Органы местного самоуправления (Муниципальное управление в социальной сфере)

Содержание:

Введение

Эффективное развитие российского государства в настоящее время зависит от многих факторов, но, прежде всего, от активности самих граждан, их гражданской позиции и конструктивного сотрудничества с государством, институтами местного самоуправления. Необходимым условием развития демократии как универсального принципа взаимодействия личности, общества и государства является развитие гражданского общества. Его становление способствует развитию равновесия, взаимного равенства прав, свобод и обязанностей личности, общества и государства. Преобладание одной из трех составляющих разрушает гражданское общество.

Развитие местного самоуправления в России является основой становления гражданского общества, обусловливает повышение уровня социальной ответственности каждого гражданина, вовлекая его в процесс разрешения вопросов местного значения.

Деятельность органов местного самоуправления в социальной сфере составляет содержание социальной функции органов местного самоуправления, представляющей собой одну из наиболее важных функций местного самоуправления в России. Продолжающееся реформирование местного самоуправления в России свидетельствует о поиске оптимальной модели организации местного самоуправления, направленной, прежде всего, на решение социальных задач. Совершенствование деятельности органов местного самоуправления является частью общегосударственной политики в социальной сфере.

Таким образом, исследование и решение проблем деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере способствует реализации социальной функции местного самоуправления, повышению уровня жизни населения и развитию идеи социального государства в России. Именно об этом говорил Президент Российской Федерации В.В. Путин 1 марта 2018 года, выступая с Посланием перед Федеральным Собранием Российской Федерации. Ключевой задачей Президент назвал долгосрочный рост реальных доходов граждан, вдвое снижение уровня бедности в стране.^[1]

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью органов местного самоуправления в социальной сфере.

Предмет настоящей работы – правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере, правоприменительная практика и теоретические исследования в данной области.

Целью настоящего исследования является анализ деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере.

Достижению указанной цели способствует решение следующих основных задач исследования:

- изучить теоретические аспекты местного самоуправления;

- исследовать конституционно-правовые основы местного самоуправления;

- осветить историю становления и развития местного самоуправления;

- раскрыть формы и направления деятельности представительных органов местного самоуправления;

- раскрыть формы и направления деятельности исполнительных органов местного самоуправления;

- исследовать управленческую деятельность муниципальных служащих;

- раскрыть место социальной сферы в системе вопросов местного значения;

- исследовать деятельность представительных органов местного самоуправления в социальной сфере;

- исследовать деятельность исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления в социальной сфере .

Методологическую основу данного исследования составляют общенаучные методы познания объективной действительности. В ходе исследования применялись исторический, системный, функциональный и другие методы научного исследования.

При написании данной работы использованы труды таких исследователей как Л.В. Адамская, А.И., Бардаков, Д.А. Бардаков, В. И. Васильев, М.И. Вициева, И.В. Гончаров, Р.А. Журавлев, А. А. Гребенникова, В.В. Гулина, Т.А.Дугарская, А.В.Карева, В.Н.Кузнецов, М.Н. Лукьянова, С.Н. Манин, И.Ю. Акимова, И.И. Овчинников, Н.Н. Соколов, Л.Т. Чихладзе, И.В. Упоров, Е.С. Шугрина, В.Г. Шустов, И.В. Яковлев, а также ряда других ученых.

Нормативной базой исследования являются Конституция Российской Федерации^[2], Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[3], Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 26.07.2017) «О муниципальной службе в Российской Федерации»^[4] и иные нормативные правовые акты.

Эмпирическую базу настоящей работы составляют судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов.

Практическую значимость исследования я вижу в более глубоком изучении вопроса о деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере, что окажется полезным в моей будущей служебной деятельности.

Структуру настоящего исследования составляют введение, три главы основной части, включающие девять параграфов, заключение и список использованных источников и литературы.

Глава I. Местное самоуправление как основа конституционного строя России

1.1 Теоретические аспекты рассматриваемого вопроса

Основными теориями местного самоуправления являются:

- государственная теория - местное самоуправление неразрывно связано с государством и не может рассматриваться отдельно от него;

- общественная теория - местное самоуправление, являющееся в силу своих свойств особым субъектом в сфере публичного права, первично.^[5]

Правовые учения, посвященные местному самоуправлению, в период Российской империи появились позднее, чем в Европе, и являлись, по мнению ряда ученых, заимствованными. В основе теории свободной общины находится представление о наличии естественного и неотчуждаемого праве у общины по ведению собственных дел, которое заимствовано из французского и бельгийского права. Данная теория показывает, что исторически первичной является именно община, а не государство, право общины управлять собственными делами, естественное и неотчуждаемое. Община самостоятельна и независима от центральной власти; община не создается государством, а лишь признается им.

В основе данной теории находятся следующие фундаментальные начала: избираемость органов местного самоуправления членами общины; положение о разделении дел, которые находятся в ведении общины, на собственные дела и на дела, которые передало ей государство; управление своими делами общин, отличными от дел государственных; органы местного самоуправления – это органы общин, а не государства; государственные органы не имеют права на вмешательство в компетенцию общины, последняя не вправе выходить за пределы собственной компетенции. Заложенная данной теорией идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, достаточно уязвима при создании всякого надобщинного органа.

Осмысление положений этой теории повлекло появление в XIX веке теории свободной пашни. Как полагают немецкие авторы данной теории Д. Арене, А. Гербер, действие трёх ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) следует дополнять функционированием четвертой - общинной. Государство не формирует общину, в связи с этим оно обязано признавать ее наличие и осуществлять ее защиту.

Теория свободной пашни имеет три основания: недопустимость смешения общинных дела и дел государственных; необходимость разделения должностных лиц общинного самоуправления и государственных чиновников; самостоятельное осуществление общиной имеющихся у нее прав. Община, согласно данной теории, является своего рода мини государством.

Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов полагали, что теория свободной общины является несостоятельной и нежизнеспособной. Представители русского либерального и революционного народничества считали, что крестьянская община в России свидетельствует об особом русском варианте общественного развития.

Теория свободной общины получила развитие в общественной теории самоуправления, также исходившей из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы реализации своих задач местными сообществами. Главное отличие общественной теорией самоуправления от теорией свободной общины состояло в том, что общественная теория исходила, прежде всего, не из естественности и неприкосновенности прав общины, а ее негосударственной природы, основанной на хозяйственной деятельности местных органов.

Теоретическое обоснование вопросы становления местного самоуправления получили в рамках западной классической либеральной идеологии, а сама теория местного самоуправления стала именоваться «общественной». Общественно-хозяйственная теория (О. Ресслер, Р. Моль) акцентирует внимание на негосударственной, преимущественно хозяйственной природе деятельности органов местного самоуправления.

Положением 1864 года «О губернских и уездных земских учреждениях» вводилось всесословное земское самоуправление, основанное на общественной теории. В рамках данной теории органы местного самоуправления рассматривались как особая власть, которая непосредственно не подчинена центральным властям, а ограничена лишь законом. Данная трактовка политико-правового статуса местного самоуправления обусловлена переходом от традиционного типа хозяйствования к индустриальному.

Поскольку органы самоуправления осуществляли функции и, публично-правового характера, невозможно было точно разграничить дела общинные и государственные. В связи с этим немецкими учеными XIX века Л.Штейном и Р. Гнейстом сформулированы положения государственной теории самоуправления: «Самоуправление есть государственное управление вот откровенный вывод школы германских юристов».

В соответствии с данной теорией самоуправление представляет собой одну из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в сфере местного самоуправления дает государство, они исходят именно от государственной власти. Самоуправление рассматривается как часть государственной власти и элемент общей политической системы. Но при этом местное самоуправление реализуется не правительственными чиновниками, самими местными жителями, которые заинтересованы в результате местного управления. В этот и состоит основное отличие местного самоуправления.

Все последующие теории основывались на анализе и синтезе вышеуказанных теорий.

Так, в течение XX века сформированы такие теории, как: теория дуализма муниципального управления, теория социального обслуживания, теория муниципального социализма, социал-реформистская, теория производственного самоуправления и т.д. Двойственность местного уровня власти отражена в теории дуализма муниципального управления, разработанной и разделяемой Д.Вилсоном, Р.Джексоном, Н.Кауфманом, Е.Банфилдом, в России С.А. Авакьяном, Г.В. Барабашевым, М.А. Красновым, К.Ф. Шереметом.

Социал-реформистская теория предполагала возможность социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления без революционной трансформации общества в социалистическое.

Отдельные исследователи выделяют институциональную теорию, которая рассматривает местное самоуправление как политический институт со всеми присущими данному институту качествами и характеристиками.

В отечественной истории в наибольшей степени приблизилась к реальному положению теория местного самоуправления государственная теория самоуправления, однако общественная теория легла в основу идеи о двойственной природе местного самоуправления.

На рубеже 90-х гг. XX века наибольшее распространение получила хозяйственная теория, основанная на самофинансировании и хозрасчете в сфере территориального управления (1989-1991 гг.). Ее сменила концепция дуализма, дополненная сильной государственной составляющей (1991-1993гг.).

В настоящее время в отечественных исследованиях актуальными остаются общественная и государственная теории, используемые в разных вариациях. Именно по данным теориям была развернута острая дискуссия в 1993 г. во время подготовки Конституции Российской Федерации, о месте и роли органов местного самоуправления в системе публичной власти. В тот период норма статьи 12 Основного закона была сформулирована под влиянием сторонников общественной теории, Государственная же теория в определенной степени явилась основой формирования Федерального Закона (далее ФЗ) №131. Теория свободной общины легла в основу Европейской хартии местного самоуправления.

В.Г. Шустов полагает, что именно в рамках дуалистического подхода в настоящее время реформируется местное самоуправление. В рамках этой теории невозможен выход за пределы нормативного поля, однако социальное поле находится в зависимости от степени зрелости местного сообщества. ^[6]

Нельзя отрицать целого ряда положительных результатов разработанных теорий местного самоуправления. Среди главных достижений можно отметить разработку понятийного аппарата, создание конструкций для систем местного самоуправления, общее теоретическое обоснование местного самоуправления. Очевидно, что при современном построении местного самоуправления необходимо принимать во внимание наработанный теоретический материал. Представленные выше теории местного самоуправления позволяют увидеть истоки современного отечественного понимания местного самоуправления и способствуют выявлению закономерностей возникновения и развития форм непосредственной демократии как неотъемлемого элемента местного самоуправления.

Учитывая теоретические положения прошлого, современные российские исследователи вносят свой вклад в определение понятия «местное самоуправление».

Наиболее актуальными для изучения отечественные ученые считают следующие вопросы:

− выявление природы местного самоуправления;

− соотношение местного самоуправления с понятиями «власть» и «система государственной власти»;

− наличие политической составляющей в местном самоуправлении;

− выработка принципов взаимоотношений между местным самоуправлением и государственной системой;

− определение целей местного самоуправления.^[7]

Т.А. Дугарская, В.Н. Кузнецов отмечают, что отечественная теория местного самоуправления развивалась под влиянием и при заимствовании зарубежных теорий. Но также она имеет присущие только нашей стране национальные черты и особенности, потому что на её становление и развитие оказывали влияние различные исторические, социально-экономические и национальные факторы. Теория местного самоуправления в нашей стране до конца не оформилась. Она находится в постоянном развитии, целью которого является поиск оптимальной модели взаимодействия местного самоуправления с государством. ^[8]

В литературе также выделяются две главные концепции местного самоуправления.

1. Англо-саксонская модель муниципального управления (модель существует в Северной Америке, Австралии, Новой Зеландии и т.д.) предполагает его освобождение от воздействия государственных органов и реализации государственных функций. Концепция основана на общественной теории местного самоуправления, которая объединила теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию. В рамках англо-саксонской концепции местное самоуправление определяется как местная публичная власть, осуществляемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования непосредственно, а также формируемыми ими органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления без вмешательства центральных органов власти на основании реальной материально-финансовой базы для решения задач местного значения. Отечественная система местного самоуправления содержит достаточно много черт данной модели.

2. Европейская континентальная модель муниципального управления предполагает ориентацию муниципального управления на осуществление функций государства, основана на государственной теории самоуправления. Органы местного самоуправления – это органы государственного управления, их компетенция не имеет самобытности и естественности, в полной мере создана и урегулирована государством.

В настоящее время в отечественных исследованиях отсутствует достаточно устоявшаяся дефиниция местного самоуправления, что зачастую приводит просто к отрицанию данного института либо к его искажению.

Д.А. Булигенова под функциями местного самоуправления понимает то, что характеризует основные направления муниципальной деятельности.

По ее мнению, перечень полномочий местного самоуправления позволяет выделить следующие его основные функции.

1. Обеспечение участия населения в решении местных дел.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.

3. Обеспечение развития соответствующей территории.

4. Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунальных, бытовых и иных жизненно важных услугах.

5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на этой территории.

6. Защита интересов и прав местного самоуправления, которые гарантированы Конституцией РФ и законами. ^[9]

В доктрине и в правоприменительной деятельности выделяется два подхода к решению проблемы соотношении государственной власти и местного самоуправления.

Наиболее распространена в мире концепция, согласно которой органы государственной власти это только центральные органы, обладающие компетенцией на всей его территории (глава государства, парламент, правительство), и их уполномоченные чиновники на местах (губернаторы областей, руководители районов и т.д.). А органы и должностные лица на местах являются лишь органами самоуправления местных территориальных коллективов, реализующими власть именно этого коллектива. Эти органы обладают автономностью, иерархически не находятся в подчинении друг другу.

Другой подход, который был присущ странам социализма, исходит из марксистско-ленинской концепции, не различающей государственную власть и местное самоуправление. Местные представительные органы рассматриваются в качестве звеньев единой государственной власти: они не автономны, иерархически соподчинены.

На основании указанных подходов с учетом национальных особенностей стран выделяют пять основных моделей местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную (германскую), иберийскую, советскую. Различие этих моделей заключается в специфике формирования и функционирования структурных элементов органов местного самоуправления и в особенностях взаимоотношений их с государственной властью.

Англосаксонская модель зародилась в Великобритании и закрепилась в бывших английских доминионах и колониях Австралии, Канады, Новой Зеландии, США и других странах. В рамках данной модели органам местного самоуправления представлена наибольшая автономия. Они обладают весьма широкими полномочиями и мало зависят от центральных властей. Как правило, на местах отсутствует представительство центрального правительства, осуществляющее контроль над органами самоуправления. Также нет прямого подчинения нижестоящих выборных органов вышестоящим. Контроль над органами местной власти осуществляется в основном через суд (если они превышают свои полномочия, прямо определенные законом) или путем проверки соответствующими ведомствами расходования денежных сумм, выделяемых центральным правительством на развитие конкретных направлений деятельности.

Континентальная (французская) модель получила свое распространение в ряде стран Европы, в бывших французских колониях (прежде всего, африканских), в отдельных странах Латинской Америки и Ближнего Востока. Некоторые авторы именуют эту модель романо-германской. Особенности данной модели заключаются в установлении государственного контроля над деятельностью органов местного самоуправления и параллельном функционировании на местах органов государственного управления и местного самоуправления. Также в континентальной модели существует определенная зависимость нижестоящих органов местного самоуправления от вышестоящих (например контроль со стороны последних над законностью актов первых).

Смешанная модель местного самоуправления – модель, вобравшая в себя черты различных моделей и обладающая собственными специфическими признаками, такими, как сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением – на более высоком.

Для иберийской системы (Бразилия, Аргентина, Португалия, Колумбия и др) характерно переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления. В рамках этой системы осуществления управленческой деятельности на местах население административно-территориальной единицы избирает ее совет и главное должностное лицо. В то же время это лицо утверждается центральными органами государственной власти в качестве ее представителя на местах..

Особняком стоит советская модель. Она действовала в странах социализма и в большей мере, чем другие модели, отошла в прошлое. В настоящее время существует в социалистических государствах (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых развивающихся странах. Специфика этой модели заключается в том, что самоуправление или отвергается, или его органы включены в единую централизованную систему государственной власти.

1.2. Конституционно-правовые основы местного самоуправления

Конституция РФ (далее также Основной закон) закрепляет принципы местного самоуправления, а также предусматривает комплекс норм прямого действия, регламентирующих различные аспекты местного самоуправления. Основной закон содержит отдельную главу 8, именуемую «Местное самоуправление». Здесь закреплено основное содержание местного самоуправления, а также формы осуществления местного самоуправления (ст. 130), территориальные и организационные основы местного самоуправления (ст. 131), основные полномочия органов местного самоуправления и основы взаимодействия с органами государственной власти (ст. 132), гарантии его осуществления (ст. 133). Помимо этого, упоминание местного самоуправления имеет место в статьях иных глав Конституции РФ (3, 8, 9, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 72), которые также включают в себя существенные черты рассматриваемого института.

В литературе указывается на то, что общий объем конституционных норм, упоминающих местное самоуправление существенно превышает объем конституционного регулирования иных отраслей права. Такая подробная конституционная регламентация местного самоуправления, как в Конституции РФ, неизвестна никакой другой зарубежной конституции федеративных государств.^[10]

В ст. 12 Основного закона, путем введения института местного самоуправления, установлена децентрализованная система управления. Принцип децентрализации государственного управления следует понимать не как полное отсутствие централизованного управления, а как сочетание центрального и местного управления на основе принципа необходимого распределения полномочий между уровнями публичной власти и территориальной юрисдикцией административных органов. Так, например, в условиях федеративного устройства России государственная власть осуществляется на уровне Федерации и ее субъектов, а местная власть — на уровне муниципальных образований.^[11]

Предусмотренная Основным законом модель местного самоуправления в Российской Федерации основывается на нижеследующих конституционных положениях.

1. Органы местного самоуправления (далее – ОМС) не включены в систему органов государственной власти. Это следует из статей 12, 131 Конституции РФ.

Исследователи отмечают, что формулу «местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти» позже оценили как недостаточно точную, так как местное самоуправление включает в себя и прямую демократию на местном уровне, референдумы, опросы населения и т.д. То есть местное самоуправление в ее особом функциональном содержании нельзя сопоставлять с органами государственной власти. В связи с этим в Конституции РФ была отражена вышеуказанная формула.^[12]

Эти конституционные нормы вызывали и вызывают до настоящего времени дискуссии, суть которых сводится к рассмотрению органов местного самоуправления как полностью самостоятельных и независимых от системы органов государственной власти и определению границ государственного регулирования деятельности органов местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой особую форму децентрализации управления. Местное самоуправление лишь организационно обособлено от органов государственной власти, поскольку его органы формируются местным населением. Органы местного самоуправления, как правило, не могут назначаться вышестоящими органами или должностными лицами, их состав не подлежит согласованию с органами государственной власти РФ или ее субъектов либо утверждению ими. Органы местного самоуправления не подчинены органам государственной власти. Последние могут исполнять полномочия рядом с органами местного самоуправления, но не вместо них. Также они не имеют права на вмешательство в деятельность органов местного самоуправления.

По мнению А. Н. Кокотова и А.С. Соломаткина предусмотренная Основным законом модель вертикальной децентрализации власти предполагает разграничение категорий «публичная власть» и «государственная власть», ранее отождествлявшихся. Местное самоуправление необходимо рассматривать как негосударственный элемент публичной власти. Механизм публичной власти составляют государственная и местная (муниципальная) власть. Следовательно, источник существования местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя не государственная, а конституционная воля^[13]. Другая позиция заключается в том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти на местах не должны противопоставляться. Возможно отнесение их к единым местным органам власти. Однако эта позиция противоречит ст. 12 Конституции РФ, в связи с чем автор предлагает изменить ее формулировку^[14].

Данная формулировка, по мнению И.В. Упорова, с одной стороны, отражает приверженность Конституции России к европейскому подходу об организации местного самоуправления, но одновременно, с другой стороны, последняя фраза некоторым образом диссонирует с общепринятыми положениями о конституционном регулировании властных отношений в обществе, поскольку, как мы неоднократно указывали ранее, органы местного самоуправления представляют собой третий, самый нижний уровень публичной власти и соответственно органы местного самоуправления по определению не могут входить в систему органов государственной власти, так же как органы региональной государственной власти не входят в систему органов федеральной государственной власти.

Норма ст. 12 Конституции РФ не означает полного отделения органов местного самоуправления от государства, так как местное самоуправление выступает только как разновидность институционализированной публичной власти, на ближайшем для граждан уровне. Публичная власть же включается в общую систему социального управления.

На территории любого муниципального образования имеются структурные подразделения федеральной и региональной, с которыми взаимодействуют органы местного самоуправления, что свидетельствует об определенной зависимости от государства.^[15]

2. Органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государственной власти через механизм наделения отдельными государственными полномочиями. В этом взаимодействии отражается функциональная связь органов местного самоуправления с государством, их функционирование в русле общегосударственной политики. Можно сказать, что местное самоуправление является местной властью. Основные направления функционирования и развития местного самоуправления определяются органами государственной власти через механизм законодательного регулирования.

3. Самостоятельность населения и органов местного самоуправления является условием осуществления местного самоуправления. В Конституции РФ закрепляется организационная, экономическая, финансовая, бюджетная самостоятельность органов местного самоуправления. Населением муниципального образования самостоятельно решаются вопросы местного значения, самостоятельно осуществляются правомочия собственника муниципальным имуществом (ч. 1 ст. 130), самостоятельно устанавливается структура органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131) с учетом положений ст. 72 Конституции РФ. Конституция РФ обеспечивает экономическую самостоятельность (самостоятельное управление муниципальной собственностью), финансовую и бюджетную самостоятельность (право на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132).

4. Местное самоуправление функционирует на всей территории России. Конституция РФ устанавливает первичные территории функционирования местного самоуправления: городские и сельские поселения, иные территории, учитывая исторические и другие местных традиций (ч. 1 ст. 131).

5. Формы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или опосредовано с помощью органов местного самоуправления. Конституционно закреплены следующие формы местного самоуправления: референдум, выборы, иные формы прямого волеизъявления, выборные и иные органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Данный перечень не является исчерпывающим и развивается в законодательстве.

6. Права местного самоуправления, в частности, конституционно гарантированное право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, которые повлекли решения органов государственной власти, а также запрет ограничения прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ).^[16]

Таким образом, Конституцией РФ не только сформированы основы института местного самоуправления, но и заложены организационные, финансовые и иные гарантии его осуществления. При этом конституционная модель местного самоуправления, определяющая отделение последнего от государства подвергается критике со стороны ученых, поскольку реально существующее положение дел на местном уровне, предполагающее финансовую и ресурсную зависимость органов местного самоуправления от государства, не позволяет говорить о подлинной самостоятельности органов местного самоуправления.

1.3. История становления и развития местного самоуправления

Прежде всего укажем на имеющуюся литературу по этому вопросу.

Мне представляется важным назвать такой источник, как монография Мальцева Г.В. «Крестьянская община в истории и судьбе России».^[17] В ней он раскрывает следующие вопросы:

- древнерусская община;

- исторические формы русской общины;

- община и крепостное право;

- земля и земельные отношения в общине;

- семья и семейно-брачное право в общине;

- круговая порука;

- крестьянская артель;

- общинное самоуправление: сходы;

- общинные суды и др.

Как видим, исторический аспект профессором Мальцевым Г.В. разработан полно.

Историческим аспектам местного самоуправления в России посвящены работы Болтенковой Л.Ф.^[18] и Рябовой Е.И.^[19]

Из проанализированной литературы видно, что традиции общинного, городского самоуправления сформировались в период полисной демократии античного мира, существования городских и сельских общин периода сословного государства средних веков. Муниципалитетом именовались городское управление, которое решало задачи в интересах населения города: строительство водопроводов, общественных бань, охрану правопорядка и собственности и др. В Древнем Риме муниципалитетом именовали города, наделенные правом самоуправления, вопросы в которых решались выбираемыми старейшинами и самыми почетными и знатными горожанами.

В основе муниципального управления лежал принцип широкой автономии в местных делах, но под контролем Рима. При этом местное устройство было аналогично государственному устройству Рима. Высшим органом было народное собрание всех граждан общины, которое состояло из местных курий (собрание курий).

Великая Французская революция повлекла за собой возникновение элементов местного самоуправления, которые было свободно от чиновничьего давления центральных органов власти. В существенной мере благодаря французским конституциям идеи местного самоуправления распространились в других странах Европы.

Теория свободной общины была отражена в Конституции Бельгии 1831 г. – об особой общинной власти и в германской конституции 1849 г., включавшей в себя положения об особых правах общин.^[20]

Народ Древней Руси выступал активной социальной и политической силой, опирающейся на идеи свободы и «традиционные общественные институты (народное ополчение, вече). Основную ячейку общественного устройства Руси составляла соседская территориальная община – орган местного крестьянского самоуправления. Крестьянская община, возникнув в догосударственный период, сумела сохранить, укрепить свое значение и после образования Киевской Руси, а в дальнейшем успешно развивалась в условиях сильной российской государственности.

Для становления и развития российской цивилизации, отличающейся огромными пространствами, многоэтническим и поликонфессиональным составом населения, требовалась сильная государственная власть и мощный аппарат управления.

В результате монгольского нашествия со временем угасли традиции вечевых собраний на Руси, вече применялось только в ряде северо-западных русских городов, избежавших разрушительных последствий татаро-монгольского нашествия. Возрождение русской государственности и окончательная централизация власти на Руси повлекли окончательное угасание вечевых традиций. Однако, именно процесс централизации власти можно рассматривать как начало формирования на Руси первых органов самоуправления.

При Иване Грозном, в результате проведенных губной (30-е гг. XVI в.) и земской (50-е гт. XVI в.) реформ, стали формироваться основы, структуры и элементов местного самоуправления. В 1550 году изданы уставные грамоты местного самоуправления, отменена система кормленщиков и созданы органы общины – земские и губернские старосты.

Следующим значительным этапом в организации и реформировании местного самоуправления стал период реформаторской деятельности Петра I. В первую очередь, было реформировано управление городов в 1699 г. Указ «Об учреждении Бурмистерской Палаты» предусматривал создание в Москве Бурмистерской Палате – центрального финансового учреждения и выборного органа посадского (городского) населения. В ее подчинении находились земские избы всех городов, призванные заменить собой приказные избы и воевод. Состав таких изб, как и Московской бурмистерской палаты был выборным, что позволяет рассматривать эту реформу в определенной степени была реформой местного самоуправления.

Указом Петр I 1720 г. учрежден главный магистрат, ведавший делами городского самоуправления. В соответствии с регламентом либо уставом главного магистрата, изданного в 1721 г., две гильдии «регулярных граждан» (высший и средний слои городского населения) избирали магистрат, состоявший из президента, двух бургомистров и четырех ратманов.

Магистраты были независимы от губернаторов и воевод, которые возглавляли соответственно губернии и уезды. Города имели право самостоятельного распоряжения городской землей без разрешения воевод. В ведении магистратов находилось городское управление и хозяйство, казенные сборы и повинности. Нижний слой городского населения, «обретающийся в наймах, в черных работах и тем подобные», выбирал собственных старост и десятских, имевших право сообщать магистрату о собственных нуждах и просить их об удовлетворении.

Следующая реформа земского и городского управления осуществлена во второй половине XVIII в. при Екатерине II. Данная реформа повлияла в гораздо большей степени, нежели попытки Петра I, на правовое регулирование деятельности городских и земских учреждений. «Учреждение для управления губерний Российской империи» 1775 г. ввело новое административное деление, основной принцип которого был таков: губерния должна иметь 300-400 тысяч жителей, уезды – от 20 до 30 тысяч. «Учреждением...» определены основы местных органов управления и судебной системы, применявшиеся до судебной реформы 1864 года. Таким образом, на местах была сформирована достаточно разветвленная судебная система, имевшая элементы выборности и разделенная на несколько инстанций по критерию сложности рассматриваемых дел и сословной принадлежности сторон.

Указ Екатерины II от 14 декабря 1766 г. «Об учреждении в Москве комиссии для сочинения проекта нового Уложения и о выборе в оную Депутатов», «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи» (Положение о городах) 21 апреля 1785 г. позволили реорганизовать выборные органы городского самоуправления. В «Грамоте…» было предусмотрено определение города с социально-экономических позиций, установлены права и привилегии городов, закреплено право собственности города на землю, ее ресурсы, предусматривалось развитие города как культурной среды. 3ащита города осуществлялась городовым магистратом.^[21]

С проведением либеральных реформ XIX в. местное самоуправление в России получило новый бессословный характер. При Александре II возникли новые элементы правового государства, учреждены всесословные органы местного самоуправления, наделенные публичной властью, – земства (1864 г.) и городские думы (1870 г.), осуществлявшие существенную часть государственных полномочий. Важным элементом процесса реформирования местного самоуправления стала земская реформа. К полномочиям земств относились: вопросы распоряжения имуществом, денежными сборами земств; вопросы устройства и содержания принадлежащих земствам зданий, путей сообщения; осуществление мер по обеспечению народного продовольствия; заведывание земскими благотворительными заведениями; попечение о строительстве церквей, развитии местной торговли и промышленности; участия в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования.

Значительным этапом в процессе развития форм участия населения в осуществлении местного самоуправления стало принятие Городового положения 1870 г., в соответствии с которыми были созданы бессословные выборные органы городского самоуправления.

Городская реформа, которая ознаменовала новый этап развития городов, по своим задачам и содержанию была тесно связана с земской реформой. Городовое положение создало всесословные органы – городские думы, которые должны были заниматься в основном хозяйственными вопросами: благоустройством, попечением о местной торговле и промышленности, общественным призрением (богадельни и детские приюты), принятием санитарных и противопожарных мер, здравоохранением и народным образованием. ^[22]

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы повлекли создание децентрализованной системы местного самоуправления. Избираемые населением земские собрания (губернские, уездные) или городские думы и управы наделены широкими полномочиями. Земские и городские органы не находились в подчинении местной администрации (губернатора), хотя функционировали под его контролем. На местном уровне сформировано как самоуправление, так и государственное управление, между которыми зачастую имели место разногласия.

В конце XIX века местное самоуправление эволюционировало существенным образом. Была сформирована система определения форм самоуправления, отражавшая специфическую социальную структуру российского общества и имевшая разноплановый характер. Для осуществления сословных интересов дворян, из потомственных дворян каждой губернии образовывалось дворянское общество с такими органами управления как:

1) губернские уездные дворянские собрания;

2) губернский и уездный предводители дворянства;

3) дворянское депутатское собрание;

4) уездные дворянские опеки.

Из купцов формировалось купеческое сообщество с правом юридического лица, которые возглавляли купеческих управ, состав которых избирался всем купеческим обществом. В обязанности управ входило: составление и учёт всех купцов; распределение и сбор налогов с купеческого сословия; выдача удостоверений для получения паспортов и решение других нужд купеческого общества.

Функционировало также особое мещанское общество, управляемое мещанским старостой и его помощниками (десятскими), избираемыми на 3-летний срок и утверждаемыми губернатором, после чего создавались мещанские управы - коллегиальные органы самоуправления. В некоторых городах (Нижнем Новгороде, Пензе) и губерниях (Виленской, Гродненской, Минской, Ковенской) создались особые мещанские депутатские собрания, формируемые выборным путём.

Органами крестьянского самоуправления были сельский сход и сельский староста. В сельском сходе принимали участие только представители крестьянских семейств (старшие по возрасту). Решения на сходах принимались простым большинством голосов. Сходы решали следующие задачи: замена общинного землевладения подворным; передел земли между сельскими жителями; установление сборов и податей; принятие решения о выдворении с территорий сельской местности, лиц, запятнавших свою репутацию, и т. п.

В социалистический период была установлена жесткая централизованная систему управления. Советская модель местного самоуправления функционировала с 1917 по 1993 г., пройдя несколько этапов:

1. Формирование системы органов местного самоуправления, начало которому было положено в 1925 г. принятием «Положения о городских Советах».

2. Полная ликвидация в 1930 - 1985 гг. реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства.

3. Реформирование государственно-политического устройства России, в частности, путем принятия Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990) и Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991), предоставившие Советам значительные полномочия.

В настоящее время в России не завершена реформа местного самоуправления, при этом она осуществлялась в следующие периоды:

1. Середина 1980х – начало 1990 годов – формирование предпосылок новой модели местного самоуправления; принятие вышеуказанных законов СССР и РСФСР, Конституции РФ1993). При этом, как отмечает Л.В. Адамская, Закон Союза ССР 1990 года радикально выделил местное самоуправление из системы государственной власти, стал самым либеральным законодательным актом по отношению к местному самоуправлению за всю его современную историю.^[23]

2. С 1995 года (принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») – до 2000 года, включая следующие направления:

а) развитие основных вопросов федерального законодательства в сфере местного самоуправления;

б) развитие законодательства о местном самоуправлении на уровне субъектов Российской Федерации;

в) развитие местного нормотворчества.

3. С лета 2000 года наметился новый период в современной реформе местного самоуправления, основным событием которого стало принятие Федерального закона № 131-ФЗ.

В результате были выделены органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, введена двухуровневая модель местного самоуправления, созданы четко определенные на федеральном уровне муниципальные системы, ужесточена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.^[24]

А.А.Заречнева, Л.В. Сокольская связывают возрождение местного самоуправления с принятием в 1991 г. российского закона о местном самоуправлении. Однако со временем выявился ряд проблем, препятствующих эффективному развитию системы местного самоуправления, в числе которых нечёткость в определении законом компетенции муниципальных образований, несоответствие ресурсов исполняемыми органами местного самоуправления обязанностям, удалённость органов местного самоуправления от населения и др, что повлекло за собой принятие Федерального закона №131.^[25]

Таким образом, рассмотрение вопроса в историческом аспекте показывает, что институт местного самоуправления в России существует с древних времен, имеет самобытный характер и развивался с учётом политических, общественных реалий. Современное же состояние института местного самоуправления еще несовершенно, поскольку в данном типе формации Россия существует исторически недолго (с декабря 1991 года).

Глава II. Формы деятельности органов местного самоуправления

2.1. Формы и направления деятельности представительных органов местного самоуправления

Основное место в системе органов местного самоуправления занимает представительный орган – выборный орган, наделенный правом по представлению интересов населения и принятию от его имени общеобязательных решений, действующих на территории муниципального образования. Депутаты представляют все население, которое проживает на определенной территории, вне зависимости от того, за кого голосовал каждый житель муниципального образования. При этом депутаты обязаны учитывать в собственной деятельности мнения и интересы разных слоев общества.

Главная роль представительного органа в системе муниципальных органов власти обусловлена тем, что именно он наделен правом по выражению воли населения муниципального образования, приданию ей общеобязательности, осуществлению от имени этого населения власти. Этим объясняется наличие исключительных полномочий данного органа. В соответствии с Федеральным законом №131 к таковым относятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов согласно федеральному законодательству о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8)определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль выполнения органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Представительный орган любого муниципального образования осуществляет три функции – правотворческую, учредительную и контрольную. Главная функция всякого представительного органа власти, в частности, представительного органа муниципального образования, состоит в принятии общеобязательных нормативно-правовых актов. Процесс нормотворчества в муниципальном образовании сходен с законотворческим процессом на федеральном и региональном уровне. ^[26]

Следует отметить, что исключительность полномочий представительного органа состоит в недопустимости их передачи иному органу либо должностному лицу местного самоуправления. Перечень таких полномочий представительного органа муниципального образования минимален и не может быть сокращен в уставах муниципальных образований. Однако вышеприведенный перечень не является исчерпывающим, поскольку ФЗ № 131ФЗ (ч. 11 ст. 35) устанавливает возможность введения других полномочий представительных органов муниципальных образований федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Так, ряд полномочий представительного органа муниципального образования предусмотрен в других статьях Федерального закона № 131-ФЗ. Например:

• установление официальных символов муниципального образования и порядка их официального использования (ч. 3 ст. 9);

•выражение мнения населения при изменении границ муниципального образования (ч. 2-4 ст. 12, ч. 4, 6 ст. 13);

• принятие решения о назначении местного референдума (ч. 3 ст. 22);

• назначение муниципальных выборов (ч. 2 ст. 24);

• назначение голосования относительно вопросов изменения границ муниципального образования (ст. 24);

•правовое регулирование ряда вопросов, связанных с осуществлением населением таких непосредственных форм местного самоуправления, как правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан, опрос, обращение граждан в органы местного самоуправления (ст. 26—32);

• определение порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации (ч. 1 ст. 37);

• утверждение структуры местной администрации (ч. 8 ст. 37);

• формирование контрольного органа муниципального образования (ч. 2 ст. 38);

• определение порядка ведения реестра расходных обязательств муниципального образования (ч. 1 ст. 38);

• определение порядка привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска ценных бумаг (ст. 64);

• учреждение межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (ч.1 ст. 68);

• принятие решений о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов (ч. 1 ст. 69).

Полномочия представительных органов муниципальных образований предусматриваются во многих отраслевых федеральных законах. Учитывая комплексный характер муниципального права, можно говорить о достаточно большом количестве таких федеральных законодательных актов. Полномочия представительного органа муниципального образования регулируются в Бюджетном кодексе РФ^[27], Налоговом кодексе РФ^[28], Гражданском кодексе РФ^[29], Градостроительном кодексе РФ^[30], Земельном кодексе РФ^[31], Жилищном кодексе РФ^[32], Лесном кодексе РФ^[33], Трудовом кодексе РФ^[34] и других кодифицированных правовых актах, а также в отдельных отраслевых законах. Специалисты насчитывают около 70 федеральных законов, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления в соответствующих правоотношениях, при этом отдельно выделяются полномочия представительных органов муниципального образования. Например, к компетенции представительного органа муниципального образования относятся:

• утверждение положения о территориальной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых споров (ст. 35 Трудового кодекса РФ);

• утверждение генерального плана поселения, городского округа (ч. 1 ст. 20 Градостроительного кодекса РФ);

• утверждение правил землепользования и застройки (ч. 1 ст. 32 Градостроительного кодекса РФ);

• право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ (ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ (ред. от 05.02.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ^[35].).

Правовое регулирование бюджетных отношений в муниципальном образовании в соответствии с Бюджетным кодексом РФ осуществляется главным образом представительным органом муниципального образования. Уставом муниципального образования могут быть закреплены и другие полномочия представительного органа при условии, что они не отнесены к полномочиям иных органов местного самоуправления, в том числе иных муниципальных образований либо органов государственной власти.

Представительный орган функционирует в определенных организационных формах, соответствующих принципам коллегиальности, свободного обсуждения и разрешения вопросов, гласности, учета общественного мнения. К подобным организационным формам отнесены заседания (сессии), постоянные комитеты (комиссии), временные рабочие группы депутатов, депутатские группы (фракции), работа депутатов в избирательных округах. Порядок работы депутатов на заседаниях (сессиях), в постоянных комиссиях, рабочих и депутатских группах, в избирательных округах устанавливается, как правило, в отдельном правовом акте — регламенте представительного органа муниципального образования.

Основной организационной формой осуществления представительным органом своих полномочий являются его заседания (сессии) — регулярные собрания депутатов, на которых принимаются решения в коллегиальном порядке по установленным в регламенте правилам и процедуре. Различают очередные и внеочередные сессии представительного органа. Очередные сессии созываются по мере необходимости, но, как правило, не реже одного раза в месяц. Внеочередные сессии могут созываться по требованию главы муниципального образования. Уставом или регламентом могут быть предусмотрены случаи и условия проведения внеочередных заседаний по требованию председателя представительного органа или определенного числа депутатов. Как правило, на внеочередных заседаниях рассматриваются только вопросы, заявленные в требовании о проведении внеочередного заседания представительного органа.

Одним из необъемлемых условий деятельности коллегиального представительного органа муниципального образования выступает наличие кворума. Кворум — это нормативно установленное, минимальное необходимое число депутатов для рассмотрения и разрешения вопросов, относящихся к компетенции данного органа.

Выделяют такие виды кворума, как:

1) кворум, который необходим для начала работы и проведения первого заседания данного органа. Данный вид кворума предусматривается федеральным законом и составляет не менее двух третей определенной численности депутатов;

2) кворум, необходимый чтобы провести очередные заседания представительного органа. Он определяется в уставе муниципального образования или регламенте представительного органа. Решения представительного органа принимаются открытым или тайным голосованием. Открытое голосование осуществляется путем открытого подсчета голосов. Открытое голосование может быть поименным. Тайное голосование предполагает закрытое обезличенное письменное или электронное фиксирование результатов голосования. Решение о способе голосования принимается депутатами на заседании представительного органа.

Представительный орган муниципального образования принимает два вида решений. Решения нормативного характера, устанавливающие общеобязательные правила на территории муниципального образования. Как правило, нормативные решения принимаются большинством голосов общего числа депутатов представительного органа, установленного в уставе муниципального образования. В ФЗ № 131-ФЗ устанавливаются случаи, когда нормативное решение должно быть принято квалифицированным большинством голосов, не менее 2/3 установленного числа депутатов:

- решение о принятии устава муниципального образования и внесении в него изменений (ч. 5 ст. 44);

- решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 75);

- решения об одобрении в ранее принятой редакции муниципального правового акта, отклоненного главой муниципального образования (ч. 1, 3 ст. 35).

Ко второму виду относятся решения по вопросам организации деятельности представительного органа. Такие решения носят индивидуальный, ненормативный характер и принимаются большинством голосов присутствующих на заседании депутатов. Весь ход работы заседания (сессии) представительного органа фиксируется в протоколе.^[36]

2.2. Формы и направления деятельности исполнительных органов местного самоуправления

Этому вопросу в Федеральном законе №131 посвящена статья 37 «Местная администрация»

Местная администрация представляет собой орган общей компетенции, осуществляющий функции управления по предметам ведения муниципальных образований. Компетенция данного органа устанавливается в уставе муниципального образования. Можно выделить шесть групп вопросов, которые входят в компетенцию местной администрации:

• вопросы социально-экономического развития муниципального образования;

• вопросы муниципального хозяйства;

• финансовые вопросы;

• социальные вопросы;

• административно-организационные вопросы; • исполнение переданных государственных полномочий.

Их можно назвать также основными блоками или направлениями деятельности, под которые формируется структура местной администрации, создаются соответствующие структурные подразделения или органы. Определение компетенции местной администрации было одним из «слабых мест» в уставах муниципальных образований. В большинстве уставов муниципальных образований вопросы, связанные с определением структуры исполнительных органов, порядка их формирования, подробно не регламентировались и относились к полномочиям главы муниципального образования, формирующего и возглавляющего местную администрацию.

Структура местной администрации должна быть утверждена представительным органом муниципального образования на основании представления главы местной администрации. Последний должен разработать структуру местной администрации и представить ее на утверждение представительного органа муниципального образования.

В структуру местной администрации входят внутренние подразделения (органы) местной администрации. Они могут именоваться по-разному — департаменты, комитеты, управления, отделы, сектора, отличающиеся друг от друга по объему, характеру и значимости осуществляемых функций. Они разделяются на отраслевые (функциональные) и территориальные.

Отраслевые и функциональные органы местной администрации представляет собой органы специальной компетенции, осуществляющие функции по управлению отдельной отраслью либо сферой муниципального хозяйства

Руководителями данных органов издаются распоряжения и приказы по вопросам, относящимся к их полномочиям. При этом глава местной администрации имеет право по отмене их приказов и распоряжений.

Отраслевые органы местной администрации осуществляют управление отдельными отраслями муниципального хозяйства, осуществляют руководство либо координацию деятельности соответствующих отраслевых муниципальных предприятий либо учреждений. Например, в таких отдельных отраслях, как образование, здравоохранение, муниципальный транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, общественное питание, торговля и бытовое обслуживание населения, развитие массовой физической культуры и спорта, благоустройство и озеленение, охрана общественного порядка и иных. По общему правилу, каждой отраслью управляет отдельный орган местной администрации.

Функциональные органы местной администрации создаются для выполнения общих управленческих функций, носящих межотраслевой или внеотраслевой характер. Например, выполняющие экономические, финансовые, бюджетные функции, функции по управлению объектами муниципальной собственности, в сфере строительства, землеустройства и т.д.

Территориальные органы местной администрации учреждаются, по общему правилу, в крупных муниципальных образованиях, которые имеют внутреннее административно-территориальное устройство, районы либо округа. Так, в городах с районным делением в структуре городской администрации формируются администрации районов города. Так как районные администрации представляют собой подразделения городской администрации, они имеют компетенцию, являющуюся производной от компетенции городской администрации. По общему правилу, в администрациях районов имеются территориальные подразделения отраслевых либо функциональных органов администрации города, действующие в системе двойного подчинения, вертикального подчинения вышестоящему органу администрации города, горизонтального подчинения главе администрации района (округа). ^[37]

2.3. Управленческая деятельность муниципальных служащих

Ответ на данный вопрос содержится в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года №25-ФЗ (ред. от 18.04.2018).

Муниципальная служба представляет собой сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт.

Муниципальная служебная деятельность относится к категории «социальное управление», под которой понимается процесс целенаправленного влияния особой группы работников-управляющих на общественные процессы, коллективы, классы для достижения поставленных целей. Основным и начальным элементом этого вида деятельности, как и любой другой управленческой деятельности, является определение цели управления – желаемого, возможного и необходимого состояния системы, которое должно быть достигнуто. В связи с этим возможно выделение такой главной цели деятельности муниципальной службы как удовлетворение жизненных потребностей населения муниципального образования.

Муниципальная служба, являясь достаточно сложной системой, в то же время входит в состав системы публичного управления. В то же время муниципальная служба представляет собой подсистему не только системы местного самоуправления, но и некоторых систем, характеризующихся большей сложностью: публичной службы, публичного управления и др. Построить оптимальную систему муниципальной службы можно только при полномерном учета всех систем более высокого уровня. Это предопределяет возникновение вопрос о сходстве и различиях муниципальной службы с государственной службой.^[38]

Муниципальная служба представляет собой профессиональную деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях муниципальной службы, которые замещаются посредством заключения трудового договора (контракта).

Требования профессиональность обусловливают необходимость наличия определенный уровня квалификации для разрешения задач, поставленных перед органами местного самоуправления, в связи с этим к муниципальному служащему закон предъявляет специальные требования к уровню профессиональной подготовки, образования, в отдельных случаях квалификации и опыту работы. Постоянная основа предполагает штатное функционирование в органе местного самоуправления на основании трудового договора, который заключается на неопределенный либо определенный срок.

Должность муниципальной службы — это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, образуемые на основании устава муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Муниципальный служащий - это гражданин, который выполняет в порядке, установленном муниципальными правовыми актами на основании федеральных законов и законов соответствующего субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, которые выплачивается за счет средств местного бюджета. При этом, лица, выполняющие обязанности по техническому обеспечению функционирования органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

Управленческие решения, которые формулируют и принимают государственные и муниципальные служащие в ранге руководителей, являются задачами с определенной степенью неопределенности. Это объясняется тем, что эффект управленческого решения может наступить как завтра, так и через несколько лет, а следующая задача требует своего решения уже сегодня. Управленческая деятельность только тогда может считаться эффективной, если она в результате принятых и реализованных решений приводит к позитивному изменению общественных процессов.^[39]

В процессе общественных преобразований были изменены функции муниципальной службы, ее юридический и общественный статус, содержание деятельности муниципальных служащих. Так, в частности, номенклатура советского периода составляла «сословие управляющих государственной собственностью» с практически неограниченной полнотой власти и привилегий, то в настоящее время управленцы представляю собой в большей степени менеджеров и координаторов общественно значимых программ. Муниципальная служба олицетворяет социальное управление, объект которого является сложным, комплексным и динамичным; а предметную область составляют общественные отношения, представляющие основание жизнедеятельности общества, его функционирования и эволюции. Помимо этого, муниципальная служба разрабатывает множество гарантий жизнедеятельности граждан, общественные стандарты и нормы, воздействующие на общество в целом, создает условия удовлетворения самых общих, главных потребностей населения, качественный жизненный уровень, то есть оказывает социальные услуги.

Муниципальные служащие являются основными проводниками реформирования во всех областях социальной жизни и наиболее важным связующим звеном между простыми гражданами и государством. В целях создания полноценного гражданского общества и образования правового государства в Российской Федерации огромное значение имеет то, какими управленцами заняты должности в органах муниципального управления, как с позиций их профессиональных качеств, так с позиций их ценностных ориентиров.

Управленец в муниципальном управлении должен иметь готовность к осуществлению видов деятельности, выделяемых согласно его назначению и роли в системе управления: планированию индивидуальной и совместной деятельности, организации деятельности по целям, ресурсам и результату, рациональному контролю работы сотрудников и организации в целом, руководству коллективом и координации работы во внешней среде, мотивировании сотрудников, представительству организации и ее внешних интересов, исследованию и диагностике проблем, прогнозов, целей и ситуаций, консультационной, методической и образовательной деятельности с сотрудниками, инновационной деятельности в сфере управления. В современном российском обществе на смену советскому бюрократу, «крепкому хозяйственнику» и «молодому реформатору» пришел «эффективный управленец» сферы муниципального управления.^[40]

Таким образом, анализ вопроса о формах и направлениях деятельности органов местного самоуправления показывает, что, во-первых, этот аспект урегулирован законодательно; во-вторых, среди направлений деятельности важное место занимает социальная сфера. Этому вопросу (социальной сфере) и посвящена следующая, третья, глава.

Глава III. Муниципальное управление в социальной сфере

3.1. Социальная сфера в системе вопросов местного значения

Одна из важнейших задач, которые возложены на органы местного самоуправления, заключается в выработке и осуществлении муниципальной социальной политики. Последняя представляет собой совокупность целей, задач и механизмов их осуществления, которые направлены на обеспечение населения социальными услугами, а также влияющие на развитие социальной сферы в муниципальном образовании.

Для реализации мер социальной поддержки на муниципальном уровне необходимо наладить взаимодействие с местным предпринимательским сообществом.

Состояние социальной сферы является тем аспектом, который может определить эффективность экономики страны, гуманность юриспруденции и политического устройства общества, а так же осознание этим обществом себя как гражданское. Организация единства сообщества, его стабильности, способствование динамичному развитию и недопущение социальных конфликтов – являются ее важнейшими задачами. Социальной сфера осуществляема на всех трёх уровнях публичной власти. На федеральном, на региональном (субъекта Федерации), муниципальном. Функции и задачи каждого из уровней определены в соответствии с законодательством и разграничены.^[41]

Деятельность местного самоуправления в социальной сфере имеет достаточно большие масштабы. Государственная власть, в отличие от местного самоуправления, не может создать условия, отвечающие индивидуальному подходу, к решению всех социальных проблем местного населения. Устойчивое развитие социальной сферы каждого муниципального образования в государстве непосредственно обусловлено исполнением поставленных целей социальной политики и направления деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере, а так же стратегии и тактики достижения наиболее важных социальных показателей в сфере демографии, образования, здравоохранения, семейной и молодежной политики, культуры и спорта.^[42]

В современных условиях роль органов местного самоуправления в разрешении задач социальной политики возрастает, поскольку именно они руководят муниципальным образованием, осуществляют в нем социальную политику, формируют условия и возможности для самоорганизации жителей, разрешения социально-экономических задач. Социальная политика на муниципальном уровне является важнейшей оставляющей социальной политики, реализуемой разными субъектами в социальном государстве. Местное самоуправление при этом предназначено для обеспечения комплексного решения вопросов обслуживания населения, создания условий достижения в обществе политической и социальной стабильности.

Социальная политика органов местного самоуправления предполагает в самом общем виде, органы местного самоуправления:

1. назначает и выплачивает пенсии, пособия;

2. содействует обеспечению занятости трудоспособного населения;

3. предотвращает снижения реальных доходов посредством формирования систем социальной адресной помощи;

4. поддерживает малообеспеченные группы граждан по приобретению и содержанию жилья;

5. создает условия для реабилитации и развития социальной инфраструктуры;

6. контролирует деятельность органов медико-социальной экспертизы;

7. устанавливает опеку и попечительство;

8. организует общественные работы;

9. предоставляет в пределах собственных полномочий льгот и преимуществ, касающихся охраны материнства и детства;

10. содействует формированию необходимых жизненных условий для уволенных в запас военнослужащих и их семей;

11. проводит мероприятия по летнему оздоровлению детей-инвалидов и детей из малообеспеченных семей;

12. развивает муниципальную систему здравоохранения; осуществляет мероприятия, которые направлены на сохранение и совершенствование уровня здоровья населения;

13. создает благоприятные условий для рождения и воспитания детей, защиты их прав;

14. охраняет материнство, отцовство, детство;

15. обеспечивает общедоступность и бесплатность дошкольного, общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных учреждениях.

Термин «социальные основы местного самоуправления» законодательство не предусматривает. Однако практика разрешения социальных проблем на муниципальном уровне в России обусловила необходимость разработки этой категории. Исследование имеющихся в науке разработок, а также результаты анализа позволили сформулировать также немаловажные методологические положения:

1. Главную роль в обустройстве жизни человека в местном сообществе играют органы местного самоуправления. На эти органы возложена обязанность по выявлению нужд человека и своевременному оказанию помощи, поскольку там, где удовлетворяются первоочередные потребности человека, создается личность

2. Вовлечение граждан в процесс разрешения местных задач формирует у них мотивацию, которая ориентирована на рациональное использование местных ресурсов – природных, интеллектуальных, кадровых и др.

3. Органам местного самоуправления должна быть присуща инициирующая и стимулирующая роль в организации социальной активности населения.

4. Местное самоуправление может произвести наиболее точную оценку степени приоритетности определенных социальных задач на этой территории, таким образом, добиться более высокой эффективности в расходовании существенно ограниченных средств на решение социальных задач.

5. Решение социальных проблем на уровне муниципальных образований позволяет значительно сэкономить время на достижение поставленных социальных целей в сравнении с мероприятиями более высоких уровней управления.

6. Жители могут более жестко контролировать органы местного самоуправления, нежели регулирующие органы более высоких уровней (регионального либо федерального).

Поскольку в качестве цели, предмета и меры социальной политики как таковой выступает человек, его развитие и защита, то исследованию и регламентации необходимо подвергать, в первую очередь, местный уровень. Действительно, по месту проживания люди получают работу, заработную плату, пенсии, социальные выплаты и пособия. Здесь они рожают и воспитывают детей, получают образование, медицинскую помощь, приобщаются к богатствам культуры и т.д.

Именно на местном уровне получают реальное воплощение все три уровня реализации социальной политики – федеральный, региональный и собственно местный. Следовательно, с позиций целевого критерия местный уровень является самым важным, при этом федеральная и региональная социальные политики, главным образом, обеспечивают местный уровень.

Государство в лице федеральных и региональных органов власти является главным институтом, который характеризует, планирует и координирует усилия всех органов управления и систем регулирования социальных процессов. В связи с этим неслучайным является тот факт, что в последние годы уделяется самое пристальное внимание категории «местная социальная политика», а данное понятие стало постепенно входить в нормативные документы, в частности, на муниципальном уровне.

Социальные функции органов местного самоуправления являются сложными и многогранными, и в этом состоит источник многих проблем, противоречий и сложностей, в частности при реализации сильной социальной политики – федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.

По ходу расширения масштабов и сложности социальных функций необходимо их соответствующее закрепление за уровнями управления обществом следующих видов социального регулирования – федеральным центром, субъектами Российской Федерации, автономными образованиями, а также более чем 11 тысячами структур местного самоуправления.

Длительный опыт отечественной и зарубежной политика позволяет обозначить принцип субсидиарности либо выделенной компетентности.

Сущность данного принципа состоит в том, что часть функции по регулированию процессов жизнедеятельности в государстве осуществляется законодательными и исполнительными органами федерального центра, часть – субъектами Российской Федерации, а часть вопросов передается для решения муниципальным органам представительной и исполнительной власти.

Данный принцип предполагает, что местная власть в решении одних проблем принимает участие путем формирования условий, в иных – соучастием, в третьих – реализует контроль, в четвертых – самостоятельно организует в полном объеме решение проблем и т.п. Как известно, что социальная политика представляет собой наиболее затратное и дорогостоящее направление социальной политики. В свою очередь, любое направление социального развития, обусловливает необходимость значительных финансовых затрат, и чем более масштабна социальная политика, тем более значимые цели она себе ставит, тем значительнее средств следует выделять на ее осуществление.

За период своего существования местное самоуправление в Российской Федерации всегда имело проблему собственного финансового обеспечения, она была наиболее актуальная и трудно разрешаемая. Социальную политику, осуществляемую с 2005г., с полным основанием можно назвать финансовой социальной политикой, так как она затрагивает, в первую очередь, систему финансирования социальной сферы, которая предполагает существенное увеличение социального бюджета и, как правило, не касается структурной модернизации.

Муниципализация социальной сферы позволила создать новую систему отношений как по вертикали (федерация – регион – город), так и по горизонтали (местные органы власти – предприятие – население). При этом вертикальные отношения имеют в настоящее время определяющие значение, поскольку это, в первую очередь, бюджетные отношения, а на содержание социальных объектов направляется каждый шестой рубль консолидированного бюджета.

Однако эта нагрузка очень неравномерно распределена по субъектам Российской Федерации. Имеет место разрыв показателей различных субъектов более чем в 300 раз. Передача всей социальной инфраструктуры под управление муниципальных органов власти в отсутствие системы, обеспечивающие институциональную и финансовую основу, массовый вывод социальных объектов из общедоступного пользования посредством приватизации и отказа от целого ряда социальных гарантий повлекли существенное сокращение возможностей удовлетворения социальных потребностей людей, перенос основной ответственности государства на местный уровень, который не имеет финансовых источников. Данная ситуация обострилась после принятия Налогового кодекса Российской Федерации, который существенно снизил налоговые поступления на уровне муниципального образования.

В силу различий в уровнях развития субъектов Российской Федерации обострилась проблема единых прав дотирования регионов. Существенное значение здесь могут сыграть единые социальные нормативы, выступающие в качестве основы объективной оценки положения дел в муниципальном образовании.

Помимо этого, следует обеспечить целевое расходование трансфертов. Трансферты имеют различное назначение, в частности, дополнительные средства для выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы при их недостаточности в местном бюджете, выделение субвенций в целях поддержания определенного муниципального уровня социальной сферы, обеспечение предусмотренных законом выплат и дотаций ЖКХ и др. При этом реализуется цель государства, состоящая в обеспечении конституционных прав населения на всей территории Российской Федерации.

Сложившееся в современных условиях положение с распределением социальной функции и ответственности между субъектами социальной политики по уровням вертикали власти и в территориях по горизонтали с ясно показывают, что последующее повышение эффективности социальной политики в России вызывает необходимость модернизации межбюджетных отношений и жесткого структурирования единой государственной социальной политики на территории всего государства ^[43]

3.2. Деятельность представительных органов местного самоуправления в социальной сфере

Характерная особенность муниципального управления социальными ситуациями состоит в том, что оно реализуется в основном косвенными методами, которые исключают непосредственное влияние на волю их участников. В законах и других нормативных правовых актах, управленческих решениях, которые направлены на урегулирование социальных ситуаций, формулируются управомочивающие нормы, предусмотрена разработка целевых программ, определяется налоговая и бюджетная политика в отношении определенных юридических и физических лиц, закрепляется механизм активной деятельности и выбора оптимальных вариантов поведения, разрешения возникающих противоречий и споров. Посредством данных методов создаются благоприятные, оптимальные условия развития социальных ситуаций в заданных направлениях, производится их консервация либо полное вытеснение из жизни местного сообщества.

При этом можно выделить ряд общих для современного уровня развития местного самоуправления в Российской Федерации проблем, складывающихся при осуществлении социальной политики местного самоуправления, в частности:

– существенная часть необходимых средств сконцентрирована в бюджетах более высокого уровня и передается на уровень муниципальных образований в виде субвенций и субсидий;

– крайне недостаточно финансируемое социальное обеспечение, высокий уровень безработицы (наиболее острой является проблема безработицы в сельской местности);

– проблема здоровья и неудовлетворенность граждан бесплатным медицинским обслуживанием и др.

Исследование вопросов местного значения показывает наличие среди них таких главных направлений деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере, как:

– обеспечить малоимущих граждан жильем;

– организовать предоставление общедоступного и бесплатного общего образования по основным общеобразовательным программам;

– организовать предоставление дополнительного образования детям и отдых детей в период каникул;

– организовать оказание первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

– организовать библиотечное обслуживание граждан;

– создать условия организации досуга, отдыха, организовать обустройство мест массового отдыха граждан;

– создать условия развития местного традиционного народного художественного творчества, участвовать в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов;

– сохранять, использовать и популяризовать объекты культурного наследия;

– обеспечивать условия развития физической культуры и спорта, организовывать проведение официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий;

– создать, развивать и обеспечивать охрану лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения;

– организовывать и реализовывать мероприятия по работе с детьми и молодежью в муниципальном образовании и др.

Помимо этого, органы местного самоуправлению выполняют такие задачи по предотвращению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций:

– организуют охрану общественного порядка силами муниципальной полиции;

– обеспечивают первичные меры пожарной безопасности;

– организуют мероприятия по охране окружающей среды;

– организуют оказание ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

– организуют сбор, вывоз, утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов;

– организуют благоустройство и озеленение территории муниципального образования, использование, охрану, защиту, воспроизводство городских лесов, лесов особо охраняемых природных зон и др.

В целом, все функционирование органов местного самоуправления можно рассматривать как социальное, поскольку оно имеет целью формирование условий комфортной жизнедеятельности местного населения^[44]

Однако формы направления деятельности органов местного самоуправления по решению вышеуказанных вопросов (задач) разнятся в зависимости от их видов. Свои особенности имеются у представительных органов, и свои - у исполнительных органов (администраций). Об этом уже говорилось в главе 2, в параграфах 2.1 и 2.2. Частично затрагивался вопрос и в параграфе 2.3. Тем не менее, считаю необходимым выделить вопрос в отдельный параграф, поэтому продолжу исследование.

Непосредственно в перечень вопросов местного значения включаются только некоторые полномочия в социальной сфере, которые способствуют достижению в определенной мере социальной справедливости:

– обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан;

– организация предоставления бесплатного образования в муниципальных образовательных организациях, дополнительного образования детей;

– создание условий для присмотра и ухода за детьми в муниципальных образовательных организациях, организация их отдыха в каникулярное время;

– создание условий для оказания медицинской помощи гражданам.

Существенно больше полномочий в области социальной политики органы местного самоуправления осуществляют по вопросам, не входящим в круг вопросов местного значения, но осуществляемым ими в добровольном порядке (за счет средств местных бюджетов). В этом случае не используются средства, поступающие от субвенций и дотаций из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно Закону органы местного самоуправления наделены правом осуществлять такие полномочия:

- участвовать в реализации деятельности по опеке и попечительству;

- оказывать поддержку общественным объединениям;

- предоставлять гражданам жилые помещения муниципального жилищного фонда социального использования по договорам социального найма (поселения и городские округа).

Помимо этого, ч. 5 ст. 20 ФЗ №131-ФЗ органы местного самоуправления любого вида муниципальных образований имеют право установления за счет средств бюджета муниципального образования (кроме финансовых средств, которые передаются местному бюджету на реализацию целевых расходов) дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи некоторых категорий граждан.

Следует отметить, что в основном объем возможных дополнительных полномочий местного самоуправления определяется не в ФЗ №131-ФЗ, а отраслевыми федеральными законами в социальной сфере.

В частности к подобным полномочиям относится: - установление дополнительных мер поддержки семей, которые имеют детей, за счет средств местных бюджетов (Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»^[45]);

- осуществление дополнительных мер по обеспечению продуктами питания, улучшению материально-бытовых условий, медицинского, торгового и транспортного обслуживания граждан, которые пострадали от аварии на Чернобыльской АЭС (Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 (ред. от 07.03.2018, с изм. от 16.03.2018) «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»^[46]);

- компенсация расходов на оплату жилья и коммунальных услуг некоторым категориям граждан согласно муниципальным правовым актам (Жилищный кодекс Российской Федерации) и множество иных полномочий.

Помимо этого, органы местного самоуправления также осуществляют полномочия, передаваемые государственные органы согласно нормам Конституции Российской Федерации и Европейской Хартией местного самоуправления 1985г.^[47]

Государственные полномочия передаются органам местного самоуправления лишь на основании законов федеральных (если это полномочия по предметам ведения РФ либо совместного ведения РФ и субъектов РФ), либо региональных (если это полномочия субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ либо совместного ведения РФ и субъектов РФ и в случаях, установленных федеральными законами, полномочия РФ, передаваемые для реализации субъектам РФ (делегированные полномочия).

Как правило, отдельные полномочиями государства передаются органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (если законом не предусмотрена соответствующая оговорка), сопровождая это передачей финансовых средств из соответствующего бюджета. Органы местного самоуправления для осуществления таких полномочий имеет право на привлечение собственных финансовых и материальных ресурсы, однако это не входит в их обязанности.

Обязательства по исполнению делегированных полномочий появляется у органов местного самоуправления с момента предоставления законом о бюджете на финансовый год (плановый период) предусмотренных им субвенций (ч. 7 ст. 19 ФЗ № 131-ФЗ). При этом до настоящего времени нет федеральных законов, в соответствии с которыми органам местного самоуправления передавались бы федеральные полномочия в социальной сфере.

Полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения, их собственные полномочия в данной области предусматриваются Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 2 ст. 26.3) и, таким образом, могут делегироваться законами субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям, за исключением полномочий, делегирование которых не допускается (п. 6 ст.26.3).

На этом основании субъекты Российской Федерации наделены правом передачи органам местного самоуправления таких полномочий в социальной сфере:

- организовать предоставление образовательных услуг по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации;

- организовать предоставление дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения;

- организовать оказание медицинской помощи, устанавливаемой законодательством субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан;

- организовать социальную поддержку и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, которые находятся в трудной жизненной ситуации, детей-сирот, безнадзорных детей, детей, которые остались без попечения родителей (кроме детей, которые обучаются в федеральных образовательных учреждениях), социальную поддержку ветеранов труда, лиц, работавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., семей, которые имеют детей (включая многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в частности, за счет субвенций местным бюджетам.

- устанавливать подлежащие государственному регулированию цены (тарифов) на товары (услуги) согласно федеральному законодательству и иные полномочия.

Что касается переданных субъектам Российской Федерации федеральных полномочий, федеральное законодательство прямо указывает на возможность делегирования органам местного самоуправления полномочий по предоставлению мер социальной поддержки ветеранам, лицам, которые подверглись радиационному воздействию в результате ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне; чернобыльской катастрофы; инвалидам, беременным женам военнослужащих-призывников и другим категориям граждан.

Самыми распространенными делегируемыми органам местного самоуправления полномочиями субъектов Российской Федерации в социальной сфере относятся полномочия:

- в сфере социальной поддержки, социального обслуживания определенных категорий граждан и в области социальной защиты граждан;

- по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг;

- в области охраны здоровья граждан;

- по уплате компенсаций части родительской платы за содержание детей в муниципальных образовательных учреждениях, осуществляющих основную общеобразовательную программу дошкольного образования;

- в области организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства.^[48]

Сложно согласиться с тем, что делегирование муниципальным образованиям отдельных полномочий является способом перераспределения компетенции. Ведь при делегировании органам местного самоуправления полномочий государства органы местного самоуправления выполняют функции государственных органов власти, контроль за осуществлением которых осуществляется также органами государственной власти. Следовательно, целесообразно говорить о том, что наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, скорее всего, — это способ расширения участия муниципального сообщества в решении важных государственных задач, в том числе и в социальной сфере.

Решение о наделении органов местного самоуправления государственными социальными полномочиями следует принимать лишь на основе системного анализа условий функционирования муниципального образования, кадрового потенциала его органов, достаточности финансовых средств и материальных ресурсов, а также обосновывая эффективность осуществления данных полномочий именно органами муниципальной власти.^[49]

Вопросы образования, здравоохранения и социальной политики являются вопросами государственными, а их исполнение органами местного самоуправления может осуществляться только в качестве переданных в установленном порядке государственных полномочий. Такая передача является эффективной и целесообразной, поскольку позволяет экономить затраты на создание территориальных органов государственной власти, лучше учесть местные условия и специфику в целях более эффективного обслуживания населения, а главное, вовлекать общественность в процесс решения определенных задач и поставить их исполнение под контроль населения.

Из имеющихся моделей делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления наиболее целесообразной является модель, принятая в сфере образования, согласно которой предоставление образовательных услуг однозначно отнесено к полномочиям муниципальных органов, а органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны устанавливать стандарты предоставления услуг и обеспечивать их финансирование через субвенции. Менее эффективной представляется модель, принятая в здравоохранении и социальной политике, когда субъекты РФ могут передавать или не передавать соответствующие полномочия органам местного самоуправления.^[50]

Делегирование отдельных полномочий может иметь следующие цели:

1. Концентрация большинства полномочий на федеральном уровне снижает эффективность управления, так как решение мелких задач, которые можно передать на другие уровни, тормозит принятие решений федерального значения;

2. Принцип демократии предполагает участие общества в управлении государством. Наиболее простой способ обеспечить гражданам право принимать участие в политическом процессе – передать часть полномочий на муниципальный уровень, который наиболее тесно связан с гражданским обществом;

3. Когда граждане осознают, что могут реально управлять государством и их мнение по многим вопросам действительно учитывается, происходит сближение государства с гражданским обществом;

4. Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями в социальной сфере, которые не относятся к предметам ведения муниципального уровня, помогает достичь оптимизации и рационализации управления на соответствующем уровне. Локальные вопросы социальной политики гораздо быстрее и эффективнее решаются на местном уровне, чем при централизованном управлении. Отдельного внимания заслуживает принцип субсидиарности, который неразрывно связан с рассматриваемым вопросом и перераспределением полномочий между уровнями.

Основная идея принципа субсидиарности состоит в том, что проблемы социальной сферы должны решаться на самом приближенном к гражданам уровне, то есть муниципальном, так как такие вопросы затрагивают отдельных людей, семьи или небольшие группы.

Распределение полномочий между уровнями власти осуществляется в соответствии с рядом критериев, которые содержатся в Европейской хартии местного самоуправления.

К ним относятся:

1. Близость к населению.

2. Достаточность. Возможно ли достичь поставленных целей на муниципальном уровне или посредством самоуправления граждан. Если это невозможно, тогда полномочия не делегируются, либо распределяются на более высоких уровнях.

3. Выгода. Передача полномочий на более низкий уровень действительно должна вести к эффективности управления и выгоде как для властей, так и для граждан.

В завершение, стоит сделать несколько выводом о том, как осуществляется передача полномочий на местный уровень с законодательной позиции:

1. Делегирование предполагает принцип субсидиарности по европейским стандартам: на муниципальном уровне должен решаться большой круг проблем социальной сферы, так как органы местного самоуправления наиболее близки к гражданам.

2. При делегировании отдельных полномочий создаются нормативно правовые акты, например, договора или соглашения. В гл. 4 Закона №131 отражен порядок передачи полномочий.

3. Полномочия, делегированные на муниципальный уровень, сопровождаются передачей доли ответственности, а также ресурсов, необходимых для их реализации. Дополнительные компетенции не должны создавать лишнюю нагрузку на муниципальное образование и снижать эффективность его работы.

4. Полномочия, передаваемые на муниципальный уровень, не становятся предметами ведения муниципальных образований. Это означает, что вышестоящие органы вправе давать рекомендации по реализации полномочий, а также требовать строгой отчетности муниципалитетов.

5. Муниципальное образование несет ответственность перед государством за пользование дополнительными ресурсами, а также неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных полномочий. ^[51]

Рассмотренные выше аспекты, задачи, цели, направления и содержание деятельности органов местного самоуправления позволяет или, в контексте нашей темы, заставляют разграничить, что относится к ведению представительных органов, а что - исполнительных.

Этот вопрос для формата дипломной работы вызывает сложность, так как поиск литературы не увенчался успехом. Как правило, исследователи пишут в целом об органах местного самоуправления, не выделяя представительные и исполнительные. Поэтому мною проанализированы Конституция РФ и ФЗ N131.

Выявлено:

- ни статья 12, ни статьи 130-133 Конституции РФ, посвящённые местному самоуправлению, не регулируют рассматриваемый вопрос;

- в Федеральном законе №131 термин "представительные(-ый) органы (орган) употребляется, по моим подсчетам, 245 раз. Особенно следует отметить статьи: 2 (8 раз); 12 (5раз); 35 (58 раз), 36 (17 раз); 73 (10 раз); 74 (32 раза) и т.д.

- представительные органы в системе местного самоуправления, согласно названному выше закону, центральное звено, без которого почти невозможно реализовать тот или иной вопрос местного значения;

- основной формой работ представительного органа является нормативно-правовой акт;

- специально Закон не выделяет социальную сферу в деятельности представительного органа.

3.3. Деятельность исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления в социальной сфере

В структуре администрации каждого муниципального образования формируются органы управления социальной сферой. Так, О.Ю. Козлова приводит в качестве примера муниципальное образование «Город Саратов». В соответствии с решением Саратовской городской Думы от 03.11.2006 № 11—77 «О структуре администрации муниципального образования «Город Саратов», органами управления развитием социальной сферы являются следующие структурные подразделения: комитет по образованию, управление по труду и социальному развитию, управление по физической культуре и спорту, управление по культуре, отдел комиссии по делам несовершеннолетних и защиты их прав при администрации. Каждое из указанных структурных подразделений администрации города Саратова осуществляют свою деятельность на основе положений о них. В данных положениях отражаются статус и структура подразделения, его задачи, функции, а также вопросы ликвидации и реорганизации подразделения.^[52]

В частности, муниципальная система здравоохранения включает в себя муниципальные органы управления здравоохранения и находящиеся в муниципальной собственности лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения. Органы местного самоуправления решают вопросы организации, содержания и развития муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечивают санитарное благополучие граждан.

Органы местного самоуправления несут ответственность на собственной территории за осуществление права граждан на бесплатную медицинскую помощь. Для реализации подобной деятельности законодательство Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления соответствующие полномочия:

- создание органов управления муниципальной системы здравоохранения;

- расширение сети муниципальных учреждений здравоохранения, физической культуры и спорта;

- формирование условий развития частной системы здравоохранения;

- создание целевых фондов, которые предназначены для охраны здоровья граждан;

- реализация мер по обязательному медицинскому страхованию граждан.

В сфере здравоохранения органы местного самоуправления осуществляют выдачу лицензии на право ведения медицинской и фармацевтической деятельности на подведомственной территории на основании поручения органа государственного управления соответствующего субъекта Российской Федерации.

Государство возлагает на органы местного самоуправления обязанности по:

1. реализации контроля за соблюдением стандартов качества медицинской помощи учреждениям государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, а также лицам, которые занимаются частной медицинской практикой;

2. обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения и условия для реализации государственного санитарно-эпидемиологического надзора на подведомственной территории;

3. выявлению факторов, неблагоприятно влияющих на здоровье граждан, информированию о них населения и проведению мероприятия по их ликвидации;

4. осуществлению профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических и природоохранительных мероприятий и т.д.

Таким образом, местное самоуправление, ориентировано на местные нужды и интересы, осуществляется органами, избираемыми на основе всеобщего избирательного права (нередко с участием органов, должностных лиц, назначаемых этими выборными органами), под ответственными населению и обеспечивающими частое и широкое участие жителей самоуправляющейся единицы в решении местных вопросов, местного самоуправления, но попытаемся на его основе сформулировать собственное, исходя из описанных ранее характерных признаков, присущих местному самоуправлению. ^[53]

Особую роль в системе управления играют муниципальные предприятия и учреждения. Так как органы местного самоуправления учреждают их, устанавливают цели, условия и порядок их функционирования, утверждают уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей, заслушивают отчёты об их деятельности, это свидетельствуют о том, что муниципальные предприятия и учреждения выступают в качестве объектов муниципального управления (ст. 51). Относительно муниципальных предприятий и учреждений органы местного самоуправления реализуют функции оперативного управления. При этом органы местного самоуправления вправе образовывать межмуниципальные хозяйственные общества, которые необходимы для реализации полномочий по решению вопросов местного значения (ст. 51).

Данные общества представляют собой объект муниципального управления, властная регламентация деятельности которых реализуется на паритетных началах, путем координации усилий органов местного самоуправления самостоятельных муниципальных образований. В сфере образования, здравоохранения, культуры и спорта органы местного самоуправления учреждают, как указано выше, муниципальные учреждения и финансируют их деятельность (ст. 17).

При возникновении необходимости подготовки специалистов высшей квалификации, необходимых, главным образом, самому муниципальному образованию, органы местного самоуправления городского округа вправе создавать муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования (ст. 16.1), как правило, они образуются в городских округах промышленно развитых регионов Крайнего Севера и после регистрации их уставов получают статус объектов муниципального управления.

В качестве одного из механизмов осуществления муниципальной социальной политики выступает подготовка и осуществление муниципальных целевых программ. Таким программы дают возможность сосредоточить местные ресурсы для решения самых острых социальных проблем, а также для развития муниципального образования, как в целом, так и в отдельных отраслях (образование, здравоохранение, физкультура и спорт, молодежная политика и др.).

Муниципальная целевая программа – это комплекс мероприятий, которые согласованы по срокам, целям, материально-техническому обеспечению, исполнителям, направлены на достижение целей и разрешение задач социально-экономического развития муниципального образования. Правила, позволяющие разработать и принять муниципальную целевую программу, утверждаются органами местного самоуправления. Муниципальные целевые программы подразделяются по направленности и источнику финансирования, по уровню проблем, по характеру проблем и по срокам осуществления. Тематика муниципальных целевых программ непосредственно зависит от решаемых вопросов местного значения.

По общему правилу, в муниципальных образованиях осуществляются программы, которые направлены на улучшение демографической ситуации, образования, развитие муниципальной системы здравоохранения, поддержку молодых специалистов, молодых семей, молодежи в целом, на повышение уровня культуры и доступа к культурному наследию, развитие физкультуры и спорта, развитие инфраструктуры муниципального образования и др.

Мероприятия, реализуемые в рамках программ, финансируются за счет средств муниципального бюджета, субсидий из вышестоящего бюджета и внебюджетных источников. Муниципальные целевые программы могут разрабатываться в контексте программ регионального и федерального уровней.

Муниципальное управление социально-культурной ситуацией сведено к формированию условий для обеспечения жителей поселений услугами учреждений культуры, всеобщего эстетического воспитания и массового начального художественного образования, развития всех видов местного традиционного народного художественного творчества, сохранения, возрождения и развития народных художественных промыслов.

Федеральное законодательство, регулирующее полномочия органов местного самоуправления относительно социально-культурной ситуации, на муниципальном уровне получают конкретизацию посредством законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

На этом основании осуществляется разработка комплексных целевых программ развитию культуры на территории муниципального образования. В них, как правило, предусмотрена финансовая поддержка как муниципальных, так и самодеятельных театров и концертных организаций, предполагается строительство новых объектов культуры, предусматриваются меры по охране памятников культурного наследия, обеспечению населения муниципального образования социально-культурными услугами. Методика муниципального управления, нацеленного на результат, должна содержать выработку набора индикаторов роста культуры населения, проведения мониторинга и оценки полученных результатов.

Кроме того, органами местного самоуправления должны создаваться условия для организации досуга местного населения, их массового отдыха в специально обустроенных для этого местах, развития туризма, физической культуры и массового спорта. Они обеспечивают проведение официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий населения, в особенности молодёжи (п. 14 ст. 14).

Следует отметить, что создание условий массового отдыха местного населения урегулировано положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»^[54]. Так, на уровне генерального плана муниципального образования должны решаться вопросы о выделении рекреационных зон для создания парков, скверов, пляжей, лесопарков и иных объектов массового отдыха граждан с обособленной территорией. В их границах предусматриваются особые режимы природопользования и более жесткие требования к обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Формирование условий организации и проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий в муниципальном образовании осуществляется органами местного самоуправления на основании Федерального закона от 29 04.12.2007 № 329-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»^[55]. Законом предусматривается разработка органами государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления программ развития физической культуры и массового спорта.

Для осуществления принципа непрерывности и преемственности физического воспитания разных возрастных групп населения на всех этапах их жизнедеятельности в таких программах, как правило, устанавливаются:

- повышение качества физического воспитания в дошкольных и других образовательных учреждениях, детских оздоровительных, молодежных и спортивных лагерях;

- привлечение граждан к систематическим занятиям физической культурой и спортом;

- распространение знаний об эффективности занятия физической культурой в профилактике и лечении заболеваний;

- возведение новых и реконструкция имеющихся спортивных сооружений.

Реализация подобных программных положений имеет целью формирование здорового, физически развитого подрастающего поколения, укрепление здоровья, увеличение работоспособности, творческого долголетия, а также продление жизни человека.

Муниципальное управление местной транспортно-коммуникационной ситуацией в муниципальном образовании состоит в формировании благоприятных условий для развития транспорта и связи, а также предоставления соответствующих услуг местным жителям.

Муниципальные образования могут иметь на праве собственности автомобильные дороги общего пользования, мосты и другие транспортные инженерные сооружения в пределах муниципальных образований, пассажирский транспорт и имущество, которое предназначается для их обслуживания.

Кроме того, органы местного самоуправления направляют средства из местных бюджетов в целях обеспечения перевозки пассажиров и грузов, строительство и содержание муниципальных дорог. Ими утверждаются маршруты и графики движения муниципального транспорта, оборудуются на остановочных пунктах посадочные площадки, отводятся специальные благоустроенные площадки для стоянки легковых автомашин. Но при этом состояние местной транспортно-коммуникационной ситуации предопределяет уровень развития не только транспорта в муниципальном образования, но и разных видов связи.

Правовые основы функционировании органов местного самоуправления по формированию условий обеспечения жителей поселения услугами связи установлены Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «О связи»^[56]. Данным законом регулируются общественные отношения по оказанию универсальных услуг связи, к которым отнесены услуги телефонной связи посредством таксофонов, услуги по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет в пунктах коллективного доступа. Согласно Закону при градостроительном планировании развития территорий и поселений, их застройке необходимо определять состав и структуру объектов связи – сооружений связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, отдельных помещений для размещения средств связи, а также необходимые мощности в инженерных инфраструктурах в целях обеспечения работы средств связи.

При этом органы местного самоуправления должны содействовать организациям связи в получении либо строительстве сооружений связи и помещений, которые предназначены для оказания населению универсальных услуг связи (ст. 6).

С исключительной полнотой и требуемой дифференциацией определяются предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления в сфере почтовой связи.

Как следует из ст. 8 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «О почтовой связи»^[57] органы местного самоуправления содействуют организациям почтовой связи в размещении на территории соответствующего муниципального образования объектов почтовой связи, рассматривают их предложения о выделении нежилых помещений либо строительстве зданий под отделения почтовой связи и иные объекты. Они создают условии для оснащения объектов почтовой связи, автоматизации и информатизации, которые необходимы для их эффективной деятельности и расширения сферы услуг для граждан и юридических лиц.

К их исключительной компетенции относится установление режима работы объектов почтовой связи, которые находятся в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в бесперебойной и качественной работе организаций почтовой связи, располагаемых на подведомственной им территории. Поэтому они способствуют созданию и поддержанию устойчивой работы местных почтовых маршрутов, оказывают содействие операторам почтовой связи в доставке почтовых отправлений в труднодоступные населённые пункты в определенные контрольные сроки, в обеспечении сохранности почтовых отправлений и денежных средств.

Помимо этого, осуществляется согласование по формированию на территории муниципального образования сети почтовых ящиков, необходимых для обслуживания жителей близлежащих домов. Составляя планы комплексного экономического и социального развития муниципального образования, органы местного самоуправления предусматривают в них, в частности, направления решения вопросов развития, финансирования и технического обеспечения объектовой почтовой связи.

В установленном законом порядке органы местного самоуправления могут предоставлять организациям почтовой связи льготы по уплате налогов, подлежащих зачислению в соответствующие местные бюджеты, и арендной платы за пользование муниципальным имуществом.

Непосредственно относится к муниципальному управлению местной транспортно-коммуникационной ситуацией Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (ред. от 23.04.2018) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»^[58]. В соответствии с данным законом органы местного самоуправления принимают участие в подготовке и осуществлении целевых программ использования информационных технологий в пределах муниципального образования, образуют информационные системы и обеспечивают доступ к ним для получения информации на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации.

Осуществляя собственные полномочия, органы местного самоуправления должны реализовывать комплекс мероприятий, позволяющих обеспечить состояние защищенности интересов граждан, хозяйствующих субъектов, органов государственной и муниципальной власти в области информации. При сборе служебной информации они должны обеспечивать защиту прав граждан на частную жизнь, не умалять честь и достоинство человека, не нарушать тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и других сообщений, пресекать пропаганду и агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную либо религиозную ненависть и вражду.

Они обязаны строго соблюдать ограничения на сбор, хранение, использование и распространение сведений о частной жизни, иной информации, доступ к которой ограничен федеральным законом. Таким образом, органы местного самоуправления России наделяются достаточно широкими полномочиями, для того, чтобы эффективно управлять на муниципальном уровне транспортно-коммуникационной ситуацией, поддерживать её в благоприятном состоянии. ^[59]

Поскольку выше приведен анализ статьи за 2006 год, хотелось бы также проанализировать Устав другого муниципального образования - городского округа Домодедово Московской области.

Устав муниципального образования в системе местных нормативно-правовых актов занимает особое место. Он является одним из наиболее традиционных актов местного самоуправления и представляет собой инструмент, обеспечивающий реализацию самостоятельности местного самоуправления.

Устав городского округа Домодедово Московской области был принят решением Совета депутатов Домодедовского района Московской области 29.04.2005 (последняя редакция от 12.02.2018)

Устав городского округа Домодедово состоит из 10 глав и 91 статьи:

Глава 1. Общие положения.

Глава 2. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

Глава 3. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

Глава 4. Взаимодействие Совета депутатов городского округа и Администрации городского округа.

Глава 5. Муниципальные правовые акты.

Глава 6. Экономическая основа местного самоуправления.

Глава 7. Межмуниципальное сотрудничество.

Глава 8. Земельные отношения

Глава 9. Социальная политика.

Глава 10. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления городского округа.

В статьях первой главы определяется статус городского округа и официальное его наименование с указанием состава территории. Также закрепляется символика муниципального образования, отражающая историческое, культурное, социально-экономическое, национальное и иные местные традиции, так как согласно закону об общих принципах организации местного самоуправления муниципальные образования вправе иметь собственную символику: герб, эмблемы.

Также в первой главе указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению городского округа, в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ, и определены полномочия по решению вопросов местного значения и переданных отдельных государственных полномочий.

Устав определяет организационную структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления, условия и порядок организации муниципальной службы. Также в уставе закрепилась структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия. Так, в статье 22 Устава установлено, что структуру органов местного самоуправления городского округа образуют:

1) представительный орган муниципального образования - Совет депутатов городского округа;

2) высшее должностное лицо муниципального образования - Глава городского округа;

3) исполнительно-распорядительный орган городского округа - Администрация городского округа, основными направлениями деятельности которого являются:

- бюджет, финансы и налоговая политика;

- территориальное управление;

- управление муниципальной собственностью, взаимодействие с предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на подведомственной территории;

- ценообразование и экономическая политика;

- развитие и поддержка предпринимательства;

- материально-техническое обеспечение территории городского округа;

- сельское хозяйство, использование земель, охрана природы;

- строительство, транспорт, связь;

- благоустройство, коммунально-бытовое и торговое обслуживание населения;

- образование;

- здравоохранение, физическая культура и спорт;

- управление гражданской обороной и др.

4) контрольно-счетный орган муниципального образования - Счетная палата городского округа.

Все органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В Уставе закреплены формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Речь идет о таких институтах муниципальной демократии, как местный референдум; муниципальные выборы; собрание граждан, сходе граждан; публичные слушания; опрос граждан; конференции граждан; правотворческая инициатива; обращения граждан в органы местного самоуправления, а также территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Уставом определяются экономическая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, регулирование земельных правоотношений и основные принципы социальной политики. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства бюджета городского округа, а также имущественные права городского округа.

Таким образом, устав муниципального образования – это местный закон, по которому строится работа всех органов муниципального образования, их взаимоотношения, права, обязанности и ответственность.

Уставы муниципальных образований, разрабатываемые и принимаемые ими самостоятельно, занимают важное место в системе законодательства о местном самоуправлении. Именно устав муниципального образования регулирует особенности организации и деятельности местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании и является правовой основой для принятия правовых актов органов местного самоуправления. В данном документе четко прописана компетенция представительного и исполнительного органов, что помогает в работе местной администрации.

Рассмотренные выше аспекты позволяют сделать выводы о том, что исполнительный орган местного самоуправления – это орган управления общей компетенции, формирующийся на основе положений законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, организующий исполнение решений представительного органа местного самоуправления и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в финансово-экономической и хозяйственной сфере, в сферах социально-культурного развития, охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения. Под компетенцией исполнительных органов местного самоуправления следует понимать систему полномочий (прав и обязанностей) исполнительных органов муниципальной власти, закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, по решению определенной части публичных дел.

Заключение

Конституцией РФ не только сформированы основы института местного самоуправления, но и заложены организационные, финансовые и иные гарантии его осуществления. При этом конституционная модель местного самоуправления, определяющая отделение последнего от государства подвергается критике со стороны ученых, поскольку реально существующее положение дел на местном уровне, предполагающее финансовую и ресурсную зависимость органов местного самоуправления от государства, не позволяет говорить о подлинной самостоятельности органов местного самоуправления.

Кроме того, законодатель, развивая конституционные положения в федеральном и региональном законодательстве, отступает от принципа самостоятельности органов местного самоуправления в направлении к централизации правового регулирования его осуществления. В этом проявляется серьезный недостаток реформы местного самоуправления, который заключается, прежде всего, в несоответствии значительного объема вопрос местного значения, находящихся в ведении отданного местному самоуправления, и явно недостаточного объема их финансирования и недостаточности иных ресурсов, необходимых для их решения.

Система органов местного самоуправления состоит из представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), контрольного органа муниципального образования, иных органов местного самоуправления, предусматриваемых уставом муниципального образования и наделенных собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом наличие в системе органов местного самоуправления первых трех органов по общему правилу, является обязательным. Представительные и исполнительные органы местного самоуправления должны осуществлять два типа функций это соответственно: представление его интересов (проектная функция) и реализация этих интересы (программная функция). При этом в современных условиях недостаточного обеспечения финансовыми и административными ресурсами финансирования муниципальные органы все чаще передают отдельные службы в частные руки на контрактной основе.

Традиционным для России разделением функций муниципального управления между органами местного самоуправления и должностными лицами одного уровня является деление на представительные и исполнительные функции. При этом детальное разграничение функций и применяется в крупных муниципальных образованиях, требующих многочисленной и сложной управленческой системы. Для небольших муниципальных образований применяется схема, при которой эти функции осуществляются одним органом, иногда ряд функций осуществляется самим населением муниципального образования.

Представительные органы занимают ведущую позицию, исполнительно-распорядительные органы местных администраций и их главы, как правило, подотчетны и подконтрольны представительным органам.

Наиболее сложную систему представляют органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительные функции. Это в частности, структурные подразделения общей компетенции, отраслевые подразделения, вспомогательные службы и подразделения. Данные органы наряду с исполнительными функциями осуществляют также планирование и контроль в рамках предоставленных им полномочий.

В современных экономических условиях местные бюджеты формируются сходным образом, то есть доходная часть образуется из налоговых отчислений, средств от приватизации и реализации муниципального имущества и т.д. Однако характерным для местного самоуправления в России является острая недостаточность собственных средств местных бюджетов, они являются дотационными вследствие низкой эффективности реализации муниципальной собственности, неполучения налогов на доходы физических лиц и в силу других причин.

Социальная сфера жизни общества включает в себя все те составляющие, которые определяют благосостояние и уровень жизни граждан: здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, поддержка нуждающихся, безработных, пенсионеров, молодых семей, материнства и детства.

Муниципальная социальная политика имеет главную цель обеспечение населения социальными услугами, а также на развитие и содержание социальной сферы муниципалитета. Муниципальная социальная политика неразрывно связана с социальной политикой государства и взаимодействует с органами государственной власти и органами власти субъекта.

Осуществление полномочий органов местного самоуправления в данной области имеет целью соблюдение принципов социальной справедливости и равенства. Конституционные принципы социальной справедливости и юридического равенства обусловливают необходимость адресного осуществления мер социальной поддержки, на что нередко указывается в решениях конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

В этой связи представляется целесообразным в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотреть круг уполномоченных органов, которые осуществляют муниципальное управление социальной сферой, предусмотреть соответствующие методы регулирования. Наряду с этим в отраслевом законодательстве Российской Федерации необходимо закрепление компетенции органов местного самоуправления в части регулирования на местном уровне наиболее значимых социальных вопросов. Это не только позволит провести широкий анализ проблематики местного самоуправления в России, но и позволит создать благоприятную среду для введения в общественную практику новых методов управления территориями.

Развитие социальной сферы требует колоссальных вложений со стороны государства. Однако необходимо также грамотно управлять. Поэтому в настоящее время наиболее остро стоит вопрос о том, как грамотно распределить ресурсы для удовлетворения интересов и потребностей населения в максимальном объеме.

Одним из путей решения данной проблемы является механизм делегирования полномочий на муниципальный уровень и активное вовлечение органов местной власти для решения социальных задач.

Следует отметить также такие серьезные проблемы осуществления местного самоуправления как недостаточность материальных средств, в связи с чем развитие муниципальных образований существенным образом зависит от государственных финансов. Поэтому многочисленны высказывания о том, что местное самоуправление фактически отсутствует в России. Поэтому представляется необходимым на основе исторического опыт становления местного самоуправления в России определиться с необходимостью существования данного института вообще. В случае положительного ответа на этот вопрос целесообразно сформировать четкую позицию в закреплении правовых основ местного самоуправления с целью совершенствования его деятельности и повышения эффективности.

Для улучшения уровня жизни граждан и более быстрого реагирования на возникающие проблемы социальной сферы необходим мощный институт местного самоуправления. Передача полномочий на местный уровень помогает повысить доверие населения к властям и сделать качественный шаг в развитии государства.

Библиографический список

I. Нормативно-правовая база

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 года № 11-ФКЗ, с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 // Собрание законодательства РФ. - 2020. - № 31. - ст. 4398.
2. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // «Российская газета», 08.12.1994, № 238-239.
3. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // «Российская газета», № 153-154, 12.08.1998.
4. «Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 19.02.2018) // «Российская газета», 06.08.1998, № 148-149.
5. «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // «Российская газета», 30.10.2001, № 211-212.
6. «Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 05.02.2018) // «Российская газета», 31.12.2001, № 256.
7. «Жилищный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 31.12.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.01.2018) // «Российская газета», 12.01.2005, № 1.
8. «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // «Российская газета», 30.12.2004, № 290.
9. «Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // «Российская газета», 08.12.2006, № 277.
10. Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // «Российская газета», 06.04.1999, № 64-65.
11. Федеральный закон от 17.07.1999 № 176-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «О почтовой связи» // «Российская газета», 22.07.1999, № 140-141.
12. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 05.02.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.03.2018) // «Российская газета», 19.10.1999, № 206.
13. Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «О связи» // «Российская газета», 10.07.2003, № 135.
14. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. -2003. - № 202.
15. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ (ред. от 23.04.2018) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»// «Российская газета», 29.07.2006, № 165.
16. Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.05.2018) // «Российская газета», 08.12.2007, № 276.

II. Литература

1. Адамская Л.В. История формирования местного самоуправления в России // Духовная ситуация времени. Россия XXI век. 2016. № 1 (6). С. 1-4.
2. Актуальные проблемы муниципального права: учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / П.А. Бышков [и др.]. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. — 559 c.
3. Бабун Р.В. Разграничение полномочий и финансирование в социальной сфере города // Актуальные проблемы модернизации управления и экономики: российский и зарубежный опыт Материалы Всероссийской научно-практической конференции (с международным участием). 2012. С. 166-175.
4. Багмет, А.М. Муниципальное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / А.М. Багмет, Е.И. Бычкова. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. — 367 с
5. Бардаков А.И., Бардаков Д.А. Государственные и общественные начала местного самоуправления в социальных теориях // Философия социальных коммуникаций. 2012. № 1. С. 31-42.
6. Белоусова Е.В. Роль органов местного самоуправления в достижении социальной справедливости // Социальная справедливость и право: проблемы теории и практики Материалы международной научно-практической конференции. Под общей редакцией Т.А. Сошниковой. 2016. С. 112-119.
7. Болтенкова Л.Ф. Формы народоправства в русском государстве: IX - XVI вв. // Этносоциум и межнациональная культура. 2015. №8. С. 178-187.
8. Борисова М.В. Роль государственного и муниципального служащего в управлении // Гуманитарный трактат. 2017. № 18. С. 19-22.
9. Бородина А.А. Реализация социальной политики местного самоуправления // Актуальные проблемы социального, экономического и информационного развития современного общества Всероссийская научно-практическая конференция, посвящённая 100-летию со дня рождения первого ректора Башкирского государственного университета Чанбарисова Шайхуллы Хабибулловича. Башкирский государственный университет. 2016. С. 240-244.
10. Братановский С.Н., Алексеев А.П. Муниципальное право России. Учебник для ВУЗов. — Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012. — (Высшее образование). — 344 с.
11. Братановский С.Н. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации. Монография / под ред. д-ра юрид. наук С.Н. Братановского – Саратов. Серия «Юриспруденция». — Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012. — (Высшее образование). — 189 с.
12. Булигенова Д.А. Теоретические основы местного самоуправления // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. 2013. № 10. С. 82-86.
13. Васильев, В. И. Муниципальное право России: Учебник / В. И. Васильев. — 2 изд., перераб. и доп. — М. : Юстицинформ, 2012. — 680 с.
14. Вициева М.И. Правовые основы организации местного самоуправления в России: история и современность // Вестник Чеченского государственного университета. 2014. № 2. С. 226-234.
15. Гончаров И.В. , Журавлев Р.А. Правовые основы реализации органами местного самоуправления конституционной функции охраны общественного порядка // Труды Академии управления МВД России. - 2016. - № 3 (39). - С. 13-18.
16. Гребенникова, А. А. Местное самоуправление в России. Некоторые вопросы становления и развития: учебное пособие / А. А. Гребенникова. — Саратов: Вузовское образование, 2017. — 80 с
17. Гулина, В.В. Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование: монография / В.В. Гулина. — М.: Издательство «Русайнс», 2015. — 176 с.
18. Дорожкин Ю.Н., Фролова И.В., Газизова Л.И., Евдокимов Н.А. Муниципальная власть в регионах современной России: конфликтогенный потенциал развития // Власть. - 2015. - № 10.- С. 21-27.
19. Дугарская Т.А., Кузнецов В.Н. Влияние различных теорий местного самоуправления на процесс становления местного самоуправления в России //Массовые коммуникации на современном этапе развития мировой цивилизации: Материалы Всероссийской научной конференции с международным участием. Гуманитарно-социальный институт. 2015. С. 318-322.
20. Забелина Е.П. О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в социальной сфере // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2012. № 3. С. 42-50.
21. Заречнева А.А., Сокольская Л.В. История развития института местного самоуправления в Российской Федерации // Институт местного самоуправления в системе публичной власти: материалы всероссийской научно-практической конференции с международным участием. 2016. С. 124-130.
22. Казанник А.И. Муниципальное управление социальными ситуациями в России // Вестник Омского университета. - Омск: Изд-во ОмГУ, 2012, № 1 (30). - С. 38-46
23. Карева А.В. Из истории становления местного самоуправления и гражданского общества в России // Концепции развития института прав человека в условиях глобализации современного права и политики сборник научных трудов по материалам международного научно-практического круглого стола. Ответственный редактор: Н.Н. Кулешова. 2016. С. 130-133.
24. Козлова О.Ю. Совершенствование развития социальной сферы муниципального образования как критерия эффективности работы органов местного самоуправления // Проблемы и механизмы оценки эффективности системы государственного и муниципального управления: теория и практика сборник тезисов докладов и статей международной научно-практической конференции российских и зарубежных университетов и РЭУ им. Г.В. Плеханова при участии представителей государственных и муниципальных органов власти. ответственный редактор: Р.А. Абрамов. 2016. С. 134-138.
25. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. – М.: Юристъ, 2005. -384с.
26. Кудрявцева И.И. Роль муниципального уровня власти в управлении социальной сферой // Инструменты и механизмы современного инновационного развития: сборник статей Международной научно-практической конференции: в 5 частях. 2017. С. 206-211
27. Лопатина Я.В. Социальная политика органов местного самоуправления // Человеческий капитал. 2012. № 5 (41). С. 114-118.
28. Лукьянова В.В., Белоусова Н.Ю. Компетентность чиновников как ключевой элемент эффективности деятельности управленца // Основы экономики, управления и права. 2014. № 2 (14). С. 84-87.
29. Лукьянова, М.Н. Местное самоуправление: методология проектирование стратегий: монография / М.Н. Лукьянова, А.И. Гретченко, С.В. Манахов, А.А. Гретченко. – М.: Издательство «Русайнс», 2016. – 19 с.
30. Мальцев Г.В. Крестьянская община в истории и судьбе России / Г.В. Мальцев: монография. – М.: Ин. РГТЭУ, 2010. – 216 с.
31. Манин С.Н., Акимова И.Ю. История развития местного самоуправления // Институт местного самоуправления в системе публичной власти материалы всероссийской научно-практической конференции с международным участием. 2016. С. 173-180.
32. Макарцев А.А. Муниципальное право России: учебное пособие / А.А. Макарцев, О.Н. Шерстобоев. — Новосибирск: Новосибирский государственный технический университет, 2013. — 283 c.
33. Мельникова А.В. Мегаполис и здоровье населения: социальные аспекты местного самоуправления // Актуальные проблемы государственного и муниципального управления современной России Сборник статей международной научно-практической конференции к 85-летию МГОУ. Отв. ред.: А.В. Солодилов, сост.: М.А. Новикова. 2016. С. 137-142.
34. Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция» / под ред. А.С. Прудникова, Д.С. Белявского. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2015. — 399 с.
35. Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция» / под ред. А.С. Прудникова, М.С. Трофимова. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2015.— 543 с.
36. Муниципальное право России / Под ред. Г.Н. Чеботарева. - М. Юристъ,2005. -362 с.
37. Муниципальное право России: курс лекций / под общей ред.д-ра юрид. наук, проф. Ю. В. Герасименко. – Омск: Омская академия МВД России, 2013. – 228 с.
38. Муниципальное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / [А.С. Прудников и др.]; под ред. А.С. Прудникова, Е.Н. Хазова, Н.А. Антоновой. — 7-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. — 423 с.
39. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для бакалавров / Под ред. А. В. Колесникова. — 2-е изд., перераб. идоп. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°»,2016. — 424 с.
40. Муниципальное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление» / под ред. А.Н. Костюкова. - - М.,2017. — 791 с.
41. Наумов Р.А., Богомолов В.О., Пантюков А.А. Роль местного самоуправления при реализации социальной политики государства // Финансово-экономические аспекты международных интеграционных процессов Международное научное периодическое издание по итогам Международной научно-практической конференции. 2016. С. 47-48.
42. Овчинников И.И. Современные проблемы соотношения норм федерального и регионального законодательства в области местного самоуправления // Ведомости Московской городской Думы. - 2014. - № 1.- С. 89-92.
43. Рябова Е.И. Правовое закрепление «народоправства» в России (XVII – XVIII вв.) // Этносоциум и межнациональная культура. 2015. №8. С. 187-192.
44. Соколов Н.Н., Чихладзе Л.Т. Теоретические основы местного самоуправления // Правозащитник. 2015. № 1. С. 1.
45. Упоров, И.В. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / И.В. Упоров, О.В. Старков. - М., 2015. - 519 с.
46. Ходырев А.Н. Социальное благополучие жителей как сфера компетенции местного самоуправления // Знание. Понимание. Умение. 2014. № 3. С. 166-176.
47. Шугрина Е.С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития // Муниципальное право. 2014. № 4. С. 2 - 19.
48. Шустов В.Г. Теории местного самоуправления - политологический контекст // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. 2013. № 2 (118). С. 244-250.
49. Экономическая и социальная политика органов местного самоуправления: Сборник научных докладов Всероссийской научно-практической конференции (25 ноября 2016 г.). — М.: РГУП, 2017. — 208 с.
50. Яковлев И.В. Местное самоуправление в истории России // Евразийский союз ученых. 2015. № 9-4 (18). С. 52-54.

III. Интернет-источники

67. Устав городского округа Домодедово – Электрон. дан. - Режим доступа: https://www.domod.ru/city/symbolism/ustav.php (дата обращения: 01.11.2020)

1. Основное содержание Послания Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию. Москва, 1 марта 2018 г. с 7. ↑

2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, № 31, ст. 4398. ↑

3. Российская газета. 2003. № 202. ↑

4. Российская газета, 2007, № 47 ↑

5. Соколов Н.Н., Чихладзе Л.Т. Теоретические основы местного самоуправления // Правозащитник. 2015. № 1. С. 1. ↑

6. Шустов В.Г. Теории местного самоуправления: политологический контекст // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. 2013. № 2 (118). С. 244-250. ↑

7. Бардаков А.И., Бардаков Д.А. Государственные и общественные начала местного самоуправления в социальных теориях // Философия социальных коммуникаций. 2012. № 1. С. 31-40. ↑

8. Дугарская Т.А., Кузнецов В.Н. Влияние различных теорий местного самоуправления на процесс становления местного самоуправления в России //Массовые коммуникации на современном этапе развития мировой цивилизации: Материалы Всероссийской научной конференции с международным участием. Гуманитарно-социальный институт. 2015. С. 322. ↑

9. Булигенова Д.А. Теоретические основы местного самоуправления // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. 2013. № 10. С. 82-86. ↑

10. Муниципальное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление» / под ред. А.Н. Костюкова. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право,2017. —С.146. ↑

11. Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция» / под ред. А.С. Прудникова, М.С. Трофимова. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2015.С. 16-17. ↑

12. Васильев, В. И. Муниципальное право России: Учебник / В. И. Васильев. — 2 изд., перераб. и доп. — М. : Юстицинформ, 2012. С. 138. ↑

13. Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. – М.: Юристъ, 2005. С. 95. ↑

14. Муниципальное право России / Под ред. Г.Н. Чеботарева. М., 2005. С. 22. ↑

15. Упоров, И.В. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / И.В. Упоров, О.В. Старков. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С.97,98. ↑

16. Муниципальное право: учебник для студентов вузов, обуМ90 чающихся по специальностям «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление» / под ред. А.Н. Костюкова. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право,2017. —С. 151. ↑

17. Мальцев Г.В. Крестьянская община в истории и судьбе России / Г.В. Мальцев: монография. – М.: Ин. РГТЭУ, 2010. – 216 с. ↑

18. Болтенкова Л.Ф. Формы народоправства в русском государстве: IX - XVI вв. // Этносоциум и межнациональная культура. 2015. №8. С. 178-187. ↑

19. Рябова Е.И. Правовое закрепление «народоправства» в России (XVII – XVIII вв.) // Этносоциум и межнациональная культура. 2015. №8. С. 187-192. ↑

20. Манин С.Н., Акимова И.Ю. История развития местного самоуправления // Институт местного самоуправления в системе публичной власти материалы всероссийской научно-практической конференции с международным участием. 2016. С. 173-180. ↑

21. Вициева М.И. Правовые основы организации местного самоуправления в России: история и современность // Вестник Чеченского государственного университета. 2014. № 2. С. 229-230. ↑

22. Карева А.В. Из истории становления местного самоуправления и гражданского общества в России // Концепции развития института прав человека в условиях глобализации современного права и политики сборник научных трудов по материалам международного научно-практического круглого стола. Ответственный редактор: Н.Н. Кулешова. 2016. С. 130-132. ↑

23. Адамская Л.В. История формирования местного самоуправления в России // Духовная ситуация времени. Россия XXI век. 2016. № 1 (6). С. 1-2. ↑

24. Гребенникова, А. А. Местное самоуправление в России. Некоторые вопросы становления и развития : учебное пособие / А. А. Гребенникова. — Саратов: Вузовское образование, 2017. — С.11-14. ↑

25. Заречнева А.А., Сокольская Л.В. История развития института местного самоуправления в Российской Федерации // Институт местного самоуправления в системе публичной власти: материалы всероссийской научно-практической конференции с международным участием. 2016. С. 124-130. ↑

26. Братановский С.Н., Алексеев А.П. Муниципальное право России. Учебник для ВУЗов. — Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012. — (Высшее образование). — С. 187-188. ↑

27. «Российская газета», № 153-154, 12.08.1998. ↑

28. «Российская газета», 06.08.1998, № 148-149. ↑

29. «Российская газета», 08.12.1994, № 238-239. ↑

30. «Российская газета», 30.12.2004, № 290. ↑

31. «Российская газета», 30.10.2001, № 211-212. ↑

32. «Российская газета», 12.01.2005, № 1. ↑

33. «Российская газета», 08.12.2006, № 277. ↑

34. «Российская газета», 31.12.2001, № 256. ↑

35. «Российская газета», 19.10.1999, № 206. ↑

36. Муниципальное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление» / под ред. А.Н. Костюкова. - - М.,2017. — С. 207-215. ↑

37. Муниципальное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление» / под ред. А.Н. Костюкова. - М.,2017. — С. 226-227. ↑

38. Братановский С.Н. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации. Монография / под ред. д-ра юрид. наук С.Н. Братановского – Саратов. Серия «Юриспруденция». — Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012. — (Высшее образование). — С. 17- 30 ↑

39. Лукьянова В.В., Белоусова Н.Ю. Компетентность чиновников как ключевой элемент эффективности деятельности управленца // Основы экономики, управления и права. 2014. № 2 (14). С. 85. ↑

40. Борисова М.В. Роль государственного и муниципального служащего в управлении // Гуманитарный трактат. 2017. № 18. С. 19-22. ↑

41. Наумов Р.А., Богомолов В.О., Пантюков А.А. Роль местного самоуправления при реализации социальной политики государства // Финансово-экономические аспекты международных интеграционных процессов Международное научное периодическое издание по итогам Международной научно-практической конференции. 2016. С. 47-48. ↑

42. Бородина А.А. Указ. соч. С. 240-244. ↑

43. Лопатина Я.В. Социальная политика органов местного самоуправления // Человеческий капитал. 2012. № 5 (41). С. 114-118. ↑

44. Бородина А.А. Реализация социальной политики местного самоуправления // Актуальные проблемы социального, экономического и информационного развития современного общества.. Башкирский государственный университет. 2016. С. 240-244. ↑

45. «Российская газета», 31.12.2006, № 297. ↑

46. «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 1991, № 21, ст. 699. ↑

47. «Российская юстиция», 1996, № 9, С. 2 – 5 ↑

48. Белоусова Е.В. Роль органов местного самоуправления в достижении социальной справедливости // Социальная справедливость и право: проблемы теории и практики Материалы международной научно-практической конференции. Под общей редакцией Т.А. Сошниковой. 2016. С. 112-119. ↑

49. Забелина Е.П. О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в социальной сфере // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2012. № 3. С. 42-50. ↑

50. Бабун Р.В. Разграничение полномочий и финансирование в социальной сфере города // Актуальные проблемы модернизации управления и экономики: российский и зарубежный опыт Материалы Всероссийской научно-практической конференции (с международным участием). 2012. С. 166-175. ↑

51. Кудрявцева И.И. Роль муниципального уровня власти в управлении социальной сферой // Инструменты и механизмы современного инновационного развития: сборник статей Международной научно-практической конференции: в 5 частях. 2017. С. 206-211. ↑

52. Козлова О.Ю. Совершенствование развития социальной сферы муниципального образования как критерия эффективности работы органов местного самоуправления // Проблемы и механизмы оценки эффективности системы государственного и муниципального управления: теория и практика сборник тезисов докладов и статей международной научно-практической конференции российских и зарубежных университетов и РЭУ им. Г.В. Плеханова при участии представителей государственных и муниципальных органов власти. ответственный редактор: Р.А. Абрамов. 2016. С. 134-138. ↑

53. Мельникова А.В. Мегаполис и здоровье населения: социальные аспекты местного самоуправления // Актуальные проблемы государственного и муниципального управления современной России Сборник статей международной научно-практической конференции к 85-летию МГОУ. Отв. ред.: А.В. Солодилов, сост.: М.А. Новикова. 2016. С. 137-142. ↑

54. «Российская газета», 06.04.1999, № 64-65. ↑

55. «Российская газета», 08.12.2007, № 276. ↑

56. «Российская газета», 10.07.2003, № 135. ↑

57. «Российская газета», 22.07.1999, № 140-141. ↑

58. «Российская газета», 29.07.2006, № 165. ↑

59. Казанник А.И. Муниципальное управление социальными ситуациями в России // Вестник Омского университета. - Омск: Изд-во ОмГУ, 2012, № 1 (30). - С. 38-46 ↑