Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Органы местного самоуправления (Теоретические основы развития органов местного самоуправления в России))

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

В 2019 году Россия отмечает 26-летие Основного закона страны – Конституции РФ [1]. По своей юридической и политической сути он заложил фундаментальные начала новой российской (постсоветской) государственности, в числе которых утверждается институт местного самоуправления. Данный институт был предложен в ряду других политических и правовых новообразований, его конституционная модель закреплена в самых общих очертаниях, для авторов проекта Конституции было важно заложить саму идею местного самоуправления, ее детализация подразумевалась на уровне федерального и регионального законодательства.

Судьба местного самоуправления в России складывается далеко не просто. Относительно его природы и сущности до сих пор нет единства мнений в профессиональном сообществе, оценки законодательной модели местного самоуправления колеблются от мифа, «который создан на основе устаревшей западной концепции местного самоуправления», утопии, которая «позволит создавать конфликты на местных уровнях», до явления общественной жизни, играющего в ней «не менее важную роль, чем свобода слова, совести и другие основы демократической системы», основы, «на которой формируется гражданская инициатива и достигается общественный договор», своего рода фундамента российской государственности. Президент России Владимир Путин в своем выступлении на заседании международного дискуссионного клуба «Валдай» отмечал: «Одна из лучших российских политических традиций, земская традиция, также строилась именно на принципах самоуправления. Только из эффективных механизмов самоуправления может вырасти настоящее гражданское общество и настоящая национально ориентированная элита» [10].

Современный этап развития местного самоуправления в России характеризуется активным поиском адекватных времени и задачам российского общества и государства технологий, он имеет свои исторические основы, как в теории, так и практике управления [16, c.67]. Думается, что изучение исторических оснований местного самоуправления способствует более глубокому и всестороннему анализу его развития, а также позволяет, опираясь на опыт и практику, в условиях трансформируемого российского государства и общества выбирать не только актуальные технологии, но также и адаптивные применительно к новым глобальным и российским реалиям.

Федеральное законодательство не определило цель и задачи местного самоуправления, что позволяет исказить его сущность как относительно самостоятельного демократического института. В условиях постоянного расширения перечня вопросов местного значения и увеличения количества передаваемых государственных полномочий органам муниципальной власти затруднительно эффективно осуществлять непосредственные функции местного самоуправления. Остается незадействованным огромный потенциал, заложенный в идее местного самоуправления, не выстроена оптимальная система организации публичной власти, нет четкого представления об объеме и границах деятельности субъектов муниципальной власти. Такой подход позволяет и вовсе исказить саму идею местного самоуправления как относительно самостоятельного демократического института посредством многочисленных изменений федерального законодательства. Формирование местного самоуправления было связано, прежде всего, с децентрализацией властных функций и полномочий.

Проблематике организации органов местного самоуправления посвящены работы: О.И. Баженовой, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Е.В. Гриценко, Н.В. Джагаряна, В.В. Еремяна, А.Н. Кокотова, А.В. Колесникова, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Л.А. Лукашова, Ю.Н. Мильшина, Д.С. Михеева, И.И. Овчинникова, В.В. Таболина, В.И. Фадеева, С.Е. Чаннова, Г.Н. Чеботарева, Л.Т. Чихладзе и др.

Объектом исследования в курсовой работе является система органов местного самоуправления.

Предметом исследования в курсовой работе являются общественные отношения, возникающие в результате функционирования органов местного самоуправления.

Целью курсовой работы является комплексное исследование системы органов местного самоуправления.

Задачи курсовой работы:

- изучить историю становления органов местного самоуправления;

- раскрыть сущность, роль, цели и задачи органов местного самоуправления;

- провести анализ развития органов местного самоуправления;

- выявить проблемы и перспективы развития органов местного самоуправления.

Методология и методы курсовой работы. При исследовании системы органов местного самоуправления использовалась совокупность общенаучных (анализ и синтез, индукция и дедукция, аналогия, сравнение) и частнонаучных (формально-юридический, исторический, системный, функциональный, сравнительный) методов познания. Кроме того, при анализе нормативных правовых актов использовались специально-юридические методы познания: формально-логический метод толкования права, сравнительно-правовой метод.

Теоретическая и практическая значимость курсовой работы заключается в том, что содержащиеся в ней выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшего совершенствования системы органов местного самоуправления.

Нормативно-правовая и эмпирическая основы курсовой работы. Выводы курсовой работы основаны, прежде всего, на анализе международных и российских правовых норм, научных работах экономистов и юристов.

Структура курсовой работы определяется общей концепцией, целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

Во введении курсовой работы обозначены объект, предмет, цель, задачи, а также методология и методы, значимость курсовой работы.

В первой главе курсовой работы раскрыты теоретические основы развития органов местного самоуправления в России.

Во второй главе курсовой работы проведен анализ практических особенностей развития органов местного самоуправления в г. Москва.

В заключении обобщены результаты курсовой работы.

1. Теоретические основы развития органов местного самоуправления в России

1.1. История становления органов местного самоуправления

Во все периоды становления России как единой и великой державы, можно отчетливо выделить две основных тенденции – это централизация и децентрализация государственности. Территориальное объединение вокруг сильной централизованной власти или борьба части ее территорий за суверенитет. Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями иногда явно, иногда менее наглядно проявлялась и третья – становление и развитие самоуправления. В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории.

Исторический анализ становления полномочий органов местного самоуправления представляется невозможным без рассмотрения истории местного самоуправления в целом, так как соответствующие изменения статуса органов местной власти влекли и изменения в осуществлении ими своих полномочий. Такие задачи как: обеспечение безопасности местного населения, качество дорог, предоставления медицинского обслуживания, оказания транспортных услуг в пределах конкретных территориальных образований необходимо решать в местах компактного проживания граждан - в городах, поселках, селах и т. д. Именно здесь должны быть созданы условия, позволяющие самостоятельно решать населением вопросы местного значения [14, c.55].

Исторический анализ становления полномочий органов местного самоуправления способствует адекватному пониманию того какое место на различных этапах развития эти полномочия занимали в системе полномочий органов местного самоуправления в целом.

Анализируя исторические этапы становления и развития самоуправления в России, хотелось бы кратко охарактеризовать и сосредоточиться по нашему мнению, на наиболее важных и значимых преобразованиях на местах [17, c.77].

1. Местное самоуправление до окончания Х века: данный период характеризуется догосударственной формой развития местного самоуправления. Иными словами, в это время формируется общинное местное самоуправление. В этой связи, необходимо отметить, что, как таковое, самоуправление существовало еще во время перехода к родовому устройству общества. Дальнейшее появление союзов общин, создававшихся на определенных территориях по принципам согласованности экономических и политических интересов, привели к формированию порядка вертикального соподчинения власти и, как следствие, местного самоуправления.

2. Местное самоуправление в 988–1785 годы: отсчетным моментом данного периода считается принятие на Руси христианства. В это время основной формой организации местного самоуправления выступает деятельность территориальных и производственных общин. Общественные проблемы и дела решаются людьми, непосредственно объединившимися для совместной трудовой деятельности или несения повинностей. К подобным общинам можно отнести купеческие гильдии, ремесленные цехи, товарищества и т.п., главной характеристикой которых выступало сословное, производственное и территориальное единство. Названные единицы служили в качестве первичных ячеек местного самоуправления и являлись органичной и естественной основой децентрализации.

3. Местное самоуправление в 1785–1917 годы. Петр Первый проводил значительные преобразования в сфере муниципального управления, целью которых было внедрение в систему муниципального самоуправления выборности и коллегиальности органов, а также их упрочнение. Стоит отметить, что проведение таких преобразований было направлено на обеспечение интересов государства, а не населения. Екатерина II проводила укрепление городского самоуправления. В 1785 г. императрицей подписана «Жалованная грамота городам», в ней особо выделялось «общество градское», которое выступало объединением городских обывателей вне зависимости от их сословной принадлежности [19, c.120].

Позднее в данные законодательные акты Александр III внес корректировки. Он преследовал цель усилить государственный контроль над земствами. Таким образом, органы местного самоуправления фактически стали контролироваться государством, в связи с чем формировались черты государственной теории местного самоуправления. Все это обращает внимание на проблемы местного самоуправления. Ими стали узкая социальная поддержка, политический абсентеизм, а также отсутствие интереса буржуазии в защите местного самоуправления [23, c.45]. С одной стороны органы местного самоуправления наделялись публично-властными полномочиями, с другой стороны они не являлись органами государственной власти и не были в прямом подчинении по отношению к ним.

Итак, данный период характеризуется появлением совершенно новых форм организации местного самоуправления. Подобные нововведения были связаны, прежде всего, со становлением в стране капитализма. В это время в России формируются органы местного самоуправления городов, крестьянские и земские органы самоуправления. Их главным недостатком в рассматриваемый период принято считать сохранение сословного принципа формирования и организации деятельности.

В целом, дореформенный период развития местного управления характеризуется узкосословностью, зависимостью выборных органов управления и, как следствие, отдаленности всей системы управления от населения.

4. Государственное управление в 1917–1990 годах: охватывает советский период государственного развития России. Бытует мнение о том, что в указанный период времени местное самоуправление было упразднено. Однако согласиться с подобным мнением нельзя. Ни в одном государстве прошлого и настоящего, независимо от степени централизации и авторитарности управления, не могут быть в полной мере подавлены абсолютно все проявления самоорганизации населения. Да и как объяснить почти семидесятитрехлетний перерыв в тысячелетней истории существования местного самоуправления, когда даже монголо-татарское нашествие и опричнина не помешали организации данного института.

5. Местное самоуправление в период с 1990 по 1995 годы: с принятием в 1993 году новой Конституции РФ, закрепившей право населения на осуществление местного самоуправления, в стране начался реальный процесс его реформирования. Сейчас без доли сомнения можно сказать, что основные черты данного института народовластия в стране присутствуют повсеместно. Как на федеральном и региональном уровне, так и на уровне муниципальных образований имеется объемная законодательная база, устанавливающая правовой режим местного самоуправления.

Развитие местного самоуправления в различные исторические периоды, в зависимости от особенностей социально-экономического ситуации и формы государственности по-разному сказывалось на компетенции тех или иных уровней власти, в том числе и на местном уровне управления. В настоящее время самостоятельное формирование и функционирование местного уровня власти способствует эффективной деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Для этого необходимо определение правовой компетенций органов местного самоуправления, квалифицированные специалисты в области муниципального управления и увеличение доходной части местных бюджетов [15, c.24].

Таким образом, история становления местного самоуправления в России весьма циклична. Это проявлялось сначала в обособлении местной власти, построении ее независимости от государственной воли, затем в тенденции укрепления и централизации государства.

Необходимо отметить, что отсутствие четко сформулированного понятия исторического подхода в отношении самоуправления российского государства – причина отдельных, в том числе концептуальных противоречий, в сравнении с историческим развитием других государств. Это особенно актуально и в настоящее время, хотя образ жизни россиян существенно отличается от образа действий человека «западных стран». Вместе с тем, опыт накопленный зарубежными государствами в системе местного самоуправления можно и нужно использовать, но с учетом российской специфики и менталитета.

1.2. Сущность, роль, цели и задачи органов местного самоуправления

В России признается и гарантируется местное самоуправление.

Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций [13].

Местное самоуправление - это организация власти на местах, она предполагает самостоятельное решение народом местных вопросов. Его суть в том, чтобы признать право каждого гражданина являться источником власти, самому принимать решения по вопросам своей повседневной жизни и отвечать за их последствия.

Исходя из определения, местное самоуправление характеризуется некоторыми признаками [18, c.45]:

Согласно Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [2] местное самоуправления является формой осуществления народом своей власти. В ст. 3 Конституции Российской Федерации закреплено признание местного самоуправления одной из форм народовластия.
Местное самоуправление осуществляется с учетом местных традиций (исторических и других). Это проявляется, например, при наименовании органов местного самоуправления, принятии символики муниципального образования.
Местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность, то есть все последствия принимаемых решений возлагаются на население. По своим обязательствам муниципальные образования отвечают сами, но не отвечают по обязательствам Российской федерации и ее субъектов.
Местное самоуправление осуществляется самостоятельно населением, то есть представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, который не находится в иерархии государственной власти. Однако это совсем не означает, что органы государственной власти в некоторых случаях не могут контролировать и направлять деятельность по организации местного самоуправления. Пределы этого вмешательства устанавливает федеральное законодательство и т.д. [9, c.53]

Кроме того, в системе местного самоуправления можно выделить сущностные признаки, без которых оно не может существовать, такие как территория, население, муниципальная собственность, выборные органы, местный бюджет, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местные сборы, налоги, нормативные акты. Это закрепляется в законодательстве о местном самоуправлении. Однако это еще не гарантирует реальное местное самоуправление, в связи с этим сущностные признаки можно рассмотреть более широко, учитывая качество институтов местного самоуправления: это полнота правовой базы, доступность, открытость местной власти для народа, наличие и свобода институтов реализации прав народа на участие в местном самоуправлении, эффективность механизма контроля исполнения законов, реальная обеспеченность местного самоуправления ресурсами для организации власти, а также признание и поддержка власти ее населением.

Хотя население различается по уровню, по стилю жизни, социальному положению, демографическим характеристикам, профессиональной деятельности, задачи, которые выполняют органы местного самоуправления, должны объединять основные слои населения.

Можно сформулировать следующее определение местного самоуправления: это форма народовластия, посредством которой осуществляется относительно самостоятельная деятельность субъектов муниципальной власти по выполнению функций, направленных на создание необходимых благоприятных условий комплексного устойчивого развития муниципального образования с учетом исторических, национально-культурных и иных традиций на основе согласования интересов населения муниципального образования с общегосударственными интересами.

На основе цели могут быть сформулированы соответствующие задачи местного самоуправления. Только при их решении возможно последовательное приближение к цели. К ним относим [7, c.37]:

1) децентрализацию государственной власти;

2) развитие демократических основ российского государства и общества;

3) обеспечение согласования интересов населения муниципального образования с интересами общегосударственного характера;

4) обеспечение устойчивого комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

5) участие в защите прав и свобод человека и гражданина в пределах муниципального образования;

6) содействие формированию гражданского общества.

Рассмотрение цели и задач, предопределяющих содержание функций местного самоуправления, позволяет дать их непосредственную характеристику. Появлением функций обнаруживается реальность местного самоуправления, выражение и реализация его свойств, посредством функционирования они показывают социальное назначение этого политико-правового института.

Функции местного самоуправления можно определить в качестве обусловленных его сущностью, социальным назначением и задачами направлений деятельности субъектов местного самоуправления, реализуемых путем осуществления полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, а также путем реализации прав населения муниципального образования. В соответствии с содержанием и назначением каждая функция имеет свое место и выполняет свою роль в обеспечении системной целостности института местного самоуправления. Любая классификация предполагает определенную условность относительно и названия, и количества дифференцируемых явлений, ее не стоит абсолютизировать, так как функции взаимодействуют и пересекаются. Однако она необходима, поскольку дает представление об основных направлениях деятельности субъектов местного самоуправления, определяет содержание их компетенции и правомочий [21, c.105].

В самом общем виде, исходя из сущности местного самоуправления, данный институт должен выполнять две основополагающие функции - управление и представительство. Первая отражает государственный элемент в сущности местного самоуправления и обусловлена объективной необходимостью целенаправленного организующего воздействия на общественную систему на муниципальном уровне для решения вопросов ее жизнеобеспечения. Вторая указывает на общественную природу муниципального управления и определяется необходимостью представления и учета интересов местного сообщества в их сочетании с интересами субъекта Федерации и общегосударственными интересами.

Критерий объектной направленности позволяет выделить политическую, социально-экономическую, культурно-воспитательную, экологическую функции, а также функцию охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

В соотношении функций государства и функций местного самоуправления с учетом двойственной социально-юридической природы последнего необходимо выделить две группы его функций: функции, являющиеся, по сути, продолжением соответствующих функций государства, и функции, отражающие исключительно специфику местного самоуправления, причем эта специфика влияет на обе указанные группы функций. При реализации функций, производных от государственных, и субъекты местного самоуправления должны иметь определенную самостоятельность, принимать во внимание местные условия, свободу действия в предусмотренных рамках. Это можно определить как разделение общей функции по уровням управления. В таком качестве функция становится функцией местного самоуправления, она должна быть реализована субъектами местного самоуправления с применением собственных методов, форм и возможностей с учетом местных условий. Такое понимание функционального назначения института местного самоуправления позволяет выработать как механизм взаимодействия органов государственной и муниципальной власти, так и функционально- компетенционное разделение их правового статуса, выраженное в определении структуры полномочий для каждого уровня власти. При этом следует учитывать, что даже «удачно сформулированная», терминологически выверенная правовая модель местного самоуправления не должна рассматриваться «как последовательность действий заинтересованных субъектов, определенных текстом правового акта» [20, c.177]. Эффективная реформа местного самоуправления не возможна в отрыве от реформы модели организации и осуществления публичной власти в целом. Социально-политические условия объективно будут детерминировать эффективность той или иной правовой модели не вообще, а в конкретном обществе и государстве.

Таким образом, местное самоуправление представляет собой многогранное и многофункциональное социально-правовое явление, полноценное воплощение которого в жизнь предполагает разработку научной концепции муниципальной власти и программу ее практической реализации. Основными направлениями в совершенствовании этого института являются нормативно-правовое определение его функционального назначения через закрепление цели, задач и функций, реализацию мероприятий по повышению уровня политико-правовой культуры как самого населения, так и представителей органов государственной власти, укреплению общественного доверия к властным структурам.

Цель местного самоуправления видится в создании необходимых благоприятных условий комплексного устойчивого развития муниципального образования с учетом исторических, национально-культурных и иных традиций на основе согласования интересов населения муниципального образования с общегосударственными интересами.

Задачами местного самоуправления являются: децентрализацию государственной власти; развитие демократических основ российского государства и общества; обеспечение согласования интересов населения муниципального образования с интересами общегосударственного характера; обеспечение устойчивого комплексного социально-экономического развития муниципального образования; участие в защите прав и свобод человека и гражданина в пределах муниципального образования; содействие формированию гражданского общества.

2. Практические особенности развития органов местного самоуправления в г. Москва

2.1. Анализ развития органов местного самоуправления

Москва, как город федерального значения, является крупнейшим центром политической, экономической, научно-культурной и общественной жизни страны. Москва - это мегаполис с многомиллионным населением, заметную долю которого составляет иммигрирующее население. Для этого города характерны: повышенные объемы инвестиционных потоков; наличие систем жизнеобеспечения, имеющих федеральное значение; высокая концентрация квалифицированных видов деятельности; наличие иностранных представительств и посольств. Ему принадлежит ведущая роль в качестве делового и финансового центра национального и мирового уровня. Здесь закладывается платформа для постиндустриального, информационного, технотронного общества, зарождаются новые отношения, модели и устройства общественной жизни.

Государственный статус г. Москвы с позиции сохранения единства системы управления городом и обеспечения результативности управленческого процесса, в первую очередь, требует решения вопроса соотношения возможностей и полномочий общегородских властей и нижнего уровня территориального управления городом. Данный вопрос еще далек от полного урегулирования, поскольку реформа МСУ и государственной власти в этом городе, а также организация процессов их взаимодействия, начавшаяся в начале 90-х г. прошлого столетия продолжается, о чем убедительно свидетельствуют многочисленные изменения, вносимые в базовые нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в этой области.

МСУ в г. Москве в постсоветский период прошло пять этапов развития. На первом, переходном, этапе - поиска путей организации власти в г. Москве, прежде всего, решались проблемы административно-территориального деления города и распределения полномочий субъекта РФ по уровням иерархии: город - округ - район. На втором этапе, начало которого связывается с принятием Конституции РФ, осуществлялась передача на уровень района ряда функций, связанных с решением вопросов местного значения.

С принятием в 1995 г. Устава г. Москвы и Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» трансформация организации власти в городе продолжилась, тем самым положив начало третьему этапу ее реформирования. В условиях противоречивости федерального законодательства, Устав г. Москвы устанавливал, что Москва является одновременно муниципальным образованием и субъектом федерации и вводил двойной статус городских органов власти: они одновременно являлись и органами государственной власти, и органами МСУ. На местном уровне были созданы районные управы, на которые возлагалось выполнение функций органов МСУ, которые фактически таковыми не являлись.

С 2001 г. совершенствование организации государственной власти и МСУ в г. Москве получило продолжение. Внесенные поправки в Федеральный закон № 154-ФЗ, направленные на реализацию положений ст. 12 Конституции РФ («органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»), явились основанием существенных изменений в уставе г. Москвы, в соответствии с которыми органы власти города утратили двойной статус. Осуществлялась подготовка процессов нормативно-правового обособления МСУ.

Пятый этап ознаменовался принятием закона г. Москвы от 06.11.2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» и постановления Правительства Москвы № 981-ПП «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы» - управ районов» [4]. В соответствии с этими документами в границах административных районов г. Москвы сформированы внутригородские муниципальные образования. Тем самым внутри районов произошло разделение государственного управления и МСУ.

Начало шестого этапа связывается с присоединением к Москве с 01.07.2012 г. новых территорий. На территориях, присоединенных к Москве, в настоящее время функционируют органы МСУ в двух городских округах, трех городских поселениях и шестнадцати сельских поселениях. На этой территории образованы два административных округа и, следовательно, имеются два уровня государственной власти (город - административный округ) и на нижнем (третьем) уровне функционируют органы МСУ. На территории, так называемой «старой» Москвы, система государственного управления городом включает три уровня. Здесь на нижнем уровне, наиболее приближенном к населению, в границах городских районов функционируют не только территориальные органы исполнительной власти города Москвы - управы районов, но и органы МСУ муниципальных округов. Ассиметричность системы управления столичным городом проявляется и в том, что собственная компетенция органов МСУ на присоединенных территориях де-юре шире, хотя самоуправленческие процессы здесь находятся еще в зачаточном состоянии.

Особенность реализуемой реформы МСУ характеризуется тем, что перечень вопросов местного значения муниципальных округов не был расширен. Однако законом г. Москвы им на исполнение переданы отдельные государственные полномочия в различных сферах (организация работы управы района и городских организаций; благоустройство; капитальный ремонт и содержание жилищного фонда; размещение объектов капитального строительства; размещение некапитальных объектов; формирование и утверждение плана дополнительных мероприятий по социально-экономическому развитию районов и др.) [5]. При этом полномочия переданы не администрации муниципального округа, а представительному органу - совету депутатов. Такая форма передачи полномочий, с одной стороны, не ограничивает свободу МСУ, с другой - позволяет Правительству Москвы осуществлять необходимый контроль за их исполнением, т. е. в определенной степени деятельность представительных органов муниципальных округов становится подконтрольной органам государственной власти.

Вместе с тем, передача муниципальным депутатам контрольных полномочий в вышеназванных сферах осуществляется без фактического обеспечения их реальным механизмом принятия решений. Осуществление переданных полномочий по согласованию размещения объектов социальной инфраструктуры, религиозных сооружений, аптек и т. п., как правило, носит формальный характер, так как предложения по их размещению фактически не вызывают возражений у населения. При этом вопросы возведения деловых центров, объектов точечной застройки, в том числе затрагивающие вырубку лесонасаждений и лесополос в парковых зонах (наиболее острые зоны конфликта) по-прежнему остаются в ведении территориальных органов исполнительной власти (управ районов и префектур), лишая население реальных рычагов воздействия на ситуацию.

Заметим, что перечень переданных государственных полномочий периодически пополняется, т. е. прослеживается тенденция их расширения при сужении собственной компетенции органов МСУ (вопросы местного значения). При этом более 15 лет на местном уровне функционируют государственные по статусу управы районов, руководители которых назначаются в рамках вертикали исполнительной власти города Москвы. Следует отметить, что и здесь наблюдается тенденция не только количественного снижения возложенных на них полномочий, но и их значимости для населения, о чем свидетельствуют неоднократно вносимые изменения в Положение об управе района г. Москвы (табл. 2.1).

Таблица 2.1

Изменение полномочий Управы района города Москвы в период с 2010 г. по 2018 г.

Сферы (области) полномочий Управы района	Количество пунктов, характеризующих полномочия Управы района в установленной сфере (области) деятельности по годам
Сферы (области) полномочий Управы района	2010 г.	2018 г.
Экономика, финансы, промышленность, наука, поддержка малого и среднего предпринимательства	7	-
Градостроительная деятельность, строительство, предотвращение и противодействие самовольному строительству	11	4
Имущественно-земельные отношения	14	9
Жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство, праздничное и тематическое оформление района, обеспечение благоприятных условий для проживания граждан	35	37
Экономическая политика, торговля и услуги	21	9
Транспорт и дорожно-транспортная инфраструктура	6	3
Социальная политика, охрана труда	18	11
Взаимодействие с государственными органами, органами местного самоуправления	17	24
Работа с населением, общественными объединениями граждан, средствами массовой информации	13	9
Итого:	142	106

Представленные в таблице 2.1 данные свидетельствуют о том, что полномочия Управы района в период 2010-2018 гг. были сокращены более чем на 25 %. Значительное их сокращение произошло в 2013 г. Управа была лишена полномочий в области экономики, финансов, промышленности, науки, поддержки малого и среднего предпринимательства. В существенной мере были сокращены ее полномочия в области градостроительной деятельности и строительства, а также в области имущественно-земельных отношений.

Таким образом, следует констатировать, что, несмотря на декларированные цели и нормативно-правовые основы, тенденция излишнего вмешательства региональной власти в вопросы организации МСУ в г. Москве является крайне устойчивой.

При формировании муниципальных образований, наделении их предметами ведения и источниками финансирования преобладал административный подход, не соответствующий условиям мегаполиса, отсутствовали четкие, методологически выверенные критерии разделения полномочий. При этом созданные муниципальные округа крайне неоднородны по величине территории, демографическим, финансовым, социально-экономическим и др. показателям.

Потенциал системы МСУ в столице в настоящее время используется недостаточно. По мнению специалистов, ситуацию с МСУ в г. Москве «нельзя признать удовлетворительной» и, следовательно, необходимо его реформирование [8; 11; 22]. При определении направлений реформирования МСУ в г. Москве следует учитывать тенденции развития МСУ в РФ, том числе в крупнейших российских городах.

Прежде всего, на территории РФ прослеживается тенденция укрупнения муниципалитетов, особенно в этом преуспела Московская область. Реформирование системы МСУ в Московской области, направленное на расширение компетенции муниципальных образований через создание городских округов, на наш взгляд, оправданно необходимостью решения важнейших стратегических задач социально-экономического развития области. Эти задачи обусловлены в том числе и тем, что значительная часть поселений, расположенных на ее территории, являются составляющими Московской городской агломерации. Разумеется, проблемы развития агломерации и управления ею решались бы гораздо легче, если бы на базе двух субъектов РФ (Москвы и Московской области) был образован один регион. Но для этого требуется, прежде всего, добрая воля обоих субъектов РФ, а поэтому такое объединение маловероятно.

Вместе с тем объединение усилий этих двух субъектов необходимо и обусловлено важностью комплексного решения целого ряда сложнейших задач. Например, на повестке дня остро стоит задача организации упорядоченного обращения с твердыми коммунальными отходами (сбора, транспортировки, переработки и использования, обезвреживания и захоронения), затрагивающая интересы большинства населения Москвы и Московской области. Заметим, что на федеральном уровне принято решение о необходимости разработки этими субъектами РФ одной совместной территориальной схемы обращения с отходами на территории Московского региона. С целью интеграции усилий этих субъектов РФ в решении подобных задач, было заключено «Соглашение между Правительством Москвы и Правительством Московской области о стратегическом развитии Московского региона» [6].

Успешность решения задач, предусмотренных этим документом, проведения совместных мероприятий при их реализации, во многом определяется тем, насколько органы МСУ как на территории Московской области, так и г. Москвы будут организационно интегрированы в систему управления.

Таким образом, система органов местного самоуправления г. Москвы – это совокупность местных сообществ жителей, внутригородских муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой в процессе отправления самоуправленческих функций. В итоге местное самоуправление представляет собой необходимое условие развития демократии.

Местное самоуправление в Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований. На сегодняшний день в Москве 125 районов и 21 поселение. Каждое муниципальное образование имеет свой выборный орган местного самоуправления, устав, определяющий его деятельность, муниципальную собственность и местный бюджет. Также вправе иметь собственную символику (гимн, эмблему, флаг и др).

На протяжении последних двух лет в Московской области расширялись компетенции муниципальных образований через создание городских округов. В г. Москве расширение компетенции муниципальных органов подменяется переориентацией их с решения вопросов местного значения на исполнение переданных государственных полномочий, реализуемых под непосредственным контролем госорганов, а вот сужение собственной компетенции муниципальных округов достигло, на наш взгляд, предела. Достаточно сказать, что численность администраций муниципальных округов зачастую не превышает 5 человек, а в некоторых округах администрации заменены на аппараты Советов депутатов, что не выдерживает никакой критики.

2.2. Проблемы и перспективы развития органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления выполняют различные задачи, к одной из которых относится предоставление качественных, экономически обоснованных услуг населению. При этом предоставление таких услуг должно осуществляться в соответствии с требованиями законодательства, а также принципами разумности и справедливости. Для того, чтобы реализовать данную задачу, органы местного самоуправления обязаны эффективно управлять собственными ресурсами и процессами.

В литературе предлагаются различные меры для повышения эффективности осуществления местного самоуправления. Так, считается, что необходимо совершенствовать механизм ответственности органов местного населения перед населением и государством, проявлять большую активность в отношениях с населением, в изучении их требований и желаний, использовать новые методы изучения общественного мнения, экспериментирования с организационными структурами. Также следует развивать арендные отношения, в частности, предоставлять муниципальную собственность во владение и пользование гражданам в целях пополнения местного бюджета за счет неналоговых источников. Это позволит повысить эффективность муниципального управления за счет роста доходов экономического комплекса муниципального управления с опорой на внутренние ресурсы [24, c.187].

По нашему мнению, для того, чтобы местное самоуправление осуществлялось эффективно, соответствующие органы должны соблюдать в своей деятельности следующие принципы: принцип самодостаточности, т.е. достижение финансового обеспечения осуществляется самостоятельно, за счет собственных ресурсов; принцип законности, т.е. соответствующие органы должны осуществлять свою деятельность на основе закона и в рамках закона; принцип некоррумпированности, т.е. максимальное искоренение коррупции на местном уровне, проведение антикоррупционной политики; принцип ответственности, т.е. возможность применения санкций к должностным лицам и органам местного самоуправления за нарушение законодательства в процессе исполнения своих функций; принцип компетентности, т.е. наличие у муниципальных служащих и должностных лиц органов местного самоуправления знаний, необходимых для осуществления соответствующей деятельности, а также необходимого профессионального образования.

Таким образом, на сегодняшний день остро стоит проблема повышения эффективности осуществления местного самоуправления. Для ее разрешения необходимо принимать соответствующие меры, к которым относятся совершенствование механизма ответственности органов местного населения перед населением и государством, проявление активности в отношениях с населением, в изучении их требований и желаний и т.д.

Важнейшим показателем эффективности работы органов местного самоуправления является их кадровый состав. При этом зависимость уровня эффективности прямо пропорциональна уровню образования членов этих органов. Важно отметить, что до принятия в 2003 году Государственной думой Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» единообразной, целостной и урегулированной, подготовки и повышения квалификации кадров для реализации поставленных задач и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации фактически не существовало.

В 2003 году законодательно была закреплена необходимость формирования профессионального образования для кадров местного самоуправления. Этот вопрос стал широко обсуждаться в обществе, были созданы вузовские программы для муниципальных служащих. Однако на муниципальную службу принимались, как правило, специалисты различных сфер. При всем этом считается, что муниципальный служащий должен обладать профессиональной подготовкой в высшем учебном заведении. Стоит отметить, что условия жизни общества требуют от муниципального служащего достаточно высокого уровня профессиональных знаний не только профильного направления, но и других, он должен быть управленцем, менеджером и т.д. Такие высокие требования, предъявляемые особенно к ведущим специалистам по местному самоуправлению несоизмеримы с оплатой труда этих кадров. Эта проблема особенно заметна в небольших населенных пунктах. В связи с этим, молодые специалисты, обученные основам муниципального управления, не хотят переезжать из города в населенные пункты. Если в городах средняя заработная зарплата муниципального служащего начинается с 20 000 рублей, то в деревнях дела обстоят куда хуже, там служащие довольствуются оплатой в размере от 7 и до 9 тысяч. Не стоит забывать и о разграничении чиновников по рангам, так специалист 1-й категории может рассчитывать на получение относительно приемлемой оплаты своего труда, а нижестоящие специалисты, к сожалению, нет. Получается, молодой специалист, владеющий необходимыми профессиональными навыками, но не имеющий достаточного стажа, будет занимать более низкое положение, чем служащий с опытом работы, но без соответствующего образования. Такая низкая заработная плата становится поводом для того, чтобы муниципальный служащий помимо исполнения своих полномочий занимался иной деятельностью или работал где-нибудь ещё.

Неплохой возможностью привлечь молодых специалистов стало бы законодательное закрепление некоторых дополнительных гарантий. В законодательстве России предусмотрена единовременная субсидия на приобретение жилого помещения один раз за весь период гражданской службы для государственных гражданских служащих. Для муниципальных служащих данная гарантия может вводиться в уставе муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Однако на практике редко вводится эта гарантия. Молодой специалист, обладающий необходимыми навыками после учебы в высшем учебном заведении, хочет определенной стабильности, получение возможности приобретения места жительства. Если предоставить указанную гарантию не только государственным гражданским служащим, а также служащим муниципального образования, то это решит проблему недостатка квалифицированных кадров, поможет «омолодить» его состав. Многие выпускники университетов по профильному направлению «государственное и муниципальное управление» говорят, что согласны соблюдать необходимые ограничения при прохождении муниципальной службы, если им будет дана гарантия на приобретение собственного жилья.

Также, еще одной возможностью привлечения является гарантированная дополнительная профессиональная подготовка, повышение квалификации и стажировка, при которой сохранится замещаемая должность и заработная плата. Эта гарантия существует для государственных гражданских служащих, но, опять же, не для муниципальных служащих.

К актуальным проблемам системы местного самоуправления в городах федерального значения можно отнести слабость гражданского общества, низкий уровень его социальной активности. Анализируя Мониторинг социального и экономического развития внутригородских муниципальных образований Москвы за последние три года, замечено значительное понижение показатель активности населения. Что показано в табл. 2.2.

Таблица 2.2

Показатели активности населения г. Москва

Показатели активности населения г. Москва,%	2016	2018
Средний удельный вес населения муниципального образования, принявшего участие в физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятиях муниципального образования	7,7%	3,8%
Средний удельный вес населения муниципального образования, принявшего участие в мероприятиях муниципального образования по военно-патриотическому воспитанию граждан	9,1%	5,3%
Средний удельный вес населения муниципального образования, принявшего участие в местных праздничных и иных зрелищных мероприятиях муниципального образования	33,6%	25,6%

Низкая правовая культура населения и дефицит знаний о работе местного самоуправления, является последствием низкой социальной активности населения. Согласно результатам исследований Фонда общественного мнения, почти две трети россиян (60%) убеждены, что «в последние годы правовая культура в нашей стране находится в упадке».

В соответствии с Федеральным законом от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [3] наличие высокого уровня квалификации входит в число основополагающих принципов муниципального служащего. Однако соблюдение этого требования исходит из инициативы самого муниципального служащего. К сожалению, на сегодняшний день в государственной и муниципальной службе наблюдается острая нехватка квалифицированных специалистов. Проблема дефицита кадров заключается в отсутствии грамотных и профессиональных специалистов и руководителей. О том, что современная муниципальная службы нуждаются в росте уровня профессионализма ее кадрового состава, говорят многочисленные исследования. Так, результаты опроса среди руководителей и заместителей руководителей подразделений органов государственной и муниципальной службы, а также кадровых служб, показывает потребность в дополнительном профессиональном образовании 60 % госслужащих. Кроме того, респонденты с высокой самооценкой собственного профессионального уровня испытывают не меньшую потребность в дополнительном образовании, чем служащие, менее уверенные в своем профессионализме. Основными причинами этой сложившейся проблемы являются трудоустройство работников, не имеющих образования по профилю; недостаточное желание и мотивация к работе; неудовлетворенность заработной платой; отсутствие внимания к формированию резерва кадров. Подтверждает данную ситуацию отчеты о проверках, проведенных Контрольно-счетной палатой. В ходе ежегодных проверок было выявлено большое количество нарушений органами местного самоуправления бюджетного законодательства [12, c.47].

Данная информация позволяет сделать вывод о наличии различных проблем осуществления местного самоуправления в городе СПб. Невероятно слаба поддержка местного самоуправления со стороны общественных организаций и населения в целом, что приводит к незнанию полномочий муниципальных советов и характере его деятельности, как результат низкий уровень правовой грамотности населения. Низкий уровень квалификации сотрудников, а также, в некоторых случаях, нехватка количества работников местной администрации, останавливает развитие системы местного самоуправления в городе Москва.

Поэтому для решения данных проблем, необходимо развернуть широкую и планомерную работу по просвещению и обучению граждан навыкам и приемам жизни в условиях самоуправления, основам правовой и политической культуры. Одновременно надо активизировать работу по аттестации сотрудников системы местного самоуправления и предоставления необходимого дополнительного образования. А также предлагаем рассмотреть возможность формирования численности внутригородской местной администрации одновременно от количества проживающих в муниципальном образовании, и полномочий местного самоуправления.

Делая выводы, отметим, что к проблемам органов местного самоуправления в г. Москве можно отнести низкий уровень социальной активности общества, слабость гражданского общества. Данные проблемы связаны с тем, что наша страна долгое время находилась в условиях сменяющихся тоталитарных режимов, что не позволило общество выработать самоуправленческие и демократические традиции. С недавних пор, люди стали осваивать новые инструменты выражения своей гражданской позиции, интернет стал доступен каждому, появляется множество новых ресурсов и порталов для выявления проблем и потребностей общества. Деятельность внутригородских муниципальных образований Москвы должна быть направлена на укрепление взаимодействия в различных областях: в сфере нормотворчества, в сфере экономики и финансов, кадрового обеспечения местного самоуправления, культуры и спорта. Приоритетным направлением должна стать совместная деятельность в сфере экономики и финансов. Важнейшей задачей становится обеспечение самодостаточности местных бюджетов с целью уменьшения дотационных муниципальных образований.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог проведенному исследованию, можно сформулировать следующие основные выводы и положения.

История становления местного самоуправления в России весьма циклична. Это проявлялось сначала в обособлении местной власти, построении ее независимости от государственной воли, затем в тенденции укрепления и централизации государства.

Местное самоуправление представляет собой многогранное и многофункциональное социально-правовое явление, полноценное воплощение которого в жизнь предполагает разработку научной концепции муниципальной власти и программу ее практической реализации. Основными направлениями в совершенствовании этого института являются нормативно-правовое определение его функционального назначения через закрепление цели, задач и функций, реализацию мероприятий по повышению уровня политико-правовой культуры как самого населения, так и представителей органов государственной власти, укреплению общественного доверия к властным структурам.

Система органов местного самоуправления г. Москвы – это совокупность местных сообществ жителей, внутригородских муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой в процессе отправления самоуправленческих функций. В итоге местное самоуправление представляет собой необходимое условие развития демократии.

К проблемам органов местного самоуправления в г. Москве можно отнести низкий уровень социальной активности общества, слабость гражданского общества. Данные проблемы связаны с тем, что наша страна долгое время находилась в условиях сменяющихся тоталитарных режимов, что не позволило общество выработать самоуправленческие и демократические традиции. С недавних пор, люди стали осваивать новые инструменты выражения своей гражданской позиции, интернет стал доступен каждому, появляется множество новых ресурсов и порталов для выявления проблем и потребностей общества. Деятельность внутригородских муниципальных образований Москвы должна быть направлена на укрепление взаимодействия в различных областях: в сфере нормотворчества, в сфере экономики и финансов, кадрового обеспечения местного самоуправления, культуры и спорта. Приоритетным направлением должна стать совместная деятельность в сфере экономики и финансов. Важнейшей задачей становится обеспечение самодостаточности местных бюджетов с целью уменьшения дотационных муниципальных образований.

Сегодня во всех крупнейших мегаполисах мира совершенствование взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления является необходимым условием и важнейшим направлением работы в городах федерального значения, требующим совместных усилий. Однако, следует избежать перерождения местного самоуправления в государственное и потери внутреннего содержания данного института публичной власти.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008, № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2014. - № 30.
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.10.2017) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. – 2003. - N 40. - ст. 3822.
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О муниципальной службе в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. – 2007. - N 10. - ст. 1152.
Закон города Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве». (ред. от 29.11.2017) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://clck.ru/D7ZeM (дата обращения: 06.07.2019).
Закон города Москвы от 11.07.2012 № 39 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы» (ред. от 27.01.2016) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://clck.ru/D7Zeu (дата обращения: 06.07.2019).
Соглашение между Правительством Москвы и Правительством Московской области о стратегическом развитии Московского региона [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/556608352 (дата обращения: 06.07.2019).
Алексеев А.П. О функциональном назначении местного самоуправления в современных условиях // Вестник Волгоградской академии МВД России. - 2018. - № 3 (46). - С. 36-44.
Анисимов А.А. О развитии местного самоуправления в г. Москве // В сборнике: Актуальные вопросы экономики и управления Сборник статей I Международной студенческой научно-практической конференции. - 2018. - С. 93-96.
Бостанджиев К.Г. К вопросу о государственном контроле в сфере местного самоуправления // Эпомен. – 2019. – С.50-55.
Выступление Президента РФ // URL: http : // http://www.kremlin.ru (дата обращения: 23.07.2019).
Гвоздецкий Д.С. Теоретические основы местного самоуправления в г. Москве // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. - 2018. - № 5. - С. 31-35.
Данько А.А. Проблемы становления местного самоуправления в городе федерального значения Москве // Конституционное и муниципальное право. - 2018. - № 3. - С. 45-48.
Камилова Д.В. Конституционно-правовая природа местного самоуправления современной России // Закон и право. - 2019. - №2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionno-pravovaya-priroda-mestnogo-samoupravleniya-sovremennoy-rossii (дата обращения: 23.07.2019).
Кирика Д.В., Завадская И.М. История становления органов местного самоуправления как субъектов административно-правовых отношений // Актуальные научные исследования в современном мире. - 2018. - № 3-8 (35). - С. 54-63.
Кириллова А.М. История становления полномочий органов местного самоуправления в России // В сборнике: Новое слово в науке: стратегии развития Сборник материалов IV Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. - 2018. - С. 23-24.
Ключникова Т.Н. Перспективы развития местного самоуправления в оценках практиков // Уральский научный вестник. - 2018. Т. 1. - № -1 (166). - С. 66-69.
Кольжанов И.В., Сидорова Е.И. История местного самоуправления в России // В сборнике: Полиция России: от истоков к современности сборник статей (к 300-летию российской полиции). Орловский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации имени В.В. Лукьянова. - Орёл, 2018. - С. 76-80.
Кочнева С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации // В сборнике: Актуальные проблемы юриспруденции Сборник статей по материалам III международной научно-практической конференции. - 2017. - С. 42-45.
Маркова Г.И. Роль местного самоуправления в истории России // сборник статей XXI Международной научно-практической конференции. - Пенза, 2019. – С.118-120.
Правовые модели и реальность: моногр. / О.А. Акопян [и др.]; отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Е. Е. Рафалюк, Н. И. Хлуденева. - М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2016. – С.177.
Сысоева Е.А., Костюкова Е.А. Анализ базовых задач системы местного самоуправления // Системные технологии. - 2018. - № 1 (26). - С. 103-107.
Хмельченко Е. Г. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в городах федерального значения: Москве и Санкт-Петербурге // Вестник университета (Государственный университет управления). - 2017. - № 3. - С. 204-209.
Шаповалова Я.С. История становления органов местного самоуправления в России // В сборнике: Право и современное общество: ценности, развитие и проблемы сборник научных трудов по материалам I Международной научно-практической конференции. НОО «Профессиональная наука». - 2017. - С. 42-46.
Шлыков В.И. Проблемы развития местного самоуправления в России // В сборнике: Актуальные вопросы местного самоуправления в Российской Федерации Сборник научных статей по итогам I Всероссийской научно-практической конференции, посвященной Дню местного самоуправления. Ответственный редактор Р.М. Усманова. - 2018. - С. 186-190.