде всего, речь идет о соотношении принципов добровольного и принудительного осуществления опеки и попечительства и принципов безвозмездности и возмездности при их осуществлении. Постепенно мировое сообщество уходит от модели принудительного осуществления опеки и попечительства; принцип добровольности прочно завоевывает главенствующую роль в законодательстве. Другая тенденция - постепенный отход от принципа безвозмездности, известного еще римскому праву, что характерно и для современной России[1].

Первые сведения о законодательном закреплении института опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми встречаются в «Русской Правде». Первое летописное упоминание об опеке относится к 879 г. Оно выглядело следующим образом: "Умерши Рюрикови, предаст княжение Олгови от рода ему суща, вдав ему сын своей на руця Игоря, бысть бо дщетеси вельми" (Рюрик назначает опекуном своему сыну родственника).

Опека устанавливалась тогда, когда малолетний ребенок оставался без родителей или без отца, а мать повторно вступала в брак. Если мать в новый брак не вступала, то воспитывала и содержала своих детей, которые подчинялись ее воле.

До 1917 г. в российском праве существовало два способа назначения опекунов и попечителей - по завещанию и по назначению.

В Соборном Уложении 1649 г. права опекуна и подопечного по сравнению с предыдущим законодательством были расширены, но само понятие опеки как правового отношения не было регламентировано. Соборное Уложение устанавливало предельный возраст подопечного (15 лет), что признавалось достижением совершеннолетия и его право обратиться с жалобой в суд, если опекун ущемляет его интересы.

В 1714 г. принят Указ "О единонаследии", закрепивший полномочия опекуна малолетних братьев и сестер за наследником недвижимости, а в 1724 г. Петр I в "Инструкции магистратам" вменил в обязанность магистра найти и назначить опекуна из родственников или посторонних лиц.

До 1775 г.  в отечественном праве долгое время существовала только опека, под которой понималось «установление искусственной власти над семьей, если в ней остаются малолетние члены, взамен власти родителя, отца».

Третий способ устанавливания опеки над несовершеннолетним состоял в назначении опекуна компетентными органами. Опекунами могли быть как родственники, так и посторонние люди. В юридической литературе конца XIX - начала XX в. нет единого мнения по вопросу преимущества определенной категории лиц, назначаемых опекунами. Д.И. Мейер высказывал определенную позицию по порядку установлении опеки: «…опекунские ведомства…прежде всего обращаются к духовному завещанию умершего родителя-завещателя: когда же нет никакого его распоряжения на счет лица-опекуна, к родителю, оставшемуся в живых, и затем уж к тому или другому лицу по своему усмотрению», - но не высказывался о преимущественном праве родственников совершеннолетнего при назначении опекуна.

Действующее в тот период законодательство не предусматривало отказа от опекунства. Следует согласиться с мнением К.П. Победоносцева, который считал, что опекунство - это не право, а обязанность.

Единственными, кто мог отказаться от опекунской обязанности были мать или отец несовершеннолетнего. В этом случае опека определялась правительством или императором (ст. 231, 261 СЗГ). Если и в этом случае лицо отказывалось от исполнения обязанностей опекуна, то только тогда опека устанавливалась опекунскими учреждениями[2]1.

К назначенным опекунам предъявлялись определенные требования. Прежде всего, он должен быть человеком, проявляющим заботу о здоровье, содержании и воспитании ребенка. Не мог быть назначен опекуном человек, который являлся расточителем, имеющий явные пороки, лишенный прав состояния по суду, имевший ссору с родителями ребенка, отличившийся суровыми поступками (ст. 256 СЗГ).

В крестьянской среде опека устанавливалась, как правило, по решению сельского общества или схода, а иногда - сельским старостой, волостным старшиной, волостным правлением и волостным судом.

Это зависело от практики, которая имела место в той или иной губернии. В русском обычном праве был заложен принцип, по которому мать-вдова считалась опекуншей своих детей до вступления в новый брак. Данный принцип закреплялся еще в «Русской Правде».

Опека над крестьянскими детьми, как правило, осуществлялась одним опекуном, но в некоторых местностях их могло быть до трех, в том числе мать или отец ребенка. Опекуны же при этом свои обязанности выполняли до достижения детьми 10-летнего возраста, а затем опекуном оставался только один из родителей.

Опекун должен был заботиться о физическом, нравственном и умственном воспитании малолетнего и подготовке его к жизни согласно общественному положению его сословия. При решении вопросов воспитания и образования ребенка опекун действовал по своему усмотрению, но, во избежание злоупотребления правами, опекуны обязаны были представлять отчеты опекунским учреждениям о содержании и воспитании малолетнего (ст. 286, 287 СЗГ).

Более жесткие требования предъявлялись к опекуну по управлению и распоряжению имуществом подопечного. Вся деятельность его в этом направлении контролировалась опекунскими учреждениями. Даже право самостоятельного распоряжения денежными средствами малолетнего ограничивалось предписаниями опекунских учреждений – расходовать эти средства только по целевому назначению.

За исполнение обязанностей опекуну выплачивалось вознаграждение в размере 5 % от чистого дохода подопечного (ст. 284 СЗГ).

По окончании каждого года на опекунов возлагалась обязанность представлять отчет о доходах, расходах, содержании и воспитании малолетних, а после прекращения опеки – общий отчет.

Крестьянские опекуны, как правило, подобных отчетов не представляли, т. к. деньги, полученные за малоценное имущество, хранились в волостных опекунских управлениях, а родственники, взявшие сирот в свою семью, распоряжались имуществом без каких-либо отчетов.

Опекун, недобросовестно выполнявший свои обязанности, нес ответственность. Отчеты, им представленные, тщательно проверялись. В случае, когда подопечный имел убытки вследствие умысла или халатности опекуна, последнему приходилось отвечать своим имуществом, и он освобождался от своих обязанностей. Основаниями для прекращения опеки являлись смерть ребенка, достижение им 17 лет, смерть опекуна, безвестное его отсутствие (ст. 220 СЗГ).

Для лиц, страдающих психическими расстройствами, опека как таковая до XVII в. не предусматривалась. "Государство ими не интересовалось, как лицами, для него вполне бесполезными. В Московском государстве первые легальные ограничения лиц, пораженных физическими недостатками, встречаются только со второй половины XVII в. Только Указом 1677 г. запрещается глупым (которые приравниваются при этом к плутам и пьяницам) меняться своими поместьями". Известно, что в 1722 г. Указом Петра I были установлены правила о свидетельствовании "дураков". Е.М. Холодковская пишет, что первоначально эта мера была вызвана участившимися случаями уклонения дворян от государственной службы со ссылкой на душевную болезнь. И лишь с отменой обязательной службы дворян освидетельствование стало проводиться "уже для установления нуждаемости в опеке"[3]1.

Опека устанавливалась не только над лицами, признанными "безумными и сумасшедшими", но и над глухонемыми, которые по достижении 17 лет подлежали освидетельствованию и дальнейшему решению их судьбы.

При Екатерине II в 1775 г. в каждой губернии были учреждены особые ведомства для исполнения обязанностей помощи несчастным всякого пола, возраста и состояния - приказы общественного призрения, которые и стали прообразами органов опеки и попечительства.

В дореволюционной России расточителем признавалось совершеннолетнее лицо, ограниченное в своей гражданской дееспособности и приравненное в этом отношении к несовершеннолетнему или умалишенному. Многие российские цивилисты видели в расточительности явление болезненное, нравственную слабость, которая «жертвует заботу о будущем впечатлению минуты»; но для общественной власти важны только внешние выражения и последствия расточительности, чем бы она ни вызывалась.

По праву Российской империи опека над имуществом расточителей учреждалась "в предупреждение и пресечение роскоши безмерной и разорительной, в обуздание излишества, беспутства и мотовства". При этом инициатива в установлении опеки должна была исходить не от членов семьи расточителя, а от главного начальника губернии или иного органа власти.

В 1904 г. увидела свет вторая редакция Гражданского Уложения, книга вторая которого носила название "Семейственное право", а разделы III и IV назывались "Правоспособность лиц несовершеннолетних и лиц совершеннолетних, состоящих под опекой" и "Опека и попечительство". Поскольку принятие отдельного опекунского устава оказалось невозможным, то все необходимые, в том числе и процедурные, нормы получили свое закрепление во второй редакции Гражданского Уложения. 

Процесс становления института опеки и попечительства в России фактически завершился в XIX в. Основания и порядок устройства детей, оставшихся без попечения родителей, оставались неизменными вплоть до 1917 г. Очередная и последняя попытка реформирования опекунского права была предпринята в 1915 г. Межведомственным совещанием под председательством министра юстиции И.Е. Ильяшенко, которая закончилась разработкой нового проекта опекунского устава. По проекту высшими опекунскими начальниками становились участковые мировые суды, а в качестве высших опекунских установлений - съезды мировых судей.

Новацией проекта явилось осуществление опеки над малолетними до достижения ими совершеннолетия (21 г.), а также отобрание детей от порочных родителей для помещения их на воспитание в добропорядочную семью, приют или иное соответствующее учреждение. Проект принят не был, а, следовательно, он не оказал влияния на формирование института опеки и попечительства над несовершеннолетними в России[4]1.

В дореволюционной России все нормы института опеки и попечительства располагались в гражданском законодательстве. Это не вызывало у ученых сомнений в целесообразности.

Дальнейшее развитие институт опеки и попечительства нашел свое отражение в нормах права Советского государства. После октября 1917 г. начался период ломки традиционных правовых институтов, в том числе и опеки. Теперь опека вместо сословного приняла общегосударственный характер.

В соответствии со ст. 189 Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918 г. попечители назначались для совершения отдельных сделок или для управления имуществом. При этом к попечителям применялись постановления об опекунах. Юридическое качество этого акта было весьма невысоким, поэтому определить, когда должен был назначаться попечитель, невозможно, за исключением специального случая, предусмотренного в ст. 198: "Попечительство над совершеннолетним лицом устанавливается по его о том ходатайству, если окажется, что лицо это вследствие старческой дряхлости, или других недугов, или неопытности не может надлежащим порядком вести свои дела вообще или защитить свои интересы в каком-либо определенном случае".

По Кодексу 1918 г. существовало только два основания для установления опеки: несовершеннолетие и душевная болезнь. Однако ст. 246 допускала возможность назначения опеки и по другим основаниям, в частности в случае расточительства. Однако это дополнение к общим основаниям имело весьма ограниченное применение, т.к. в этот период установление опеки по расточительству вряд ли было возможно. В тот период весь строй создающихся экономических отношений был направлен к тому, чтоб довести до минимума индивидуальное обладание ценностями и исключить саму возможность наличия излишней роскоши и расточительства.

Прекращалась опека сама собою по достижении совершеннолетия, по достижении лицами женского пола 16-летнего возраста, мужского пола - 18-летнего возраста (ст. 191), а до наступления этого возраста в случаях специального объявления лица совершеннолетним по постановлению Отдела социального обеспечения (ст. 191). Опека по душевной болезни прекращалась по выздоровлении лица, о чем врачебный отдел обязан был известить опекунское учреждение. От установления опеки отличалось назначение опекуна, которое имело место в тех случаях, когда Отдел социального обеспечения не возлагал на себя опекунских обязанностей (ст. 206). Примечание к ст. 206 устанавливало, что один опекун мог быть назначен как над одним лицом, так и над группой лиц. Данное положение Семейного кодекса давало возможность отойти от семейного принципа организации опеки, поручив исполнение воспитательных задач особенно подходящим для этой деятельности лицам, например выдающимся специалистам-педагогам. В этом Кодексе нашла довольно широкое развитие административно-правовая сторона опеки. Учреждением, ведающим опекой, являлись отделы социального обеспечения при Губернских Совдепах. Они ведали всеми вопросами опеки и на местах. Тем самым опека как бы поднималась на более высокий уровень с точки зрения ее административного устройства. Сделано это было с определенной целью: избавить опеку от влияния семьи, родственников на местах. "А главное, обеспечить правильную постановку дела общественного воспитания несовершеннолетнего подопечного", ибо опека понималась преимущественно как надлежащая организация воспитания[5]1.

Второй по счету Семейный кодекс России, введенный в действие с 1 января 1927 г., также много внимания уделял опеке и попечительству над несовершеннолетними как способу защиты их личности, законных прав и интересов, охраны их имущества в случаях, предусмотренных законом

Ответственность за своевременное устройство детей-сирот персонально возлагалась на председателей соответствующих городских и сельских Советов. Осуществление функций по опеке над несовершеннолетними возлагалась на отделы народного образования, а функции по опеке над душевнобольными и слабоумными Лазарева Н.А. Становление и развитие института опеки и попечительства в период Российской империи // Научные технологии. Серия «экономика и право». 2012. № 3.возлагались на отделы здравоохранения, над престарелыми - на отделы социального обеспечения.

Положение об органах опеки и попечительства, утвержденное ВЦИК И СНК РСФСР 18 июня 1928 г., возлагало на отделы народного образования непосредственное выполнение всех функций по опеке и попечительству, а именно: учреждение и прекращение опеки, назначение и освобождение опекунов, надзор за их действиями, необходимые мероприятия по охране имущества подопечного, усыновление и отмена усыновления, разрешение споров между родителями по вопросам воспитания детей, отобрание детей у родителей и других лиц, представление в суды заключений по делам, связанным с воспитанием детей

В сельских местностях сельские Советы учреждали и прекращали опеку, назначали и освобождали опекунов от обязанностей, наблюдали за действиями опекунов, а также принимали меры по охране имущества подопечного. Однако они не вправе были давать разрешение на отчуждение имущества подопечного сверх определенной установленной законом стоимости, решать вопросы, касающиеся усыновления и выполнять другие функции, кроме указанных

По-прежнему опекун назначался. И лишь в определенных Кодексом случаях он мог отказаться от выполнения опекунских обязанностей. Однако круг лиц, которые могли быть опекунами, становился все уже. Теперь опекунами не могли быть лица, лишенные избирательных прав.

Таким образом, принцип классового отбора проявился и в деле охраны прав детей, оставшихся без родительского попечения. Что же касалось их имущественных интересов, то, провозгласив безвозмездность выполнения опекунских обязанностей, этот Семейный кодекс, во-первых, называл источник средств существования подопечного - доходы от его имущества, а при отсутствии таковых - отпускаемые органами социального обеспечения; а во-вторых, позволял опекуну получать вознаграждение при наличии имущества у несовершеннолетнего в размере не свыше 10% извлекаемого из этого имущества дохода[6]1.

Статья 26 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье 1968 г.  не разграничивала понятий "опека" и "попечительство", что дало союзным республикам основание по своему усмотрению выбирать для той или иной категории граждан способ их устройства или охраны интересов. В ст. 121 КоБС РСФСР 1969 г. содержался перечень лиц, над которыми устанавливалась опека или попечительство. В отличие от действующего законодательства опека над детьми длилась до достижения 15 лет. Кроме того, прямо указывалось, что над дееспособными совершеннолетними лицами, если они по состоянию своего здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности, устанавливается попечительство. Таким образом, охрана прав этой категории лиц осуществлялась посредством попечительства, а не патронажа (сам термин "патронаж" в современном праве появился только с введением в действие ГК РФ 1994 г.).

Важную роль в развитии института ограничения дееспособности в СССР сыграло Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 27 октября 1966 г. № 34 "О судебной практике по делам об ограничении дееспособности граждан, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими веществами". Так, оно устанавливало следующие нормы:

Учитывая, что судебный процесс по делу об ограничении дееспособности гражданина должен преследовать цели воспитательного характера, судам следует:

а) рассматривать дела, возбуждаемые на основании ст.16 ГК, непосредственно на предприятиях, стройках, организациях, колхозах, совхозах во всех случаях, когда возможность большого воспитательного воздействия судебного процесса будет видна из заявления и представленных материалов;

б) обеспечивать участие в деле представителей коллективов предприятий, организаций, где работает лицо, об ограничение дееспособности которого поставлен вопрос, или общественных организаций по месту его жительства;

в) в процессе рассмотрения каждого дела выяснять причины, способствующие пьянству или злоупотреблению наркотическими веществами, и принимать меры к устранению этих причин, в частности доводить о них до сведения соответствующих органов путем вынесения частных определений и контролировать их исполнения (ст.225 ГПК РФ)[7]1.

Российское законодательство об опеке и попечительство многое заимствовало от советского, однако при этом существенно скорректировало его.

1.2. Правовое регулирование института опеки и попечительства в Российской Федерации

Термины «опека» и «попечительство», объединяемые нередко в единое понятие «опека», означают, прежде всего, устройство граждан, нуждающихся в особой правовой защите ввиду их неполной гражданской дееспособности. В этом смысле опека и попечительство являются средствами восполнения недостающей дееспособности граждан. Именно в таком качестве институт опеки и попечительства и получил свое развитие как социальный и как правовой институт. Иными словами, основной целью института опеки и попечительства всегда была защита прав и законных интересов лиц. не обладающих полной гражданской дееспособностью.

Если определять опеку и попечительство как форму устройства граждан, то под устройством следует понимать создание социального и правового благополучия, охран) прав и интересов граждан от их нарушений со стороны третьих лиц. Именно такое понимание института опеки и попечительства нашло прямое отражение в действующем законодательстве. Доказательством этого утверждения являются нормы, содержащиеся в ст. 4 ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве», в которой сформулированы следующие задачи правового регулирования опеки и попечительства: обеспечение своевременного выявления лиц. нуждающихся в установлении опеки и попечительства, и их устройство: защита прав и законных интересов подопечных: обеспечение достойного уровня жизни подопечных. 

Предмет законодательства об опеке и попечительстве определен как отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами. Как отмечает Л.Ю. Михеева, данную группу отношений объединяет их общая цель - осуществление на временной основе индивидуального устройства лица, нуждающегося в получении социальной заботы[8]1.

С принятием части 1 ГК РФ институт опеки и попечительства перестал быть институтом семейного права, как это было на протяжении ряда десятилетий, и трансформировался в институт гражданского права. В ГК РФ закреплено 10 статей, посвященных установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства.

Особенности опеки и попечительства над несовершеннолетними урегулированы Семейным кодексом Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от 04.11.2014)[9] и принимаемыми в соответствии с ним актами семейного законодательства. В СК РФ глава 20 называется «Опека и попечительство над детьми».

В настоящее время отношения, связанные с опекой и попечительством, регулируются ГК РФ, Федеральным законом от 24.04.2008 N 48-ФЗ (ред. от 22.12.2014) "Об опеке и попечительстве"[10]1 и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации. Приоритет среди всех нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, имеет ГК РФ.

Как и любой другой современный законодательный акт, Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» содержит в себе упоминание о нормах международного права, регулирующих соответствующие отношения. Часть 5 статьи 3 закона определяет, что, если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Законом, применяются правила международного договора. Правда, следует отметить, что такого рода расхождений между источниками правового регулирования отношений по опеке и попечительству в настоящее время не имеется[11]2.

В соответствии со ст. 7 Закона РФ от 02.07.1992 N 3185-1 (ред. от 28.11. 2015) "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании"[12] защиту прав и законных интересов лица, признанного в установленном законом порядке недееспособным, при оказании ему психиатрической помощи осуществляет его законный представитель, в числе которых и опекун.

Кроме того, допускается принятие законов субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 3 Закона об опеке и попечительстве). При этом необходимо иметь в виду, что законы субъектов Федерации, регулирующие отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, могут быть приняты в двух случаях:

1) по вопросам, прямо отнесенным к ведению субъектов Федерации Законом об опеке. Такие случаи названы в ст. ст. 7, 8, 14, 16, 26, 27, 31 Закона;

2) по вопросам, непосредственно не урегулированным Законом об опеке. Так, например, законом субъекта Федерации могут быть определены порядок и формы так называемого психолого-педагогического сопровождения семей, принявших детей под опеку или попечительство по договору (приемных семей, патронатных семей).

Однако в законах субъектов Российской Федерации не могут присутствовать нормы гражданского права, поскольку ст. 71 Конституции РФ относит гражданское законодательство к исключительной компетенции Российской Федерации. В частности, субъекты Федерации не вправе своими законодательными актами регулировать права и обязанности, ответственность сторон по договору о приемной или патронатной семье (опека по договору, "платная" опека)[13]1.

К отношениям, входящим в предмет законодательства об опеке и попечительстве, Законом об опеке отнесены следующие:

1) отношения по установлению опеки и попечительства, возникающие с того момента, когда выявлено в предусмотренном законом порядке нуждающееся в опеке или попечительстве лицо и принято решение о передаче его именно под опеку (попечительство), а не, например, о помещении под надзор специализированной организации (детского дома, психиатрического учреждения и пр.).

К этой группе относятся предшествующие установлению опеки отношения, которые заключаются в отборе лиц, желающих принять обязанности по опеке (попечительству), и в установлении соответствия этих граждан требованиям, предъявляемым законом. На данном этапе орган опеки и попечительства обязан в кратчайшие сроки подобрать кандидатуру опекуна или попечителя, а также проверить обстоятельства, которые могут помешать осуществлению опеки (попечительства) кандидатом в опекуны.

Кроме того, в эту группу входят и отношения по непосредственному установлению опеки (попечительства), складывающиеся между органом опеки и попечительства и конкретным лицом, изъявившим желание стать опекуном (попечителем). Кандидат в опекуны (попечители) обращается к органу опеки и попечительства с заявлением либо получает от него предложение стать опекуном (попечителем). Завершаются эти отношения назначением опекуна (попечителя);

2) отношения по осуществлению опеки и попечительства. Данные отношения длятся с момента установления опеки и попечительства до момента их прекращения. В них участвуют органы опеки и попечительства, опекуны (попечители), доверительные управляющие имуществом подопечных, а в отдельных случаях и сами подопечные. Отношения по осуществлению опеки и попечительства - центральные в предмете института. Они состоят в выполнении опекунами (попечителями) возложенных на них обязанностей, а также в надзоре органа опеки и попечительства за деятельностью опекунов (попечителей);

3) отношения, связанные с прекращением опеки и попечительства. В целях максимальной охраны интересов подопечного в институте опеки и попечительства присутствуют также нормы об основаниях, порядке и последствиях прекращения опеки (попечительства). Поскольку данная форма устройства граждан является временной, закон четко прописывает причины, по которым она прекратится.

К этой группе отношений относятся также и отношения, которые возникают, когда действиями или бездействием опекуна (попечителя) либо органа опеки и попечительства личности или имуществу подопечного причинен вред. Нормы об ответственности за вред, причиненный подопечному, тоже относятся к институту опеки и попечительства, поскольку тесно связаны с осуществлением опеки, надлежащим исполнением обязанными лицами и органами возложенных на них обязанностей.

Нормы законов раскрываются в подзаконных актах, важнейшими из которых в исследуемой сфере являются Постановления Правительства РФ. назовем некоторые из них:

- Постановление Правительства РФ от 17.11.2010 N 927 (ред. от 15.10. 2014) "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан"[14]1,

- Постановление Правительства РФ от 18.05.2009 N 423 (ред. от 10.09. 2015) "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан"[15]2,

- Постановление Правительства РФ от 14.02.2013 N 117 "Об утверждении перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить (удочерить) ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную или патронатную семью"[16]3.

Также к подзаконным актам следует отнести Приказы Министерства образования и науки РФ.Это, к примеру:

- Приказ Минобрнауки России от 15.06.2015 N 588 "Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством образования и науки Российской Федерации государственной услуги по предоставлению гражданам информации о детях, оставшихся без попечения родителей, из федерального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, для передачи их на воспитание в семьи граждан, выдаче предварительных разрешений на усыновление (удочерение) детей в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации"[17]1;

- Приказ Минобрнауки России от 13.03.2015 N 235 "Об утверждении Порядка организации и осуществления деятельности по подготовке лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей"[18]2;

- Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 20 августа 2012 г. N 623 "Об утверждении требований к содержанию программы подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, и формы свидетельства о прохождении такой подготовки на территории Российской Федерации"[19]3.

В ряде случаев Решение Конституционного суда РФ приводило к тому, что в законодательство об опеке и попечительстве законодателю приходилось вносить коррективы, иногда весьма существенные. Приведем в качестве примера Постановление Конституционного Суда РФ от 27.06.2012 N 15-П "По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки И.Б. Деловой"[20]. Более подробно о нем – в параграфе 2.1.

1.3. Субъекты назначения опеки и попечительства по российскому законодательству

По особенностям назначения выделяется обычная (постоянная) и временная опека. Постоянная опека может быть срочной (опека и попечительство над детьми) и бессрочной (над взрослыми). Временная опека отличается от срочной тем, что срок ее действия определяется не объективными временными рамками или определенными юридическими фактами объективного свойства, а должен быть прямо указан в акте о ее установлении. 

Опека устанавливается в случаях:

- отсутствия родительского попечения в отношении малолетнего (лица, не достигшего возраста 14 лет);

- несовершеннолетия родителей ребенка;

- признания гражданина недееспособным по основаниям, предусмотренным ст. 29 ГК РФ.

Малолетними признаются несовершеннолетние, не достигшие 14 лет. В пункте 2 ст. 145 СК РФ также предусмотрено, что опека устанавливается над детьми, не достигшими возраста 14 лет.

Попечительство устанавливается в случаях:

- отсутствия родительского попечения в отношении лица в возрасте от 14 до 18 лет;

- ограничения дееспособности совершеннолетнего гражданина по основаниям, предусмотренным ст. 30 ГК РФ;

- установления патронажа в отношении дееспособного лица, которое по состоянию здоровья не может самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности.

Если опекун совершает сделки от имени подопечного, то попечитель лишь дает согласие на совершение тех сделок, которые граждане, находящиеся под попечительством, не вправе совершать самостоятельно. Тем самым попечители дополняют волю своих подопечных.

Основная категория граждан РФ, нуждающихся в опеке и попечительстве – дети. Опека и попечительство составляют более 60% от всех форм семейного устройства осиротевших детей.

Такая популярность опеки по сравнению с другими формами устройства несовершеннолетних обусловлена тем, что она отличается доступностью с правовой точки зрения и позволяет сохранить не только правовую связь ребенка с его родителями (родителем), но и во многих случаях - его привычное социальное окружение (88% опекунов - бабушки осиротевших детей)[21]1.

Одним из важных факторов, влияющих на дееспособность гражданина, является психическое здоровье. Согласно п. 1 ст. 29 ГК РФ гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным. По мнению некоторых исследователей, грань между дееспособностью и недееспособностью проводится по юридическому критерию, включающему два признака: интеллектуальный (невозможность отдавать отчет в своих действиях) и волевой (невозможность руководить своими действиями)). Это понятие включает:

1) наличие у гражданина душевной болезни или слабоумия;

2) его неспособность понимать значение своих действий или руководить ими;

3) причинная связь между этими фактами[22]2.

К формулировке критериев недееспособности законодательство пришло постепенно (до второй половины XIX века в психиатрических больницах ("док-гаузах") находились больные с тяжелыми формами болезней - недееспособность устанавливали в административном порядке. И только с появлением потребности в психиатрической помощи у людей с эпизодическими, неглубокими расстройствами возникла необходимость различать тяжесть болезни и с юридической точки зрения. У истоков научного определения недееспособности стояли выдающиеся психиатры: В.П. Сербский, С.С. Корсаков, В. Кандинский.

ГК РСФСР 1922 г. содержала 2 случая лишения дееспособности совершеннолетних: душевной болезни или слабоумия; расточительности (где фактически говорилось об ограничении дееспособности). От недееспособности расточителей в РСФСР отказались в 1927 г. и признавали отсутствие дееспособности только у душевнобольных.

В СССР до кодификации 60-х гг. решение вопросов, связанных с недееспособностью душевнобольных лиц, не входило в компетенцию суда. Кодекс законов о браке, семье, опеке 1926 г. закреплял возможность освидетельствования в административном порядке.

Возможность признания гражданина недееспособным в судебном порядке на основании закона стала практиковаться лишь с принятием ГК РСФСР 1964 г. Этот же закон содержал указание на обязательное проведение в таких случаях судебно-психиатрической экспертизы, обязательное участие в судебном заседании прокурора и представителя органа опеки и попечительства.

Однако сам по себе факт душевной болезни или слабоумия, хотя бы и очевидный для окружающих или даже подтвержденный справкой лечебного учреждения, еще не дает оснований считать гражданина недееспособным. Он может быть признан недееспо­собным только судом.

В условиях, когда установленными законом средствами доказывания (в данной ситуации - только экспертным заключением, отвечающим требованиям законности и научной обоснованности), нельзя сделать однозначного вывода о дееспособности (недееспособности) лица, следует исходить из презумпции дееспособности гражданина, достигшего, по общему правилу, совершеннолетия, которая не была опровергнута в установленном порядке.

Как показала практика, наибольшие злоупотребления и нарушения прав признанных по суду недееспособными лиц до 2009 года осуществлялось согласно нормам ГПК РФ о том, что судебное заседание о признании гражданина недееспособным можно проводить без его участия; а также норма о том, что он сам после этого не вправе подать в суд с иском об отмене данного решения.

Конституционный Суд принял к рассмотрению дело о проверке конституционности ряда положений статей 37, 52, 135, 222, 284, 286 и 3791 ГПК Российской Федерации и части четвертой статьи 28 Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании". 27 февраля 2009 года Конституционный суд принял постановление, которое запрещает заочно объявлять человека недееспособным, а также насильно отправлять его в психлечебницу без суда[23]1.

Иногда лицо, в отношении которого решается вопрос о недееспособности, отказывается от проведения в отношении него исследования (право лица на такой отказ вытекает из Конституции РФ - ст. 21, 22). Но ст. 283 ГПК РФ устанавливает, что при явном уклонении гражданина от прохождения экспертизы суд в судебном заседании с участием прокурора и психиатра может вынести определение о его принудительном направлении на экспертизу.

Данное определение суда может быть выполнено с помощью, санитаров психиатрического лечебного стационара и сотрудников полиции.

Законом допускается ограничение при наличии определенных условий дееспособности граждан, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими средствами (ст. 30 ГК РФ). Эта нор­ма относится только к гражданам, обладающим полной дееспо­собностью. Вместе с тем следует признать, что норма ст. 30 ГК РФ распространяется и на несовершеннолетних, которые до достижения 18 лет приобрели полную дееспособность в связи с вступлением в брак (п. 2 ст. 21 ГК РФ) или в порядке эманси­пации (ст. 27 ГК РФ). К таким гражданам должны применяться все правила, относящиеся к полностью дееспособным лицам, и не мо­гут применяться нормы, определяющие правовой статус несовер­шеннолетних.

Ограничение дееспособности совершеннолетнего гражданина является весьма существенным вторжением в его правовой статус и поэтому допускается законом при наличии серьезных оснований, которые должны быть установлены судом.

Основанием для возбуждения дела об ограничении гражданина в дееспособности является злоупотребление спиртными напитками или наркотическими средствами, ставящее его семью в тяжелое материальное положение. Под злоупотреблением понимается такое чрезмерное или систематическое употребление спиртных напитков или наркотических средств, которое находится в противоречии с интересами семьи гражданина и влечет непосильные расходы денежных средств на их приобретение, чем вызывает материальные затруднения и ставит семью в тяжелое материальное положение.

Наличие у других членов семьи заработка или иных доходов само по себе не является основанием для отказа в удовлетворении просьбы заявителя, если семья не получает от лица, злоупотребляющего спиртными напитками или наркотическими средствами, необходимых средств либо вынуждена содержать его полностью или частично.

Положение попечителя гражданина, ограниченного в дееспособности вследствие пристрастия к спиртному, наркотикам или азартны играм, существенно отличается от положения попечителей несовершеннолетних. Специфика попечительства над таким лицом обусловлена тем, что его психическая деятельность не имеет таких недостатков, которые сделали бы его абсолютно беспомощным перед внешними факторами. Поэтому и содержание попечительства в данном случае состоит только в контроле за расходованием имущества, что в конечном счете может повлиять на правильное формирование поведенческой ориентации (во всяком случае послужит одной из превентивных мер)[24]1.

Также ГК РФ предусматривает возможность ограничения неполной (частичной) дееспособности несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет. Последствие ограничения или лишения несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами выражается в том, что несовершеннолетний будет распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами только с согласия своих законных представителей. Согласно п. 4 ст. 26 ГК РФ при наличии достаточных оснований суд по ходатайству родителей, усыновителей или попечителей либо органа опеки и попечительства может ограничить или лишить несовершеннолетнего права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами. Достаточными основаниями следует признать расходование денег на цели, противоречащие закону и нормам морали (покупка спиртных напитков, наркотиков, азартные игры и т.п.), либо неразумное их расходование, без учета потребностей в питании, одежде и т.п. Рассмотрение судом дел об ограничении дееспособности несовершеннолетнего осуществляется в соответствии со ст. 281 - 285 ГПК РФ.

Ограничение дееспособности гражданина в рассматриваемом случае выражается в том, что в соответствии с решением суда над ним устанавливается попечительство и совершать сделки по рас­поряжению имуществом, а также получать заработную плату, пен­сию или иные виды доходов и распоряжаться ими он может лишь с согласия попечителя. Он вправе самостоятельно совершать лишь мелкие бытовые сделки.

Особое основание для установления попечительства – патронаж.

Существовавший в дореволюционный период, институт патроната в эпоху социализма был упразднен. Он возродился с принятием Гражданского кодекса РФ, в котором был закреплен в статье 41 ГК РФ. Согласно ему, над совершеннолетним дееспособным гражданином, который по состоянию здоровья не способен самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять свои обязанности, может быть установлен патронаж.

В течение месяца со дня выявления совершеннолетнего дееспособного гражданина, который по состоянию здоровья не может самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять свои обязанности, ему назначается органом опеки и попечительства помощник. Помощник может быть назначен с его согласия в письменной форме, а также с согласия в письменной форме гражданина, над которым устанавливается патронаж.

З.С. Беляева отмечает, что обстоятельства, вызывающие потребность в патронаже, связаны с состоянием здоровья, обусловленным преклонным возрастом, тяжелым соматическим расстройством, инвалидностью, невозможностью из-за физического недуга свободно передвигаться и т.п. При этом сохраняется интеллект, способность разумно оценивать свои поступки и действия и принимать соответствующие решения. Такому гражданину нужен только помощник.

Попечительство над ограниченно дееспособными совершеннолетними лицами, пишет далее З.С. Беляева, имеет свои отличительные правовые признаки. Главный из них - восполнение дееспособности лица. При патронаже речь идет о полностью дееспособных гражданах, нуждающихся только в помощи. Поэтому правильнее было бы говорить о патронаже над дееспособными гражданами как совершенно самостоятельном правовом способе помощи со стороны лиц, которым они доверяют[25]1.

Патронаж как самостоятельный вид помощи дееспособным, но физически беспомощным гражданам, оформленный договором, может быть как безвозмездным, так и оплачиваемым за счет подопечного из получаемых им доходов. При отсутствии у лица, нуждающегося в помощнике, необходимых средств, в исключительных случаях труд последнего может оплачиваться органами социальной помощи, различного рода фондами.

В Федеральном законе от 24.04.2008 N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" предполагалось изменение норм о патронаже над дееспособными гражданами (ст. 41 ГК РФ), которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, в целях приведения указанных положений в соответствие с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации об объеме дееспособности физических лиц. Однако новый Федеральный закон не содержит даже упоминания о патронаже. Это объясняется, прежде всего, тем, что патронаж не входит в объем регулируемых данным Законом отношений.

Как пишет А.Б. Поздняков, возобладала точка зрения, что роль помощников при патронаже сводится лишь к выполнению воли физически немощных лиц, которые обладают полной дееспособностью гражданина. Поэтому патронаж, несмотря на редакцию норм ГК РФ, установивших данный правовой институт в одном разделе с опекой и попечительством, следует квалифицировать как самостоятельную правовую категорию[26]1.

Этой позиции придерживаются К.Б. Ярошенко, которая полагает, что патронаж представляет собой новый институт гражданского права, посредством которого гражданам оказывается содействие в осуществлении их имущественных прав[27]2.

Позиция А.Б. Позднякова - патронаж не является формой попечительства, поскольку его участники обладают дееспособностью в полном объеме, заключают договор своей волей и в своем интересе, а их отношения основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности.

Вместе с тем, по мнению большинства ученых и практиков, например С.П. Гришаева, М.В. Кротова, Г.Д. Лихачева, С.М. Поповой и других, патронаж является разновидностью попечительства.

В подтверждение данной позиции используются следующие аргументы:

- диспозиция ст. 41 ГК РФ содержит для лица, оказывающего помощь дееспособному гражданину, двойной термин ("попечитель", "помощник");

- функции попечителя-помощника и лиц, осуществляющих попечительство над ограниченно дееспособными, частично совпадают: попечитель в рамках патронажа выступает в качестве помощника, оказывающего немощному лицу практическое содействие. В то время как попечители дают согласие на совершение тех сделок, которые граждане, находящиеся под попечительством, не вправе совершать самостоятельно. Попечители оказывают подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, а также охраняют их права от злоупотреблений со стороны третьих лиц (ст. 33 ГК РФ). При этом подопечные могут быть физически здоровыми людьми, и помощь (контроль) им необходима только для принятия решения[28]1.

Таким образом, правовая доктрина института, которому в ГК РФ отведена всего лишь одна статья, в течение 13 лет действия ГК РФ так и не сформулирована.

Сравним с основаниями для ограничения дееспособности в других странах.В США суд может ограничить правоспособность гражданина по причине расточительства. При этом понятие «расточительство» не менялось с 1783 года, со дня, когда оно было определено в деле «Митчелл против Митчелла» (Массачусетс) – «расточителями признаются лица, тратящие деньги необдуманно и в больших количествах в результате чрезмерного пристрастия к спиртным напиткам, игре, кутежам либо лени, чем ставят себя и свою семью в тяжелое положение и вынуждают город тратить деньги на содержание его и его семьи»[29]1.

Германское гражданское уложение содержит норму, согласно которой тот, кто своей расточительностью ставит себя или свою семью в тяжелое материальное положение, может быть лишен дееспособности и ставится под опеку. Такая же мера предусмотрена, если указанные последствия наступают вследствие алкоголизма или наркомании (§ 6 гл. 1 разд. 1).

По Гражданскому кодексу Франции расточитель не лишается дееспособности, но может совершать сделки и иные юридические действия лишь с разрешения назначенного трибуналом советника (ст. 513).

Согласно швейцарскомуГражданскому уложению, «дееспособностью обладает всякий совершеннолетний, находящийся в здравом уме… Обладающим здравым умом признаётся каждый, кто не лишён по малолетству или вследствие душевной болезни, слабоумия, опьянения и тому подобных состояний способности действовать разумно. Недееспособны те лица, которые не обладают здравым умом или не достигли совершеннолетия либо состоят под опекой».

В Польше: «Совершеннолетнее лицо может быть частично лишено дееспособности вследствие душевной болезни, умственной недоразвитости или иного психического расстройства, в частности ввиду алкоголизма или наркомании, если состояние этого лица не даёт достаточных оснований для полного лишения дееспособности, но это лицо нуждается в помощи для ведения своих дел. Над лицом, частично лишённым дееспособности, устанавливается попечительство»[30]2.

В Японии ограниченно дееспособными являются лица, признанные таковыми семейными судами. Основаниями для признания являются:

Слабоумие, глухота, немота, слепота, а также расточительство (ст. 11 ГК). Слабоумными считаются лица, у которых нарушения психики не достигли степени душевной болезни, в целом их умственные способности находятся на уровне способностей несовершеннолетних. Расточителями являются лица, которые предрасположены бездумно проматывать имущество. Что касается слепых, глухих и немых, то развитие их умственных способностей может быть и нормальным, а ущербной является лишь способность к действию в общем плане.

ГЛАВА 2. ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА УСТАНОВЛЕНИЯ ОПЕКИ И ПОЕЧИТЕЛЬСТВА

2.1. Правовой механизм установления опеки и попечительства

Правовой механизм установления опеки и ли попечительства существенно отличается в зависимости от того, над кем она устанавливается.

1. Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей

Опекунами (попечителями) детей могут назначаться только совершеннолетие (достигшие 18-летнего возраста) и дееспособные лица. При этом не могут быть опекунами (попечителями) (п. 2 ст. 35 ГК РФ; п. п. 1, 3 ст. 146 СК РФ; Перечень заболеваний, утв. Постановлением Правительства РФ от 14.02.2013 N 117):

- лица, лишенные родительских прав или ограниченные в родительских правах;

- лица, больные хроническим алкоголизмом или наркоманией;

- лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов (попечителей);

- бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине;

- лица, имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному преследованию за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности, половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, а также против общественной безопасности, мира и безопасности человечества;

- лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за тяжкие или особо тяжкие преступления;

- лица, страдающие заболеваниями, при наличии которых нельзя принять ребенка под опеку (попечительство);

- лица, не прошедшие подготовку к опекунству или попечительству (кроме близких родственников детей, а также лиц, которые являются или являлись опекунами (попечителями) детей и которые не были отстранены от исполнения возложенных на них обязанностей);

- лица, состоящие в союзе, заключенном между лицами одного пола, признанном браком и зарегистрированном в соответствии с законодательством государства, в котором такой брак разрешен, а также лица, являющиеся гражданами этого государства и не состоящие в браке.

Лицо, желающее стать опекуном и относящееся ни к одной из вышеуказанных категорий, первоначально должно пройти подготовку в качестве лица, желающего принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей. Ее можно пройти в органе опеки и попечительства или обратиться в организацию, осуществляющую подготовку лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей (п. 4 Порядка, утв. Приказом Минобрнауки России от 13.03.2015 N 235 "Об утверждении Порядка организации и осуществления деятельности по подготовке лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей"[31]1).

Органы опеки и попечительства не реже одного раза в два года организуют дополнительное профессиональное образование специалистов, осуществляющих подготовку по программам повышения квалификации.

Подготовка организуется таким образом, чтобы обеспечивалась ее регулярность и территориальная доступность для граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации. Период ожидания гражданами начала проведения подготовки не должен превышать тридцати календарных дней.

Органы опеки и попечительства и (или) организации обеспечивают возможность прохождения подготовки в удобное для граждан время, в том числе в вечернее время, в выходные и нерабочие праздничные дни.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно определяют содержание разделов и трудоемкость программы, требования к уровню подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами, успешно ее освоивших, форму проведения подготовки (очную или очно-заочную), а также использование дистанционных методов подготовки при ее проведении в очно-заочной форме. Период проведения подготовки не должен быть менее 5 календарных дней и более 180 календарных дней.

Подготовка осуществляется индивидуально и (или) в группе, численность которой при проведении практических занятий (тренингов) не должна превышать 15 человек. В случае индивидуальной подготовки органом опеки и попечительства или организацией разрабатывается и утверждается индивидуальный план подготовки.

По окончании подготовки органом опеки и попечительства или организацией гражданину выдается свидетельство о прохождении подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, на территории Российской Федерации по форме, утвержденной Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 20 августа 2012 г. N 623 "Об утверждении требований к содержанию программы подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, и формы свидетельства о прохождении такой подготовки на территории Российской Федерации"[32]1.

В случае пропуска более 30% от общего количества занятий гражданин получает справку о прохождении части подготовки и имеет право пройти пропущенные занятия в следующей группе граждан, которые будут проходить подготовку.

Теперь претендент на право быть опекуном (попечителем) должен подготовить необходимые документы для установления опеки или попечительства над ребенком.Если у него отсутствует заключение о возможности быть усыновителем, то необходимо представить в органы опеки и попечительства следующие документы:

- заявление с просьбой о назначении опекуном или попечителем;

- справка с места работы с указанием должности и размера средней заработной платы за последние 12 месяцев;

- выписка из домовой (поквартирной) книги с места жительства или иной документ, подтверждающий право пользования жилым помещением либо право собственности на жилое помещение, и копия финансового лицевого счета с места жительства (не обязательно);

- справка органов внутренних дел, подтверждающая отсутствие судимости или факта уголовного преследования (не обязательно);

-

заключение

о результатах медицинского освидетельствования;

- копия свидетельства о браке

- письменное согласие совершеннолетних членов семьи, проживающих совместно с ним, на прием ребенка (детей) в семью (с учетом мнения детей, достигших 10-летнего возраста);

- копия свидетельства или иного документа о прохождении подготовки в качестве лица, желающего принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей;

- автобиография;

- копия пенсионного удостоверения, справка из территориального органа ПФР или иного органа, осуществляющего пенсионное обеспечение (п. 4. Правил подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 N 423 (ред. от 10.09.2015) "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан"[33]1).

Указанные документы подаются в орган опеки и попечительства по месту жительства. Документы можно подать следующим образом:

- лично (с предъявлением паспорта или иного документа, удостоверяющего личность);

- через Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций);

- с использованием регионального портала государственных и муниципальных услуг (функций) (реализовано не везде);

- непосредственно через сайт органа опеки и попечительства (если на нем реализована такая возможность);

- через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (на сегодняшний день реализовано не везде).

После представления комплекта документов в течение трех дней место жительства лица, претендующего на пост опекуна 9попечителя) должен посетить специалист органа опеки и попечительства для знакомства с его семьей и условиями его жизни. По результатам проведенного обследования в течение трех дней будет составлен акт обследования. По истечении трех дней после утверждения акта один экземпляр обязаны будут вручить данному лицу.

В течение 10 дней со дня представления документов и с учетом акта обследования орган опеки должен утвердить заключение о возможности (или невозможности) лица быть опекуном (или попечителем). Это заключение ему должны вручить в течение трех дней со дня его подписания. В случае положительного заключения данное лицо ставится на учет в качестве гражданина, выразившего желание стать опекуном (или попечителем). Заключение о возможности быть опекуном (или попечителем) действительно в течение двух лет со дня его выдачи (п. п. 9, 11 Правил подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах).

Имея заключение, гражданин может приступать к подбору ребенка. Если по месту его проживания нет детских учреждений для детей-сирот или ему не удалось подобрать ребенка, можно обратиться к региональному оператору банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, любого субъекта РФ или в федеральный банк данных Министерства образования и науки РФ (п. 15 Административного регламента, утв. Приказом Минобрнауки России от 15.06.2015 N 588[34]1).

В органе опеки и попечительства гражданина должны проконсультировать о порядке подбора и предоставить сопутствующие документы.

В части 5 ст. 10 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" установлено, что бабушки и дедушки, родители, супруги, совершеннолетние дети, совершеннолетние внуки, братья и сестры совершеннолетнего подопечного, а также бабушки и дедушки, совершеннолетние братья и сестры несовершеннолетнего подопечного имеют преимущественное право быть его опекунами или попечителями перед всеми другими лицами.

После подбора ребенка следует обратиться в орган опеки и попечительства по месту нахождения ребенка с заявлением об оформлении опеки. Орган опеки и попечительства примет решение о назначении гражданина опекуном (или попечителем) или об отказе в этом. Решение органа опеки и попечительства оформляется в форме акта.

На основании заявления об осуществлении опеки на возмездной основе орган опеки и попечительства принимает решение о назначении опекуна, исполняющего свои обязанности возмездно, и заключает договор об осуществлении опеки в порядке, установленном Правилами заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 423 (ред. от 10.09.2015) "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан"[35]1.

Решение органа опеки и попечительства о назначении опекуна или об отказе в назначении опекуна оформляется в форме акта, предусмотренного законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации, а о возможности или о невозможности гражданина быть опекуном - в форме заключения.

Акт о назначении опекуна или об отказе в назначении опекуна либо заключение о возможности или о невозможности гражданина быть опекуном направляется (вручается) органом опеки и попечительства заявителю в течение 3 дней со дня его подписания.

Вместе с актом о назначении опекуна (об отказе в назначении опекуна) или заключением о возможности (невозможности) гражданина быть опекуном заявителю возвращаются все представленные документы и разъясняется порядок обжалования соответствующего акта или заключения. Копии указанных документов хранятся в органе опеки и попечительства.

Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" в статье 12-й вводит особый институт предварительных опеки и попечительства, представляющий собой упрощенный порядок назначения опеки или попечительства в случаях необходимости немедленного назначения опекуна или попечителя.

Причина - сбор документов, подтверждающих возможность установления опеки или попечительства, занимает немалое время. За это время интересам гражданина, нуждающегося в опеке или попечительстве, может быть нанесен непоправимый урон. Таким образом, предварительная опека позволит, например, в экстренных случаях устроить ребенка, оставшегося без попечения родителей, и не передавать его в детское учреждение. Единственное требование - опекуном или попечителем может быть временно назначен только совершеннолетний дееспособный гражданин.

Согласно статье 12 ФЗ, предварительные опека или попечительство прекращаются, если до истечения месяца со дня принятия акта о временном назначении опекуна или попечителя временно назначенный опекун или попечитель не будет назначен опекуном или попечителем в общем порядке. При этом предусмотрено, что при наличии исключительных обстоятельств указанный срок может быть увеличен до двух месяцев. Иначе говоря, в течение месяца (при наличии исключительных обстоятельств - в течение двух месяцев) временно назначенный опекун или попечитель представляет в орган опеки и попечительства документы, подтверждающие его соответствие требованиям к личности опекуна или попечителя, а орган опеки и попечительства проводит предварительную проверку сведений о личности опекуна или попечителя[36]1.

Если в указанный срок орган опеки и попечительства убедится в том, что опекун или попечитель может быть назначен, то он издает акт о его назначении опекуном или попечителем в общем порядке и в этом случае права и обязанности опекуна или попечителя согласно рассматриваемой норме считаются возникшими с момента принятия акта о временном назначении опекуна или попечителя. В противном случае предварительные опека или попечительство прекращаются.

2. Установление опеки над совершеннолетним недееспособным лицом.

Для того, чтобы над гражданином была установлена опека, необходимо судебное признание его недееспособным. Основанием признания недееспособным могут служить душевная болезнь или слабоумие - это различные виды психического расстройства гражданина, вследствие которых он не может понимать значения своих действий или руководить ими. Диагноз психического расстройства ставится специальными врачами в соответствии с общепризнанными мировыми стандартами и не может основываться только на несогласии гражданина с принятыми в обществе моральными, культурными, политическими или религиозными ценностями либо на иных причинах, непосредственно не связанных с состоянием его психического здоровья (п. 1 ст. 10 Закона о психиатрической помощи).

Признание гражданина недееспособным возможно только в рамках особого производства (ст. 262, 281-286 ГПК РФ).

Дело о признании гражданина недееспособным вследствие психического расстройства может быть возбуждено в суде на основании заявления членов его семьи, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения.

Заявление о признании гражданина недееспособным суд рассматривает с участием самого гражданина, заявителя, прокурора, представителя органа опеки и попечительства. Гражданин, в отношении которого рассматривается дело о признании его недееспособным, должен быть вызван в судебное заседание, если это возможно по состоянию его здоровья.

Решение суда, которым гражданин признан недееспособным, является основанием для назначения ему опекуна органом опеки и попечительства.После вступления решения в за­конную силу копия решения в трехдневный срок направляется органу опеки и попечительства по месту жительства гражданина, признанного недееспособным.

После признания человека недееспособным, гражданин, желающий стать опекуном недееспособного или ограниченно дееспособного гражданина (далее - кандидат в опекуны), должен обратиться в орган опеки и попечительства, где ему разъяснятся права, обязанности и перечень документов для назначения опеки (попечительства).

Специалист по опеке проанализирует представленные документы и подготовит заключение о возможности заявителя быть опекуном. При условии положительного заключения гражданин ставится на учет в отделе опеки и попечительства для подбора недееспособного гражданина, нуждающегося в опеке, либо для установления опеки над недееспособным родственником или знакомым гражданином.

Главным специалистом по опеке при рассмотрении представленных документов учитываются нравственные и личные качества кандидата в опекуны, его состояние здоровья, способность к выполнению обязанностей опекуна, отношения, существующие между кандидатом в опекуны и недееспособным, привязанность больного к будущему опекуну и, если это возможно, желание недееспособного.

Преимущество при назначении опекуна отдаётся родственникам недееспособного (ограниченно дееспособного). Если из родственников никто не выражает желание быть опекуном или если недееспособный гражданин одинок, подбираются опекуны из посторонних граждан, желающих стать опекунами. Опекуном совершеннолетнего недееспособного гражданина может быть только совершеннолетний дееспособный гражданин.

Постановление Конституционного Суда РФ от 27.06.2012 N 15-П "По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки И.Б. Деловой"[37]1 установило, что в гражданско-правовом регулировании порядка и правовых последствий признания гражданина недееспособным предусматривается возможность принятия судом только одного из двух решений - либо признание гражданина, страдающего психическим расстройством, недееспособным в полном объеме, либо отказ в таком признании, что фактически ставит суды перед неразрешимой - без издержек для сферы охраны прав и свобод - дилеммой в тех случаях, когда даже при наличии психического расстройства лицо сохраняет способность принимать некоторые осознанные самостоятельные решения в определенных сферах социальной жизни, направленные на удовлетворение личных потребностей, отвечающие его интересам и не нарушающие при этом чьих-либо прав и законных интересов; в таких случаях и тот и другой вариант порождают существенные риски, не исключают злоупотреблений и "линейного", упрощенного подхода к принятию решения, что ведет к нарушению требования юридического равенства (ч. ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ).

Конституционный Суд России пришел к выводу, что федеральному законодателю надлежит внести изменения в действующий механизм защиты прав граждан, страдающих психическими расстройствами, в т.ч. в части оказания им необходимой поддержки в реализации гражданских прав и обязанностей, которые позволяли бы суду учитывать степень нарушения способности таких граждан понимать значение своих действий или руководить ими в конкретных сферах жизнедеятельности и в максимальной степени гарантировали бы защиту их прав и законных интересов.

В рамках указанного выше предписания Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. N 302-ФЗ в комментируемую статью внесены изменения, которые вступили в силу с 2 марта 2015 г.

Инновацией стала норма, согласно которой опекун совершает сделки от имени гражданина, признанного недееспособным, учитывая мнение такого гражданина, а при невозможности установления его мнения - с учетом информации о его предпочтениях, полученной от родителей такого гражданина, его прежних опекунов, иных лиц, оказывавших такому гражданину услуги и добросовестно исполнявших свои обязанности.

При развитии способности гражданина, который был признан недееспособным, понимать значение своих действий или руководить ими лишь при помощи других лиц суд признает такого гражданина ограниченно дееспособным в соответствии.

Исполнение опекунских обязанностей в отношении совершеннолетних недееспособных лиц осуществляется на безвозмездной основе.

Помощь в решении медицинских проблем, социально-правовых, бытовых и других вопросов оказывается опекуном совместно с лечащим врачом недееспособного гражданина.

Вопросы сохранения жилья, закреплённого за недееспособным подопечным, и распоряжения его денежными средствами опекун решает при контроле и с разрешения органа опеки и попечительства.

В соответствии со ст. 39 ГК РФ, при помещении подопечного в учреждения для психохроников (психоневрологический интернат), главный специалист по опеке освобождает ранее назначенного опекуна от исполнения им своих обязанностей, если это не противоречит интересам подопечного.

При восстановлении способности гражданина, который был признан недееспособным, понимать значение своих действий или руководить ими суд признает его дееспособным. На основании решения суда отменяется установленная над гражданином опека и в случае признания гражданина ограниченно дееспособным устанавливается попечительство.

После установления опеки над совершеннолетним недееспособным (ограничено дееспособным) гражданином, орган опеки и попечительства осуществляет контроль условий жизни подопечного гражданина и надзор за деятельностью опекуна. С этой целью специалисты органа опеки и попечительства по месту жительства подопечного проводят плановые проверки: 1 раз в течение первого месяца после установления опеки, затем каждые 3 месяца в течение первого года с момента установления опеки, а в последующем - каждые шесть месяцев.

Кроме того, опекун обязан представлять в отдел опеки и попечительства отчет о хранении, об использовании имущества совершеннолетнего недееспособного (ограниченно дееспособного) гражданина (в т. ч., денежных средств, принадлежащих подопечному) и управлении этим имуществом в срок до 1 февраля года, следующего за отчетным (с приложением к отчету копий товарных чеков, квитанций об уплате налогов, страховых сумм и иных платежных документов).

Опекун недееспособного гражданина несет ответственность:

- имущественную – за причинение вреда личности и имуществу подопечного (ст. 1064 ГК РФ). Опекун возмещает вред, причиненный гражданином, признанным недееспособным, если не докажет, что вред возник не по его вине;

- уголовную – когда подопечный оставлен без надзора и необходимой помощи, а жизнь и здоровье подопечного находятся в опасности (ст. 125, 150-152, 156 УК РФ);

- административную – за несвоевременную сдачу отчета о хранении, об использовании имущества совершеннолетнего подопечного и об управлении таким имуществом за отчетный год.

3. Попечительство над ограниченно дееспособными совершеннолетними гражданами.

Признание ограничения гражданина в дееспособности возможно только в рамках особого производства (ст. 262, 281-286 ГПК РФ).

Решение суда, которым гражданин ограничен в дееспособности, является основанием для назначения ему попечителя органом опеки и попечительства.После вступления решения в за­конную силу копия решения в трехдневный срок направляется органу опеки и попечительства по месту жительства гражданина, ограничен­ного в дееспособности.

При помещении подопечного под надзор в образовательную организацию, медицинскую организацию, организацию, оказывающую социальные услуги, или иную организацию, орган опеки и попечительства освобождает ранее назначенного опекуна или попечителя от исполнения ими своих обязанностей, если это не противоречит интересам подопечного. 

Опекун, попечитель могут быть освобождены от исполнения своих обязанностей по их просьбе. 

Опекун или попечитель может быть освобожден от исполнения своих обязанностей по инициативе органа опеки и попечительства в случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя, в том числе временно. 

В случаях ненадлежащего выполнения опекуном или попечителем лежащих на нем обязанностей, в том числе при использовании им опеки или попечительства в корыстных целях или при оставлении подопечного без  надзора и необходимой помощи, орган опеки и попечительства может отстранить опекуна или попечителя от исполнения этих обязанностей и принять необходимые меры для привлечения виновного гражданина к установленной законом ответственности.

2.2. Проблемы правового механизма установления опеки и попечительства в современной России

Какие проблемы института опеки и попечительства можно сформулировать применительно к современности? Как их можно скорректировать?

В отличие от помещения в социальное или иное учреждение опека (попечительство) предполагает предоставление каждому подопечному индивидуального «помощника» (опекуна, попечителя). Ввиду того, что опекун (попечитель) проводит с подопечным больше времени, уделяет ему больше внимания и заботы, преимущества данной формы воспитания несовершеннолетнего очевидны. Однако в современных условиях органы опеки и попечительства не всегда имеют реальную возможность выбирать между тем или иным способами устройства детей, оставшихся без попечения родителей, что само по себе, безусловно, не может не сказаться на интересах детей крайне отрицательно. 

Существует не так много людей, готовых обременить себя такими заботами, и чаще всего это бывают близкие родственники. В связи с этим представляется возможным, по мнению Ю.В. Усковой, пересмотреть норму о том, что опекунами (попечителями) могут быть только совершеннолетние лица, или только опекунами, когда речь идет об установлении опеки над несовершеннолетними. Можно было бы указать, что, например, старшие братья, сестры (полнородные и неполнородные), достигшие возраста 16 лет, могут осуществлять опеку над своими младшими братьями, сестрами, если разница в возрасте с последними не менее 5 лет[38]1. 

Это положение может действовать в том случае, если близких родственников по прямой или боковой восходящей линии, желающих принять на себя соответствующие обязанности, нет, а братья и сестры проживали и продолжают проживать совместно, между ними существуют близкие родственные отношения. При этом возможно учесть мнение достигших 10 летнего возраста их младших братьев и сестер. Это решение представляется более разумным, чем передача посторонним людям нежелающих расставаться со своими близкими детей.

Для такого установления следует провести эмансипацию старших братьев и сестер (при наличии необходимых для этого условий). Можно предположить, что в силу сложившихся обстоятельств они будут работать и иметь самостоятельный заработок (по трудовому законодательству трудовая правосубъектность по общему правилу наступает с 16 лет). Следует отметить, что согласно трудовому законодательству РФ физические лица, хоть и не достигшие совершеннолетия, со дня приобретения ими гражданской дееспособности в полном объеме даже могут заключать трудовые договоры в качестве работодателей, то есть в определенном смысле принимать на себя ответственность за других людей. 

Другая проблема. В настоящее время осуществление воспитательных функций опекуном (попечителем), как правило, невозможно без совместного проживания с ребенком. Именно поэтому ст. 36 ГК РФ устанавливает обязанность опекунов (попечителей) несовершеннолетних граждан проживать с подопечными. Очевидно, что такой необходимости нет в тех случаях, когда ребенок почти достиг совершеннолетия и достаточно самостоятелен. Речь идет о детях, чье поведение и поступки свидетельствуют об умении распоряжаться своей самостоятельностью. Поэтому современное российское законодательство хотя бы допускает раздельное проживание попечителя и подопечного, достигшего 16 лет, хотя попечитель обязан регулярно посещать своего подопечного. Для этого необходимо согласие органа опеки и попечительства, которое может быть дано при условии, что раздельное проживание не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и интересов подопечного. 

В зарубежном законодательстве требования к опекунам (попечителям) могут быть и жестче, чем в России. Например, в Сербии закон вводит ряд ограничений при назначении опекуна из числа родственников: по возрасту-до 60 лет; если вследствие болезни, физических и психических недостатков или вследствие специфики рода занятий они не в состоянии должным образом выполнять опекунские обязанности; если они уже назначены опекунами над малолетним родственником или опекуном над двумя и более чужими детьми; если женщина имеет собственных детей моложе семи лет; если они имеют троих и более своих детей. Для российского законодательства некоторые такие ограничения неприемлемы, так как у государства меньше возможностей оказывать помощь детям, оставшимся без попечения родителей. Представляется нелогичным без особых на то оснований сужать и так не очень широкий круг возможных опекунов (попечителей), тем самым еще более ухудшая положение детей-сирот, количество которых с каждым годом растет. Напротив, в нашей стране надо по максимуму стимулировать людей для того, чтобы они брали на себя такой нелегкий труд. 

Вряд ли можно назвать разумными указанные требования к верхнему возрастному пределу опекунов и попечителей, в частности, когда речь идет о бабушках и дедушках, выступающих в таком качестве. Весь опыт российской действительности показывает, что у нас, как нигде в зарубежных странах, люди старшего поколения продолжают заботиться о детях, внуках, правнуках, находя при этом и силы на воспитание, и средства на содержание. 
Возможно, и следует смягчить требования по здоровью, предъявляемые к опекунам (попечителям) наряду с усыновителями, ведь опять-таки правоотношения между опекунами (попечителями) и несовершеннолетними носят, как предполагается, временный характер, и есть все шансы, что даже при наличии некоторых серьезных заболеваний ребенка сумеют дорастить до совершеннолетия и поставить «на ноги». Главное, чтобы такое заболевание не было заразным и позволяло заботиться о ребенке, что все-таки для несовершеннолетнего предпочтительнее, чем пребывание в детском доме. 

Так, на данный момент лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью при наличии целого ряда заболеваний. Большинство этих положений абсолютно правомерны и оправданы, однако есть сомнения в том, что заболевания внутренних органов, злокачественные онкологические заболевания на некоторых стадиях, а также заболевания и травмы, приведшие к инвалидности II группы (II степени) могут служить таким непреодолимым препятствием. Известно немало случаев, когда детей должным образом воспитывают родители -инвалиды II группы, которая, однако, исключает трудоспособность. Представляется разумным не чинить подобного рода препятствий и для опекунов (попечителей), хотя бы тогда, когда детей под опеку (на попечение) принимают родственники, причем они являются единственными кандидатами на роль опекунов (попечителей). 

Представляет интерес норма, содержащаяся в законодательстве Италии. Там, по общему правилу, опекун выполняет свои функции безвозмездно. Тем не менее, судья по опекунским делам может назначить ему справедливое вознаграждение, принимая во внимание объем его работы и сложность управления имуществом опекаемого. Аналогичная норма имеется и в польском законодательстве. Там опекун выполняет свои обязанности безвозмездно. Однако если управление имуществом подопечного потребовало значительного труда, опекунский суд может назначить опекуну вознаграждение в виде периодических выплат или единовременно выплачиваемой суммы при прекращении опеки. Вознаграждение возможно за счет имущества подопечного, причем в данном случае речь идет не о договорном регулировании отношений. В Чехии попечитель имеет право на возмещение произведенных затрат, связанных с управлением имуществом подопечного, а также на разумную оплату своего труда за счет доходов от имущества. Размер этой оплаты устанавливается судом[39]1. 

Т.е., законодателям, работая над совершенствованием гражданско-правового института опеки и попечительства, есть смысл особое внимание обратить на следующие проблемы:

1. Расширить список лиц, имеющих право быть опекуном несовершеннолетним, за счет их несовершеннолетних старших братьев и сестер, достигших возраста 16 лет.

2. Также сократить список лиц, по состоянию здоровья не могущих быть опекунами (попечителями) для бабушек (дедушек) по возрасту, наличию инвалидности 2 группы, наличию некоторых не заразных для ребенка заболеваний.

Указанные меры позволят расширить число лиц, могущих быть опекунами (попечителями), что актуально для значительной части российских регионов.

3. Несмотря на то, что значительная часть опекунов (попечителей) выполняет свои обязанности на безвозмездной основе, необходимо постепенно увеличивать возмездность выполнения ими данных действий. Это может быть не только выплата пособий, право на получение вознаграждения за управление имуществом подопечного, но и дополнительные пенсионные баллы, право на налоговые вычеты.

Указанные рекомендации могут быть реализованы как путем внесения изменений в Постановления Правительства РФ, так и непосредственно в Федеральный закон «Об опеке и попечительстве».

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Опека и попечительство – две формы устройства недееспособных или не имеющих полную дееспособность лиц.

Опека - это форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста 14 лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия.

Попечительство - это форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со ст. 30 ГК РФ.

Институт опеки и попечительства является комплексным институтом, поскольку в нем имеются нормы как гражданского, так и семейного права. Российским законодательством предусмотрена достаточно жесткая система отбора лиц на статус опекуна или попечителя, и последующий контроль за его деятельностью. Это призвано обеспечить соблюдение прав подопечных, недопущение злоупотреблений со стороны их опекунов (попечителей).

Проведенное следование показало, что институт опеки и попечительства существует в России продолжительное время, является важным и востребованным, в целом в настоящее время его правовое регулирование и практика реализации являются адекватными как с позиции социального государства, так и современных реалий. Однако был выявлен и ряд проблем, требующих корректировки действующего законодательства. Предлагается:

1. Расширить список лиц, имеющих право быть опекуном несовершеннолетним, за счет их несовершеннолетних старших братьев и сестер, достигших возраста 16 лет.

2. Убрать из списка лиц, по состоянию здоровья не могущих быть опекунами (попечителями), бабушек (дедушек) по возрасту, инвалидов 2 группы, больных некоторыми не заразными для ребенка заболеваниями. Это позволят расширить число лиц, могущих быть опекунами (попечителями), что актуально для значительной части российских регионов.

3. Несмотря на то, что значительная часть опекунов (попечителей) выполняет свои обязанности на безвозмездной основе, необходимо постепенно увеличивать возмездность выполнения ими данных действий. Это может быть не только выплата пособий, право на получение вознаграждения за управление имуществом подопечного, но и дополнительные пенсионные баллы, право на налоговые вычеты.

Указанные рекомендации могут быть реализованы как путем внесения изменений в Постановления Правительства РФ, так и непосредственно в Федеральный закон «Об опеке и попечительстве».

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

  1. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2009. 232 с.
  2. Борисов А.Н., Игнатов С.Л., Ушаков А.А. Комментарий к главе 3 части первой Гражданского кодекса РФ "Граждане (физические лица)" (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2013.
  3. Ваниянц Д.Ю. Актуальные проблемы опеки и попечительства в России // Вестник Северо-Кавказского гуманитарного института. 2013. № 4. С. 60 – 64.
  4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 31.01.2016) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
  5. Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 1 - 5 / А.В. Барков, А.В. Габов, В.Г. Голубцов и др.; под ред. Л.В. Санниковой. М.: Статут, 2015. 662 с.
  6. Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 1, 2, 3 / Б.М. Гонгало, А.В. Коновалов, П.В. Крашенинников и др.; под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2013. 336 с.
  7. Дарчиева Л.В. Возможно ли расширение оснований ограничения дееспособности граждан? // Юридический мир. 2007. № 12. С. 54 – 66.
  8. Закон РФ от 02.07.1992 N 3185-1 (ред. от 28.11. 2015) "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" // Ведомости СНД и ВС РФ. 20.08.1992. N 33. Ст. 1913.
  9. Захарова О. Б. Лишение и ограничение дееспособности гражданина. // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. № 4. С. 9 - 13
  10. Илейко В. Р.Некоторые аспекты проблемы дееспособности, ограниченной дееспособности в зарубежном законодательстве (обзор литературы) // Первомайский В. Б., Илейко В. Р. Судебно-психиатрическая экспертиза: от теории к практике. Киев: КИТ, 2006. С. 257–268.
  11. Как стать опекуном или попечителем ребенка? // "Электронный журнал "Азбука права". 2015.
  12. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
  13. Куропацкая Е.Г. Понятие опеки и попечительства над несовершеннолетними // Судья. 2014. N 7. С. 47 - 50.
  14. Лазарева Н.А. Становление и развитие института опеки и попечительства в период Российской империи // Научные технологии. Серия «экономика и право». 2012. № 3.
  15. Магдесян Г. А. Теоретические аспекты гражданско-правового регулирования опеки и попечительства в Российской Федерации: Автореферат  диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2009. 30 с.
  16. Макеева О.С. Формирование опекунского права в России в первой половине XX века // Социальное и пенсионное право. 2014. N 2. С. 45 - 50.
  17. Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: Теория и практика / Под ред. Р.П. Мананковой. М.: Волтерс Клувер, 2004. – 296 с.
  18. Нечаева А.М. Охрана детей-сирот в России (история и современность). М.: Дом, 1994. 176 с.
  19. Поздняков А. Б. Институт патронажа в Российской Федерации, его отличие от попечительства: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2010. 26 с.
  20. Поздняков А.Б. Правовые вопросы патронажа как института гражданского права Российской Федерации // Семейное и жилищное право. 2008. N 5. С. 10 – 14.
  21. Постановление Конституционного Суда РФ от 27.02.2009 N 4-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 37, 52, 135, 222, 284, 286 и 379.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и части четвертой статьи 28 Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" в связи с жалобами граждан Ю.К. Гудковой, П.В. Штукатурова и М.А. Яшиной" // СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 1367.
  22. Постановление Конституционного Суда РФ от 27.06.2012 N 15-П "По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки И.Б. Деловой" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. N 5.
  23. Постановление Правительства РФ от 14.02.2013 N 117 "Об утверждении перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить (удочерить) ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную или патронатную семью" // СЗ РФ. 2013. N 36. Ст. 4577.
  24. Постановление Правительства РФ от 17.11.2010 N 927 (ред. от 15.10. 2014) "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан" // СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6401.
  25. Постановление Правительства РФ от 18.05.2009 N 423 (ред. от 10.09. 2015) "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан" // СЗ РФ. 2009. N 21. Ст. 2572.
  26. Постатейный комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону "Об опеке и попечительстве" и Федеральному закону "Об актах гражданского состояния" / О.Г. Алексеева, В.В. Андропов, А.А. Бухарбаева и др.; под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2012. 654 с.
  27. Приказ Министерства образования и науки России от 13.03.2015 N 235 "Об утверждении Порядка организации и осуществления деятельности по подготовке лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей" // Российская газета. N 105. 19.05.2015.
  28. Приказ Министерства образования и науки России от 15.06.2015 N 588 "Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством образования и науки Российской Федерации государственной услуги по предоставлению гражданам информации о детях, оставшихся без попечения родителей, из федерального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, для передачи их на воспитание в семьи граждан, выдаче предварительных разрешений на усыновление (удочерение) детей в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации" // Российская газета. N 169. 03.08. 2015.
  29. Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 20 августа 2012 г. N 623 "Об утверждении требований к содержанию программы подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, и формы свидетельства о прохождении такой подготовки на территории Российской Федерации" // Российская газета. N 200. 31.08.2012.
  30. Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16.
  31. Ускова Ю.В. Некоторые аспекты и проблемы установления опеки (попечительства) в Российском законодательстве // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. 2014. № 100.
  32. Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ (ред. от 28.11.2015) "Об опеке и попечительстве" // СЗ РФ. 2008. N 17. Ст. 1755.
  33. Ярошенко К.Б. Гражданское право России. Общая часть. Курс лекций / Отв. ред. О.Н. Садиков. М., 2005. 643 с.
  1. Магдесян Г. А. Теоретические аспекты гражданско-правового регулирования опеки и попечительства в Российской Федерации: Автореферат  диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2009. С. 18.

  2. 1 Лазарева Н.А. Становление и развитие института опеки и попечительства в период Российской империи // Научные технологии. Серия «экономика и право». 2012. № 3.

  3. 1 Холодковская Е.М. Дееспособность психически больных в судебно-психиатрической практике. М., 1967. С. 14.

  4. 1 Лазарева Н.А. Становление и развитие института опеки и попечительства в период Российской империи // Научные технологии. Серия «экономика и право». 2012. № 3.

  5. 1 Нечаева А.М. Охрана детей-сирот в России (история и современность). М.: Дом, 1994. С. 53.

  6. 1 Нечаева А.М. Охрана детей-сирот в России (история и современность). М.: Дом, 1994. С. 55.

  7. 1 П. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 27 октября 1966 г. № 34 "О судебной практике по делам об ограничении дееспособности граждан, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими веществами".

  8. 1 Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: теория и практика. М., 2004. С. 233.

  9. СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16.

  10. 1 СЗ РФ. 2008. N 17. Ст. 1755.

  11. 2 Постатейный комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону "Об опеке и попечительстве" и Федеральному закону "Об актах гражданского состояния" / О.Г. Алексеева, В.В. Андропов, А.А. Бухарбаева и др.; под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2012. С. 261.

  12. Ведомости СНД и ВС РФ. 20.08.1992. N 33. Ст. 1913.

  13. 1 Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 1, 2, 3 / Б.М. Гонгало, А.В. Коновалов, П.В. Крашенинников и др.; под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2013. С. 114.

  14. 1 СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6401.

  15. 2 СЗ РФ. 2009. N 21. Ст. 2572.

  16. 3 СЗ РФ. 2013. N 36. Ст. 4577.

  17. 1 Российская газета. N 169. 03.08. 2015.

  18. 2 Российская газета. N 105. 19.05.2015.

  19. 3 Российская газета. N 200. 31.08.2012.

  20. Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. N 5.

  21. 1 Куропацкая Е.Г. Понятие опеки и попечительства над несовершеннолетними // Судья. 2014. N 7. С. 47.

  22. 2 Захарова О.Б. Лишение и ограничение дееспособности гражданина // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. № 4. С. 11.

  23. 1 Постановление Конституционного Суда РФ от 27.02.2009 N 4-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 37, 52, 135, 222, 284, 286 и 379.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и части четвертой статьи 28 Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" в связи с жалобами граждан Ю.К. Гудковой, П.В. Штукатурова и М.А. Яшиной" // СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 1367.

  24. 1 Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 1, 2, 3 / Б.М. Гонгало, А.В. Коновалов, П.В. Крашенинников и др.; под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2013. С. 116.

  25. 1Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина; ИГП РАН. М.: Юрайт, 2004. С. 138 - 139.

  26. 1 Поздняков А.Б. Правовые вопросы патронажа как института гражданского права Российской Федерации // Семейное и жилищное право. 2008. N 5. С. 11.

  27. 2 Ярошенко К.Б. Гражданское право России. Общая часть. Курс лекций / Отв. ред. О.Н. Садиков. М., 2005. С. 130.

  28. 1 Поздняков А.Б. Правовые вопросы патронажа как института гражданского права Российской Федерации // Семейное и жилищное право. 2008. N 5. С. 12.

  29. 1 Дарчиева Л.В. Возможно ли расширение оснований ограничения дееспособности граждан? // Юридический мир. 2007. № 12. С. 25.

  30. 2Илейко В. Р. Некоторые аспекты проблемы дееспособности, ограниченной дееспособности в зарубежном законодательстве (обзор литературы) // Первомайский В. Б., Илейко В. Р. Судебно-психиатрическая экспертиза: от теории к практике. Киев: КИТ, 2006. С. 261.

  31. 1 Российская газета. N 105. 19.05.2015.

  32. 1 Российская газета. N 200. 31.08.2012.

  33. 1 СЗ РФ. 2009. N 21. Ст. 2572.

  34. 1 Российская газета. N 169. 03.08.2015.

  35. 1СЗ РФ. 2009. N 21. Ст. 2572.

  36. 1 Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2009. С. 41.

  37. 1 Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. N 5.

  38. 1Ускова Ю.В. Некоторые аспекты и проблемы установления опеки (попечительства) в Российском законодательстве // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. 2014. № 100.

  39. 1Ускова Ю.В. Некоторые аспекты и проблемы установления опеки (попечительства) в Российском законодательстве // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. 2014. № 100.