Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Органы местного самоуправления (Основные понятия местного самоуправления в системе гражданского права)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. В системе элементов публичной власти институт местного самоуправления занимает одно из самых значимых мест и в зависимости от его наличия или отсутствия в государстве можно сделать вывод насколько демократичным и правовым оно является.

В России местное самоуправление представляет собой обеспечиваемую Конституцией РФ деятельность граждан и местных сообществ, которая осуществляется через местные представительные органы или непосредственно, для решения вопросов местного значения, а также предполагает собой владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление представляет собой важнейшую часть системы государственной власти в Российской Федерации.

В современной России местное самоуправление переживает сложные времена. Несмотря на отдельные важные достижения, в основном ситуация, в которой находится местное самоуправление, остается достаточно противоречивой. При этом проводимая на государственном уровне линия развития местного самоуправления все-таки не носит системного характера. Необходимо констатировать, что на высшем уровне власти должны понять – только сильное и самостоятельное местное самоуправление – это путь для развития страны и что без него не удастся полноценно сформировать гражданское общество.

Проблема совершенствования государственной политики в сфере местного самоуправления остается одной из самых актуальных. В настоящее время Российская Федерация находится в условиях очень важного и непростого выбора приоритетных направлений и методов дальнейшего политико-правового и социально-экономического развития общества и государства, политической системы в целом. Реформирование политической системы общества, а вместе с ней и местного самоуправления как ее неотъемлемого и важнейшего элемента является первостепенной и принципиальной задачей всех уровней публичной власти.

Актуальность исследования в целом определяется тем, что разностороннее изучение современных проблем функционирования и развития органов муниципального управления Российской Федерации, их правовой основы, взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления позволяет решать многие задачи активизации их деятельности, оптимизировать их взаимодействия с институтами государства и гражданского общества, населением.

Цель исследования: проанализировать правовые основы местного самоуправления, специфику взаимодействия органов государственной и муниципальной власти и разработать предложения по совершенствованию местного самоуправления.

Объект исследования: местное самоуправление.

Предмет исследования: органы местного самоуправления.

Задачи исследования:

Изучить правовую основу местного самоуправления РФ;
Рассмотреть полномочия субъектов РФ;
Охарактеризовать понятие и принципы деятельности органов местного самоуправления;
Проанализировать взаимодействие государственных и муниципальных органов местного самоуправления;
Разработать предложения по совершенствованию местного самоуправления.

Информационную основу исследования составили нормативно-правовые акты федеральных и региональных органов власти в сфере местного самоуправления, научно-аналитические работы, научные статьи.

Структура исследования: работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, включающего 40 наименований.

Глава 1. Основные понятия местного самоуправления в системе гражданского права

1.1. Правовая основа местного самоуправления в РФ

Правовой статус местного самоуправления обеспечивается ст. 12 Конституции Российской Федерации, что относит местное самоуправление к основам конституционного строя РФ [1]. Также Конституция содержит принципы функционирования и устройства органов местного самоуправления. Однако, несмотря на вышесказанное органы местного самоуправления не включены в систему органов государственной власти [11].

Также эти положения находят свое отражение в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ, в котором более подробно отражены положения об организации деятельность органов местного самоуправления и непосредственно самого населения [2].

В первую очередь, обращаясь к вопросу о правовой основе местного самоуправления в Российской Федерации, необходимо отталкиваться от ее легального описания, закрепленного в ч. 1 ст. 4 Закона о местном самоуправлении: «Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты» [2].

Несмотря на довольно всестороннее описание в тексте рассматриваемого Федерального закона правовой основы местного самоуправления в России, она все же требует некоторого доктринального уточнения и дополнения.

Неопределенно главную значимость из числа международно-правовых источников представляет Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. и вступившая в силу для России с 1 сентября 1998 г., которая по своему значению и содержанию является правовым ориентиром для российского законодателя, органов государственной власти и местного самоуправления [8].

Группу источников, образующих нормативно-правовые основы местного самоуправления в России, составляют внутригосударственные источники, которые составляет:

1. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г [1].

2. Федеральные законы и постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Действующий в настоящее время в Российской Федерации Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], весьма всесторонне регулирует основные вопросы осуществления местного самоуправления и в силу этого имеет системообразующее, кодифицирующее значение для всего комплекса федеральных нормативных актов, которые так или иначе касаются сферы местного самоуправления. Закон устанавливает перечни вопросов местного значения муниципальных образований разного вида, допуская их изменение только путем внесения изменений и дополнений в данный Закон или принятия в установленном им порядке законов субъектов РФ, муниципальных нормативных актов (ч. 1 ст. 18) [22].

3. Нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. К наиболее значимым, в частности, относятся: Указ Президента от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» [3]; Указ Президента от 2 ноября 2007 г. №1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» [4]; Указ Президента от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [5].

Постановления Правительства Российской Федерации предполагают собою нормативные акты, которые принимаются в развитие законодательных установлений, указов Президента России и характеризуют ключевые направления правительственной политики в области местного самоуправления. Примерами могут являться: Постановление Правительства от 27 июня 1996 г. № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления» [6]; Постановление Правительства от 18 апреля 2012 г. № 344 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» [7].

4. Большое значение с точки зрения укрепления и повышения качества нормативно-правовых основ местного самоуправления в России имеют постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации. За время своего существования Конституционный Суд России принял несколько десятков постановлений и определений, затрагивающих вопросы организации местного самоуправления.

5. Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. К региональным нормативно-правовым актам, регулирующим местное самоуправление, относятся: конституция (устав) субъекта Российской Федерации, законы субъектов Федерации, нормативно-правовые акты региональных органов исполнительной власти [11].

Немаловажными для правовой регламентации местного самоуправления считаются и законы субъектов Российской Федерации. В каждом субъекте Федерации сегодня, как правило, имеется специальный закон, комплексно определяющий организацию местного самоуправления, а также законы, подробно регулирующие отдельные стороны деятельности по решению вопросов местного значения [16].

6. Решения судебных органов конституционного (уставного) нормоконтроля субъектов Российской Федерации. Конституционное правосудие в России, как известно, получило применение не только на федеральном уровне.

Конституционные (уставные) суды и палаты созданы и фактически действуют в 17 субъектах Российской Федерации, еще в 37 сохраняется зафиксированная конституцией (уставом) потенциальная возможность начала их деятельности [28].

7. Муниципальные нормативно-правовые акты и муниципально-правовые договоры – нормативные источники, действующие в масштабах территории муниципального образования. При этом в силу прямого указания, содержащегося в ч. 4 ст. 7 Закона о местном самоуправлении, муниципальные правовые акты носят подзаконный характер деятельности по решению вопросов местного значения [2].

Особая роль в системе источников, образующих нормативно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации, принадлежит уставам муниципальных образований. Они, по сути, являются принимаемыми на местном уровне актами учредительного характера и потому регулируют важнейшие стороны и особенности организации местного самоуправления в конкретных местных сообществах (муниципалитетах) [11].

Действующий Закон о местном самоуправлении весьма подробно регламентирует требования, к уставам муниципальных образований исходя из их особой роли в системе муниципальных правовых актов: определению признаков, сущности, юридических свойств и порядку принятия, пересмотра и дополнения муниципальных уставов в Законе посвящена отдельная статья (ст. 44) [2].

Таким образом, закрепленная Конституцией Российской Федерации современная модель местного самоуправления в нашей стране позволяет рассматривать данный общественно-политический феномен, прежде всего, как одну из важнейших основ конституционного строя России, форму народовластия и элемент публичной власти, а также системную целенаправленную деятельность местных сообществ по самостоятельному ведению местных дел (решению вопросов местного значения) [21].

Анализ системы нормативных источников, образующих в совокупности нормативно-правовые основы местного самоуправления в нашей стране, свидетельствует о развитом характере системы юридической регламентации различных аспектов муниципальной деятельности.

При этом особую роль в закреплении нормативно-правовых основ местного самоуправления в конкретных муниципальных образованиях играют их уставы, являющиеся, по сути, мини-конституциями соответствующих местных сообществ [25].

Согласно Конституции РФ местное самоуправление может осуществляться гражданами путем выборов, референдума, а также с помощью иных форм волеизъявления через органы местного самоуправления. Непосредственное осуществление гражданами местного самоуправления может осуществляться в форме [1]:

1. Муниципальных выборов

2. Местного референдума

3. Голосования по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования

4. Голосования по отзыву члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления или по отзыву депутата

5. Схода граждан

Что касается участия населения в осуществлении местного правосудия, то оно может осуществляться в следующих формах:

1. Опрос граждан

2. Собрание делегатов

3. Обращение населения в органы местного самоуправления

4. Собрание граждан

5. Правотворческая инициатива граждан

6. Публичные слушания

7. Территориальное общественное самоуправление

8. Наказы избирателей

Несмотря на то, что органы местного самоуправления не включены в систему органов государственной власти, они являются важнейшим институтом публичной власти, который тесно взаимодействует с государственными органами и вследствие чего можно сделать вывод, что местное самоуправление представляет собой вид представительства населения для реализации его интересов, составляющих часть не только национальных интересов и интересов гражданского общества, а также и обеспечение правовой защиты этих интересов [26].

Невозможно не отметить, что за последние годы, для закрепления местного самоуправления в качестве неотделимой части правового и демократического государства, удалось далеко продвинуться. Этому способствовало принятие нормативно-правовых актов, которые регулируют деятельность населения по осуществлению своего, конституционно закрепленного права, на местное самоуправление, также создание и весьма эффективная организация деятельности системы органов местного самоуправления и формирование необходимой финансовой базы для успешного осуществления деятельности [28]. Таким образом, была сформированы все необходимые правовые и экономические предпосылки для правового развития муниципальной власти и муниципальных образований.

С позиции начальных, базовых правовых ценностей демократии местное самоуправление представляет собой институт коллективных и индивидуальных прав граждан, который под свою ответственность и самостоятельно решет вопросы местного значения, то есть выступает как институт муниципальных прав [31].

С точки зрения нормативных характеристик муниципальные права имеют в себе конституционное содержание и, исходя из этого, юридически закрепленный конституционный уровень. Признание Конституцией местного самоуправления в качестве основы конституционного строя РФ как демократического государства, имеет важнейшее значение для всего муниципального законодательства [34].

Следующая ступень конституционного закрепления муниципальных прав населения отражена в механизме регулирования местного управления как системы и как формы осуществления власти непосредственно гражданами и местном уровне [11].

Таким образом, подводя итог всему вышеизложенному можно сделать вывод о том, что в наше время местное самоуправление выступает одним из важнейших элементов правового и демократического государства и занимает значимое место в правовой системе Российской Федерации, как институт, который отражает высокий уровень личностных начал, как институт муниципальных прав населения по решению вопросов местного значения.

1.2. Полномочия субъектов РФ

Одна из особенностей федеративного государства заключается в обязанности разделения полномочий по государственному управлению между федеральным центром и субъектами федерации, что свидетельствует о демократическом характере государственной власти в данном типе государства. Как верно отметил Ж.И. Овсепян, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и её субъектов выступает также в качестве важного показателя федерализма, составляющего квинтэссенцию федеративной формы государственного устройства [28].

Проблема выделения полномочий субъектов РФ в сфере местного самоуправления усложняется тем, что сама эта сфера (местного самоуправления) является предметом совместного ведения федерации и субъектов РФ. Соответственно, разграничение полномочий федерации и полномочий субъектов РФ имеет определенные сложности. В этой связи, отметим Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 года по вопросу, связанному с регулированием правовой базы местного самоуправления федерацией и субъектами РФ [30], установившему, что вопросы местного самоуправления, согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относятся именно к совместному ведению федерации и субъектов РФ. Поэтому они не могут находиться ни в исключительной компетенции федерации, ни в исключительной компетенции ее субъектов. В данном случае, совместное ведение, предполагающее разделение полномочий между федерацией и субъектами РФ (в порядке ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), означает, что, при отсутствии федерального закона, субъект РФ вправе самостоятельно урегулировать соответствующий вопрос. Причем, по выражению Н.С. Бондаря, в рамках «разумного сочетания централизации и децентрализации в федеративных отношениях» [10, с. 468].

Говоря о чисто юридических характеристиках «полномочия», как правовой категории, К.И. Скловский, помимо традиционно выделяемых прав, обязанностей и предметов ведения субъектов таких полномочий, отмечает такую из них, как «власть действовать с юридическим эффектом» [33, с.803].

Нужно, конечно, иметь в виду, что категория «полномочие» наиболее исследована как раз в науке гражданского (частного) права, в то время как мы имеем дело с публичным правом, где специфика этой категории («полномочие») применительно к субъектам РФ, еще не являлась предметом специального монографического исследования. Например, В.Е. Чиркин, касающийся этой проблематики в известной работе о юридическом лице публичного права, ограничился традиционным включением в понятие полномочия субъекта публичного права только его прав и обязанностей [36]. Аналогично опирается на такое понимание М.А. Лапина [24] и ряд других авторов [39].

Не следует также забывать, что изначально «полномочие», согласно толковому словарю русского языка, определяется как «официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности или ведения дел» [29, с. 554].

Кроме того, в контексте рассматриваемой проблематики следует отграничивать понятие «права субъекта» от понятия «полномочия субъекта». Соответственно, при таком подходе неправомерно говорить о том, что «полномочие» включает в себя только «права». Дело в том, что в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данные понятия применяются в различных смыслах. Так, в ст. 17 однозначно и четко речь идет о «полномочиях» органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые можно считать предметами ведения органов местного самоуправления (здесь уместна аналогия, так как и муниципальные образования, и субъекты РФ являются территориально-публичными образованиями). Однако в ст. 14.1, 15.1., 16.1, при формулировании права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, законодатель использует выражение «имеют право на» [2]. Строго говоря, это не одно и то же, что «полномочие». Хотя в литературе это «право» также порой именуется «полномочием» [12]. В свою очередь, В.И. Васильев обозначает его как «возможность решать» (и довольно резко критикует вообще появление этого института) [11]. Однако в нашем случае данный нюанс имеет значение. Пока в муниципально-правовой литературе он не нашел своего достаточного обоснования, несмотря на то, что С.Б. Нанба резонно ставит вопрос о необходимости уточнения природы данного института [27].

При этом вопросы местного значения органы местного самоуправления обязаны решать, не имея никаких оснований уклониться от этого, для чего они наделяются необходимыми полномочиями (ст. 17 Федерального закона о местном самоуправлении). Но осуществлять отдельные права (ст. 14.1, 15.1, 16.1) органы местного самоуправления не обязаны, а могут, если сочтут нужным [40]. Из этого следует, что в публично-правовых отношениях, а к ним относятся и субъекты РФ как субъекты таких правоотношений, полномочия непосредственно увязываются с обязанностями, и эти обязанности явно превалируют в количественном отношении над отдельными правами субъектов публично-правовых отношений. Причем в таком соотношении, что «отдельные права» занимают ничтожный объем. И если, например, в федеральном законе встречается формулировка «установленных законами субъектов Российской Федерации», то это означает, что субъекты РФ обязаны принять соответствующее решение по данному вопросу.

Поэтому полномочия в публично-правовой сфере характеризуются, прежде всего, обязанностью органа публичной власти принять решение по вопросам, определенным в нормах права как предметы ведения (компетенция) этого органа публичной власти. Кроме того, полномочия характеризуются также возможностью осуществления органом публичной власти отдельных прав по вопросам, в отношении которых для органа публичной власти не установлена обязанность принятия по ним решений [13].

Содержание законодательных актов, в том числе утративших юридическую силу, а также решений Конституционного Суда РФ, теоретические наработки и ряд трактовок из частного права позволяют сформулировать понятие «полномочие» следующим образом.

В соответствии с законодательством в предмет ведения органов местного самоуправления входят три группы властных полномочий [35]:

– вопросы местного значения;

– вопросы, связанные с реализацией совместных функций с региональной властью;

– вопросы, связанные с передачей части государственных функций в ведение муниципальных образований.

Городские и сельские муниципальные образования самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы местного значения. К ним относятся, в частности, управление муниципальной собственностью, формирование и использование бюджета, местные налоги и сборы, охрана общественного порядка, содержание жилищного фонда, планировка и застройка территории, сохранение памятников истории, физическая культура и спорт, противопожарная служба и др. [37].

Совместно с органами государственной власти субъектов РФ решаются такие вопросы, как охрана окружающей среды, развитие здравоохранения и образования, выплата льгот ветеранам, и другим малообеспеченным слоям; миграционные проблемы, выплата дотаций и компенсаций по коммунальным платежам, дорожное строительство и т.п.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами. По своему содержанию они включают полномочия по реализации государственных социальных стандартов (например, требования к уровню организации и качества бесплатной медицинской помощи, к содержанию образования и организации образовательного процесса и т.п.); по участию в государственном контроле и учете использования земли и других природных ресурсов, а также в охране окружающей среды; по участию в организации гражданской обороны и деятельности военных комиссариатов и др. [19].

Понятно, что объем самостоятельности муниципальных органов в решении вопросов определенного уровня властной компетенции различен. Полномочия второй и третьей группы четко определены федеральным законодательством и нормативными актами субъектов РФ [38].

В сфере вопросов местного значения органы муниципальной власти обладают достаточно широкими полномочиями. Вместе с тем эффективность деятельности муниципальных властей, а также возможность реализации конкретных программ и проектов в муниципальных образованиях зачастую ограничиваются противоречиями системного характера. Условно их можно подразделить на три основные группы [9]:

– противоречия между интересами государства и муниципального образования;

– противоречия между интересами муниципального образования и субъекта РФ;

– противоречия между интересами муниципальных служащих и жителей муниципалитета.

В частности, если говорить о первой группе, то органы государственной власти принимают решения, вызывающие дополнительные расходы местных бюджетов. Например, на местные бюджеты переложены [38]:

– внеплановые повышения заработной платы в бюджетной сфере;

– компенсации семьям с детьми;

– дотации по коммунальным платежам;

– размещение беженцев и вынужденных переселенцев и т.д.

В результате от трети до половины всех расходов местных бюджетов направляется на выполнение государственных функций. Далеко не каждое муниципальное образование располагает необходимыми финансовыми ресурсами для соблюдения данных обязательств. Невыполнение же их ведет, с одной стороны, к недовольству населения, росту социальной напряженности на местах, с другой, к карательным санкциям со стороны государства по отношению к муниципальным органам власти [34].

Еще больше разногласий возникает между муниципальным и региональным уровнями публичного управления. По закону у органов государственной власти субъектов РФ достаточно много рычагов воздействия на муниципальные органы.

Региональная власть регулирует порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность, соотношение между бюджетами субъекта и местными бюджетами, обеспечивает гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления [11]. Именно органы власти субъектов РФ принимают законы о местном самоуправлении на своей территории и осуществляют контроль за их соблюдением с учетом исторических и иных местных традиций. Они уполномочены принимать законодательство о муниципальной службе, обеспечивать право граждан на осуществление местного самоуправления, устанавливать порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границы и наименования [32].

Таким образом, исследовав основные понятия местного самоуправления можно сделать вывод, что в наше время местное самоуправление выступает одним из важнейших элементов правового и демократического государства и занимает значимое место в правовой системе Российской Федерации, как институт, который отражает высокий уровень личностных начал, как институт муниципальных прав населения по решению вопросов местного значения. За последние годы, для закрепления местного самоуправления в качестве неотделимой части правового и демократического государства, удалось далеко продвинуться.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами. В сфере вопросов местного значения органы муниципальной власти обладают достаточно широкими полномочиями. Вместе с тем эффективность деятельности муниципальных властей, а также возможность реализации конкретных программ и проектов в муниципальных образованиях зачастую ограничиваются противоречиями системного характера.

Глава 2. Специфика деятельности государственных и муниципальных органов РФ

2.1. Понятие и принципы деятельности органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления это – важнейшая составная часть его системы. На сегодняшний день можно встретить множество различных определений понятия «органы местного самоуправления». Так, Н.И. Глазунова органы местного самоуправления определила как выборные органы и другие органы, которые наделены полномочиями по решению вопросов местного значения и не входят в систему органов государственной власти [15].

В.Б. Зотов и З.М. Макашёва по-иному рассматривают органы местного самоуправления. По их мнению, органы местного самоуправления – это органы, которые избираются непосредственно населением либо образуются представительным органом муниципального образования, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. Для выполнения своих функций они наделяются собственной компетенцией, а также могут выполнять некоторые иные государственные полномочия по поручению органов государственной власти [19].

В самой Конституции Российской Федерации термин «органы местного самоуправления» встречается довольно часто: в статьях 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 [1].

В ч. 13 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» органы местного самоуправления определены как «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» [2]. В приведенном определении следует обратить внимание на следующее.

Во-первых, в связи с тем, что органы местного самоуправления есть органы народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно либо через избираемых им представителей, формирование невыборных органов должно быть хотя бы косвенным образом связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим представляется, что невыборными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), обретшими полномочия в ходе волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования) [21].

Во-вторых, если буквально применять данное определение к конкретным органам муниципальных образований, то возникает вопрос, являются ли такие органы органами местного самоуправления? Следует исходить из того, что органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения. А деятельность, к примеру, избирательной комиссии муниципального образования ограничена более узкими пределами финансового контроля за исполнением местного бюджета. Она вовсе не наделена правом решать вопросы местного значения [34].

Говоря об органах местного самоуправления, мы всегда подразумеваем определенную их систему и структуру, то есть они представляют собой целую подсистему взаимосвязанных элементов, которая выполняет относительно самостоятельные функции, связанные с достижением цели. Структура органов местного самоуправления является законодательно регламентированной.

А.С. Саломаткин считает, что структура органов местного самоуправления означает, что органы в таком случае не являются изолированными друг от друга. Они наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, однако все же при этом они находятся во взаимосвязи друг с другом. Структура органов местного самоуправления – это элемент системы таких органов [32].

В Комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации термин «структура органов местного самоуправления» употреблен в двух значениях. Во-первых, это система самостоятельных органов, через которые на конкретной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления. Во-вторых, это внутренние подразделения представительного органа, к примеру, комитеты, комиссии [22].

Структура органов местного самоуправления закреплена в ч.1 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления». В соответствии с ней структура органов местного самоуправления представлена следующими органами [2]:

– представительный орган муниципального образования;

– глава муниципального образования;

– местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

– контрольно-счетный орган муниципального образования;

– иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Обязательными в структуре органов местного самоуправления являются представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация.

В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» [1].

Европейская хартия местного самоуправления в ст. 2 гласит, что принципы местного самоуправления должны быть признаны в законодательстве страны и, где это осуществимо, в конституции [8].

Принципы (от лат. principium – начало, основа) – основные исходные положения какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации [29].

И.В. Выдрин и иные ученые в сфере муниципального права принципы местного самоуправления характеризуют как обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами [12].

Исходя из определения, данного в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» И.В. Бабичев называет такие принципы местного самоуправления как: самостоятельность принятия решений по вопросам местного значения населением; организационное обособление органов местного самоуправления во всей совокупности государственных органов; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам [9].

Е.С. Шугрина разделила точку зрения И.В. Выдрина и расширила указанный выше перечень следующими принципами: признание местного самоуправления демократическим институтом, гарантированность местного самоуправления; законность; гласность и учёт общественного мнения; сочетание местных и государственных интересов [37].

В.И. Васильев, анализируя систему органов местного самоуправления, выделил следующие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления: принцип народовластия, принципы территориальные, принципы организационные, принцип финансово-экономических основ, принцип наличия гарантий местного самоуправления и другие [11]. Иными словами, В.И. Васильев к принципам организации и деятельности органов местного самоуправления относит неограниченный круг принципов, где к «другим» принципам можно отнести все принципы, что присущи государству в целом куда в категорию «и другие вопросы» можно отнести все что угодно – и принципы, присущие государству, и функции местного самоуправления и т. п.

Основываясь на приведенных положениях различных ученых в области муниципального права, можно в общей сложности выделить более полусотни принципов организации и деятельности местного самоуправления [12]. К ним можно отнести помимо названных принципов также такие как принцип коллегиальности, плановости, объективности, дифференциации и фиксации функций, принцип научности, принцип использования местных традиций и обычаев, принцип гарантированности государством судебной защиты, принцип гуманизма, принцип равноправия и другие.

Большое внимание рассмотрению принципов организации и деятельности органов местного самоуправления уделил Н.М. Гладких [14]. Он придерживался точки зрения, согласно которой все рассматриваемые принципы следует группировать в соответствии со структурным построением Конституции Российской Федерации. Перечислим принципы организации и деятельности органов местного самоуправления в России, которые выделил Н.М. Гладких [14]:

– принцип сочетания представительной демократии с формами непосредственного выражения власти народа;

– принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах своих полномочий;

– принцип организационной автономии органов местного самоуправления от органов государственной власти;

– принцип гарантированности деятельности местного самоуправления;

– принцип законности в организации и деятельности органов местного самоуправления.

Названные принципы соответствуют первой главе Основного закона России.

Таким образом, местное самоуправление в Российской Федерации составляет важнейшую часть механизма управления, благодаря которой возникает возможность оптимально сочетать права человека и местные, региональные, общегосударственные интересы, которые требуют дальнейшего развития и совершенствования. Местное самоуправление реализуется посредством действия его органов. В общей сложности можно выделить до полусотни так называемых принципов местного самоуправления. К ним относятся и такие принципы, как коллегиальность, плановость, объективность, дифференциация и фиксация функций, научность, использование местных традиций и обычаев, гарантия на судебную защиту, гуманизм, равноправие, двойное подчинение, равноправие муниципальной собственности и т.п.

2.2. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления

На сегодняшний день институт местного самоуправления является одним из элементов конституционного строя и гражданского общества [11]. В условиях проводимой реформы местного самоуправления вопросы взаимодействия органов власти субъекта РФ и органов местного самоуправления приобретают особую значимость, поскольку от качества взаимодействия зависит качество управления регионом и эффективность реализации принадлежащих местному самоуправлению как элементу российской государственности публично-правовых функции [27].

Взаимодействие местного самоуправления и государственной власти оценивается неоднозначно: в первую очередь, провозглашается, что органы местного самоуправления в Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, однако в то же время действия органов местного самоуправления ограничиваются компетенцией органов государственной власти, прежде всего уровня субъектов РФ [20].

Поэтому со стороны государства важно предусмотреть механизмы самоограничения, которые могли бы укрепить самостоятельность местного самоуправления, препятствуя повсеместному вмешательству федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в дела местного значения [34].

Взаимодействие как особенно эффективная форма взаимоотношений органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления раскрывается через следующие юридические механизмы самоограничения государственной власти: правовые основания взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления; фактические отношения, складывающиеся межу региональным и муниципальным уровнями публичной власти; система правовых гарантий взаимодействия [20].

Установление баланса власти внутри субъектов Российской Федерации, обеспечение разграничения полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также определение их сфер взаимодействия провозглашались в качестве целей масштабной реформы местного самоуправления, начало которой было положено принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2].

Однако реформа, которая продолжается уже более десятилетия не только не разрешила намеченные проблемы, но и, в некоторой степени, усугубила существовавшие противоречия в сфере взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов. Укрепились позиции государственной власти в разрешении вопросов местного значения, что подтверждается централизацией правового регулирования, приводящей к постепенной дестабилизацией местного самоуправления [38].

Так, спорной формой взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления является совместная (конкурирующая) компетенция органов государственной власти субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления. Исходя из ст. 76 Конституции РФ, определяющей предметы ведения, субъекты Федерации имеют общую сферу ведения только с Российской Федерацией. Муниципальные образования, исходя из текста указанной статьи, имеют исключительную сферу ведения, которая не пересекается с компетенцией государственных органов субъектов федерации. Конечно, в действительности такие области совместного ведения существуют. Действующее законодательство содержит ряд норм, по которым немалая часть общественных отношений регулируется совместно субъектами Федерации и муниципальными образованиями, при условии непротиворечия правовых актов муниципальных образований актам субъектов Федерации [17].

Фактически в совместном ведении субъектов Федерации и муниципальных образований находится региональный законодательный процесс в части осуществления органами местного самоуправления их права законодательной инициативы. Ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе наряду с иными субъектами принадлежит представительному органу местного самоуправления [2]. Данное право часто дублируется в уставах (законах) субъектов Российской Федерации, а в некоторых региональных уставах право законодательной инициативы предоставляется также главе муниципального образования. Вследствие такого положения не лишним было бы предусмотреть в региональных уставах правило, устанавливающее порядок представления положительного заключения главы муниципального образования в случае внесения законодательной инициативы представительным органом муниципального образования, а при внесении главой муниципального образования – заключение представительного органа муниципального образования об одобрении проекта закона [11].

Согласно ст.66 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований» [2]. В этой связи одной из форм реализации законодательной инициативы является возможность участия представителей совета муниципальных образований в подготовке и обсуждении законопроектов субъектов Федерации.

К сожалению, императивная форма создания советов муниципальных образований вытеснила из активного правового поля независимые межмуниципальные ассоциаций, что нельзя оценить положительно, поскольку функционирование таких советов преимущественно осуществляется под негласным контролем высших должностных лиц субъектов Федерации [39].

Региональные советы не зарекомендовали себя как выразители мнения местного населения, т.к. основная их функция на практике была сведена к донесению и закреплению позиций региональных властей на уровень муниципальных образований, что, безусловно, свидетельствует о потере независимости местного уровня власти [18].

Федеральным законом от 08.11.2007 № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» была введена норма, согласно которой «муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации» [24], что породило еще одну форму взаимодействия региональной и местной власти.

До учреждения федерального регистра органы государственной власти субъектов РФ регистрировали исключительно уставы муниципальных образований путем их внесения в государственный реестр уставов муниципальных образований. Органом государственной власти, уполномоченным на ведение и методическое обеспечение федерального регистра, является Министерство юстиции Российской Федерации. Ведение региональных регистров производится в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Нормативными актами субъектов РФ устанавливается порядок организации и ведения муниципальных нормативных правовых актов, а также административная ответственность за непредставление муниципальных актов в уполномоченный орган по ведению регистра в соответствии с законодательством [20]. Введение данной нормы было призвано обеспечить контроль со стороны субъекта федерации за соответствием муниципальных нормативных правовых Конституции Российской Федерации и федеральным законам, чем была увеличена сфера вмешательства государственной власти в деятельность представительных органов местного самоуправления [26].

Участие представительного органа государственной власти субъекта Федерации в формировании органов местного самоуправления также является специфической формой взаимодействия представительных органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ. Ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ определяет порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации. Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ст. 37 была дополнена положением, согласно которому «в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» [2].

В целом оценивая значение Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ А.А. Сорокин пишет, что данный закон создал легальную основу непосредственного вмешательства органов государственной власти субъектов РФ в процесс формирования органов местного самоуправления. Субъекты Федерации теперь вправе по своему усмотрению принимать решения по перераспределению полномочий между региональными и муниципальными властями, регулировать общие вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления, а также, что наиболее значимо, определять способ замещения должности главы муниципального образования. Иными словами, субъекты наделяются по отношению к муниципалитетам на соответствующей территории легитимизирующими полномочиями. В результате, муниципальная власть фактически была встроена в систему органов государственной власти, что, по мнению некоторых ученых, нарушает предписание ст. 12 Конституции РФ, согласно которой «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [34].

Здесь нужно отметить, что ст.12 Конституции явно не выражает, что местное самоуправление полностью независимо от государства и что его самостоятельность носит абсолютный характер [1]. Самостоятельность местного самоуправления должна пониматься как действительная его способность осуществлять муниципальную деятельность под свою ответственность, а также как способность реализовать принадлежащие местному самоуправлению как элементу российской государственности публично-правовые функции в тех правовых формах и за счет таких ресурсов, которые муниципальная власть определяет самостоятельно, но в установленных федеральным законодательством рамках. В этой связи охранительное понимание самостоятельности местного самоуправления как запрета определяющего участия органов государственной власти (органов государственной власти субъекта РФ) в формировании органов местного самоуправления, а также как замещение органами государственной власти органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения является ошибочным [19].

Местное самоуправление необходимо считать одним из уровней публичной власти, который имеет как государственные, так и общественные признаки. В ряде решений Конституционного Суда РФ публичная власть определяется как родовое понятие относительно всех территориальных уровней организации населения в Российской Федерации. Поэтому государственную власть и местное самоуправление следует признать составными частями публичной власти, которые обособлены друг от друга, но функционально взаимодействуют для эффективного решения вопросов местного значения. Следовательно, реформа местного самоуправления с намеченной тенденцией встраивания местного самоуправления в систему государственных органов путем реализации делегированных государственных полномочий возможна и без изменения Конституции РФ [23].

Однако ликвидация законом процедуры прямых выборов глав муниципальных образований привела к явному подчинению органов местного самоуправления органам государственной власти, что подтверждается формальным порядком назначения конкурсной комиссией сити-менеджеров, которые фактически назначаются губернатором [36].

Таким образом, общая тенденция внедрения органов местного самоуправления в систему государственных органов фактически привела к встраиванию главы администраций муниципалитетов в вертикаль государственной исполнительной власти. Показательным является пример с Самарской областью, в которой «не осталось прямых выборов главы ни в одном городе областного значения (из десяти), ни в одном сельском районе (из 27), а также в областном центре - Самаре и городе-мегаполисе Тольятти, можно сделать вывод: Самарская область стала «образцовым» субъектом Российской Федерации, в котором полностью ликвидирован такой институт демократии, как прямые выборы главы муниципального образования» [26, с. 25].

Сокращение выборности, подкрепленное повсеместным насаждением контрактной модели избрания главы муниципального образования, применение которой предполагает паритетное участие в конкурсной комиссии по отбору кандидатов представителей от главы субъекта Федерации и представительного органа муниципального образования, поставило вопрос о выполнимости целей муниципальной реформы.

Думается, что применительно ко всем муниципальным образованиям, независимо от их публично-территориальной организации, более демократично предусмотреть альтернативные варианты порядка замещения муниципальных должностей, включая прямые выборы населением, поскольку регулирующее воздействие субъектов Федерации на местное самоуправление не должно умалять установленного Конституцией требования обеспечения участия населения в определении структуры органов местного самоуправления. Иными словами, право органов государственной власти субъекта устанавливать модель местного самоуправления не согласуется с правом населения муниципального образования самому определять способ замещения муниципальных должностей [19].

Одним из оснований отказа от прямых выборов глав муниципальных образований признавалось несовершенство института выборов, но расчет на то, что непрямые выборы на муниципальные должности под контролем региональной власти способны исключить электоральные ошибки представляется крайне непродуманным, направленным исключительно на краткосрочную перспективу. Расширение регулятивных полномочий субъектов Федерации не способно гарантировать эффективность муниципальных выборов, оно приводит исключительно к укреплению зависимости муниципальных органов от региональной власти и к постепенному встраиванию местного самоуправления в систему государственно-бюрократических отношений [11].

К сожалению, на сегодняшний день констатируется дестабилизация политической системы местного самоуправления, промежуточные итоги реформы местного самоуправления так и не привели к достижению разумного политического баланса, который учитывал бы различия интересов субъекта и муниципалитета [38].

Таким образом, во второй главе было проведено исследование специфики деятельности государственных и муниципальных органов РФ, в рамках которого были рассмотрены понятие и принципы деятельности органов местного самоуправления, а также взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления составляют важнейшую составную часть его системы, это органы, которые избираются непосредственно населением либо образуются представительным органом муниципального образования, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. В общей сложности можно выделить до полусотни принципов местного самоуправления. К ним относятся и такие принципы, как коллегиальность, плановость, объективность, дифференциация и фиксация функций, научность, равноправие, двойное подчинение, равноправие муниципальной собственности и т.п.

Взаимодействие как особенно эффективная форма взаимоотношений органов государственной власти субъекта РФ и органов местного само-управления раскрывается через следующие юридические механизмы самоограничения государственной власти: правовые основания взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления; фактические отношения, складывающиеся межу региональным и муниципальным уровнями публичной власти; система правовых гарантий взаимодействия.

Глава 3. Предложения по совершенствованию местного самоуправления

В современном понимании местное самоуправление, несмотря на прочные исторические корни, представляет собой постоянно обновляющееся и поэтому требующее постоянного изучения явление, характеризуемое большинством ученых как целостная система общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, в том числе об устройстве и порядке функционирования местной власти [14].

Современный кризис, сложившийся в экономике России, да и не только, сопровождается серьезным обострением проблем и противоречий в национальной, политической и социальной сферах общественной жизни, которые в свою очередь тормозят развитие Российской Федерации. В этих условиях важнейшим фактором стабилизации выступают использование потенциала самоорганизации и самоуправления населения для улучшения условий жизнедеятельности и сохранения Российского государства [17].

Россия на современном этапе находится в начале пути реформирования местного самоуправления. В условиях демократизации и реформирования общественной жизни, в России созданы реальные возможности для развития и преобразования местного самоуправления. Эффективность и целесообразность местного самоуправления для населения предполагает необходимость развития муниципальной демократии, более действенных условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержки инициатив и самодеятельности граждан [20].

Местное самоуправление проявляется в активности населения, осознания им ответственности за организацию своей жизнедеятельности. В этой связи, важное значение имеет обеспечение подлинных гарантий прав и возможностей граждан на участие в самоуправлении, совершенствовании форм и методов организации местного самоуправления.

Реализация потенциала местного самоуправления содержит реальные возможности формирования новых отношений между государством и гражданским обществом, которые характеризуются политической и социальной устойчивостью. Становление местного самоуправления в современной России является длительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных, политических, экономических условий [31].

Недостаточно в организации местного самоуправления в России является определение сущности природы местного самоуправления, как формы власти. С одной стороны, это общественная форма власти, с другой – ее решения являются обязательными для всех структур, расположенных на его территории.

Самоуправление, являясь средством вовлечения каждого индивида в социально-экономическое регулирование посредствам целеполагания и самоорганизации субъектов хозяйствования и населения, позволяет учитывать, координировать и реализовывать многообразие их интересов, удовлетворять социально-культурные и социально-бытовые потребности за счет средств и ресурсов хозяйствующих субъектов, территориальных образований, а также государства [19].

Необходимым и оправданным в современных условиях является уточнение основных положений, связанных с взаимоотношениями органов государственной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления, как на федеральном уровне, так и на уровне регионального законодательства. Государство должно установить основные критерии организации и деятельности местного самоуправления и одновременно гарантии его развития, не допуская при этом его огосударствовления [25]. Кроме того, представляется необходимым снижать, а не увеличивать степень административного контроля государства за местным самоуправлением. На сегодняшний день отмечается явная централизация муниципального законодательства на федеральном уровне с передачей широкого спектра полномочий по вмешательству в вопросы местного значения органам государственной власти субъекта РФ. Централизация правового регулирования местного самоуправления была продиктована необходимостью обеспечения основ конституционного строя вместе с установлением законных гарантий реального участия граждан в решении вопросов местного значения. Однако данные меры привели к фактически противоположным результатам: за федеральными органами государственной власти было признано право самостоятельно определять объем полномочий в области местного самоуправления, что породило зависимость реализации общих принципов организации местного самоуправления от политической воли государственной власти на федеральном и региональном уровне. Такое положение подготовило почву для проникновения государственно-политических начал в муниципальную сферу [36].

На данном этапе для решения проблем взаимодействия государственной и муниципальной власти необходимо не усиление децентрализации власти путем дальнейшего расширения прав субъектов Федерации в вопросах законодательной регламентации компетенции местного самоуправления, а напротив – централизованное правовое регулирование пределов вмешательства органов государственной власти субъекта РФ в деятельность представительных органов местного самоуправления, с конкретизацией возможностей контроля государственных органов за соблюдением муниципальными образованиями и их органами установленных законами правил, которым должна соответствовать муниципальная деятельность.

Требует совершенствования система отчетности представительных органов и особенно глав муниципального образования, избранных глав администраций, их замены в случае необходимости. Эффективность деятельности местной администрации зависит не только от эффективности работы ее подразделений, принимаемых решений и следования букве закона, но и от организационной структуры. Использование более современных типов организационных структур (матричной, дивизиональной) в муниципальном управлении ограничено или невозможно, поэтому необходимо рассматривать различные варианты совершенствования используемых структур управления.

Реформирования требует и структура управления городом. С появлением административно-территориального деления городов они должны стать более четкими и эффективными, для оперативного решения местных задач. Так же требует реформирования и система взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления. Зачастую органы государственной власти, особенно субъектов федерации, перекладывают на органы местного самоуправления задачи государственного характера, не подкрепляя их соответствующими финансовыми средствами [39].

Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Практический опыт организации местного самоуправления, особенно на низовом, поселенческом уровне крайне невелик [26]. В силу всего вышеизложенного муниципальная власть остро нуждается в квалифицированных кадрах, способных эффективно управлять муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной сферы в рыночной среде, разрабатывать и реализовывать местные программы развития, привлекать к этой работе бизнес-структуры, общественные объединения, все слои населения.

На сегодняшний день основные проблемы муниципальных образований связаны с организационной структурой и квалификацией кадров, а именно:

– организационная структура муниципалитетов нерациональна;

– подразделения зачастую перегружены функционалом;

– неспособность большинства отделов качественно влиять на увеличение доходной части бюджета;

– отсутствие единой системы подбора кадров на муниципальную службу и неактуальность профессиональных знаний служащих в связи с изменением содержания и условий осуществления функций муниципального управления.

Исходя из вышеперечисленного, возможно принятие ряда мер по совершенствованию системы местного самоуправления:

– доработка муниципальных правовых актов по вопросам муниципальной службы;

– создание единой системы обучения муниципальных служащих;

– образование гражданских объединений, наделенных консультативными правами в процессе принятия руководством муниципальных образований управленческих решений;

– создание аутсорсинговых муниципальных предприятий широкого профиля.

В системе правового регулирования местного самоуправления необходимо обеспечить гарантии достаточности собственных ресурсов для обеспечения полномочий органов местного самоуправления. Также должен быть обеспечен баланс между имеющимися финансовыми средствами и полномочиями местных органов, приняты меры по финансовому выравниванию, как гарантии исполнения местных вопросов дотационными муниципальными образованиями. В этом плане необходимо принимать муниципальные правовые акты, направленные на решение вопросов, которые не обеспечены финансами надлежащим образом, поэтому органы местного самоуправления, следуя необходимости своевременного и полного взимания налогов и сборов, вправе устанавливать эффективные механизмы контроля и ответственности в сфере налогообложения, т.к., используя полномочия в этой области, возможно минимальным образом обеспечить выполнение конституционных функций органами муниципальной власти. Только путем комплексного воздействия, включая оценку незадействованных ресурсов, права, имеющихся в арсенале территорий муниципальных образований, на ресурсообеспеченные объекты, находящиеся в муниципальной собственности, предприятия и учреждения, возможно добиться положительных результатов в области реализации полномочий местными органами власти. Быть может, необходимо обосновать разрешение эмиссий муниципальных ценных бумаг в инвестиционных целях и др. [18].

Таким образом, в третьей главе были разработаны предложения по совершенствованию местного самоуправления, включающие совершенствование нормативной базы, правовое регулирование и кадровые ресурсы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Немаловажными для правовой регламентации местного самоуправления считаются и законы субъектов Российской Федерации. Анализ системы нормативных источников, образующих в совокупности нормативно-правовые основы местного самоуправления в нашей стране, свидетельствует о развитом характере системы юридической регламентации различных аспектов муниципальной деятельности.

Полномочия субъекта РФ в сфере местного самоуправления – это обязанности органов государственной власти субъектов РФ принимать в установленных пределах юридически значимые решения по вопросам, определенным Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ в качестве предметов ведения (компетенции) субъекта РФ в сфере местного самоуправления, а также возможности осуществления ими отдельных прав, принятие решений по которым не является обязательным. В соответствии с законодательством в предмет ведения органов местного самоуправления входят три группы властных полномочий: вопросы местного значения; вопросы, связанные с реализацией совместных функций с региональной властью; вопросы, связанные с передачей части государственных функций в ведение муниципальных образований. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами. В сфере вопросов местного значения органы муниципальной власти обладают достаточно широкими полномочиями. Вместе с тем эффективность деятельности муниципальных властей, а также возможность реализации конкретных программ и проектов в муниципальных образованиях зачастую ограничиваются противоречиями системного характера.

Органы местного самоуправления это – важнейшая составная часть его системы, это органы, которые избираются непосредственно населением либо образуются представительным органом муниципального образования, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. Обязательными в структуре органов местного самоуправления являются представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация. Можно в общей сложности выделить более полусотни принципов организации и деятельности местного самоуправления. К ним можно отнести помимо названных принципов также такие как принцип коллегиальности, плановости, объективности, дифференциации и фиксации функций, принцип научности, принцип использования местных традиций и обычаев, принцип гарантированности государством судебной защиты, принцип гуманизма, принцип равноправия и другие.

На сегодняшний день институт местного самоуправления является одним из элементов конституционного строя и гражданского общества. Взаимодействие местного самоуправления и государственной власти оценивается неоднозначно: в первую очередь, провозглашается, что органы местного самоуправления в Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, однако в то же время действия органов местного самоуправления ограничиваются компетенцией органов государственной власти, прежде всего уровня субъектов РФ. Взаимодействие как особенно эффективная форма взаимоотношений органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления раскрывается через следующие юридические механизмы самоограничения государственной власти: правовые основания взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления; фактические отношения, складывающиеся межу региональным и муниципальным уровнями публичной власти; система правовых гарантий взаимодействия. Фактически в совместном ведении субъектов Федерации и муниципальных образований находится региональный законодательный процесс в части осуществления органами местного самоуправления их права законодательной инициативы.

По результатам проведенного исследования были разработаны предложения по совершенствованию местного самоуправления, включающие совершенствование нормативной базы, правовое регулирование и кадровые ресурсы.

БИБЛИОГРАФИЯ

Конституция Российской Федерации. Официальное издание. – М.: Юрид. лит., 2014. – 64с.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ (последняя редакция) // Российская газета. – 2003. – №3316.

Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Система ГАРАНТ. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/181076/#ixzz5MxlEP5Vk (Дата обращения: 24.07.2018).

Указ Президента РФ от 02.11.2007 N 1451 (ред. от 29.03.2017) «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» // Система Консультант+. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_72244/ (Дата обращения: 24.07.2018).
Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607 (ред. от 04.11.2016) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Система Консультант+. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_76576/ (Дата обращения: 24.07.2018).
Постановление Правительства РФ от 27.06.1996 N 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления» // Система Консультант+. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_10906/ (Дата обращения: 24.07.2018).
Постановление Правительства РФ от 18.04.2012 N 344 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» (вместе с «Правилами ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации») // Система Консультант+. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_128631/ (Дата обращения: 24.07.2018).
Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года // Бюллетень международных договоров. – 1998. – №11.
Бабичев И.В. Муниципальное право. Системно-структурный анализ юридических конструкций. – М.: Норма, 2016. – 336 с.
Бондарь Н.С. Конституционная модернизация российской государственности: в свете практики конституционного правосудия. – М.: Юнити-Дана, 2014. – 196 с.
Васильев В.И. О некоторых понятиях муниципального права // Журнал российского права. – 2013. – № 12. – С. 46-56.
Выдрин И.В. Муниципальное право России. Учебник. – М.: Инфра-М, 2015. – 256 с.
Гагиева А.В. Некоторые аспекты конституционного судопроизводства в субъектах Российской Федерации//Современная научная мысль. – 2015. – №5. – С.126-132.
Гладких Н.М. Особенности структуры органов местного самоуправления на современном этапе развития местного самоуправления / Н.М. Гладких // В сборнике: Наука ЮУрГУ материалы 69-й научной конференции. Министерство образования и науки. – Российской Федерации Южно-Уральский государственный университет. – 2017. – С. 445-451.
Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление / Н.И. Глазунова. – М.: Проспект, 2014. – 560 с.
Добрынин Н.М. Конституционное (государственное) право Российской Федерации: современная версия новейшей истории государства. Учебник: в 2-х томах. – Том 2. – Новосибирск: Издательство «Наука», 2016. – 955 с.
Жамборов А.А. Вопросы правового регулирования реализации главой муниципального образования своих полномочий // Современная научная мысль. – 2015. – №1. – С.172-176.
Зенков А.П. Местное самоуправление сегодня и завтра / А.П. Зенков // Государственная власть и местное самоуправление. – 2017. – № 10. – С. 30-33.
Зотов В.Б. Муниципальное управление: Учебник для вузов / В.Б. Зотов, З.М. Макашёва. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. – 579 с.
Кайзерова Ю.А. Взаимодействие органов государственной власти с местным самоуправлением / Ю.А. Кайзерова // Аллея науки. – 2017. – Т. 1. – № 16. – С. 246-249.
Кокотов А.Н. Право конституции в российском праве // Актуальные проблемы российского права. – 2014. – №10. – С. 2161-2168.
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / И.В. Бабичев, В.В. Волков, А.В. Мадьярова и др.; под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма, Инфра-М, 2015. – 672 с.
Курганская О.В. Понятие, виды органов местного самоуправления и их предназначение // CREDO NEW. – 2004. – С. 23.
Лапина М.А. Административная юрисдикция в системе административного процесса: монография. – М.: Финансовый университет, 2013. – 140 с.
Лучинин А.Н. Современное состояние законодательства о местном самоуправлении и проблемы его развития / А.Н. Лучинин // Право и практика. Научные труды института Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина в г. Кирове. – 2017. – № 2 (17). – С. 5-8.
Назарова Д.И., Паулов П.А. Местное самоуправление как одна из ветвей власти // В сборнике: Теоретические и практические проблемы развития современной науки. Материалы XV Международной научно-практической конференции. – Махачкала, 2017. – С. 70-74.
Нанба С.Б. Право: модели и отклонения // Журнал российского права. – 2014. – №6 (210). – С. 145-149.
Овсепян Ж.И. Законодательные полномочия и интересы субъектов Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. – 2014. – № 1. – С. 23–37.
Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. – М.: Мир и Образование, 2018. – 1376 с.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 03.11.1997 N 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда»//Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. – 1997. – № 6.
Савин В.И. Местное самоуправление в системе публичной власти России // Среднерусский вестник общественных наук. – 2017. – №3. том 12. – С. 150-154.
Саломаткин А.С. Современные проблемы конституционного права // Вестник ЧелГУ. – 2012. – №27 (281). – С. 30-33.
Скловский К.И. Применение законодательства о собственности. Трудные вопросы. – М.: Статут, 2014. – 205 с.
Сорокин А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации / А.А. Сорокин // В сборнике: Модернизация общественных наук в эпоху глобальных перемен: экономические, социальные, философские, политические, правовые, общенаучные аспекты материалы международной научно-практической конференции: в 3 частях. – 2017. – С. 48-51.
Сытинская М. В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: (с учетом новейших подзаконных актов и судебной практики): (постатейный) / В. И. Шкатулла, М. В. Сытинская. – М. : Юстицинформ, 2013. – 729 с.
Чиркин В.Е. Основы государственного и муниципального управления. Учебник. – М.: Норма, 2016. – 384.
Шугрина Е.С. Муниципальное право. – М.: Инфра-М, 2014. – 576с.
Эфрикян Р.А. Компетенции органов местного самоуправления: вопросы систематизация и кодификации норм действующего законодательства // Юристь-правоведь. – 2014. – № 4 (65). – C. 53-56.
Эфрикян Р.А., Шишкина Е.В. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере // Современная научная мысль. – 2015. – №5. – С.176-181.
Упоров И.В. особенности правового регулирования выборов муниципальных депутатов в актах законодательных органов субъектов Российской Федерации // Современная научная мысль. – 2014. – №3. – С.141-147.