Органы местного самоуправления

Содержание:

Введение

В демократическом государстве организация и осуществление власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип децентрализации системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако местное самоуправление - не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это и право граждан различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел.

Система местного самоуправления находится в стадии реформирования и становления в новом качестве в условиях современной России. Данная в сфере общественных отношений оказывается на сегодняшний день одной из наиболее динамичных.

Актуальность темы исследования определяется современным периодом становления и развития местного самоуправления. Практическое развитие местного самоуправления предусматривает постановку и решение вопросов совершенствования правовых, территориальных и организационных основ местного самоуправления. Проблемы организации и практической деятельности органов местного самоуправления рассмотрены с целью выработки предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационных и территориальных моделей местного самоуправления.

Актуальность научного исследования этих проблем обусловлена их ролью в теории и практике местного самоуправления, их решение может способствовать упорядочению и оптимизации взаимоотношений органов местного самоуправления между собой, а также с органами государственной власти, укреплению авторитета власти в целом. Развитие местного самоуправления имеет исключительно важное значение не только потому, что позволяет создавать условия для более активного и инициативного решения местных проблем, обеспечения нормальной повседневной жизни людей. Оно жизненно важно для нашей страны и потому, что связано и с укреплением государственной целостности Российской Федерации.

Практическое развитие местного самоуправления предусматривает постановку и решение вопросов совершенствования правовых, территориальных и организационных основ местного самоуправления. В настоящее время важнейшей задачей развития местного самоуправления является формирование на основе федерального и регионального законодательства собственной нормативной базы муниципальных образований. Одна из серьезных проблем развития местного самоуправления совершенствование уставов муниципальных образований. Актуальность темы исследования в значительной мере вытекает из необходимости углубления научного обеспечения развития местного самоуправления.

Целью настоящего исследования является определение путей реформирования системы местного самоуправления в условиях действующего законодательства путем изучение структуры, компетенции правового статуса органов местного самоуправления в их системе. На основе общетеоретических положений юридической науки и анализа существующей практики предпринята попытка осмыслить и обосновать основные положения и применить практические знания по выбранной теме.

Исходя из целей, поставленных в работе, определены основные задачи

исследования:

1. определить понятие местного самоуправления;

2. изучить структуру органов местного самоуправления;

3. определить круг полномочий и компетенцию органов местного самоуправления;

4. рассмотреть вопрос об ответственности органов местного самоуправления при реализации их полномочий и компетенции;

5. рассмотреть вопрос о развитии местного самоуправления на современном этапе.

Объектом исследования, проведенного в настоящей работе, явились правоотношения, складывающиеся в процессе реализации населением права на местное самоуправление, правоотношения, складывающиеся у населения с органами местного самоуправления.

Наиболее полно проблемы рассмотрены: Безугловым А. А., Солдатовым С.А., Баглаем М. В, Шугриной Е.С., Коваленко А.И., Выдриным И.В., Бондарем Н.С., Постовым Н.В., и др.

В данной работе исследованы труды Гнейста, Штейна, стоящих у истоков формирования теории местного самоуправления, так называемой идеи «свободной общины».

Чрезвычайно важным для современной юридической науки является понимание местного самоуправления как способа децентрализации государственной власти, непосредственного решения населением отдельных вопросов, что отражено в работах Кутафина О.Е, Саломаткина А.С., Литягина Н.Н, Ясюнаса В., Чиркина В.Е., Анимицы Е.Г, Щербакова Н.В. и т.д.

Реформа местного самоуправления особенно важна для городов. В них сосредоточена большая часть населения России, увеличивается и общее количество городов, возрастает их роль в развитии российского общества. Серьезной проблемой становления и развития городского самоуправления остается совершенствование правовых основ, определяющих организационные и территориальные модели городского самоуправления. Федеральное законодательство предоставило муниципальным образованиям широкое поле для самостоятельного регулирования этих вопросов в уставах. Проблемы организации и практической деятельности органов городского самоуправления рассмотрены с целью выработки предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационных и территориальных моделей городского самоуправления.

ГЛАВА I. Система государственных органов Российской Федерации 

1.1. Разграничение компетенции федеральных органов государственной власти

Федеральные органы государственной власти осуществляют полномочия в рамках предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Их деятельность охватывает собой всю территорию Российской Федерации, а их решения обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений в России. Осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации обеспечивают Президент РФ и Правительство РФ (ч. 4 ст. 78 Конституции РФ).

Федеральные органы государственной власти сгруппированы в систему, представляющую собой согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих ветвей, систему взаимных условий функционирования и противовесов (постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П)^[1].

К числу федеральных органов государственной власти относятся Президент РФ, Федеральное Собрание России (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и федеральные суды обшей юрисдикции, Высший Арбитражный Суд РФ и иные арбитражные суды, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, прокуратура РФ, Конституционное Собрание, ЦИК РФ. Установление их системы, порядка организации и деятельности, а также их формирование относятся к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции РФ).

Компетенция Президента РФ включает в себя следующие полномочия в различных областях применения^[2]:

1. Полномочия по обеспечению обороны и безопасности страны, и общественного порядка.
2. Полномочия в области внешней политики.
3. Полномочия в области внутренней политики.
4. Полномочия в области обеспечения конституционного статуса личности.
5. Полномочия по взаимодействию с Федеральным Собранием РФ.
6. Полномочия по взаимодействию с Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти.
7. Полномочия по взаимодействию с судебными органами власти.
8. Полномочия Президента РФ по взаимодействию с органами государственной власти субъектов РФ.
9. Полномочия по созданию и формированию государственных органов и органов государственной власти, кадровые вопросы.

Компетенция парламента складывается из функций (основных направлений деятельности) и полномочий (конкретных прав и обязанностей), которыми он обладает как орган, призванный осуществлять законодательную и представительную власть в конституционном механизме разделения властей.

Мировая практика функционирования парламентских институтов выработала три классические функции, свойственные парламентам:

1) принятие законов;

2) утверждение бюджета;

3) контроль за правительством.

Содержание третьей функции парламента различается в зависимости от существующей в данной стране формы правления. Так, в странах с парламентарной и смешанной формами правления понятие контроля подразумевает в первую очередь институт парламентской ответственности правительства. Президентским республикам такой институт неизвестен. Однако в президентских республиках (как и в парламентарных) существуют другие способы контроля за исполнительной властью. К ним, в частности, относятся: участие парламента в формировании правительства, дебаты по политике, проводимой правительством, парламентские расследования и слушания, депутатские запросы и т. д.

Контрольные функции Федерального Собрания Российской Федерации в отношении Правительства РФ, предоставленные ему Конституцией РФ, сводятся к следующему: Государственная Дума вправе решать вопрос о доверии Правительству РФ, однако выражение недоверия Правительству РФ не влечет его автоматическую отставку. Вопрос об отставке Правительства РФ решает Президент РФ; Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату для осуществления контроля за исполнением бюджета; Правительство РФ представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации вправе обращаться к Правительству РФ с депутатским запросом (ст. 39 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном Регламентами палат (ст. 38 вышеназванного закона).

Компетенция Федерального Собрания, кроме законотворческой функции, которая является исключительным полномочием Федерального Собрания в целом (она будет рассмотрена ниже), реализуется через раздельную (специальную) компетенцию его палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Специальная компетенция предусматривает право одной палаты принимать решение по тому или иному вопросу в полном объеме.

В ст. 102 и 103 Конституции РФ содержится перечень вопросов, которые находятся в ведении соответственно Совета Федерации и Государственной Думы.

В компетенцию Совета Федерации входит решение следующих вопросов^[3]:

1) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

2) утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения;

3) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

4) назначение выборов Президента РФ;

5) отрешение Президента РФ от должности;

6) назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

7) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

8) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

По вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Совета Федерации, Совет Федерации принимает постановления. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.

В компетенцию Государственной Думы входит решение следующих вопросов:

1) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

2) решение вопроса о доверии Правительству РФ;

3) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;

4) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

5) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;

6) объявление амнистии;

7) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

По вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Государственной Думы, Государственная Дума принимает постановления. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.

Порядок рассмотрения вышеперечисленных вопросов подробно урегулирован Регламентами палат Федерального Собрания.

Компетенция Правительства РФ определяется в самом общем виде в Конституции РФ, преимущественно в виде указания на направления деятельности Правительства^[4]:

1. В области экономики.
2. В области бюджета и финансов.
3. В социальной сфере.
4. В области развития науки, культуры, образования.
5. В области природопользования и охраны окружающей среды.
6. В правоохранительной сфере.
7. В области обороны.
8. В области внешней политики.

Разумеется, обладая столь широкой компетенцией, Правительство способно хорошо видеть общую картину в стране. Вот почему ему принадлежит право законодательной инициативы, и надо отметить, что оно им активно пользуется. Помимо этого Правительство вправе направлять в палаты Федерального Собрания свои официальные отзывы на любые рассматриваемые парламентом законопроекты и предложения по поправкам к ним. Но есть круг вопросов, по которым законопроекты не могут быть приняты без предварительной оценки их Правительством. Речь идет о тех из них, для реализации которых требуются дополнительные расходы, покрываемые за счет государственного бюджета.

На Правительство возлагается обеспечение нормальной работы всех органов исполнительной власти на территории России. Особую его заботу составляют министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, выполняющие весьма ответственные функции. В отношении исполнительных органов субъектов Федерации Правительство осуществляет руководство и координацию их работы по предметам ведения Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. На него также возлагается и разрешение споров и разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Федерации.

Реализация полномочий Правительства облекается, как правило, в официальную форму. По наиболее важным вопросам оно издает постановления, имеющие нормативный характер. Акты по оперативным и иным текущим вопросам издаются в форме распоряжений.

Конституционный Суд РФ – орган правосудия. Между тем правосудие, осуществляемое Конституционным судом специфично, также как и его полномочия.

Компетенцию Суда можно подразделить на несколько направлений деятельности (ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»):

1) Разрешение дел о соответствии Конституции РФ;

2) Разрешение споров о компетенции:

- между федеральными органами государственной власти;

- между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

- между высшими органами государственной власти субъектов РФ.

 3) Проверка по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов конституционности законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле.

4) Толкование Конституции РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов Федерации.

5) Дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

 6) Выступление с законодательной инициативой по вопросам своего ведения.

 7) Конституционный Суд РФ не реже одного раза в год обращается к Федеральному Собранию РФ с посланием о состоянии конституционной законности в России, основываясь на результатах своей деятельности.

 Кроме того, Конституционный Суд взаимодействует с органами конституционного контроля субъектов РФ в целях обмена опытом и информацией, оказания взаимной методической помощи. Он осуществляет рабочие контакты с органами конституционного контроля зарубежных стран путем заключения соглашений о сотрудничестве, обмена делегациями, стажировки сотрудников аппарата Конституционного Суда, обмена решениями и иной информацией, организации совместных научных мероприятий^[5].

Конституционный Суд решает исключительно вопросы права, при осуществлении конституционного судопроизводства он воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Конституционный Суд по вопросам своей внутренней деятельности принимает Регламент Конституционного Суда РФ. В Регламенте устанавливаются: порядок определения персонального состава палат Конституционного Суда; порядок распределения дел между ними; порядок определения очередности рассмотрения дел в пленарных заседаниях и в заседаниях палат; некоторые правила процедуры и этикета в заседаниях; особенности делопроизводства в Конституционном Суде; требования к работникам аппарата Конституционного Суда и другие вопросы внутренней деятельности Конституционного Суда.

Конституционный Суд издает «Вестник Конституционного Суда РФ», в котором публикуются решения, принимаемые Конституционным Судом, особые мнения судей, высказанные при вынесении решений по конкретным делам, и другие материалы.

Компетенция Верховного суда РФ, в соответствие со статьей 126 Конституции РФ, статьей 19 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной система Российской Федерации» и некоторыми другими нормативными правовыми актами:

- рассмотрение дела в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке, в порядке надзора и по делам, возобновленным в производстве ввиду новых и вновь открывшихся обстоятельств;

- изучение и обобщение судебной практики, ведение судебной статистики;

- законодательная инициатива;

-  предоставление заключение о наличие или отсутствие в действиях Президента РФ признаков преступления;

- осуществляет судебных надзор за деятельностью судов общей юрисдикции и военными судами;

- осуществление иных полномочий, предоставленных ему законодательством РФ.

Полномочия Высшего арбитражного суда РФ, в соответствие со статьей 10 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»:

1) Рассматривает, в качестве суда первой инстанции:

- дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти

- дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации

- экономические споры между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, между субъектами Российской Федерации;

2) Рассматривает в порядке надзора: дела по проверке вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов в Российской Федерации.

 3) Пересматривает по вновь открывшимся обстоятельствам: принятые ВАС РФ и вступившие в законную силу судебные акты.

 4) Обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом^[6]:

- о проверке конституционности указанных в части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации законов или иных нормативных актов и договоров;

- о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применения в деле, рассматриваемом им в любой инстанции.

 5) Изучает и обобщает судебную практику в установленной сфере.

6) Разрабатывает предложения по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

7) Ведет судебную статистику.

8) Осуществляет меры по созданию условий деятельности арбитражных судов.

9) Решает в пределах своей компетенции вопросы, вытекающие из международных договоров Российской Федерации.

Компетенция Центрального Банка России (Банка России) включает в себя тот объем полномочий, который необходим для реализации возложенных на него функций. Основными функциями Банка России являются следующие:

• разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики;
• осуществление банковского регулирования и банковского надзора за деятельностью кредитных организаций. При реализации этой функции Банк России является органом контроля и надзора за соблюдением требований законодательства всеми элементами банковской системы РФ;
• обеспечение и поддержание стабильности в банковской системе РФ. Банк России является центром банковской системы страны, взаимодействуя с органами государственной власти, органами местного самоуправления и кредитными организациями;
• осуществление банковских операций. В этом случае Банк России имеет право совершать практически все банковские операции и сделки.

Компетенция банка России как органа денежно-кредитной политики РФ:

- ежегодно не позднее 26 августа представляет в Госдуму проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря – основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год;

- осуществляет операции с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также операции по обслуживанию государственного долга и операции с золотовалютными резервами РФ;

- монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение;

- участвует в разработке экономической политики Правительства РФ;

- принимает участие в разработке прогноза платежного баланса РФ и организует составление платежного баланса РФ;

- осуществляет кредитование Минфина РФ для покрытия разрывов между текущими бюджетными доходами и расходами, приобретение государственных ценных бумаг при их первичном размещении.

Компетенция Банка России как органа контроля и надзора за соблюдением требований законодательства всеми элементами банковской системы РФ^[7]:

- принятие решения о государственной регистрации; выдача и отзыв лицензии кредитных организаций;

- установление квалификационных требований к руководителям исполнительных органов, а также к главному бухгалтеру кредитной организации;

- осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций;

- запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности;

- регистрация эмиссии ценных бумаг организациями;

- осуществление валютного регулирования;

- организация и осуществление валютного контроля как непосредственно, так и через уполномоченные банки в соответствии с законодательством РФ.

Компетенция Банка России как центра банковской системы России:

а) установление обязательных правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля;

б) публикация сводной статистической и аналитической информации о банковской системе РФ;

в) установление правил осуществления расчетов в РФ;

г) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций;

д) установление обязательных нормативов.

1.2. Система и компетенция органов государственной власти субъектов федерации

В соответствии с Конституцией РФ установление общих принципов организации государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, а система органов государственной власти формируется субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими положениями, вводимыми федеральным законом. В отсутствие необходимых законов функционирование органов государственной власти субъектов РФ регулируется указами Президента РФ и законодательством субъектов РФ.

Систему органов государственной власти субъектов РФ составляют:

- законодательный (представительный) орган государственной власти;

- высший исполнительный орган государственной власти;

- иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (в частности, может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ).

Деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется при соблюдении следующих принципов:

А) государственная и территориальная целостность России;

Б) распространение суверенитета России на всю ее территорию;

В) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России;

Г) единство системы государственной власти;

Д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

Е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов РФ;

Ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий.

Органы государственной власти субъектов РФ функционируют в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом. Наименование органа, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ^[8]:

1. принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ней;
2. утверждает бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, а также программы социально-экономического развития субъекта РФ;
3. устанавливает налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания, порядок управления собственностью субъекта РФ; порядок проведения референдума субъекта РФ, выборов в законодательный орган власти и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
4. устанавливает административно-территориальное устройство и утверждает схему управления субъектом РФ;
5. регулирует иные вопросы, относящиеся к ведению и полномочиям субъекта РФ.

Постановлением законодательного органа назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ; оформляется решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых законодательный орган принимал участие. Законодательный орган осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ.

Принятые законодательным органом законы направляются высшему должностному лицу субъекта РФ для обнародования в срок, не превышающий 14 календарных дней. В случае отклонения закона он может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Одобренный таким образом закон не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта РФ и подлежит опубликованию в установленный срок.

Полномочия законодательного органа государственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случаях:

- принятия решения о самороспуске;

- роспуска высшим должностным лицом субъекта РФ;

- вступления в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов, в том числе в связи со сложением ими своих полномочий.

Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе досрочно прекратить полномочия законодательного органа в случае принятия им нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом и не устранены законодательным органом. Президент РФ вправе предупредить законодательный (представительный) орган, а при повторном нарушении внести в Государственную Думу проект закона о его роспуске и прекращении полномочий.

В большинстве законодательных органов отсутствуют депутатские фракции, и политические страсти не мешают работе. В соответствии с новым законом о выборах 50% депутатов региональных парламентов избираются по партийным спискам. Сейчас в регионах партии мелкие. Лишь две-три партии могут преодолевать барьер, устанавливаемый для прохождения в региональный представительный орган. Это повышает роль таких партий и политизацию власти.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ

В субъекте РФ формируется система органов исполнительной власти во главе с руководителем высшего исполнительного органа государственной власти.

Часть высших должностных лиц (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти) субъектов РФ избрана населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок не более пять лет и не может избираться более двух сроков подряд. В соответствии с новым законодательством глав субъектов РФ утверждает представительный орган субъекта РФ. Кандидатуру предлагает Президент РФ. В случае признания выборов несостоявшимися, недействительными, неизбрания ни одного из баллотировавшихся кандидатов повторные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев.

Высшее должностное лицо субъекта РФ^[9]:

- представляет субъект РФ в отношениях с органами власти, при внешнеэкономических связях, подписывает договоры и соглашения от имени субъекта РФ;

- обнародует или отклоняет законы, принятые законодательным органом субъекта РФ;

- формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;

- вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа государственной власти субъекта РФ и участвовать в его работе с правом совещательного голоса;

- осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством России и субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (распоряжения), обязательные к исполнению в субъекте РФ.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ в определенных случаях прекращаются досрочно, в том числе в связи с выражением недоверия ему законодательного органа государственной власти субъекта РФ, признания судом недееспособным, утраты гражданства России и др.

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу в случаях издания им актов, противоречащих законодательству России и субъектов РФ, если противоречия установлены судом и не устранены в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, иного грубого нарушения законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, если это повлекло массовое нарушение прав и свобод граждан. Решение законодательного органа о недоверии влечет немедленную отставку высшего должностного лица и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти. Президент РФ может применить к высшему должностному лицу субъекта РФ меры воздействия: предупреждение, отрешение от должности. В случае отрешения от должности, а также временного отстранения Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение нормативно-правовых актов России и субъекта РФ. Наименование, структура, порядок формирования высшего исполнительного органа устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

В республиках органом исполнительной власти общей компетенции чаще всего является правительство (совет министров) во главе с президентом республики или председателем правительства. В других субъектах органом исполнительной власти общей компетенции является администрация субъекта РФ во главе с губернатором, возможны и другие формы.

Законодательный орган по представлению исполнительного органа (администрации) утверждает схему управления субъектом РФ и структуру исполнительных органов. Глава администрации устанавливает штаты, назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений, т.е. комитетов, департаментов, управлений, отделов и т.п. Полномочия их определяются уставами субъектов РФ и положениями, утверждаемыми главой администрации.

Организация исполнительной власти в городах федерального значения имеет особенности. В систему органов исполнительной власти Москвы входят: мэрия. Правительство Москвы, отраслевые, межотраслевые и территориальные органы.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ^[10]:

1. разрабатывает и осуществляет меры по комплексному социально-экономическому развитию субъекта РФ;
2. участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии;
3. разрабатывает проекты бюджета, программы развития субъекта РФ;
4. обеспечивает исполнение бюджета и программ социально-экономического развития;
5. управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ;
6. заключает договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий;
7. формирует иные органы исполнительной власти субъектов РФ.

Законодательный и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития и в интересах населения. Правовые акты исполнительной власти направляются в законодательный орган, который вправе предложить внести в них изменения или дополнения или отменить их, а также обжаловать указанные акты в судебном порядке. Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе обратиться в законодательный орган с предложением о внесении изменений и дополнений в постановление законодательного органа либо об их отмене, а также обжаловать указанные постановления в судебном порядке. Законодательный орган направляет высшему должностному лицу планы законопроектных работ и проекты законов субъекта РФ. На заседаниях законодательного органа могут присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти или уполномоченные ими лица. На заседаниях органов исполнительной власти могут присутствовать депутаты или работники аппарата законодательного органа.

Законодательный орган может участвовать в формировании высшего исполнительного органа субъекта РФ, согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа. Он вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых принимал участие, что влечет их немедленное освобождение от должности.

Возможные споры между законодательными и высшими исполнительными органами по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами либо в судебном порядке.

Исполнительная власть региона по определенным направлениям деятельности контролируется законодательной властью, что обусловлено ее сущностью как власти, призванной исполнять законы. Формами контроля могут быть доклады администрации по итогам работы на заседаниях законодательного органа, обязательное присутствие главы администрации на сессиях, назначение и освобождение ключевых руководителей администрации по согласованию с законодательным органом. Законодательный орган утверждает отчеты администрации об исполнении бюджета, использовании бюджетных средств и внебюджетных фондов, реализации программ социально-экономического развития. Руководители администрации отвечают на запросы и обращения депутатов.

При Правительстве РФ открываются представительства субъектов РФ, в задачи которых входят осуществление связи и координация исполнительной и законодательной власти федерального уровня с аналогичными ветвями власти региона, согласование по вопросам разработки регионального бюджета, выполнения целевых программ и т.д. Эффективность решения перечисленных задач во многом зависит от руководителя представительства — он должен обладать необходимыми качествами: быть дипломатом, проявлять настойчивость, уметь поддерживать отношения и контакты и т.д. В представительстве образуются отделы.

Федеральные органы исполнительной власти (министерства и ведомства) образуют в регионах свои подразделения — территориальные органы.

Территориальные органы министерств и ведомств России выполняют как общегосударственные, так и региональные функции. Они представляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов РФ. Создание территориального органа производится соответствующим органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ. Руководитель территориального органа назначается и освобождается соответствующим министерством или ведомством по согласованию с субъектом РФ^[11].

Свою деятельность территориальные органы осуществляют под руководством федерального органа, а по вопросам, входящим в компетенцию субъекта РФ, — во взаимодействии с их соответствующими исполнительными органами. Для предотвращения зависимости территориальных органов от администраций субъектов РФ, сращивания центральных и региональных элит в целях удовлетворения корыстных интересов.

Основными принципами деятельности территориальных органов являются: разделение властей, разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, персональная ответственность, соблюдение законности. Функции территориальных органов определяются исходя из специфики деятельности соответствующих министерств и ведомств России с учетом конкретных особенностей регионов. Они участвуют в государственном регулировании экономического и социального развития субъектов РФ, разработке вариантов межрегиональной кооперации, реализации мер, направленных на углубление экономических реформ, и т.д.

Информацию для осуществления деятельности территориальные органы получают от министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов статистики, предприятий и организаций независимо от форм собственности.

Число территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти определяется количеством федеральных министерств и ведомств, имеющих свои представительства в субъекте Федерации, и может составлять несколько десятков. Основными из них являются подразделения силовых министерств, экономические службы, органы надзора.

Финансирование деятельности территориальных органов производится, как правило, за счет средств федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ. Устанавливаются предельная численность и фонд оплаты труда работников территориальных органов. Органы исполнительной власти субъектов РФ оказывают помощь территориальным органам в создании необходимых для работы условий.

Координация деятельности органов государственной власти субъектов РФ

Деятельность территориальных органов координирует полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе. Это исключает необходимость частого обращения в Москву при решении региональных вопросов.

При Президенте РФ образована комиссия по вопросам совершенствования государственного управления.

На комиссию возложены следующие функции:

- обеспечение взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в процессе принятия законов и других нормативных актов субъектов РФ;

- выработка мер по обеспечению соответствия законов субъектов РФ Конституции и законам Российской Федерации;

- устранение возможных разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также между представительными и исполнительными органами власти субъектов РФ;

- подготовка предложений по применению Президентом РФ согласительных процедур для разрешения таких разногласий.

В целях улучшения взаимодействия Правительства РФ с органами государственной власти субъектов РФ, повышения оперативности решений в заседаниях Правительства РФ по вопросам, затрагивающим интересы субъектов РФ, участвуют их руководители. На заседание Правительства РФ по итогам года приглашаются главы всех субъектов РФ.

Председатель Правительства РФ ежеквартально проводит рабочие совещания по актуальным вопросам с руководителями органов государственной власти субъектов РФ, еженедельно встречается с руководителями органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с утверждаемым графиком.

Органы власти субъектов РФ обеспечивают соответствие своей деятельности и принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству. Установлена их ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных законов, игнорирование решений судов, в результате которых были созданы препятствия работе федеральных органов власти, местного самоуправления, нарушены права и свободы человека, охраняемые законом интересы юридических лиц. В случае, если судом установлено, что законодательным органом субъекта РФ принят такой акт, а этот орган не принял мер по исполнению решения суда об отмене акта. Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу. Если в течение трех месяцев после предупреждения меры не приняты, то Президент РФ вносит в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа. Государственная Дума обязана в течение двух месяцев рассмотреть указанный проект^[12].

Аналогично Президент РФ вправе действовать при таких же нарушениях в отношении главы субъекта РФ. Президент РФ может отрешить его от должности, что влечет за собой отставку возглавляемого им исполнительного органа власти. По мотивированному представлению Генерального прокурора РФ Президент РФ также вправе временно отстранить главу субъекта РФ от исполнения полномочий в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого преступления.

Совершенствуется также финансовый контроль за деятельностью региональных органов власти. Во всех субъектах РФ открылись федеральные казначейства и контролируются бюджетные потоки. Берется под контроль Банка России банковская сеть на местах.

1.3. Проблемы разграничения компетенции между органами федеральной государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. ст. 11, 76) разграничение полномочий по предметам совместного ведения осуществляется двумя способами - договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ и федеральными законами.

В соответствии со ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами. В развитие договоров в соответствии со ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Часть 3 указанной статьи закрепляет аналогичное право за органами исполнительной власти субъекта РФ.

Кроме того, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствие с ними нормативно-правовые акты субъектов РФ.

Исходя из смысла ст. 76 Конституции РФ, в федеральном законе регулируются вопросы (предметы) совместного ведения, определяются права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, осуществляется разграничение этих полномочий по предметам совместного ведения.

Даная позиция была выражена Конституционным Судом РФ. Таким образом, правовая форма разграничения полномочий по предметам совместного ведения посредством федеральных законов предусмотрена Конституцией.

В нашей стране в силу ряда причин разграничение полномочий по предметам совместного ведения пошло по договорному пути, что позволило сохранить единство России как государства и разграничить предметы ведения и полномочия в зависимости от соотношения политических сил в центре и каждом конкретном субъекте РФ.

В «массовую стадию» процесс разграничения полномочий посредством заключения договоров и соглашений вступил в 1994 году с подписанием Договора с Кабардино-Балкарией. С 1994 года было подписано более 300 договоров и соглашений^[13].

Однако практика заключения таких договоров породила неравноправие субъектов РФ. Ряду субъектов Федерации предоставлены льготы и преимущества, ставящие их в более благоприятные по сравнению с другими субъектами условия.

Между тем статья 5 Конституции РФ гласит, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны.

Статья 19 Конституции РФ гласит, что все граждане равны перед законом. Отсюда равноправие субъектов Российской Федерации должно проявляться в трех аспектах: равноправие субъектов Федерации между собой, равноправие во взаимоотношениях с органами государственной власти Федерации, равноправие народов Российской Федерации.

Ссылки на объективные признаки неравенства субъектов РФ несостоятельны, так как различные условия (географическое положение, размеры территорий и др.) - это естественная уникальность, а их конституционное равенство - это юридическое явление. Таким образом, договорная форма разграничения полномочий ведет к нарушению конституционного равенства субъектов Федерации.

Кроме того, договоры содержали в себе ряд существенных нарушений норм Конституции РФ, а именно: регулировали более широкий круг вопросов, чем разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти; разграничивали полномочия органов по предметам не совместного ведения, а исключительного ведения Федерации; разграничивали полномочия по предметам совместного ведения, которые уже урегулированы федеральными законами.

Учитывая многочисленные нарушения в договорах, нестабильность такой формы разграничения полномочий, нарушение равноправия субъектов РФ и, как следствие всего этого, нарушение единства и целостности системы государственного управления, федеральный законодатель был вынужден обратиться к законодательной форме разграничения полномочий по предметам совместного ведения.

К 29 июня 1998 г. в РФ подписаны 42 индивидуальных договора с 46 субъектами Федерации.

Между тем, классическое федеративное правовое государство - это государство, где главенствует Конституция и федеральный закон. Исходя из того что государствообразующим актом Российской Федерации является Конституция РФ, принцип федерализма, количество и перечень субъектов Федерации установлены Конституцией, Федеративный договор и иные договоры должны соответствовать Конституции РФ, Российская Федерация является конституционной Федерацией. Данный правовой статус определил приоритет закона над договором между федеральным центром и региональным уровнем. Право Федерации всегда имеет приоритет над правом субъекта Федерации, так как интересы целого важнее интересов части. В связи с этим все договора должны соответствовать не только Конституции РФ, но и федеральным законам.

Примером, когда на всех трех уровнях власти, включая органы местного самоуправления, устанавливаются четкие полномочия каждого уровня, могут быть Федеральные законы от 10.01.1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель», от 19.04.1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности».

Учитывая приоритет федеральных законов над договорами, в начале двухтысячных набрала силу тенденция расторжения договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Законодательное разграничение полномочий является более стабильной правовой формой. Кроме того, обеспечивается единство управленческих функций в системе государственного управления и устанавливаются равные условия деятельности для органов государственной власти всех субъектов РФ. Законодательная форма разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения необходима для единства системы государственного управления, для эффективного взаимодействия органов государственной власти между собой, для четкого и ясного определения функциональных задач каждого звена, каждой подсистемы всей государственной власти^[14].

В Федеральных законах, регулирующих отношения по предметам совместного ведения, как правило, обозначаются полномочия федеральных органов госвласти, органов госвласти субъекта РФ и даже органов местного самоуправления. Однако, невозможно разграничить их между уровнями власти абсолютно все сферы исполнительской деятельности, т.к. всегда станутся вопросы, не перечисленные в соответствующем законе, и будет непонятно, кто их решает, либо возникнет ситуация, когда одни и те же вопросы будут отнесены к ведению как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти.

Стремление законодателя посредством федеральных законов жестко разграничить вопросы на федеральные, региональные и местные без установления совместной процедуры деятельности ведет к подмене соответствующими законами статьи 72 Конституции РФ. Речь идет о том, что, исходя из смысла указанной статьи, органы государственной власти РФ и субъектов РФ реализуют свою компетенцию по всем вопросам, перечисленным в статье 72 Конституции РФ. Учитывая приоритет в этой области федеральных законов над региональными, законодательное разграничение полномочий может вести к нарушению конституционных прав субъектов РФ на осуществление деятельности по всем предметам совместного ведения.

Между тем конституционная категория «совместное ведение» есть показатель совершенных федеративных связей, когда механизм разделения государственной власти - это не только фактическое размежевание полномочий, но и отношения сотрудничества и взаимодействия различных уровней власти. В связи с этим приоритет в федеральных законах должен быть не за нормами, разграничивающими полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, а за нормами, регламентирующими процедуру совместной деятельности органов государственной власти по предметам совместного ведения (например, порядок использования согласительных процедур, в частности создания согласительных комиссий на паритетных началах).

Преобладание в федеральном законе процессуальных норм реализации совместной компетенции органов государственной власти представляется нам весьма действенным способом предотвращения споров между центром и регионами в этой области. Именно это обеспечит реальные координационные взаимосвязи между различными уровнями исполнительной власти.

В системе взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления многое определяется точностью правовой регламентации их полномочий.

Сферы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления обусловлены функциями государства и определены Конституций РФ. В самом общем виде эта деятельность представляет собой государственное руководство процессами, происходящими в обществе (государственное, экономическое, социально-культурное строительство, внешние отношения, оборона и т.д.)^[15].

Указывая предметы ведения органов государственной или муниципальной власти, мы только показываем, в каких именно областях общественной, государственной или муниципальной жизни они компетентны, но отнюдь не определяем пределы их правовых возможностей в данных сферах, т.е. полномочий. Тем не менее, определение компетенции всегда связано с уточнением предметов ведения. Именно по такому пути идет нормотворческая практика.

Исходя из предложенной Конституцией РФ формулы субъекты Федерации сами при определении своего правового статуса дополняют предметы ведения и закрепляют их в конституциях и уставах субъектов Федерации. Таким же образом в настоящее время действующим законодательством решаются многие вопросы организации местного самоуправления, определяются пределы полномочий самоуправленческих структур.

Существенная характерная черта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень.

На федеральный уровень вынесено решение вопросов, многие из которых уже апробированы в региональном законодательстве.

Существует группа исключительных полномочий, однако они могут включать в себя как материальные, так и процедурные полномочия.

Полномочия должны быть разделены между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Решение этой задачи носит сугубо практический характер и осуществляется в процессе политического взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и их руководителей. Для того чтобы максимально объективировать этот процесс, перенести центр возникающих при этом разногласий и споров из области политики в область права, следует определить принципы, которыми обоим сторонам следует руководствоваться.

Нарушение какого-либо одного принципа влечет за собой нарушение и других. Принципы можно разделить на конституционные, т.е. непосредственно закрепленные Конституцией РФ, и специальные, которые должны быть закреплены в конституциях и уставах субъектов РФ и непосредственно определять взаимоотношения государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, процедуру разграничения полномочий.

К конституционным принципам следует отнести принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), законности (ст. 15 Конституции РФ), приоритета прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 и 18 Конституции РФ), самостоятельности субъектов Федерации в установлении системы органов государственной власти (п. 1 ст. 77 Конституции РФ), единой системы органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ), разграничения полномочий между органами законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 102, 103, 114, 118 Конституции РФ) и др.

К специальным принципам, но нашему мнению, следует отнести принцип функционального различия государственных и муниципальных органов власти, самостоятельности и равноправия во взаимоотношениях друг с другом, собственной компетенции, четкого определения полномочий, ответственности в границах компетенции.

Суть принципа функционального различия между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления заключается в том, что, приступая к разграничению полномочий, следует учесть функциональные различия между вышеуказанными органами.

Принцип собственной компетенции означает, что органы власти рассматриваемых уровней наделяются собственной компетенцией. Принцип четкого определения своих полномочий заключается в том, что и органы государственной власти субъектов РФ, и органы местного самоуправления наделяются конкретными полномочиями, т.е. правами и обязанностями для реализации их компетенции. Полномочия, которыми наделяются органы власти рассматриваемых уровней, можно разбить на две группы.

К первой группе полномочий относятся права и обязанности по непосредственному разрешению вопросов, отнесенных к компетенции того или иного органа власти одного из рассматриваемых уровней; ко второй группе — права и обязанности, обеспечивающие процедуру их деятельности. Методология разграничения полномочий может быть следующая. На каждый предмет ведения накладывается соответствующая функция, состоящая из общих и специальных полномочий. Полномочия служат мерой должного поведения органов, их самостоятельности в выполнении установленных задач и функций, выражением конкретного вида решений и юридически значимых действий^[16].

Именно через полномочия просматривается характер взаимоотношений государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Принцип ответственности в пределах компетенции указывает на связь ответственности с компетенцией, ограниченность ее пределами компетенции. В данном случае речь идет в первую очередь о юридической ответственности (коллективной и персональной), хотя применительно к органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления следует говорить и о политической ответственности перед населением.

Социальная ответственность основана на формировании и нормативном закреплении определенных действий субъектов общественных отношений как обязанностей (должное поведение) и на возможности применения социального принуждения (в различных формах) в случае невыполнения этих обязанностей.

Юридическая ответственность, будучи разновидностью социальной ответственности, обладает существенными отличиями. Они проявляются в том, что она урегулирована нормами права; обязанности субъектов взаимоотношений приобретают значение юридических; принуждение становится государственно-правовым, включающим в себя санкции; общественные отношения превращаются в правоотношения.

Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, их руководители и аппарат не всегда в состоянии осуществить оптимальное разграничение компетенции, обеспечить их согласованную деятельность в силу разных причин.

Во-первых, сам процесс формирования, обоснования и утверждения системы органов государственной власти субъекта РФ, также как и органов местного самоуправления, во многом осуществляется спонтанно, на основе субъективных представлений правящих региональных и местных элит и аппарата.

Во-вторых, конструирование властных систем не имеет под собой определенной научной основы — в основном подобные вопросы решаются эмпирически в процессе политического взаимодействия органов государственной и муниципальной власти, их руководителей, иных политических сил. В-третьих, сам процесс не отличается разработанностью юридических процедур.

В связи с этим целесообразно, чтобы органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления при подготовке нормативных правовых актов, определяющих их структуру и полномочия, пользовались единой научной методикой, учитывающей функциональные особенности и специфику рассматриваемых органов, раскрывающей конституционные основы их организации и деятельности, круг и сферу согласуемых действий, формы и методы координации деятельности между собой, и вместе с тем, дающей простор учету территориальных, национальных и других особенностей субъектов Федерации и муниципальных образований. Использование подобных рекомендаций не будет ущемлять конституционный статус органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, одновременно создавая необходимые предпосылки гармонизации и упорядочению их взаимоотношений. Таким образом, оптимизация системы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, обеспечение определенного единообразия их правового статуса и, как следствие, необходимого взаимодействия, возможно на следующей правовой основе: Конституция РФ, стабильное федеральное законодательство, конституции и уставы субъектов Федерации и региональное законодательство, согласованные и утвержденные в установленном порядке схемы управления субъектами Федерации, уставы муниципальных образований, научно разработанные методики определения структуры и полномочий, а также форм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

ГЛАВА II. Местное самоуправление в Российской Федерации

2.1. Система органов местного самоуправления и их роль в обществе

Органы местного самоуправления объединяются в систему органов местного самоуправления. При этом очень часто происходит смешение неодинако­вых по значению понятий: «система местного самоуправления» и «система ор­ганов местного самоуправления».

Местное самоуправление - это вид социального управления. Оно имеет свою систему, обладает собственной компетенцией, должно иметь структуру органов и нести ответственность за свою деятельность. Местному самоуправлению свойственны свои специфические качества, своя иерархия, соподчиненность систем и подсистем в рамках муниципального образования. Существует несколько точек зрения ученых на толкование термина «система местного самоуправления. Кулиева С.И. под системой местного самоуправления предлагает понимать «совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей». Казанчев Ю.Д. и Писарев А.Н. понимают под системой местного самоуправления – совокупность органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, форм прямого волеизъявления граждан, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует принадлежащею ему и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения. Еще более широкое определение предлагают Выдрин И.В. и Кокотов А.Н.: «Система местного самоуправления - совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций». Стрекозов В.Г. и Казанчев Ю.Д. видят в ней законодательную регламентацию и практическое осуществление: территориальных пределов местного самоуправления, его разновидностей, механизма местного самоуправления, основных принципов местного самоуправления, полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантий осуществления местного самоуправления.

На основании выше изложенного наиболее верной точка зрения представляется, что под систе­мой местного самоуправления следует понимать совокупность организацион­ных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, по­средством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, мест­ной жизни.

Однако какое бы определение не было взято за основу, очевидно, что сис­тема органов местного самоуправления входит в систему местного самоуправ­ления в качестве составной части. Исходя из понимания системы как совокупности элементов и связей между ними, обладающей признаком целостности, под сис­темой органов местного самоуправления понимаются организационные формы органов местного самоуправления и их взаимодействие.

Общепризнанно, что для любой системы важна четкая организация ее деятельности, регламентация функций, прав и ответственности. Местное самоуправление не является исключением. Внутреннее устройство организации и функционирования местного самоуправления, выражающееся в создании и раз­витии муниципальной системы органов, призвано обеспечить в са­моуправленческом процессе достижение региональных целей. От системы ор­ганов местного самоуправления зависит структура органов управления, объем их полномочий, функций и ответственности^[17].

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 Конституции РФ). Но это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от действующих в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них обязательны. Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с Конституцией РФ (ст. 132) могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральным законом и законами субъектов Федерации. Ими же определяются условия, а также порядок контроля государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Вместе с тем осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены органами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

В основе формирования системы органов местного самоуправления лежит принцип многообразия организационных форм местного самоуправления. Этот принцип относится к числу базовых принципов организации местного самоуправления и предполагает определенный простор для населения в выборе институтов выражения своих интересов на муниципальном уровне.

Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в системе органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных законом. Из других органов местного самоуправления Закон называет контрольный орган муниципального образования, который может быть создан в муниципалитете.

Наряду с наличием органов местного самоуправления предполагается возможность создания отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации (п. 8 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ). Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных законом. Характерно, что в п.1 ст. 34 «Органы местного самоуправления» Федерального закона № 131-ФЗ говорится о «структуре органов местного самоуправления». Тем не менее, там же в структуру включены не только иные органы, но и выборные должностные лица, что сразу же наводит на вопрос: видит ли Закон разницу между органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления? Причем в изначальной редакции Федеральный закон №131-ФЗ не говорил о выборных должностных лицах местного самоуправления, их включение появилось в Законе в редакции от 21 июля 2005г. Итак, на основе формулировок Федерального закона № 131-ФЗ и Федерального закона от 02.03.2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» установим, кто относится к должностным лицам местного самоуправления?^[18]

Во-первых, глава муниципального образования, избранный населением путем прямых выборов. Закон ему разрешает быть одновременно или председателем представительного органа, или главой местной администрации.

Во-вторых, глава муниципального образования, избранный на должность решением представительного органа муниципального образования; он является одновременно председателем данного представительного органа.

В-третьих, глава местной администрации муниципального образования, заключивший контракт (трудовой договор) на данную должность с представительным органом муниципального образования.

В-четвертых, если на муниципальных выборах избирается, помимо представительного органа и главы муниципального образования, еще какой-либо орган местного самоуправления и предполагается, что члены этого органа занимают определенное должностное положение, получают властно-контрольные полномочия, тогда члены соответствующего органа тоже будут считаться должностными лицами. Например, если на муниципальных выборах избирается счетная палата как муниципальный орган с контрольными функциями.

Закон выделяет лишь тех лиц, которые в той или иной форме участвуют в решении вопросов местного значения. Помимо этого должностными лицами являются заместители главы муниципального образования, заместители председателя представительного органа муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации, другие ответственные сотрудники данных подразделений.

Таким образом, определение перечня должностных лиц муниципальной власти является необходимым условием для анализа системы органов местного самоуправления.

Система органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек (на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Органы государственной власти субъекта Федерации проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования, в случае если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Федерации в порядке, предусмотренном федеральными законами для проведения референдума. Избирательная комиссия субъекта Федерации проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения референдума (схода граждан), осуществляет иные предусмотренные федеральными законами полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума (схода граждан). Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Федерации.

При отсутствии предусмотренной законом инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются^[19]:

1. Структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления.
2. Порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение. Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Таким образом, существенными признаками органов местного самоуправления являются следующие:

1) таковые должны быть избраны (сформированы) населением муниципального образования на муниципальных выборах или образованы представительным органом муниципального образования;

2) таковые должны обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

3) статус таковых как органов местного самоуправления и их собственные полномочия должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Перечисленные три существенных признака органа местного самоуправления должны присутствовать одновременно, что и составляет основу его статуса.

Систему органов местного самоуправления полезно сравнивать с системой государственных органов Российской Федерации и ее субъектов, поскольку принципы организации этих систем являются близкими, хотя по мере движения от нижестоящего уровня к вышестоящему организация публичной власти имеет тенденцию к усложнению. Так, на федеральном уровне имеется институт президентства, с которым имеет некоторые общие черты институт главы муниципального образования (если глава избран путем прямых выборов). Но Президент РФ не является одновременно председателем Правительства РФ либо председателем одной из палат Федерального Собрания – Совета Федерации или Государственной Думы. Избранный же напрямую населением глава муниципального образования, напротив, либо возглавляет местную администрацию, либо коллегиальный орган народного представительства. Нечто похожее наблюдается на уровне субъектов РФ, где высшее должностное лицо является одновременно руководителем высшего исполнительного органа. Но в субъектах РФ полностью исключается ситуация, при которой законодательный (представительный) орган возглавлялся бы высшим должностным лицом, причем высший исполнительный орган субъекта РФ, в отличие от местной администрации, может быть коллегиальным, как и Правительство РФ. Структура органов местного самоуправления – вопрос политического выбора, причем отданное федеральным законодателем предпочтение далеко не полностью опирается на сложившуюся структуру государственной власти, принятую на федеральном уровне и в субъектах РФ. Разумеется, организация муниципальной власти должна иметь свою специфику, но, во всяком случае, муниципальные образования обладают правом учреждения у себя такой модели, которая имеет место в системе федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ. Иначе необходимо аргументировать, по каким причинам федеральный законодатель воспрещает муниципальным образованиям сделать это. Кроме того, следует помнить, что унифицированная модель организации системы государственных и муниципальных органов позволяет более качественно обеспечить их взаимодействие «по вертикали».

Таким образом, при определении системы органов местного самоуправления важно положить прочное основание ее действенному функционированию, что методологически связано с разделением властей. В буквальном смысле, ст. 10 Конституции РФ не связывает местное самоуправление этим принципом, поскольку ее формулировка охватывает законодательную, исполнительную и судебную ветви государственной власти. Но в местном самоуправлении также есть организационно обособленные, самостоятельные, наделенные собственной компетенцией органы, поэтому в определенном смысле положения ст. 10 Конституции РФ распространяются и на муниципальные образования. Примечательно, что на местном уровне наблюдается заметное сближение представительной и исполнительной ветвей власти, а судебная ветвь отсутствует вовсе. Однако это не может ставить под сомнение сам принцип разделенной и сбалансированной власти, который органически присущ современному конституционализму и применяется вне зависимости от уровня властеотношений.

2.2. Компетенция органов местного самоуправления.

Существуют различные точки зрения на вопрос о понятии компетенции, элементах ее составляющих. Так, Постовой Н.В. определяет компетенцию как установленную нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав и предметов ведения жителей муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления. Алексеев А.П. и Братановский С.Н. определяют компетенцию как установленную нормами законодательства совокупность полномочий и предметов ведения жителей муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления для решения задач местного значения в осуществлении отдельных государственных полномочий^[20].

Компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из:

1) предметов ведения;

2) полномочий.

Предметы ведения местного самоуправления – это закрепленные в нормах муниципального права сферы жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция.

Каждый орган местного самоуправления должен иметь своѐ «поле деятельности», воздействовать в соответствии со своими задачами и целями на определенные виды общественных отношений. Поэтому правовое регулирование компетенции органа местного самоуправления предполагает, прежде всего, обозначение круга его деятельности, тех сфер жизни муниципального образования, в которых действует данный орган.

Таким образом, предметы ведения, как структурный элемент понятия «компетенция», являются способом юридического обозначения тех сфер местной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа местного самоуправления.

Предметы ведения местного самоуправления:

1) финансово-экономическая сфера;

2) жилищно-коммунальное хозяйство;

3) социальная сфера;

4) охрана общественного порядка;

5) отдельные государственные полномочия.

Полномочия местного самоуправления – права и обязанности муниципального образования в определенных сферах деятельности.

Принципы определения компетенции.

Наиболее общие принципы определения компетенции органов местного самоуправления провозглашены в статье 4 Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., к ним относятся:

1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Однако это не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач.

2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.

3. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных Законом.

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») определяет предметы ведения местного самоуправления в целом, устанавливая вопросы местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований. Предметы ведения конкретных органов местного самоуправления закрепляются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации в уставах муниципальных образований, других нормативных правовых актах муниципальных образований, определяющих статус органов местного самоуправления (положениях, регламентах и т.д.).

Характеристика вопросов местного значения по Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

1) В статье 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется, что вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным выше федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно; вопросы местного значения межпоселенческого характера - часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

2) Вопросы местного значения разделены по типам муниципальных образований на вопросы местного значения муниципального района, поселения, городского округа.

Существуют общие для всех видов муниципальных образований вопросы^[21]:

1) принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений. Практика показывает, что в уставах муниципальных образований несмотря на тенденцию к унификации, можно отразить особенности местного характера. Однако часто уставы одного уровня муниципальных образований в пределах одного субъекта часто отличаются друг от друга только названием муниципальных образований;

2) издание муниципальных правовых актов;

3) установление официальных символов муниципальных образований;

4) создание муниципальных предприятий, учреждений, финансирование муниципальных учреждений;

5) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальным предприятиям и учреждениям;

6) регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса – производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), установление надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса;

7) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица;

8) принятие и организация планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

9) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов;

10) формирование, утверждение, исполнение местного бюджета;

11) установление местных налогов и сборов;

12) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

13) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального назначения;

14) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования;

15) организаций библиотечного обслуживания населения;

16) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений;

17) организация мероприятий по гражданской обороне, защита населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

18) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране жизни и здоровья;

19) осуществление полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных законодательством;

20) осуществление земельного контроля за использованием земельных участков.

Особенные вопросы местного значения:

1) обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий жилыми помещениями. Данное полномочие относится к исключительным полномочиям поселений.

2) обеспечение противопожарной безопасности относится к числу полномочий только поселения и городского округа;

3) сохранение памятников истории и культуры – подобных полномочий нет только у муниципальных районов;

4) организация обустройства мест массового отдыха жителей включена в перечень полномочий поселений и городских округов;

5) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора в поселении и городском округе. Кроме того, городской округ обязан заниматься вопросами утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. К ведению муниципальных районов отнесены только вопросы утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

6) организация освещения улиц и установка указателей с номерами домов и названиями улиц. Относится к ведению поселений и городских округов.

7) вопросы поддержания в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения об опасности (относится к полномочиям городского округа);

8) создание аварийно-спасательных служб на территории поселения. У муниципального района такой обязанности нет.

9) различие в агропромышленной сфере вопросов местного значения в зависимости от уровня и вида муниципалитета. Для поселения речь идет о развитии сельскохозяйственного производства, создании условий для развития малого предпринимательства. Для городского округа – создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции. Муниципальный район должен создавать условия для развития сельскохозяйственного производства. Район не обременен заботами по созданию условий для развития малого предпринимательства.

10) организация предоставления субсидий малоимущим гражданам на оплату жилья. Муниципальные районы этим не занимаются.

11) организация охраны общественного порядка в муниципальном районе;

12) организация в муниципальном районе предоставления общедоступного и бесплатного начального образования, основного общего и специального образования в муниципальных районах и городских округах. К ведению поселений данное полномочие не относится.

13) оказание на территории муниципального района первичной скорой медицинской помощи, первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях.

Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями.

Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче последним отдельных полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципальных районов. Аналогично органы местного самоуправления муниципального района могут заключать договоры с органами поселений о передачи им полномочий. Названные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений^[22].

При анализе вопросов местного значения следует отметить, что Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 14.1 установлено право органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, которое включает в себя следующие возможности:

• создание музеев поселения;
• участие в организации и финансировании проведения на территории поселения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;
• участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
• осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года;
• создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных сообществ национально-культурных автономий;
• совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса (данное полномочий характерно только для поселений).

В статье 15.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено право органов местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов, которое включает в себя следующие возможности:

А) создание музеев муниципального района;

Б) участие в организации и финансировании проведения на территории района общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;

В) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

Г) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных сообществ национально-культурных автономий;

Д) создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждение в целях оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи. Данное полномочие не характерно для поселений.

В статье 15.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует право осуществления финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года; а также право совершения нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса.

В статье 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено право органов местного самоуправления городского округа на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городских округов, которое включает в себя следующие возможности^[23]:

• создание музеев поселения;
• участие в организации и финансировании проведения на территории поселения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;
• участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
• создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования (данное полномочий не закреплено ни за муниципальными районами, ни за поселениями);
• осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года;
• создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных сообществ национально-культурных автономий.

Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

Таким образом, компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из:

1) предметов ведения;

2) прав и обязанностей этого органа.

Предметы ведения, как структурный элемент понятия «компетенция», являются способом юридического обозначения тех сфер местной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа местного самоуправления.

В зависимости от особенностей предметов ведения органы местного самоуправления можно подразделить на:

а) органы общей компетенции;

б) органы специальной компетенции.

Принципы определения компетенции органов местного самоуправления провозглашены в ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления.

Предметы ведения местного самоуправления – это закрепленные в нормах муниципального права области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция.

Вопросы местного значения, находящиеся в ведении муниципальных образований, установлены федеральным законом от 6 октября 2003 года, законами субъектов федерации и другими нормативными правовыми актами РФ.

2.3. Гарантии и ответственность в системе местного самоуправления

Вопрос гарантий местного самоуправления не раз являлся предметом рассмотрения в конституционной и муниципальной отраслях права, однако единого подхода к самому понятию гарантий местного самоуправления по-прежнему не выработано и, как следствие, отсутствует исчерпывающее их определение.

В теории права понятие гарантии местного самоуправления - это совокупность правовых норм, гарантирующих осуществление местного самоуправления.

Гарантии местного самоуправления выступают как условия, средства, механизмы, которые обеспечивают реальность прав и обязанностей местного самоуправления, возможность их реализации и наличие правовых средств их защиты.

Необходимым условием гарантий местного самоуправления является их нормативное закрепление. Гарантии местного самоуправления направлены на обеспечение реализации прав местного самоуправления. Важным элементом системы гарантий местного самоуправления являются механизмы судебной защиты местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулируют положения о гарантиях и защите прав местного самоуправления. Судебная защита местного самоуправления является одной из важнейших конституционных гарантий местного самоуправления.

Провозглашая местное самоуправление одной из основ конституционного строя, законодатель, с одной стороны, ведет речь о правах местного самоуправления как о его гарантиях, с другой же стороны, рассматривает местное самоуправление в качестве средства обеспечения права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, способа обеспечения непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина^[24].

Система гарантий местного самоуправления включает в себя отдельные подсистемы: общие и специальные (собственно юридические) средства и институты обеспечения реальных возможностей осуществления местного самоуправления.

Подсистемы общих гарантий обусловлены сложившимися господствующими общественными отношениями экономического, социального, политического характера и связаны с конкретными юридическими механизмами функционирования местного самоуправления через общественные связи публичного управления общественной жизнью. В нее входят экономические, политико-правовые, социальные, организационные, духовно-культурные гарантии.

Экономическими гарантиями местного самоуправления являются сложившееся в России единство экономического пространства, поддержка конкуренции, предпринимательской и иной экономической деятельности, многообразие и равноправие форм собственности, включая и муниципальную собственность, их равная правовая защита, обеспечивающие формирование устойчивой материально-финансовой базы местного самоуправления.

К экономическим гарантиям местного самоуправления относятся:

- признание и равная защита государством муниципальной собственности наряду с иными формами собственности (ст. 8 Конституции РФ);

- возможность нахождения в муниципальной собственности земли и других природных ресурсов (ст. 9 Конституции РФ);

- самостоятельное решение населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130, 132 Конституции РФ);

- право установления местных налогов и сборов (ст. 132 Конституции РФ);

- право на дотации и субвенции (ст. 36, 37 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Политико-правовые гарантии местного самоуправления - это совокупность правовых норм, обеспечивающих деятельность всей системы местного самоуправления, которые регулируются Конституцией РФ, федеральными законами и подзаконными актами, законами и подзаконными актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и преследуют достижение общей цели - обеспечение полноценной деятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также защиту местного самоуправления, в том числе и судебную.

К политико-правовым гарантиям местного самоуправления можно отнести^[25]:

- разделение властей по вертикали, как составная часть политико-правового режима государства, частью которого можно считать отделение муниципальной власти (ст. 10, 12 Конституции РФ);

- разграничение полномочий между Российской Федерацией, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

- признание публичного характера муниципальной власти.

Социальные гарантии местного самоуправления создают условия для общественного развития на территории того или иного муниципального образования.

К социальным гарантиям местного самоуправления можно отнести:

- развитие системы социальных служб;

- установление пособий и субсидий;

- поддержка семьи, материнства и детства.

Организационные гарантии местного самоуправления создают условия для осуществления и проявления гражданами местного самоуправления с использованием форм непосредственной и представительной демократии.

К ним можно отнести:

- самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

- выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти;

- решение вопросов самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления.

Под культурно-духовными гарантиями, в т.ч. местного самоуправления, понимается осознание населением системы культурных ценностей и ориентаций человека в обществе, в т.ч. и в решении вопросов местного значения.

К культурно-духовным гарантиям местного самоуправления можно отнести:

- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования;

- охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального образования.

Подсистема специальных (юридических) гарантий местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, обеспечивающих возможность эффективной реализации прав местного самоуправления и закрепляющих правовые возможности их защиты, в т.ч. судебной.

В российском законодательстве специальные (юридические) гарантии получают закрепление в виде конкретных требований, адресованных всем возможным субъектам конституционно-правовых отношений:

1) формально-юридические, представляющие собой закрепление местного самоуправления, его прав и гарантий в нормативных актах, в т.ч. в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ;

2) судебные - право на обращение в судебные органы с соответствующими обращениями; судебный порядок отмены решений, принятых населением или органами местного самоуправления;

3) ограничительные, представляющие собой запрет на ограничение прав муниципальных образований, закрепленных в Конституции РФ и федеральными законами.

В правовом государстве, каковым является Российская Федерация, правосудие осуществляется только судом, который правомочен объективно и независимо от какого бы то ни было влияния, на основе Конституции и законов, а также установленных законом процедур решать споры о нарушенном праве. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Правовая, в т.ч. судебная, защита нарушенных прав местного самоуправления и прав граждан на осуществление местного самоуправления включает в себя следующие гарантии^[26]:

1. Гарантии обеспечения исполнения муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на их территории предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, государственными органами, органами местного самоуправления, а также должностными лицами и гражданами.

За неисполнение муниципальных правовых актов местного самоуправления Федеральный закон от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность привлечения к ответственности граждан, руководителей организаций, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

2. Гарантии ответственности за ущерб, причиненный в результате неисполнения муниципальных правовых актов. Предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, их должностные лица, граждане несут перед органами местного самоуправления материальную ответственность в виде возмещения убытков, компенсации, штрафов, взыскиваемую в судебном порядке, за ущерб, причиненный муниципальному образованию, интересам населения в результате неисполнения решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.

3. Гарантии судебного обжалования законов и иных нормативных правовых актов федерального и регионального (субъектов Российской Федерации) уровней по вопросам местного самоуправления. Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо соответствующий акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и установления прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, этот вопрос разрешается соответствующим судом (ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

4. Гарантии судебного обжалования муниципальных правовых актов. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом. Иски о признании таких актов недействительными подаются в суд или арбитражный суд и рассматриваются в порядке, предусмотренном положениями гл. 25 Гражданского процессуального кодекса РФ. Таким образом, гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти в судебном порядке может быть обжаловано решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение; решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, включая и решения схода граждан.

5. Гарантии судебной защиты прав граждан и органов местного самоуправления при принятии устава муниципального образования. Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в суде.

6. Гарантии судебной защиты прав и интересов муниципального образования при временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает возможность обжалования в судебном порядке решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принятых по вопросам временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, в т.ч. по вопросам введения временной финансовой администрации.

7. Гарантии судебной защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления и иных прав граждан на территории муниципального образования. Гражданин вправе обратиться в суд с иском о восстановлении нарушенных прав на участие в местном самоуправлении в случае, если допускается какое-либо ограничение его прав по политическим убеждениям, расовой и национальной принадлежности, социальному происхождению, должностному или имущественному положению, принадлежности к общественному объединению.

Действующее законодательство закрепляет право граждан на обращение за судебной защитой при нарушении их прав в связи с организацией и проведением муниципальных выборов. Например, в случаях, если уполномоченный на то орган или должностное лицо местного самоуправления либо избирательная комиссия муниципального образования не назначит в установленный срок выборы депутатов или выборных должностных лиц, выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора - назначаются соответствующим судом^[27].

В случаях, прямо предусмотренных законом, органы местного самоуправления вправе обращаться в суд за защитой прав жителей муниципального образования. Так, в соответствии с Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей» органы местного самоуправления в целях защиты прав потребителей обращаются в суды с исками о признании противоправными действий продавца и прекращении таких действий.

Таким образом:

1. Гарантии местного самоуправления являются одним из необходимых условий, характеризующих основные признаки конституционно-правового института судебной защиты местного самоуправления.

2. Только законодательно закрепленные гарантии местного самоуправления способны оказывать реальное воздействие на институт судебной защиты местного самоуправления.

3. Судебные гарантии местного самоуправления являются способом реального обеспечения конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, состоящего из предусмотренной законом совокупности процессуальных действий, осуществляемых органами судебной власти и направленных на восстановление нарушенного или оспариваемого права.

4. Гарантии местного самоуправления позволяют обеспечить реализацию и эффективную правовую защиту местного самоуправления.

5. Система гарантий местного самоуправления представляет собой систему правовых мер, направленных на защиту прав местного самоуправления.

Конституция РФ содержит основополагающий принцип в области соотношения норм международного и внутреннего (национального) права, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международными договорами РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются нормы международных договоров. Таким образом, Конституция РФ закрепила "приоритет" международных договоров РФ перед нормами национального законодательства, а это означает, что правоприменители не только вправе, но и обязаны применять нормы международного права при разрешении конкретных споров, если возникает коллизия международного и национального права.

Органы и должностные лица местного самоуправления являются низовым звеном управления в системе государства, и их ответственность за свою деятельность служит непосредственной и реальной гарантией надлежащего исполнения обязанностей.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», обосновывает возможность привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед такими субъектами, как государство, население и физические и юридические лица (ст. 70). Ответственность перед последними традиционно относится к гражданско-правовой ответственности.

Ответственность перед государством указывает на возложение ответственности от имени Российской Федерации соответствующими государственными органами, в частности судом, а ответственность перед населением - на принятие решения населением прямо или опосредованно (через избранный им орган).

Ответственность же перед юридическими и физическими лицами также является ответственностью, налагаемой государственными органами от имени Российской Федерации.

Если в результате незаконных действий (бездействия), принятия акта, противоречащего закону, органами и должностными лицами местного самоуправления причиняется имущественный ущерб, он подлежит возмещению за счет казны муниципального образования

Согласно нормам выше упомянутого закона подлежат ответственности^[28]:

1) органы местного самоуправления, депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления перед населением (ч. 1 ст. 71);

2) представительный орган местного самоуправления перед законодательным органом государственной власти субъекта РФ (ст. 73);

3) глава муниципального образования и глава местной администрации перед высшим должностным лицом субъекта РФ (ст. 74);

4) глава муниципального образования перед представительным органом местного самоуправления, как избранный представительным органом, так и получивший свою должность в ином порядке (ст. 74.1).

Еще одним видом ответственности называется внутрикорпоративная ответственность, которая, как предполагается, возникает в каждом отдельном муниципальном образовании между органами местного самоуправления, между органами и должностными лицами местного самоуправления, а также внутри органов местного самоуправления.

Однако понятие «внутрикорпоративная ответственность местного самоуправлении» можно расширить и на другие уровни власти - федеральному и региональному.

Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, в частности, установлены достаточно краткие основания ответственности перед государством:

1) факт неисполнения решения суда, подтвержденный в судебном порядке (ст. 73);

2) непринятие мер по исполнению решения суда (ст. 74);

3) решения, действия (бездействие), повлекшие (повлекшее) наступление финансовых правонарушений, служащих основанием для временного исполнения отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти (п. 1 ч. 2 ст. 74.1);

4) неисполнение в течение трех месяцев и более обязанностей по решению вопросов местного значения, переданных государственных полномочий (п. 2 ч. 2 ст. 74.1);

5) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд (п. 3 ч. 2 ст. 74.1);

6) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами (п. 4 ч. 2 ст. 74.1);

7) допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов (п. 5 ч. 2 ст. 74.5 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ).

На основании выше изложенного можно сказать, что теоретическое обоснование и правовое регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления должны получить в дальнейшем наиболее четкий характер.

Заключение

Безусловно, развитие форм демократического Участия граждан в решении вопросов местного значения является и должно остаться важнейшим императивом муниципального права. Однако можно назвать юридическим романтизмом представления о том, что реальное российское местное самоуправление сегодня является самоорганизацией и самодеятельностью населения. Более того, не следует полагать, что соответствующие идеи муниципально-правовой науки можно будет воплотить в жизнь в исторически короткие сроки. К сожалению, для этого пока нет необходимых социальных и экономических предпосылок. Попытки же закрепить в позитивном праве схемы, не отвечающие потребностям практики, неизбежно обречены на провал. Практика отторгает надуманные построения юридической теории.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) на уровне микрорайонов города и дворов оказалось формально «пристегнутым» к местному самоуправлению, но фактически лишенным финансовой базы и возможности влиять на принятие публично-властных решений. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (далее «Об общих принципах...» от 28 августа 1995 г.) должным образом не был урегулирован вопрос о порядке регистрации органов ТОС в качестве юридических лиц. В результате в тех регионах, где эти органы все-таки смогли обрести статус юридического лица, они были зарегистрированы, как правило, в форме общественных объединений. То есть деятельность органов ТОС по сути свелась к реализации права граждан на объединение, а не к участию в осуществлении местной публичной власти.

Приведем лишь один пример. Статьей 25 ФЗ «Об общих принципах ...» от 28 августа 1995 г. был закреплен институт народной правотворческой инициативы — внесение населением в органы местного самоуправления проектов правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению. (Данный институт не только перенесен в ст. 26 ФЗ от 6 октября 2003 г., но и существенно конкретизирован). Следует отметить, что ст. 104 Конституции РФ не наделяет группы граждан правом законодательной инициативы в федеральном парламенте; не предусматривают аналогичного права и конституции (уставы) большинства субъектов Федерации. Казалось бы, налицо пример отличия местного самоуправления от государственной власти, качественно более широкого использования институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне. Так обстоят дела в теории, а что же на практике?

На практике институт народной правотворческой инициативы не используется. Во-первых, органы местного самоуправления вправе отказать гражданам в принятии их инициатив без каких-либо оснований, по мотивам нецелесообразности, причем это решение не может быть каким-либо образом преодолено по воле населения в рамках рассматриваемого правового института. В этом его принципиальное отличие от используемого в правовой системе США института с аналогичным наименованием. Во-вторых, использование механизма правотворческой инициативы граждан в целях внесения проекта правового акта на рассмотрение органа местного самоуправления неоправданно сложно.

Так, внести проект правового акта в представительный орган муниципального образования может по просьбе инициаторов любой депутат, причем это не потребует от него никаких усилий. В этих условиях организовывать громоздкую (а в крупных муниципальных образованиях и весьма дорогостоящую) электоральную процедуру по сбору подписей с практической стороны бессмысленно. Излишне говорить о том, имеется ли хоть один шанс принятия представительным органом проекта правового акта, если внести его не пожелал ни один из депутатов.

Тем не менее, одну из функций данный правовой институт все же может выполнять; речь идет о пиар-функции. В целях политической рекламы, особенно в преддверии выборов, политики местного масштаба охотно будут организовывать сбор подписей под тем или иным популистским требованием. Однако полагать, что именно в этом заключается самоорганизация населения, самообман. Приведенный пример не отрицает как таковой ценности петиционного инструментария в системе народовластия, он лишь демонстрирует разрыв между благими пожеланиями правовой теории и действительностью.

Однако на практике принцип самостоятельности местного самоуправления не был реализован в полной мере. С одной стороны, были закреплены существенные правовые гарантии этой самостоятельности. ФЗ «Об общих принципах...» от 28 августа 1995 г., следуя логике Конституции, лишь рамочно урегулировал вопросы организации местного самоуправления; он предоставил возможность муниципальным образованиям самостоятельно определить структуру органов местного самоуправления и порядок их деятельности, разрешил многообразие схем территориальной организации местного самоуправления в субъектах Федерации, продекларировал самостоятельность местных бюджетов.

С другой стороны, органы местного самоуправления не получили обещанной им самостоятельности даже в тех вопросах, которые названы как имманентные местному самоуправлению самой Конституцией. Так, ст. 132 Конституции РФ предусматривает право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. Однако рамки закрепленных федеральным законодателем общих принципов налогообложения и сборов усекли более 90% этой самостоятельности, что было признано не противоречащим Конституции. Или, к примеру, органы местного самоуправления до сих пор не получили продекларированного той же статьей Конституции права самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка; так называемая муниципальная милиция осталась de jure и de facto федеральной.

В этих условиях насущными стали задачи обеспечения подлинной финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления одновременно с усилением роли законодательного регулирования процессов его институционализации и осуществления.

Первоочередными мерами по укреплению структуры органов местного самоуправления и оптимизации их социально-экномической роли должны явиться:

- формирование местной экономики и финансовой базы;

- организация системы социальной защиты населения;

- укрепление организационно - структурной, финансово - экономической и территориальной основы местного самоуправления.

При неразвитости форм непосредственной демократии и объективной сложности их использования в сегодняшних экономических условиях только качественная законодательная база могла гарантировать эффективность местной власти и ее ответственность перед населением.

На наш взгляд, основным способом укрепления и поддержки процесса становления данной системы может явиться исключительно обеспечение государством самостоятельности органов местного самоуправления в рамках предоставленных законодательством компетенции.

Список использованной литературы

1. Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.).
2. Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ. - 04.08.2014. - N 31. - Ст. 4398
3. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» // Собрание законодательства РФ. - 25.07.1994. - N 13. - Ст. 1447.
4. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 01.05.1995. - N 18. - Ст. 1589.
5. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Фе­дерации» // Собрание законодательства РФ. - 06.01.1997. - N 1. - Ст. 1.
6. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 22.12.1997. - N 51. - Ст. 5712.
7. Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 18.10.1999. - N 42. - Ст. 5005.
8. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 06.10.2003. - N 40. - Ст. 3822.
9. Федеральный закон от 02.03.2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» // Собрание законодательства РФ. - 05.03.2007. - N 10. - Ст. 1152.
10. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. - 29.12.2008. - N 52 (ч. 1). - Ст. 6228.
11. Алексеев И.А. К вопросу о соотношении муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - N 12. - С. 59 - 63.
12. Верхотина Н.В. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации // Законность. - 2015. - N 12. - С. 19 - 22.
13. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность: учебное пособие / В.В. Яновский, С.А. Кирсанов. - 3-е изд., стер. - М.: КНОРУС, 2013. - 200 с.
14. Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров / И. А. Василенко. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2013. - 495 с.
15. Кеня И.А. Механизм реализации публично-правовой ответственности органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. - N 3. - С. 31 - 34.
16. Конституционное право России: учебник для бакалавров / Л.А. Нудненко.- 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2016. - 616 с.
17. Мирзоев М.Г. Некоторые конституционно-правовые способы влияния федеральной власти на формирование и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - N 1. - С. 34 - 38.
18. Муниципальное право России: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / Н. В. Постовой, В. В. Таболин, Н. Н. Черногор. – М.: ИД «Юриспруденция», 2015. – 448 с.
19. Муниципальное право: учебник и практикум для прикладного бакалавриата / С. Е. Чаннов. - М.: Издательство Юрайт, 2016. - 326 с.
20. Трофимова Г.А. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: проблемы теории и правовой регламентации // Административное и муниципальное право. - 2016. - N 3. - С. 223 - 233.
21. Трофимова Г.А. Система федеральных государственных органов в России // Административное и муниципальное право. - 2016. - N 5. - С. 423 - 432.

1. Алексеев И.А. К вопросу о соотношении муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - N 12. - С. 59. ↑

2. Верхотина Н.В. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации // Законность. - 2015. - N 12. - С. 19. ↑

3. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность: учебное пособие / В.В. Яновский, С.А. Кирсанов. - 3-е изд., стер. - М.: КНОРУС, 2013, стр. 85. ↑

4. Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров / И. А. Василенко. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2013, стр. 120. ↑

5. Кеня И.А. Механизм реализации публично-правовой ответственности органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. - N 3. - С. 31. ↑

6. Конституционное право России: учебник для бакалавров / Л.А. Нудненко.- 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2016, стр. 86. ↑

7. Мирзоев М.Г. Некоторые конституционно-правовые способы влияния федеральной власти на формирование и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - N 1. - С. 34. ↑

8. Муниципальное право России: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / Н. В. Постовой, В. В. Таболин, Н. Н. Черногор. – М.: ИД «Юриспруденция», 2015, стр. 126. ↑

9. Муниципальное право: учебник и практикум для прикладного бакалавриата / С. Е. Чаннов. - М.: Издательство Юрайт, 2016, стр. 105. ↑

10. Трофимова Г.А. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: проблемы теории и правовой регламентации // Административное и муниципальное право. - 2016. - N 3. - С. 223. ↑

11. Трофимова Г.А. Система федеральных государственных органов в России // Административное и муниципальное право. - 2016. - N 5. - С. 423. ↑

12. Алексеев И.А. К вопросу о соотношении муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - N 12. - С. 60. ↑

13. Верхотина Н.В. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации // Законность. - 2015. - N 12. - С. 20. ↑

14. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность: учебное пособие / В.В. Яновский, С.А. Кирсанов. - 3-е изд., стер. - М.: КНОРУС, 2013, стр. 125. ↑

15. Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров / И. А. Василенко. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2013, стр. 156. ↑

16. Кеня И.А. Механизм реализации публично-правовой ответственности органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. - N 3. - С. 32. ↑

17. Конституционное право России: учебник для бакалавров / Л.А. Нудненко.- 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2016, стр. 205. ↑

18. Мирзоев М.Г. Некоторые конституционно-правовые способы влияния федеральной власти на формирование и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - N 1. - С. 36. ↑

19. Муниципальное право России: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / Н. В. Постовой, В. В. Таболин, Н. Н. Черногор. – М.: ИД «Юриспруденция», 2015, стр. 210. ↑

20. Муниципальное право: учебник и практикум для прикладного бакалавриата / С. Е. Чаннов. - М.: Издательство Юрайт, 2016, стр. 215. ↑

21. Трофимова Г.А. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: проблемы теории и правовой регламентации // Административное и муниципальное право. - 2016. - N 3. - С. 226. ↑

22. Трофимова Г.А. Система федеральных государственных органов в России // Административное и муниципальное право. - 2016. - N 5. - С. 426. ↑

23. Алексеев И.А. К вопросу о соотношении муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - N 12. - С. 62. ↑

24. Верхотина Н.В. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации // Законность. - 2015. - N 12. - С. 21. ↑

25. Кеня И.А. Механизм реализации публично-правовой ответственности органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. - N 3. - С. 34. ↑

26. Мирзоев М.Г. Некоторые конституционно-правовые способы влияния федеральной власти на формирование и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - N 1. - С. 37. ↑

27. Мирзоев М.Г. Некоторые конституционно-правовые способы влияния федеральной власти на формирование и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - N 1. - С. 37. ↑

28. Трофимова Г.А. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: проблемы теории и правовой регламентации // Административное и муниципальное право. - 2016. - N 3. - С. 228. ↑