Автор Анна Евкова
Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Органы местного самоуправления (НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

В 1993 году был принят основной закон нашего государства - это Конституции РФ. В ней прописано, что у нас «признается и гарантируется местное самоуправление» (ст.12 Конституции РФ), а также что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»(п.1 ст.11 Конституции РФ).

«Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» 3.

Актуальность данной темы: На сегодняшний день местное самоуправление в России основывается на базе общих принципов и очень активно развивается, имеет индивидуальные особенности, а также испытывает различные переломные моменты, как положительные так и отрицательные, которые связанны с общественными отношениями в государстве.

Как демонстрирует нам практика, становление местного самоуправления, например, его основ, структур, принципов, и так далее, происходило в течение длительного времени. Сегодня оно представляет довольно жесткую централизованную систему управления. Из-за этого наша проблема интересует большое количество разных исследователей и ученых.

В Конституции РФ есть целая глава, которая полностью посвящена местному самоуправлению, она состоит всего из четырех статей.

Нужно также заметить, что в пределах своих полномочий местное самоуправление является самостоятельным, так как не является звеном в системе органов государственной власти. Через органы местного самоуправления население Российской Федерации самостоятельно решает различные вопросы местного значения, например, такие как владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Граждане, которые проживают на территории муниципального образования, могут осуществлять местное самоуправление с помощью референдумов, выборов, собраний и различных сходов, а также других форм прямого волеизъявления.

Что касается территории в которой осуществляется местное управление, то по закону изменение границ возможно, но при условии что нужно считаться с мнением населения этих территорий.

Функции органов местного самоуправления разнообразны, они могут, как управлять муниципальной собственностью, так и формировать, утверждать и исполнять бюджет на местном уровне, но на этом не ограничивается их компетенция, они могут решать и иные вопросы, которые возникают на местном уровне.

Выбор темы курсовой работы обусловлен также тем, что в наше время (1994-2019 год) основы местного самоуправления до сих пор развиваются, и каждый год принимаются различные новые законы и вводятся различные поправки в старые законы, регулирующие местное управление в целом. В результате чего регулирование работы местного самоуправления приведено в соответствие с Конституцией РФ и другими ФЗ.

Целью данной курсовой работы является анализ правовых аспектов сущности местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации, важнейшей составной части системы демократии в нашей стране.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

- исследовать роль и значение местного самоуправления в системе управления РФ;

- исследовать нормативно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации;

- исследовать формы и принципы осуществления местного самоуправления;

- определить приоритеты развития местного самоуправления в России;

Предметом курсовой работы являются органы местного самоуправления в системе управления Российской Федерации.

Объектом курсовой работы выступают структура, ответственность, компетенция органов местного самоуправления, уяснения их места и роли в системе народовластия.

Степень разработанности рассматриваемой проблемы является достаточно высокой. Изучению вопросов о пенсионном обеспечении посвящены работы таких авторов как: Р.Г. Абдулатипов, Г.В. Атаманчук, М.Л. Баранов, Ф.К. Быкова, Ю.В. Вертакова, А.М. Ерохин, Н.А. Кандрина, М.С. Козырев, К.М. Конджакулян, В.К. Крутиков, В.В. Крупенков, А. Кузьмина, В.В. Лукашов, С.С. Маилян, А.Л. Миронов, А.А. Одинцов, А.В. Пикулькин, В.В. Табольская, Е.В. Харченко, В.Е. Чиркин и др.

Методологическую основу работы составляют различные методы, как общенаучные, так и специальные методы научного познания. В частности, диалектический, метод системного анализа, сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический методы.

Теоретическую основу работы составляют труды российских ученых в области конституционного права, гражданского права и общей теории права.

Правовая основа работы сформирована на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов Российской Федерации, международно-правовых документов, указов Президента Российской Федерации.

Объем и структура курсовой работы определены логикой и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.

ГЛАВА 1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Среди наиболее очевидных трендов, определявших состояние местного самоуправления в России, следует выделить значительные изменения в вопросах компетенции местного самоуправления, большинство их которых вызвали острые дискуссии в экспертной среде и среди практиков государственного управления и местного самоуправления.

Как известно, статья 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью[1].

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения, и далее - органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Наконец, с точки зрения вопроса о компетенции местного самоуправления важной является и норма статьи 133 Конституции РФ: местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Таким образом, в Конституции РФ в самом общем виде сформулированы общие подходы к формированию компетенции местного самоуправления: ее разделение на вопросы местного значения, представляющие собой вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией и Федеральным законом № 131-ФЗ[2] осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (т. н. собственная компетенция), и передаваемые местному самоуправлению для исполнения государственные полномочия (т. н. делегированная компетенция).

Уместно упомянуть также и нормы Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной РФ в 1998 г[3].

В соответствии со ст. 4 Хартии основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. При этом органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти» (п. 2 ст. 4 Хартии).

В основе собственной компетенции местного самоуправления лежат вопросы непосредственного жизнеобеспечения, т. е. обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципалитета.

Очевидно, что понятие «жизнеобеспечение» имеет весьма широкое содержание. При этом, функциональное назначение местного самоуправления заключается в особом способе децентрализации управленческих дел, близких к условиям жизни людей, причем не больших людских масс, а главным образом - малых групп и конкретных граждан.

Иначе говоря, речь идет о делах, которые непосредственно связаны с проживанием людей на конкретной территории. Осознавая некоторую обтекаемость и неконкретность подобного подхода к фиксации круга вопросов местного значения, российский законодатель при принятии Закона № 131-ФЗ в 2003 году предпочел не ограничиваться этим, т.н. критериальным подходом и сформулировал (первоначально — в статьях 14-16) перечни вопросов местного значения применительно к различным типам муниципальных образований[4].

По мнению большинства специалистов, на первоначальной стадии эти перечни в значительной мере соответствовали базовому определению понятия «вопросы местного значения», приведенному выше[5].

Однако в последующем, регулярно дополняя перечни преимущественно делами (вопросами, полномочиями), не имеющими непосредственного отношения к обеспечению жизнедеятельности населения конкретной территории, законодатель создал ситуацию, когда местное самоуправление еще в большей степени, чем раньше, оказалось загружено публичными делами, принадлежность которых к вопросам жизнеобеспечения населения весьма сомнительна.

Очевидную несостоятельность отнесения подобных вопросов к компетенции местного самоуправления отмечает подавляющее большинство специалистов в данной сфере.

В то же время нельзя не отметить некоторую разновекторность в вопросах формирования компетенции в последние годы.

Наряду с отмеченными компетенциями местного самоуправления несвойственными задачами под видом вопросов местного значения, из компетенции муниципальных образований изымаются (были изъяты) многие вопросы, которые, наоборот, традиционно находились в компетенции последних и в гораздо большей мере могут признаваться вопросами местного значения[6].

Речь идет, в частности, о полномочиях в сфере здравоохранения и образования, подавляющее большинство которых соответствующими федеральными законами в последние годы было отнесено к компетенции субъектов РФ.

Таким образом, федеральный законодатель в течение последних лет, с одной стороны, наделял муниципальные образования под видом вопросов местного значения несвойственными местному самоуправлению и государственными по своей сути задачами, а с другой стороны - изымал традиционные задачи и полномочия местного самоуправления, передавая их на уровень субъектов РФ.

Реализуя в соответствии с Конституцией Российской Федерации свои дискреционные полномочия в сфере правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления, включая установление правовых основ компетенции муниципальных образований, в рамках которой органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия самостоятельно, законодатель не может действовать произвольно.

Принимаемые им в этой сфере решения должны сообразовываться с конституционными основами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, учитывать конституционную природу местного самоуправления как наиболее приближенного к населению территориального уровня публичной власти.

Несмотря на многочисленные резолюции, обращения и дискуссии по поводу необходимости устранения из числа вопросов местного значения совершенно несвойственных для муниципалитетов задач и заверения со стороны федеральных органов власти о готовности разрешить данную ситуацию к лучшему, в 2015 году каких-либо положительных изменений в этом направлении не произошло[7].

Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Из этого следует, что самостоятельность местного самоуправления определяется его компетенцией, которая устанавливается на основании Конституции Российской Федерации в законе и включает в себя предметные сферы деятельности местного самоуправления и полномочия по решению вопросов местного значения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, предполагает, что муниципальная власть по своей природе является властью самого местного сообщества, а субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования. Это обусловливает возложение на органы местного самоуправления вытекающих из природы местного самоуправления обязанностей по решению всех вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования.

Указанные правовые позиции свидетельствуют в первую очередь о том, что Конституция РФ требует, чтобы в компетенции местного самоуправления находились именно такие вопросы, которые вытекают из природы самого института, имеют непосредственную и глубинную связь с местным сообществом и обеспечением его жизнедеятельности.

К сожалению, данному подходу не соответствуют не только включение в круг «вопросов местного значения» несвойственных природе института задач, указанных выше, а также исключение из компетенции местного самоуправления некоторых традиционных задач (в частности, в сферах образования, здравоохранения), но и некоторые иные аспекты формирования и реформирования компетенции местного самоуправления, в т. ч. проявившиеся отчетливо в 2014-2015 годах.

Конечная ответственность (ответственность перед конечным получателем услуги) за надлежащее исполнение делегированных полномочий лежит на государстве. Органы местного самоуправления несут юридическую ответственность по делегированным полномочиям перед государством, но не перед конечным получателем[8].

Следует заметить, что приведенная выше норма Конституции РФ говорит о допустимости делегирования исполнения лишь отдельных, а не всех полномочий. Основное предназначение местного самоуправления - решение задач, относящихся к собственной компетенции (вопросы местного значения и связанные с ними полномочия), а не «обслуживание» государства.

Подобная позиция неоднократно находила отражение в правовых позициях Конституционного Суда РФ, отмечавшего недопустимость перегрузки местного самоуправления государственными полномочиями, ведущей не только к невозможности надлежащего решения собственных задач, но и к утрате самостоятельности местного самоуправления. Аналогичную позицию занимают и ведущие ученые и эксперты в сфере местного самоуправления, не раз высказывавшиеся против нарушения баланса собственных и делегированных полномочий.

К сожалению, следует признать, что в последние годы баланс собственной и делегированной компетенции, в первую очередь на уровне муниципальных районов и городских округов, оказался нарушенным.

Названные типы муниципальных образований на настоящий момент в значительной мере перегружены делегированными государственными полномочиями, что позволяет многим ученым и специалистам говорить о значительном огосударствлении районного и городского местного самоуправления, постепенной утрате им своего изначального предназначения[9].

Из приведенных норм Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ с очевидностью следует, что органы государственной власти ни при каких обстоятельствах не вправе решать вопросы местного значения, изымать их из компетенции местного самоуправления.

В равной мере не допускается под видом «перераспределения» государственных полномочий их передача на исполнение органам местного самоуправления без надлежащего (с сопровождением необходимыми и достаточными финансовыми средствами) делегирования. Однако именно подобные действия стали массовым следствием соответствующего регулирования, что позволяет большинству экспертов всерьез сомневаться в его конституционности.

Из прямого предписания ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти.

Из этих положений Конституции РФ во взаимосвязи с положениями ее статей следует, в частности, что самостоятельность местного самоуправления определяется его компетенцией, которая устанавливается на основании Конституции РФ в федеральном законе и включает в себя предметные сферы деятельности местного самоуправления и полномочия по решению вопросов местного значения.

Основным отличием данной процедуры является срочность изъятия полномочий у местного самоуправления[10].

В этой связи предоставление возможности перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их бессрочной передачи законом субъекта Федерации органам государственной власти субъекта Федерации в качестве государственных полномочий фактически исключало бы из компетенции муниципальных образований часть собственных полномочий по решению вопросов местного значения, что не соответствует нормам Конституции РФ и противоречило бы отраслевым федеральным законам, устанавливающим эти полномочия именно как полномочия по решению вопросов местного значения.

ГЛАВА 2. ФОРМЫ И ПРИНЦИПЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ, местное самоуправление в Российской Федерации представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций[11].

При непосредственном осуществлении местного самоуправления граждане Российской Федерации вправе не только выражать свое мнение путем прямого волеизъявления, имеющего обязательный характер для органов местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования), но и участвовать в нем с использованием иных форм.

К таковым, в частности, относятся:

1) правотворческая инициатива граждан (статья 26);

2) территориальное общественное самоуправление (статья 27);

3) публичные слушания (статья 28);

4) собрание граждан и конференция граждан (собрание делегатов) (статьи 29 и 30);

5) опрос граждан (статья 31);

6) обращения граждан в органы местного самоуправления (статья 32).

Данный перечень не является исчерпывающим и может включать другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, не противоречащие Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

При этом государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.

Анализируя общие принципы организации местного самоуправления, можно выделить те из них, которые достаточно определенно формулируются в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и Европейской хартии местного самоуправления и для которых характерна высокая степень обобщенности.

Поэтому каждый из таких принципов, включая формулируемый авторами принцип самостоятельности решения населением вопросов местного значения, в свою очередь может быть выражен в виде своеобразной системы более конкретных принципов.

Выделяют следующие основные черты, характеризующие содержание принципа самостоятельности решения населением вопросов местного значения:

- самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные органы местного самоуправления;

- реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово - экономической самостоятельности местного самоуправления;

- муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

- самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий.

Некоторые исследователи делят общие принципы местного самоуправления на три группы[12]:

- связанные с общими условиями осуществления местного самоуправления;

- определяющие самостоятельность местного самоуправления;

- закрепляющие формы осуществления населением права на местное самоуправление.

К принципам, определяющим самостоятельность местного самоуправления относятся:

- организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством (что означает самостоятельное определение муниципальным образованием статуса и структуры своих органов, недопустимость образования и назначения органов и должностных лиц местного самоуправления органами и должностными лицами государственной власти, запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти, обязательность решений, принятых путем волеизъявления граждан);

- самостоятельность решения населением вопросов местного значения (осуществляется этот принцип через формы прямого волеизъявления населения, закрепленные в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ);

- соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам (что достигается разумным перераспределением материально-финансовых ресурсов с федерального и регионального уровней в пользу муниципальных образований как по бюджетной, так и по налоговой линиям). Дополним, в свою очередь, что принцип соразмерности полномочий местного самоуправления обеспечивается также необходимым перераспределением объектов собственности между указанными территориальными уровнями.

Ученые делят принципы местного самоуправления на две группы. К первой группе относятся принципы, устанавливающие положение местной власти в общей системе публичной власти, ко второй - те, которые конкретизируют демократическое устройство и функционирование муниципальной власти[13].

В данной классификации авторы не выделяют принцип самостоятельности местного самоуправления, однако его содержательное раскрытие прослеживается в таких отнесенных им к первой группе принципах как принципы компетенционной обособленности органов местного самоуправления, отсутствия в отношениях органов местного самоуправления с органами государственной власти и органов разных уровней местного самоуправления между собой признаков субординации и подчиненности, организационной самостоятельности местного самоуправления.

Ряд исследователей выделяет ряд принципов, обеспечивающих самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий. Это принципы[14]:

- конституционного статуса органов местного самоуправления вне системы органов государственной власти;

- экономической и финансовой самостоятельности муниципальных образований и запрета на установление подчиненности одного муниципального образования другому;

- свободы инициативы органов местного самоуправления и выбора ими решений по всем предусмотренным в уставе муниципального образования вопросам местного значения;

- соразмерности принимаемых органами местного самоуправления решений материально-финансовым возможностям муниципального образования;

- соответствия фактического порядка принятия решений органами и должностными лицами местного самоуправления требованиям законов и устава муниципального образования для принятия решений.

Принцип самостоятельности решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения имеет важное значение и относится к основным отраслевым правовым принципам местного самоуправления[15].

Следует все же признать, что, несмотря на определенное внимание авторов к проблематике самостоятельности местного самоуправления, в юридической литературе сущностные аспекты этого принципа раскрыты не в полной мере. Представляется, что его анализ и оценка должны осуществляться в соответствии с положениями статьи 12 Конституции Российской Федерации, где этот принцип закреплен в основополагающей формулировке - местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Особую значимость этому принципу, это необходимо особо подчеркнуть, придает то, что он включен в систему основ конституционного строя Российской Федерации (глава 1 Конституции РФ). Поэтому используемые авторами различных публикаций иные положения, содержащиеся в Конституции, относящиеся к тем или иным аспектам проявления самостоятельности в местном самоуправлении, следует считать производными от положений ст. 12.

Так, акцентируя внимание на формулировках Европейской хартии о свободе действий органов местного самоуправления, мы затрагиваем лишь часть содержания принципа самостоятельности местного самоуправления, поскольку эта формулировка не раскрывает самостоятельную роль населения в осуществлении местного самоуправления.

Опираясь только на закрепленное в ст. 130 Конституции Российской Федерации положение о самостоятельности решения населением вопросов местного значения, мы, тем самым, подчеркиваем демократизм местного самоуправления, но это также является лишь составной частью принципа самостоятельности местного самоуправления, поскольку осуществление местного самоуправления не сводится только к деятельности населения непосредственно.

Например, в соответствии с положениями ст. 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ[16] в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях; от имени муниципального образования органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом (ч. 1 ст. 51 этого же Закона).

Поэтому закрепленный в статье 12 Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, несомненно, должен быть отнесен к числу важнейших, наиболее общих, базовых принципов местного самоуправления, включенных в систему основ конституционного строя Российской Федерации.

Наряду с этим принципом базовыми принципами следует считать также принцип не вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, принцип признания и гарантированности местного самоуправления в Российской Федерации (закрепленные в той же статье 12), а также вытекающий из положений статьи 3 Конституции принцип: местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти. Являясь основополагающими сущностными характеристиками местного самоуправления, как составной части основ конституционного строя Российской Федерации, указанные принципы занимают определяющее место даже по отношению к иным конституционным принципам местного самоуправления, например, закрепленным в главе 8 Конституции.

Можно сказать, что это принципы высшего уровня, каждый из которых находит свое отражение в целой системе принципов второго и третьего уровней, закрепленных федеральным и региональным законодательством и имеющих более подробную регламентацию, углубляющих содержание и сферу их применения в местном самоуправлении. Базовые принципы служат основой для иных принципов, относящихся к организации местного самоуправления в нашей стране.

Выявление базовых принципов местного самоуправления позволяет уяснить, что самостоятельность местного самоуправления - емкий по содержанию и многогранный по своим проявлениям принцип.

Выделенные некоторыми авторами в качестве отдельных принципов местного самоуправления принципы самостоятельного решения населением вопросов местного значения, самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и другие принципы в этой сфере, являются производными от базового принципа самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и потому их «отдельность» относительна[17].

Конституция Российской Федерации и действующее законодательство, закрепляя производные от базового принципа самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий иные установления о конкретном проявлении самостоятельности при осуществлении местного самоуправления, тем самым указывают на узловые элементы содержания этого базового принципа, на основные направления его обеспечения и реализации.

Следует признать, что высказанные в юридической литературе суждения о системе общих принципов местного самоуправления не в полной мере учитывают содержательное различие принципов, их разноуровневый конституционно-правовой характер. Авторы не всегда обосновывают критерии выделения тех или иных принципов, априори сразу относя их к общим принципам местного самоуправления, что затрудняет разграничение, классификацию принципов, выявление связи с приписываемой им сферой действия.

В частности, достаточно распространенное отнесение конституционного принципа организационного обособления местного самоуправления (ст. 12 Конституции), фактически являющегося отдельным базовым принципом организации местного самоуправления в нашей стране, к принципам, определяющим самостоятельность местного самоуправления, нельзя считать оправданным, так как прямого отношения к самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий он не имеет.

Органы местного самоуправления не самостоятельно обособляются от органов государственной власти. Это обособление установлено Конституцией Российской Федерации. Основное содержательное значение этого принципа в том, что органы местного самоуправления теперь не входят в систему органов государственной власти. Механизм же реализации этого принципа действительно содержит элементы самостоятельности, проявляющиеся, в частности, в полномочиях населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления[18].

В федеральном законодательстве имеются и иные положения, касающиеся самостоятельности местного самоуправления. Однако не все из них могут быть отнесены к уровню принципов, поскольку затрагивают узкие сферы осуществления местного самоуправления, отдельные аспекты деятельности органов местного самоуправления или населения.

Правовые основания для проявления самостоятельности местного самоуправления весьма обширны. Муниципальные образования самостоятельно формируют органы местного самоуправления, устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают и реализуют планы и программы развития муниципального образования, формируют, утверждают, исполняют и контролируют исполнение местного бюджета, развивают формы вовлечения населения в решение вопросов местного значения. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать волю и интересы населения, а также свободы инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий, с учетом интересов населения и в соответствии с законом[19].

Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления.

Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах полномочий, которые предоставлены муниципальным образованиям Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации. Одной из важных гарантий самостоятельности местного самоуправления является запрет органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, кроме случаев, установленных федеральным законом. Самостоятельность муниципальных образований в пределах их полномочий обеспечивается конституционным правом на судебную защиту.

Вместе с тем, самостоятельность местного самоуправления не абсолютна. В каждый конкретный период развития местного самоуправления уровень его самостоятельности определяется рядом факторов: политических, финансово-экономических, организационных и других, находящих свое отражение в соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актах[20].

Так, на начальном этапе становления местного самоуправления Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (ст. 4) закреплял принцип самостоятельности и независимости Советов народных депутатов. Однако такой уровень свободы органов местного самоуправления вызвал большие сомнения и в последующем российском законодательстве о местном самоуправлении категория независимости вообще больше не упоминалась.

Неоднократно изменялись содержание и пределы применения принципа самостоятельности. Так, если Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч.5 ст. 14) четко устанавливал, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается, как не допускается и образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ч. 3 ст. 17), то действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ отказался от таких ограничений и фактически обязал органы государственной власти субъекта Российской Федерации участвовать в процедуре конкурсного назначения главы местной администрации муниципального района (городского 17 округа), в решении вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку, и более того, непосредственно определил основания, условия и порядок временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75).

Есть иные примеры отхода от принципа самостоятельности. В ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что структура органов местного самоуправления населением определяется самостоятельно. Понятие «структура органов» Конституцией не раскрывалось. Не определял содержание этого понятия и Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ. Поэтому в реализации права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления имелись определенные затруднения.

В советский период законодательство и юридическая наука исходили из того, что перечень органов - это их система, а структура - это внутреннее строение органа. Например, Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России (по состоянию на 3 декабря 1992 года) в главе 10 закрепляла систему и принципы деятельности Советов народных депутатов, указывая перечень этих органов местного самоуправления.

Однако Федеральный закон № 131-Ф3 интерпретировал установление ч. 1 ст. 131 Конституции следующим образом: структура органов - это их перечень (ч. 6 ст. 34). Получилось, что и перечень органов - это их структура, и внутреннее строение органа - это тоже структура. Трудно предположить, что Конституция исходила из необходимости самостоятельного определения населением и перечня, и внутреннего строения органов местного самоуправления[21].

Более того, перечень органов, действующих в муниципальном образовании, уже установлен самим законом, с выделением органов, обязательно формируемых в муниципальном образовании. Таким образом, возможность самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления фактически сведена к праву граждан самостоятельно определить на местном референдуме перечень органов, который уже закреплен самим Законом. Не удивительно, что практика проведения таких референдумов насчитывает единичные случаи.

Федеральный закон № 131-Ф3 (ч. 5 ст. 34) закрепил такие основания и процедуру определения населением структуры органов местного самоуправления, которые сужают возможность реализации конституционного установления. Во-первых, Закон предусматривает, население непосредственно определяет структуру органов местного самоуправления лишь в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или создания опять же вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования.

Таким образом, в действующем муниципальном образовании население не может определить (изменить) структуру органов местного самоуправления, поскольку она уже закреплена в уставе муниципального образования, а принять устав и внести в него изменения население не вправе, поскольку это отнесено к исключительным полномочиям представительного органа.

Во-вторых, Закон устанавливает, что определить структуру органов вновь образованных муниципальных образований может: население на местном референдуме (при численности избирателей менее 100 человек - на сходе граждан) или представительный орган муниципального образования. Закрепляя такой порядок решения вопроса о структуре органов местного самоуправления, Федеральный закон № 131-ФЗ не использует формулировок «самостоятельно населением» или «непосредственно населением», что позволило вместо местного референдума использовать представительный орган муниципального образования.

В-третьих, для самостоятельного определения населением на местном референдуме структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования Закон предусматривает ряд условий:

а) инициатива проведения местного референдума должна исходить от населения;

б) инициатива ограничена сроком и может быть проявлена лишь в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования;

в) с инициативой проведения местного референдума могут выступать лица, обладающие избирательными правами и составляющие инициативную группу, образованную лишь в том порядке, который предусмотрен законодательством о проведении местного референдума;

г) в поддержку инициативы проведения местного референдума инициативная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3 процентов от их общей численности (верхний предел устанавливается законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации);

д) сбор подписей и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации должны осуществляться только в том порядке и в те сроки, которые определены законодательством о проведении местного референдума;

е) избирательная комиссия субъекта Российской Федерации должна сформировать избирательную комиссию муниципального образования, которая проверит подлинность собранных подписей и только после этого назначит дату проведения местного референдума. Закон допускает возможность осуществления полномочий избирательной комиссии муниципального образования территориальной избирательной комиссией.

Очевидно, что процедура самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления через механизм местного референдума неоправданно усложнена и жестко регламентирована[22].

На любом этапе инициирования местного референдума жители муниципального образования могут допустить оплошность: не уложиться в определенные законом жесткие сроки, точно не соблюсти установленный весьма сложный порядок действий, не подтвердить достоверность собранных подписей и т.д., что сразу же, несмотря на проделанную работу и потраченное время, сделает проведение местного референдума окончательно невозможным.

Если среди жителей муниципального образования не найдется желающих пройти все эти этапы инициации местного референдума, то вопрос решается значительно легче и проще, но уже не населением непосредственно: структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В последние годы органы государственной власти, особенно субъектов Российской Федерации, все в меньшей степени обеспечивают соблюдение принципа самостоятельности местного самоуправления. С одной стороны, федеральным законодателем были существенно сужены возможности проявления этого принципа, прежде всего, в деятельности органов местного самоуправления, возможности действовать по собственному усмотрению, без согласования своих решений с органами государственной власти[23].

С другой стороны, органы государственной власти получили дополнительные возможности навязывать муниципальным образованиям свое видение объема полномочий и перечня вопросов местного значения, закрепляемых за местным самоуправлением, конкретных и не всегда простых процедур участия населения в местном самоуправлении (особенно это заметно на примере и законодательного регулирования, и практики функционирования местного самоуправления в городе Москве). Противостоять такому влиянию органы местного самоуправления не в состоянии, поскольку и финансово, и материально фактически полностью зависят от органов государственной власти.

Примечательно, что при этом сами принципы, характеризующие различные проявления самостоятельности местного самоуправления, закон формально оставил в силе.

Сужение реальной самостоятельности местного самоуправления стало происходить (как в случаях с правом населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, или правом органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы, число которых самим федеральным законом доведено до двух и многих других подобных случаях) путем такой подробной регламентации этого вопроса в самом законе, что сфера само усмотрения населения при его решении стала стремиться к нулю, либо (как в случаях по сути обязательного участия органов государственной власти в решении кадровых вопросов муниципального образования или непосредственного (хотя бы и временно) осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления) путем прямого указания об этом самого закона, не обращающего внимания на очевидную деформацию принципа самостоятельности местного самоуправления[24].

Следует признать, что оставление федеральным законодателем местному самоуправлению лишь узких рамок свободных действий при решении вопросов местного значения никак не способствует развитию базового конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий. Возникает необходимость более пристального анализа самого содержания этого принципа, прежде всего, с точки зрения возможного выявления слабых положений, препятствующих обретению местным самоуправлением подлинной самостоятельности, основанной на само ответственности муниципальных образований за эффективное решение вопросов местного значения на своей территории.

Нельзя не отметить некоторую двусмысленность самой формулировки принципа. Она заключается в провозглашении самостоятельности местного самоуправления лишь в пределах его полномочий. Даже небольшой по времени опыт развития местного самоуправления в нашей стране показывает, что в одном законе местному самоуправлению могут быть предоставлены достаточно широкие полномочия, в другом - они могут излагаться в самой общей форме, даже без указания конкретных прав и обязанностей органов местного самоуправления, в третьем - они изложены вполне четко, но без должного материально-финансового обеспечения[25].

Полномочия местного самоуправления - содержательно весьма подвижная категория, что подтверждается практикой реализации Федерального закона № 131-Ф3, многократно подвергавшегося изменениям и дополнениям. Подвижность полномочий определяется и тем, что они могут перераспределяться в договорном порядке между муниципальными образованиями.

Так, часть своих полномочий органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления муниципальных районов, а значит и самостоятельность действий по этим вопросам, могут передавать друг другу в установленном законом порядке по соглашению.

Значит самостоятельность муниципальных образований в пределах полномочий, установленных законом, не является такой уж незыблемой, принципиальной, необходимой и охраняемой, раз от нее можно отказаться всего-то на основании межмуниципального соглашения.

Из принципа самостоятельности местного самоуправления следует, что если сфера реальных полномочий местного самоуправления по каким-то вопросам существенно уменьшена, то принцип самостоятельности продолжает действовать лишь в пределах этих оставшихся полномочий.

Поэтому тенденция все большей вовлеченности органов государственной власти в решение вопросов местного значения, допускаемой законом прямой подмены органов местного самоуправления органами государственной власти вступает в противоречие с конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления, поскольку реально ведет к сужению полномочий муниципальных образований, а, значит, и их самостоятельности.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ неоднократно расширял перечни вопросов местного значения муниципальных образований практически всех уровней. Можно предположить, что пропорционально должна возрастать в этих сферах и самостоятельность местного самоуправления[26].

Однако прямой зависимости здесь нет, поскольку без обеспеченности этих новых полномочий соответствующими материальными и финансовыми ресурсами нет и самостоятельности действий органов местного самоуправления, населения муниципальных образований.

Известно, что материально-финансовая составляющая местного самоуправления в нашей стране только при очень оптимистическом взгляде может считаться удовлетворительной.

Например, по итогам 2008 года налоговые доходы местных бюджетов в России оказались на последнем месте (по доле в консолидированном бюджете) среди таких государств федеративного типа как США. Канада, Германия, Австрия, Австралия, Швейцария, Бельгия, в которых доля местных бюджетов в налоговых доходах варьируется от 3,21 % в Австралии до 16,6 % в Австрии. Доля двух местных налогов - налога на имущество физических лиц и земельного налога - в консолидированном бюджете России составляет всего около 0,5 %. Поэтому конституционное установление о самостоятельности местного самоуправления может быть реализовано лишь в случае обеспеченности муниципальных полномочий необходимой ресурсной базой[27].

Есть еще одна ситуация, которая имеет определенное отношение к самостоятельности местного самоуправления и требует хотя бы краткого анализа. В соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. При этом реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Представляется, что применение принципа самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий не ограничивается лишь решением вопросов местного значения. Ст. 12 Конституции Российской Федерации не устанавливает пределы действия данного принципа.

Вместе с тем, во внимание следует принимать то обстоятельство, что при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствующем законе должен указываться перечень прав и обязанностей (полномочий) органов местного самоуправления. Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах этого перечня полномочий также вполне очевидна. Более того, в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования, они вправе самостоятельно дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных отдельных государственных полномочий.

Однако пределы самостоятельности органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере деятельности должны соотноситься с достижением того результата, ради которого отдельные государственные полномочия и были переданы органам местного самоуправления.

Следует признать, что гарантированность принципа самостоятельности местного самоуправления не проявляется автоматически, только на том основании, что это конституционный принцип. Здесь действует ряд факторов.

Во-первых, как уже отмечалось, этот принцип не должен нарушаться самим федеральным законом.

Во-вторых, ограничение этого принципа недопустимо и региональным законодательством. Подчеркнем, что в современный период законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ может осуществляться лишь в тех случаях и в том порядке, который установлен самим Федеральным законом. Это позволило, по сравнению с периодом действия Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ, существенно уменьшить количество актов, которые порой несли в себе угрозу самостоятельности местного самоуправления.

В-третьих, реализация принципа самостоятельности не должна обставляться усложненными процедурами, сдерживающими потенциал свободы действий местного 23 самоуправления.

В-четвертых, принцип самостоятельности местного самоуправления нуждается в правовом, финансово-бюджетном, материальном, организационном обеспечении, прежде всего, органами государственной власти.

В-пятых, реализация этого принципа во многом зависит от умения и желания органов местного самоуправления, населения муниципальных образований использовать те возможности проявления самостоятельности при решении вопросов местного значения, которые закреплены действующим законодательством. Важно уметь отстаивать и защищать самостоятельность местного самоуправления всеми предусмотренными для этого законом способами.

ГЛАВА 3. ПРИОРИТЕТЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Руководство России придает большое значение развитию местного самоуправления. В 2012 году Указом Президента Российской Федерации установлен День местного самоуправления[28]. Дата четко фиксированная - 21 апреля.

Именно в этот день была издана в 1785 году Жалованная грамота городам. Этот документ положил начало развитию российского законодательства о местном самоуправлении.

Рассматривать местное самоуправление, необходимо, прежде всего, с точки зрения ее правовой основы. Ведь без нее вообще не существовало бы этой формы организации власти. В этой связи следует заметить, что руководством страны совершенствованию правовой регламентации организации местного самоуправления уделяется повышенное внимание.

В Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации эта тема всегда выделяется особо. В Послании Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года В.В. Путин отметил, что «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объём ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, не сбалансированы. Отсюда частая неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно[29].

Органы местного самоуправления то и дело сотрясают и коррупционные скандалы. Районный уровень фактически выхолощен. Его полномочия в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты переданы в регионы».

Отмеченные в посланиях Президента недостатки законодательства в сфере организации местного самоуправления, изначально были заложены в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, поскольку невозможно в одном федеральном законе учесть исторические, культурные, национальные, социально-экономические, природно-климатические, географические и иные особенности всех субъектов Российской Федерации[30]. Субъектам Российской Федерации необходимо придать больше полномочий по регулированию вопросов организации местного самоуправления. Это подтверждается статистикой внесения изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ. С 2004 года было принято 92 федеральных закона, вносящих в него изменения, т.е. в среднем принималось по одному федеральному закону каждые полтора месяца.

6 октября 2013 года исполнилось десятилетие со дня принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЭ от 6 октября 2003 г. (вступил в силу в январе 2006 года). Прошедший период позволяет провести оценку значения этого важнейшего документа с учетом реалий развития местного самоуправления (МСУ) в нашей стране.

Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации (РФ) заложила основы демократического типа местного самоуправления - третьего уровня системы публичной власти в России. Определяющими являются ст. 3, ст. 12, ст. 130-133 в главе 8 «Местное самоуправление» - они стали ключевыми для формирования российского законодательства о местном самоуправлении и новой правовой отрасли «Муниципальное право».

Следует также отметить, что действовавший до января 2006 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ был принят через полтора года после принятия Конституции РФ. Ряд субъектов РФ, опередив федерального законодателя, но во исполнение принципа ст. 72 п. (н) Конституции РФ «о предметах совместного ведения» и в целях гарантий развития местного самоуправления приняли к этому времени региональные законы об организации местного самоуправления для обеспечения муниципального строительства.

Каков вклад в дело муниципального строительства Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (с изменениями и дополнениями закон работал 11 лет). Этот закон обеспечивал становление местного самоуправления в сложный период исторических преобразований в России, утверждал одну из основ Конституции РФ, отвечал принципам Европейской Хартии местного самоуправления (принятой в Страсбурге в 1982 году) ратифицированной Российской Федерацией в 1998 году и способствовал вхождению России в международное правовое пространство.

Подчеркнем: данный законодательный акт - правовой предшественник Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ.

Верификация практикой выявила недостатки первого статутного закона об общих принципах организации местного самоуправлении в РФ, к которым отнесем следующие:

- содержание дефиниции местного самоуправления в ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ было не четким и сводилось к деятельности по решению вопросов местного значения - не конкретизировало властную суть российского местного самоуправления как формы народовластии. Это исправляется в ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ;

- в законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ закреплялась «загруженность» муниципальных образований единым перечнем из 30 вопросов местного значения вне учета возможностей и потенциалов крупных, средних и малых муниципальных образований поселенческого типа. К этому в ст. 6 закона в редакции 1997 года декларировались: экономическая и финансовая самостоятельность муниципальных образований; не допускается подчиненность одного муниципального образования другому;

- федеральным законом не были отрегулированы разграничение компетенции районного и поселенческого уровней местного самоуправления, наделение муниципальных образований отдельными государственными полномочиями;

- четкости требовал механизм взаимодействия государственного и местного начал, вопросы бюджетной обеспеченности и налоговой составляющей, ответственности органов местной и региональной власти по социальным обязательствам;

- межмуниципальная практика, ассоциативный тип объединения и кооперации муниципальных образований в субъектах РФ, а с этим - правовая защита муниципальных интересов также требовали нового подхода.

Эти и другие недостатки влекли сбои в организации местного самоуправления в сферах территориального обустройства, финансового обеспечения, хозяйствования и благоустройства муниципальных образований.

Обозначилась тенденция к укрупнению муниципальных образований и огосударствлению районного уровня местного самоуправления, закрепляемая практикой «сворачивания» поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления. В научной литературе в этой ситуации активизировалась аналитика рисков и угроз демократической перспективе местного самоуправления в России[31].

В ряде субъектов РФ в 2000-2002 гг. был осуществлен переход от поселенческой к районной форме территориальной организации местного самоуправления (в Тюменской, Оренбургской областях).

А в некоторых субъектах (Владимирской, Астраханской областях) с «двухуровневой» системой местного самоуправления район по отношению к внутрирайонным муниципальным образованиям наделялся особыми правами. Во Владимирской области на основе регионального закона интенсифицировали политику укрупнения муниципальных образований. Было введено специальное понятие «муниципальное образование районного бюджетного регулирования», практически выводившее бюджеты городов, поселков из федерального и субъекта РФ законодательного поля с передачей прав на формирование бюджета поселенческого муниципального образования другому муниципальному образованию, то есть району[32].

Заметим, координирующий институт действовал в сложный период реформирования местного самоуправления в регионе 9 лет в условиях значительно возросшего числа муниципалитетов и органов местной представительной и исполнительной власти. Существенна на данном этапе актуализация территориального принципа двухуровневой муниципальной системы: не поселения для развития муниципальных районов, но муниципальные районы способствуют утверждению поселенческого принципа в системе российского местного самоуправления.

Напомним, в ФРГ координирующие органы взаимосвязи земельного управления и местного самоуправления способствуют развитию общин (основные модели общинного самоуправления «Северогерманский совет», «Южно-германский совет», «Неправильный магистрат», «Бургомистр»), востребованы управленческой практикой. Эти органы функционируют в земельных округах, и немецкий опыт подтверждает их приемлемость. Так, в федеральной земле Бавария действует семь земельных округов с соответствующими административными структурами координирующего и надзорного характера по отношению к общинам и районам, расположенным на территории земельного округа.

Конкретной формой взаимосвязи в ФРГ земельных органов и местного самоуправления выступает институт главы окружной администрации - президент земельного округа. Под его руководством, например, окружная администрация Франкфурта (федеральная земля Гессен) реализует цели координации и планомерного развития районов и общин, обеспечивает задачи землеустройства в округе, развития инфраструктуры, перспективного планирования, согласования экономических и хозяйственных интересов входящих в округ местных единиц.

В земле Северный Рейн-Вестфалия координирующие органы действуют в правовом режиме установленным законом «Об организации управления Землей» в соответствии со ст. 28 Основного закона ФРГ. Президент земельного округа наделен конкретными полномочиями: полномочия собственной компетенции, связанные с обеспечением функций государственного управления в округе; контрольные полномочия в отношении местных единиц на территории округа, двух видов - общий надзор при реализации местными единицами собственной компетенции и административный контроль в отношении возложенных на местные органы государственных обязанностей; полномочия инстанции опосредствующей жалобы населения в суд на неправомерные действия администрации; полномочия планирующей инстанции. В частности, осуществляет координационное планирование транспортных магистралей и развития электросетей, мероприятия по охране окружающей среды в округе, развитию сельского и лесного хозяйства. Глава администрации округа координирует также привлечение частного капитала в эти сферы[33].

Учитывая практику полномочных представителей региональной власти в территориальных образованиях с позиций поддержки муниципалитетов и результативную деятельность координирующих структур в период 2001-2009 гг. для развития системы местного самоуправления осмелимся также утверждать, что германский опыт государственного окружного управления вполне приемлем к адаптации в условиях реформирования российского местного самоуправления.

Проблемы с развитием российского местного самоуправления в начале 2000-х годов оказываются в фокусе внимания центральной власти - начинается подготовка нового статутного закона о местном самоуправлении, а с этим - муниципальной реформы.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ определен курс на реализацию новой реформы. На это были нацелены органы федеральной и региональной власти, руководители муниципалитетов и население с тем, «чтобы обеспечить результативность реформы, равнозначной по целям и характеру, революционным изменениям.

Каковы основные цели и задачи муниципальной реформы, конкретизирующие содержание Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ:

- во-первых, преодолеть издержки Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154- ФЗ и обеспечить более эффективное правовое поле для дальнейшего развития российского местного самоуправления в соответствии с ратифицированной Европейской Хартией о местном самоуправлении;

- во-вторых, закрепить перечни вопросов местного значения за основными видами муниципальных образований поселенческого, районного, городского - окружного типов (агрегирует полномочия городских и сельских поселений и муниципальных районов), четко определить сферу полномочий органов местного самоуправления;

- в-третьих, обеспечить эффективную взаимосвязь государственного и муниципального начал в субъектах РФ, повысить ответственность властных органов в сфере наделения и исполнения отдельных государственных полномочий (данные полномочия снимаются с поселенческого уровня и возлагаются к исполнению на органы муниципальных районов и городских округов);

- в-четвертых, максимально приблизить местное самоуправление к реальным запросам развития и обустройства локальных поселений, повысить качество и уровень обеспечения местной жизнедеятельности в РФ;

- в-пятых, активизировать население муниципальных образований как основного субъекта местной жизнедеятельности к новому уровню участия в решении вопросов местного значения;

- в-шестых, укоренять народовластие на муниципальном уровне российской системы публичной власти. Здесь ориентир на идеал местного самоуправления, с тем чтобы перевести отношения местной власти и граждан из действующей модели «субъектобъектного» типа к модели «субъект-субъектные» отношения, в которой органы местной власти и население выступают равноправными партнерами муниципальной жизнедеятельности.

Дефиниция местного самоуправления в ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 в данном контексте конкретная[34].

Местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, реализацию права на самостоятельное ведение местных дел.

Местное самоуправление - это самостоятельное и под свою ответственность (закреплено в ст. 2) решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

На этой основе конкретизируется понимание развития демократии в современной России, продвижение к обретению нового качества институтами гражданского общества, а с этим - к преодолению фрагментарности переходного состояния российского общества в политической системе и государственности.

В условиях реформы особо востребована к практической реализации пятая глава Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 (ст. 22-33): формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Представляется перспективным вычленение и внедрение в муниципальном строительстве «форм участия» населения в осуществлении местного самоуправления.

Сегодня на решение комплекса организационных и функциональных задач местного самоуправления направлена деятельность органов государственной и местной власти, активизированы к обеспечению реформы теоретическая наука и исследовательский корпус. В этом аспекте значимы организуемые органами власти и учеными научные исследования, реализуемые совместные исследовательские проекты, проводимые научно-практические конференции и семинары, издаваемые монографические труды и методические разработки по многообразному спектру проблем и вопросов реформируемого местного самоуправления.

Выделим ряд проблем, на которые нацеливает практика реформирования местного самоуправления в современной России.

Прежде всего, необходимо совершенствование муниципального правотворчества и повышение качества муниципальных актов в рамках формируемой системы муниципального права. В частности, в связи с исследованием норм муниципального правового процесса и ведением единого регистра муниципальных актов, активизирующего решение основных задач: пополнение общедоступной базы данных муниципальных правовых актов; обеспечение контроля качества муниципального нормотворчества при систематизации модельных муниципальных правовых актов. В Ростовской области, например, на первоначальном этапе ведения регистра нарушения органами местной власти действующего законодательства фиксировались более чем в 50 % муниципальной актов. В настоящее время негативные показатели снижены вдвое, регион стабильно находится в первой десятке субъектов РФ по количеству муниципальных актов, внесенных в регистр. В областном регистре размещено более 19 тысяч актов, проведена экспертиза в отношении более 2,3 тысячи актов.

Качественное правовое поле функционирования местного самоуправления - одно из условий повышения доверия населения к местной власти. Повышение доверия к местной власти неотделимо от представляемых населению качественных муниципальных услуг. Перспективны в этом направлении: перевод услуг в электронный вид, методическое обеспечение и унификация, комплексные меры по созданию сети многофункциональных центров - МФЦ. Деятельность МФЦ основана на современных технологиях управления, обеспечивающих также межведомственное взаимодействие и постоянный контакт с заявителями (особо в крупных муниципалитетах: городских округах и районах - единые требования, фирменный стиль, организационное и правовое обеспечение)[35].

Для культивации доверия необходимы повышение ответственности и самостоятельность муниципальных властей, в частности, на районном уровне самоуправления. Во многих субъектах РФ сложилась своя модель отношений с районами, а учитывая соглашения о передаче полномочий и практику межбюджетных отношений, и в большинстве районов в отношениях с поселениями. Не всегда такая модель соответствует действующему законодательству и зачастую это происходит в силу того, что региональные законодательные рамки оказываются слишком жесткими, чтобы под них подстраивать практику самоуправления. Муниципальная автономия в значительной степени остается ограниченной. Формирование системы налоговых источников и собственной налогооблагаемой базы, ориентированной на самообеспеченность, на деле не осуществимо в отношении муниципальных образований, особо поселенческого уровня. Действующий механизм распределения основных налоговых источников настолько неравномерен, что их передача повлечет концентрацию в считанных территориях: на этом, как правило, заканчивается обсуждение вопроса о передаче налоговых источников в регионах на муниципальный уровень и начинается полемика о «справедливом перераспределении» доходов через вышестоящий бюджет. Посредством функциональной необходимости и стереотипов управления, финансовой зависимости, контроля исполнения переданных полномочий и совместном решении задач в регионах еще сохраняется «дирижизм» в отношении муниципальных районов, проявилась тенденция к укрупнению муниципальных единиц и сокращению поселений.

Существенной для обеспечения местного самоуправления является проблема муниципальных кадров, а с этим - качество муниципального менеджмента. Состояние профессиональной подготовки работников местного самоуправления требует особого внимания: в этом управленческая основа местной жизнедеятельности, здесь ориентиры на новые технологии в организации муниципальной службы.

Представляет интерес качество образовательного уровня муниципальных служащих. Существенны для достижения целей и установленные показатели эффективности профессиональной деятельности муниципальных служащих. В этом ряду: соответствие содержания выполненных работ нормативно установленным требованиям; широта использования знаний при выполнении работы; использование в работе автоматизированных средств обработки информации; способность устанавливать и поддерживать деловые взаимоотношения; интенсивность работы; инновационность в работе; использование в процессе работы методов планирования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе исследования были проанализированы нормативно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации, исследованы формы и принципы осуществления местного самоуправления по итогам чего был выявлен ряд проблем, исследование которых позволило сделать следующие выводы.

Рассматривать местное самоуправление, необходимо, прежде всего, с точки зрения ее правовой основы. Ведь без нее вообще не существовало бы этой формы организации власти. В этой связи следует заметить, что руководством страны совершенствованию правовой регламентации организации местного самоуправления уделяется повышенное внимание.

Сегодня на решение комплекса организационных и функциональных задач местного самоуправления направлена деятельность органов государственной и местной власти, активизированы к обеспечению реформы теоретическая наука и исследовательский корпус. В этом аспекте значимы организуемые органами власти и учеными научные исследования, реализуемые совместные исследовательские проекты, проводимые научно-практические конференции и семинары, издаваемые монографические труды и методические разработки по многообразному спектру проблем и вопросов реформируемого местного самоуправления.

Основной целью, проводимой в России административной реформы, является формирование эффективной системы управления социальными процессами, как в масштабе всей страны, так и на уровне отдельных территорий. Приоритетная роль в этом процессе отводится местному самоуправлению как форме, при которой народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через своих представителей, делегируя им свое право принимать решения. В обозначенном ключе особую актуальность приобретают вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с населением.

Все сказанное подчеркивает необходимость четкого выделения объема и содержания компетенции органов местного самоуправления. Для этого требуется дальнейшее совершенствование законодательных норм в части разграничения полномочий каждого уровня публичной власти.

Местное самоуправление является неотъемлемой частью системы вертикального разделения властей. Осуществление своих компетенций другими уровнями власти оказывает самое непосредственное влияние на компетенцию и деятельность местного самоуправления. Решение указанных проблем позволит сбалансировать всю систему осуществления публичной власти в России, сделает местное самоуправление более ответственным за решение поставленных перед ним задач и позволит добиться эффективного решения вопросов местного значения, влияющих на жизнедеятельность населения муниципалитета.

Компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из: 1) предметов ведения; 2) прав и обязанностей этого органа.

Предметы ведения, как структурный элемент понятия «компетенция», являются способом юридического обозначения тех сфер местной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа местного самоуправления. В зависимости от особенностей предметов ведения органы местного самоуправления можно подразделить на: а) органы общей компетенции; б) органы специальной компетенции. Принципы определения компетенции органов местного самоуправления провозглашены в ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления:

Предметы ведения местного самоуправления это закрепленные в нормах муниципального права области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция.

Вопросы местного значения, находящиеся в ведении муниципальных образований, установлены федеральным законом от 6 октября 2003 года, законами субъектов федерации и другими нормативными правовыми актами РФ.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом Конституция РФ устанавливает, что: а) наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления должно осуществляться только законом; б) одновременно органам местного самоуправления должны передаваться необходимые для осуществления этих полномочий материальные и финансовые средства; в) реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Полномочия местного самоуправления это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципального образования.

БИБЛИОГРАФИЯ

Нормативно-правовые акты

  1. Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Бюллетень международных договоров, ноябрь 1998 г., N 11.
  2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета от 25 декабря 1993 г. — № 237. с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ).
  3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822.
  4. Указ Президента РФ от 10 июня 2012 г. N 805 "О Дне местного самоуправления" // Собрание законодательства Российской Федерации от 11 июня 2012 г. N 24 ст. 3141.
  5. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2013 г. // "Российская газета" от 13 декабря 2013 г. N 282.

Научная литература

  1. Абдулатипов Р.Г. Очередные задачи российской власти [Электронный ресурс] - Электрон. дан. - URL: www.abdulatipov.ru/Parts/1998.03.15_Observer_ Sever.htm. (дата обращения: 10.06.2019).
  2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2013. с.- 52.
  3. Баранов М.Л. Правовая природа государственного контроля // Правозащитник. - 2013. - № 1.
  4. Быкова Ф.К., Табольская В. В. Муниципальная экономика и муниципальное управление: учебное пособие. - Набережные Челны: Издательство Института управления, 2014.
  5. Ерохин А.М. Совершенствование системы управления муниципальными услугами / А.М. Ерохин, В.К. Крутиков. - Калуга: Эйдос, 2013.
  6. Кандрина Н.А. О некоторых проблемах эффективности правового регулирования государственного управления в условиях централизации государственной власти / Н.А. Кандрина // Административное право и процесс. - 2014. - № 10.
  7. Козырев М.С. О теоретических проблемах государственного и муниципального управления // Социальная политика и социология. - 2015. - Т.14. - №1(107).
  8. Конджакулян К.М. Некоторые проблемы в системе государственного управления: сравнительно-правовой анализ / К.М. Конджакулян // Закон и право. - 2014. - № 11.
  9. Крупенков В.В. Государственное и муниципальное управление: учеб. практ. пособ. - М.: Евразийский открытый институт, 2012.
  10. Кузьмина А. Новый подход к построению моделей управления муниципалитетом / А. Кузьмина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. - 2015. - № 1.
  11. Лукашов В.В. Управление устойчивостью муниципальных социальноэкономических систем: КПУ, 2014.
  12. Маилян С.С. Некоторые вопросы по повышению эффективности государственного управления / С.С. Маилян, А.Л. Миронов // Вестник Московского университета МВД России. - 2014. - № 9.
  13. Миронов Н. Местное самоуправление: новая модель // Эксперт. - 2014. - №16.
  14. Муниципальное управление. - М.: Академия народного хозяйства, 2015.
  15. Одинцов А.А. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность. - М.: Экзамен, 2012.
  16. Пикулькин А.В. Экономика муниципального сектора. - М.: Юнити-Дана, 2012.
  17. Харченко Е.В., Вертакова Ю.В. Система государственного и муниципального управления. - М.: Кнорус, 2014.
  18. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. - 5-е изд. - М.: Норма, 2014.
  19. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. - 5-е изд. - М.: Норма, 2014.

Приложение 1

  1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета от 25 декабря 1993 г. — № 237. с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ). ↑

  2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822. ↑

  3. Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Бюллетень международных договоров, ноябрь 1998 г., N 11. ↑

  4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822. ↑

  5. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. - 5-е изд. - М.: Норма, 2014. с.- 48 с. ↑

  6. Харченко Е.В., Вертакова Ю.В. Система государственного и муниципального управления. - М.: Кнорус, 2014. с.- 72. ↑

  7. Одинцов А.А. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность. - М.: Экзамен, 2012. с.- 44. ↑

  8. Муниципальное управление. - М.: Академия народного хозяйства, 2015. с.- 38. ↑

  9. Миронов Н. Местное самоуправление: новая модель // Эксперт. - 2014. - №16. - С. 90-96. ↑

  10. Маилян С.С. Некоторые вопросы по повышению эффективности государственного управления / С.С. Маилян, А.Л. Миронов // Вестник Московского университета МВД России. - 2014. - № 9. - С. 194-195. ↑

  11. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822. ↑

  12. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2013. с.- 52. ↑

  13. Быкова Ф.К., Табольская В. В. Муниципальная экономика и муниципальное управление: учебное пособие. - Набережные Челны: Издательство Института управления, 2014. с.- 21. ↑

  14. Козырев М.С. О теоретических проблемах государственного и муниципального управления // Социальная политика и социология. - 2015. - Т.14. - №1(107). - С. 34-40. ↑

  15. Козырев М.С. О теоретических проблемах государственного и муниципального управления // Социальная политика и социология. - 2015. - Т.14. - №1(107). - С. 34-40. ↑

  16. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822. ↑

  17. Абдулатипов Р.Г. Очередные задачи российской власти [Электронный ресурс] - Электрон. дан. - URL: www.abdulatipov.ru/Parts/1998.03.15_Observer_ Sever.htm. (дата обращения: 10.06.2019). ↑

  18. Кузьмина А. Новый подход к построению моделей управления муниципалитетом / А. Кузьмина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. - 2015. - № 1. - С. 14-18. ↑

  19. Баранов М.Л. Правовая природа государственного контроля // Правозащитник. - 2013. - № 1. - С. 11-14. ↑

  20. Крупенков В.В. Государственное и муниципальное управление: учеб. практ. пособ. - М.: Евразийский открытый институт, 2012. с.- 35. ↑

  21. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822. ↑

  22. Кандрина Н.А. О некоторых проблемах эффективности правового регулирования государственного управления в условиях централизации государственной власти / Н.А. Кандрина // Административное право и процесс. - 2014. - № 10. - С. 33-36. ↑

  23. Конджакулян К.М. Некоторые проблемы в системе государственного управления: сравнительно-правовой анализ / К.М. Конджакулян // Закон и право. - 2014. - № 11. - С. 143-144. ↑

  24. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. - 5-е изд. - М.: Норма, 2014. с.- 48. ↑

  25. Кандрина Н.А. О некоторых проблемах эффективности правового регулирования государственного управления в условиях централизации государственной власти / Н.А. Кандрина // Административное право и процесс. - 2014. - № 10. - С. 33-36. ↑

  26. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822. ↑

  27. Кузьмина А. Новый подход к построению моделей управления муниципалитетом / А. Кузьмина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. - 2015. - № 1. - С. 14-18. ↑

  28. Указ Президента РФ от 10 июня 2012 г. N 805 "О Дне местного самоуправления" // Собрание законодательства Российской Федерации от 11 июня 2012 г. N 24 ст. 3141. ↑

  29. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2013 г. // "Российская газета" от 13 декабря 2013 г. N 282. ↑

  30. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822. ↑

  31. Ерохин А.М. Совершенствование системы управления муниципальными услугами / А.М. Ерохин, В.К. Крутиков. - Калуга: Эйдос, 2013. с.- 18. ↑

  32. Лукашов В.В. Управление устойчивостью муниципальных социальноэкономических систем: КПУ, 2014. с.- 77. ↑

  33. Пикулькин А.В. Экономика муниципального сектора. - М.: Юнити-Дана, 2012. с.- 46. ↑

  34. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822. ↑

  35. Крупенков В.В. Государственное и муниципальное управление: учеб. практ. пособ. - М.: Евразийский открытый институт, 2012. с.- 35. ↑

СПИСОК ДЛЯ ТРЕНИРОВКИ ССЫЛОК