Особенности государственного управления регионом в современных условиях (Разграничение компетенции между федерацией и субъектами)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность проблемы организации регионального управления в федеративных государствах обуславливается несколькими причинами.

Во – первых, на современном этапе развития, существует тесная связь теории федеративного (государственного) устройства и регионоведения, которая объясняется тем, что контекстуально федерализм и регионализм очень близки. Это обусловлено общностью объекта исследования, каковым является территориальная организация того или иного государства (страны).

Региональная политика призвана быть той областью практически-преобразовательной деятельности государства, в пределах которой синтезируются разноплановые приемы и средства регулирования (конституционно-правовые, административно - управленческие, экономические, информационные и проч.) развития страны и регионов.

Сквозь призму регионализма рассматриваются различные аспекты внутренней организации жизни государства и общества: экономическая и финансовая политика; государственные финансы; управление экономическим развитием; стратегическое планирование развитием; эколого-экономическая устойчивость; безопасность; теория и практика государственного регулирования территориального развития; прикладные техники управленческой децентрализации в контексте экономического и бюджетного федерализма и т.д.

Во – вторых, каждое федеративное государство обладает рядом особенностей построения регионального управления. И важным аспектом является то, что от того каким образом, построена региональная власть в том или ином федеративном государстве зависит эффективность власти в целом.

Поиск оптимальной модели эффективного регионального управления создает необходимость исследования различных федеративных государств.

Тем более это достаточно актуально в период административных реформ, происходящих в России.

Целью данного исследования является комплексное изучение проблемы организации регионального управления в федеративных государствах

Основными задачами работы будут являться:

• изучить признаки федеративных государств;
• выявить понятие исключительной компетенции в федеративных государствах;
• определить сущность регионального управления;
• выделить особенности организации регионального управления в различных федеративных государствах;

Объектом исследования являются федеративные государства, а предметом исследования особенности организации регионального управления в федеративных государствах.

Проблема организации регионального управления в федеративных государствах недостаточно изучена, не рассматриваются в комплексном аспекте: зарубежный опыт отдельных стран, национальные особенности различных государств, совершенствование законодательства.

В работе использованы исследования: монографии, периодическая литература как российских, так и зарубежных авторов.

Теоретическая разработанность. Проблема организации регионального управления в федеративных государствах отражена как в исследованиях общей направленности, посвященных проблемам регионального управления или отдельно федерализму, федеративным государствам, так в и в конкретных исследованиях об организации регионального управления.

Разработки правоведов в этом направлении, как правило, сохраняют формат специальных юридических исследований. Они ориентируются на изучение институциональных, конституционно-правовых (международно - правовых) аспектов территориальной организации и региональной политики государства^[1], механизма разграничения функций по государственному регулированию экономических отношений, управлению ресурсами развития (финансовыми, лесными, водными, недрами и проч.), регламентации и совершенствования межбюджетных отношений, конституционно – правовой ответственности за правонарушения в этой сфере государственной деятельности и т.д^[2].

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Сущность и признаки федеративного государства

Территориальная организация власти в федеративном государстве закрепляет децентрализацию государственных функций. Сложность взаимоотношений федерации со своими субъектами предопределила меньшую по сравнению с унитарной распространенность федеративной формы государственного устройства. Тем не менее, в мире существует значительное число федераций, которое не только не уменьшается, но, напротив, постепенно возрастает.

Наряду с существующими уже ни одно столетие "классическими" федерациями (как США, Канада, Мексика, Аргентина, Швейцария и другие) появились новые федерации в странах Европы (Бельгия), Азии (Индия, Пакистан) и Африки (Нигерия).

Часто вместо термина "федеративное государство" употребляется термин "союзное государство". Именно так по официальной терминологии именуется "Союзная Республика Югославии".^[3]

Федеративная Республика Германии - в буквальном переводе звучит как Союзная Республика Германии, а названия ее федеральных органов также буквально переводятся как президент Союза, союзное собрание, союзный совет.

Федеративное государство по своей природе является более демократичным, чем унитарное, поэтому федерации в основном имеют республиканскую форму правления. Есть, однако, и исключения. К федерациям с монархической формой правления относятся такие страны, как Бельгия, Малайзия, Канада, Австралия (последние две по чисто формальным основаниям). В Бельгии, Канаде и Австралии субъекты федерации организуются по республиканскому типу, а в Малайзии часть субъектов имеет республиканскую форму правления, часть - монархическую.

Федеративное государство образуется: 1) в результате договора между независимыми субъектами о создании нового государственного объединения с превращением участников договора в субъектов федерации (так, тринадцать североамериканских штатов, отстаивающих независимость от британской короны, договорились о создании нового государства - Соединенных Штатов Америки); 2) путем присоединения к государству новых территорий и наделения их правами субъекта федерации (так, к США в результате завоевания был присоединен Техас, путем покупки - Луизиана, в ходе освоения новых территорий - штаты на западе от реки Миссисипи) или образования новых субъектов федерации на части территории прежде существовавшего государства (образование земли Северный Рейн -Вестфалия из части прежних территорий Пруссии, а также пяти новых земель на территории прежней ГДР); 3) в результате повышения статуса прежних региональных образований и превращения их в субъекты федерации (так, согласно поправкам к Конституции Бельгии 1831 г., принятым в 1988 г., Фландрия, Валлония и Брюссель становятся субъектами Бельгийской федерации); 4) путем эволюции конфедерации в федеративное государство с превращением прежде независимых государств в субъектов федерации (Швейцария после гражданской войны 1847-1849 гг., в нашем веке - Объединенные Арабские Эмираты, первоначально представлявшие собой конфедеративную форму объединения семи княжеств Персидского залива).^[4]

Федерация как форма государственного устройства обладает рядом специфических признаков:

Федерацию составляют государственные образования (штаты в США, Мексике, Индии, Австралии, земли в ФРГ и Австрии, провинции в Канаде, кантоны в Швейцарии), которые имеют статус субъектов федерации с собственным административно-территориальным устройством и собственной организацией власти.^[5] Эти образования обладают собственной компетенцией. Созданы субъекты федерации, как правило, не по национально-территориальному (хотя таковые также имеются, например, Союзная Республика Югославия), а по естественно-географическому (США, Австралия) или историческому (ФРГ, Австрия, Швейцария) признаку, хотя в случае с ФРГ определенную роль сыграли и политические соображения. Иногда территориальный фактор применяется в сочетании с национально-лингвистическим, как это имело место при формировании штатов в Индии.

В отличие от унитарного государства территория федеративного государства не представляет собой единого целого. Она состоит, как правило, из территорий субъектов федерации. Однако в некоторых федерациях в ее состав могут входить территориальные единицы, не являющиеся субъектами федерации (так, например, в США самостоятельными территориальными единицами являются федеральный округ Колумбия, на территории которого размещаются все федеральные учреждения, свободно присоединившееся государство Пуэрто-Рико и некоторые другие территории; территория Бразилии состоит из штатов - субъектов федерации, федерального округа и двух особых территорий; в Индии наряду с 25 штатами - субъектами федерации имеется 7 союзных территорий).

Субъекты федерации не обладают правом сецессии, т. е. правом выхода из союза. Попытки сецессии могут иметь место и обычно ведут к внутреннему конфликту и даже вооруженному противостоянию. Обычно попытки сецессии оканчивались неудачей. Достаточно вспомнить стремление южных штатов к образованию самостоятельного государства, что привело к гражданской войне 1861-1865 гг. в США, или намерение католических кантонов выйти из Швейцарской конфедерации, что вылилось в вооруженное противостояние 1847-1849 гг. В конце 60-х гг. нашего столетия попытка юго-восточных штатов Нигерии, населенных в основном народностью ибо, выйти из состава Нигерии и образовать самостоятельное государство - республику Биафру после ожесточенного почти трехлетнего вооруженного конфликта закончилась неудачей.

Впрочем XX век дал примеры успешного осуществления сецессии как мирным путем (выход Сингапура из федерации Малайзии), так и путем вооруженной борьбы (отделение Бангладеш от Пакистана).

Субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он формально провозглашается в некоторых федерациях. Субъекты федерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях (Австрия), либо их внешнеполитическая компетенция сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации (США, Канада, ФРГ, Швейцария). Как правило, она касается вопросов, отнесенных к компетенции субъектов федерации и не затрагивает сферу политических отношений. Можно привести в качестве примера культурные соглашения между канадской провинцией Квебек и Францией, соглашение между германской землей Нижняя Саксония и Нидерландами о совместных мерах по охране морского побережья, соглашение германской земли Бавария со швейцарскими кантонами об охране природной среды в Альпах и др. Известны отдельные случаи участия членов некоторых федераций в международных конференциях. Так, провинция Квебек участвует в различных конференциях франкоязычных государств. Однако немногочисленные случаи выступления членов тех или иных федераций на международной арене по отдельным второстепенным вопросам не означают, что эти государственные образования являются субъектами международного права.

Федеративный характер государственного устройства нередко используется для отказа от участия в международных соглашениях^[6]. Например, США и Канада не ратифицировали международные пакты о правах человека и ряд конвенций МОТ, ссылаясь на особенности законодательства субъектов федерации и нежелание последних приводить его в соответствие с указанными соглашениями.

В большинстве зарубежных федераций наряду с общефедеральной конституцией и общефедеральными законами действуют конституции и законы субъектов федерации (США, ФРГ, Канада, Австрия, Швейцария и др.). При этом обеспечивается верховенство федеральной конституции и федеральных законов. В то же время не во всех федеративных государствах субъекты федерации имеют собственные конституции. Отсутствуют конституции у субъектов федерации ряда афро-азиатских стран (Индия, Пакистан, Малайзия, Нигерия). В некоторых федеративных государствах в целях единообразного регулирования однотипных общественных отношений предпринимаются организационно-правовые меры по унификации законодательства субъектов федерации. Так, в США этим занимается созданная еще в 1892 г. Национальная конференция уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ этими вопросами занимается конференция министров юстиции германских земель, которая работает под руководством федерального министра юстиции. Аналогичные институты созданы и в других зарубежных федерациях.

В большинстве зарубежных федераций наряду с федеральным гражданством существует и гражданство субъектов федерации. Следует, однако, иметь в виду, что речь идет не о наличии двойного гражданства, а о двух уровнях гражданства одного государства. Предпосылкой получения гражданства субъекта федерации является наличие общефедерального гражданства. Наличие гражданства субъекта федерации влияет на содержание правового статуса гражданина внутри страны, но в международно-правовом плане все граждане федеративного государства имеют единый статус. Субъекты ряда зарубежных федераций не имеют собственного гражданства (Индия, Малайзия и др.).

Отличительным признаком федеративного государственного устройства является двухпалатная структура парламента. В прошлом имели место однопалатные парламенты при федеративном государственном устройстве (например, в Пакистане по Конституции 1962 г.).

В настоящее время бикамерализм (двухпалатная внутренняя структура парламента) принят практически во всех федеративных государствах (исключение - Федеративная Республика Коморские острова, где существует однопалатный парламент). При этом нижняя палата повсеместно - орган общенационального представительства и формируется путем выборов по территориальным избирательным округам. Верхняя палата, напротив, может быть выборной или невыборной, она обеспечивает представительство субъектов федерации. При этом в одних странах (США, Австралии, Бразилии, Мексике, Швейцарии и др.) устанавливается равное представительство субъектов федерации в верхней палате, в других (ФРГ, Канаде, Индии, Австрии) представительство субъектов федерации в верхней палате определяется в зависимости от численности населения в том или ином субъекте союзного государства.

«В федеративном государстве наряду с федеральной системой законодательной, исполнительной и судебной власти существуют системы законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов федерации. Порядок их организации и компетенцию определяют, как правило, конституции субъектов федерации»^[7].

Если законодательные органы субъектов федерации действуют строго в рамках компетенции этого субъекта, то исполнительная власть обладает более широкой компетенцией. Она организует исполнение не только местного законодательства, но и федеральных законов на территории соответствующего субъекта. Аналогично решается вопрос и в отношении судебной власти субъектов федерации. Основная масса гражданских и уголовных дел рассматривается судами субъекта федерации, которые применяют не только местное, но и общефедеральное материальное и процессуальное право. Со своей стороны федеральная исполнительная власть в ряде федераций имеет право федеральной интервенции, если субъект федерации неудовлетворительно исполняет свои обязанности в отношении федерации (ФРГ, Индия, Аргентина).

1.2 Исключительная компетенция федерации

Одним из наиболее сложных вопросов при федеративной форме государственного устройства является разграничение компетенции между союзом и его членами. «Компетенция как совокупность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения в зарубежных федеративных государствах может подразделяться на четыре основных вида:

1) исключительную компетенцию союза;

2) исключительную компетенцию субъекта федерации;

3) совместную (конкурирующую) компетенцию союза и его членов;

4) остаточную компетенцию»^[8].

Исключительная компетенция федерации означает, что только органы союза обладают властными полномочиями в отношении перечисленных в конституции предметов ведения. К исключительной компетенции федерации обычно относятся важнейшие вопросы государственной жизни, касающиеся всего государства как целого: оборона страны, руководство вооруженными силами, внешние сношения, денежное обращение, сбор важнейших налогов и сборов, организация федеральных государственных органов, регулирование отношений федерации со своими субъектами и др.

Исключительная компетенция субъектов федерации указывает на те вопросы государственного управления, которые органы субъекта федерации вправе решать самостоятельно и под свою ответственность. К их числу относятся, например, формирование и исполнение местного бюджета, охрана общественного порядка, руководство культурой, образованием, организация местного самоуправления и т. п. В рамках своей компетенции представительные органы субъекта федерации могут принимать местные законы.

Какие именно законодательные акты вправе принимать легислатуры субъекта федерации, определяет федеральная конституция.

Так, например, если в США штаты вправе иметь собственные гражданские и уголовные законы^[9], то в ФРГ, Австрии и Швейцарии действуют единые общефедеральные гражданский и уголовный кодексы. В конечном счете это зависит от распределения компетенции между союзом и его членами.

ГЛАВА 2. ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ

2.1. Понятие системы регионального управления

Специализация управления в особый вид деятельности выражается, прежде всего, в формировании системы управления, то есть системы, в которой реализуются функции и задачи управления.

По мнению В.И. Мухина, под системой управления понимаются «системы, в которых протекают процессы управления» ^[10]. Система управления формируется в результате взаимодействия двух элементов: управляющей части системы – субъекта управления и управляемой части системы – объекта управления и информации, циркулирующей между ними и внешней средой и системой в целом.

Система регионального управления представляет собой взаимосвязанную совокупность многих систем управления, обеспечивающих реализацию поставленных целей и задач и образующих организационную структуру регионального управления.

Существуют различные типы организационных структур регионального управления. На современном этапе преобладающими являются бюрократические типы структур, в частности линейные и линейно-функциональные, реже дивизиональные. Организационные структуры регионального управления создаются в зависимости от: а) уровней управления (например, федеральный, региональный или местный); б) целей и задач, стоящих перед системой управления и др. Зачастую в силу сложности решаемых задач в региональной системе управления выделяются основные подсистемы, непосредственно реализующие цели управления, и подсистемы обеспечения, призванные создать необходимые условия для функционирования основных подсистем (информационное обеспечение, кадровое обеспечение, законодательно - нормативная база и др.).

Важной составной частью региональной системы управления является информационное обеспечение, призванное снабжать органы управления полной, достоверной, актуальной и адекватной информацией все уровни регионального управления. В составе информационной системы создается база данных – специально организованная структура информационных элементов о параметрах и показателях деятельности организации. База данных представляет собой информационную модель управляемого объекта и является источником информации для обоснования и принятия управленческих решений во всех подразделениях организации.

В условиях демократизации правового государства главным субъектом регионального управления является население, проживающее на той или иной территории.

Народ как носитель власти в стране поручает исполнение функции власти, а значит, и управления органам государственной власти и местного самоуправления.

Административно-территориальное деление и экономическое районирование образуют территориально-организационную систему страны, формирование которой определяется требованиями государственной региональной политики^[11].

«Для верного понимания природы региона – субъекта федерации, - пишет Н.М. Добрынин, - необходимо уяснить, что регион имеет двойственную сущность. Как элемент системы федеративных отношений он представляет собой по преимуществу политико-правовое явление, но в то же время собственно регион – это, прежде всего, социально-экономическая система»^[12].

В федеративной идее политическое начало выражено в большей степени, чем в регионализме. И у него несколько отличные гносеологические и исторические корни. В своей первооснове федерализм – это интегративная политическая идея. А регионализм – техника рациональной дифференциации и управления различиями территорий.

Базовой ценностной установкой федерализма является политическое единство и системное объединение потенциалов территориальных образований, а регионализма – их экономическая эффективность и сбалансированное развитие как элементов дифференцированного множества.

Страны, проводящие интенсивную региональную политику (США, Германия, Швейцария, Испания, Италия и др.), отличаются более высоким уровнем экономического развития, качеством жизни населения, политической стабильностью и устойчивостью государства.

Региональная политика в качестве исходной предпосылки (помимо осмысленной стратегической позиции и недвусмысленно выраженной на этот счет политической воли государства) предполагает надежное правовое обеспечение принципов и механизма их реализации.

Например, Европейский Союз именно через решение задач регионального/пространственного планирования, целей обустройства территории, сбалансированного социально-экономическое развитие регионов и проч. видит реальную перспективу укрепления европейского сотрудничества, дальнейшее политическое, экономическое и социальное сплочение европейского сообщества.

Рассматривая соотношение федерализма и регионализма, нельзя упускать из вида того, что речь идет о тесно взаимосвязанных, но различных областях социальной (государственной) действительности. Одна из них (федерализм) по преимуществу имеет отношение к субъекту деятельности и его организационно-правовой форме, а другая (регионализм) – к деятельности (конкретному ее направлению).

Поэтому, даже если два рассматриваемых концепта и сопоставимы, они базируются на различных методологических основаниях. Региональная политика как неотъемлемая часть экономической политики государства не может не затрагивать многих существенных сторон его функционирования, том числе и аспектов государственного устройства. Однако «профиль» ее несколько иной, нежели чем у федеративной политики.

«Федеративная политика имеет отношение к властной организации государства: она призвана обеспечивать пространственное структурирование государства и оптимизировать территориальное рассредоточение функций государственной власти»^[13]. Основная цель федеративной политики – единство и целостность неоднородной внутренней структуры государства, достигаемые посредством использования особых конституционно-правовых средств.

2.2. Разграничение компетенции между федерацией и субъектами

Совместная (конкурирующая) компетенция федерации и ее субъектов означает, что властные полномочия в отношении отнесенных к этой компетенции предметов ведения принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации. При этом совместная компетенция предполагает издание рамочного закона союзом и последующее детальное правовое регулирование со стороны субъекта федерации. Конкурирующая компетенция означает, что свои полномочия в сфере совместной компетенции субъект федерации осуществляет тогда и постольку, когда и поскольку союз не воспользовался своими правами в этой сфере.

Наконец, остаточная компетенция - это компетенция по вопросам, не относящимся к первым трем видам компетенции и не нашедшая отражения в конституции.

В конституционном законодательстве зарубежных федераций вопросы компетенции закрепляются различными способами. Условно все зарубежные федерации с точки зрения конституционного регулирования вопросов компетенции можно разделить на четыре группы.

К первой группе следует отнести те федерации, конституции которых закрепляют лишь перечень вопросов, отнесенных к исключительной компетенции федерации. Все остальные вопросы, не включенные в этот перечень, изначально считались предметом исключительной компетенции субъектов федерации. (США, Мексика, Бразилия, Швейцария, Австралия)^[14].

Лишь в процессе применения конституции в этих государствах постепенно сложилась сфера совместной компетенции, нашедшая правовое основание в толковании основного закона, даваемом органами, осуществляющими конституционный надзор. В некоторых федерациях (например, в США) эта схема дополняется принципом "подразумеваемых полномочий", суть которых сводится к тому, что все вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции союза. Кроме того, Конституция США содержит предписание, запрещающее союзу и штатам совершение определенных действий совместно, а также по отдельности.

Во вторую группу можно объединить те федерации, конституции которых содержат детальную регламентацию вопросов, относящихся к двум сферам компетенции.(ФРГ).

Первый перечень, примерно одинаковый, - это вопросы, входящие в исключительную компетенцию федерации. Второй сферой компетенции, закрепленной в федеральной конституции, может быть либо исключительная компетенция субъектов федерации (Канада), либо конкурирующая компетенция союза и его членов (ФРГ). Канадская конституция содержит наименования предметов ведения субъектов федерации, причем перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции канадских провинций, считается окончательным, а компетенция союза может дополняться и расширяться за счет включения в соответствующий перечень новых пунктов. В ФРГ не упомянутая в конституции остаточная компетенция в принципе принадлежит субъектам федерации.

К третьей группе можно отнести те федерации, конституции которых содержат трехзвенную систему разграничения компетенции между союзом и его членами (Индия, Малайзия).

В этих государствах первую группу полномочий составляют вопросы, отнесенные к исключительной компетенции федерации. Во вторую входит перечень предметов ведения членов союза. Однако вопросы, входящие в этот перечень, не составляют исключительной компетенции субъекта федерации. «При определенных обстоятельствах (например, в случае издания президентом Индии прокламации о введении на территории штата чрезвычайного положения) эти полномочия переходят к союзу, парламент которого вправе принимать законы по любому вопросу, отнесенному конституцией к компетенции субъекта федерации»^[15]. Третью группу полномочий, закрепленных в конституции, составляют вопросы совместной компетенции федерации и ее субъектов.

Наконец, четвертый, наиболее сложный, тип разграничения компетенции наиболее полно закреплен в конституции Австрии, а потому именуется австрийской моделью. Австрийский Федеральный конституционный закон устанавливает четыре варианта распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.

2.3. Особенности организации регионального управления в федеративных государствах

Субъекты федерации реализуют свою компетенцию через собственные органы власти и управления. Система органов власти и управления субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия, кроме штатов Джамму и Кашмир и Сикким), либо чаще конституциями этих государственных образований (США, Мексика, Аргентина, ФРГ, Швейцария). Австрийская конституция устанавливает основы системы власти и управления в землях, а конституции земель содержат нормы, подробно регулирующие их организацию и деятельность.

Форма правления субъектов федерации, как правило, идентична той, что существует в центре. Например, если США являются президентской республикой, то и штаты, составляющие федерацию, также организованы по модели президентской республики. Другой пример - ФРГ, которая является парламентарной республикой. Соответственно, государственная власть в ее землях организована по тому же принципу. Однако из этого правила есть исключения. Так, в федеративных государствах - монархиях (Канада, Бельгия, Австралия) субъекты федерации имеют республиканскую форму правления, а в странах, где субъекты федерации являются монархиями, организация центральной власти имеет республиканские признаки (Малайзия, ОАЭ).^[16]

Все государственные образования (штаты, провинции, земли, кантоны), являющиеся членами союза, как правило, имеют собственные выборные законодательные органы. Эти законодательные органы могут быть как однопалатными, так и двухпалатными.

В ряде стран (Мексика, Венесуэла, Австрия, Швейцария) законодательные органы всех субъектов федерации являются однопалатными. В ФРГ все земельные парламенты - ландтаги, кроме Баварии, являются однопалатными.

Аналогичная картина и в Канаде, где двухпалатную структуру имеет парламент франкоязычной провинции Квебек, а парламенты остальных провинций страны являются однопалатными.

В США и Австралии, напротив, во всех штатах (кроме Небраски в США и Квинсленда в Австралии) образованы двухпалатные законодательные собрания. В Аргентине двухпалатная структура действует в 10 провинциях из 22, а в Индии - в 5 штатах из 22.

Обычно однопалатные законодательные органы и нижняя палата двухпалатного парламента избираются тем же способом, что и федеральный парламент. Но в некоторых федерациях (например, в США, Канаде, ФРГ) государственные образования - члены федерации сами устанавливают нормы местного избирательного права, которое в одних странах может быть более демократичным (например, с более низким возрастным цензом для пассивного избирательного права), а в других - менее демократичным (например, благодаря введению ценза оседлости), чем при выборах федеральных органов.

Компетенция, внутренняя организация и процедура деятельности парламентов субъектов федерации в целом аналогична той, что имеет место в федеральных представительных органах. У местных законодательных органов обычно есть собственные наименования, так, например, в США и в Индии они именуются легислатурами, в ФРГ и Австрии - ландтагами, в Швейцарии - кантональными собраниями и т. п. Кроме того, в Швейцарии в небольших кантонах законодательная власть осуществляется собираемыми ежегодно общими собраниями граждан кантона. Они именуются ландесгемайнде (нем. - земельная, краевая община). В этом случае выборный представительный орган кантона лишь подготавливает проекты решения для этого собрания.

Органы управления субъектов федерации образуются в соответствии с теми правилами, которые присущи президентским и парламентарным формам правления. В президентских республиках (США, Мексике, Аргентине и др.) исполнительный орган формируется внепарламентским путем и не несет ответственности перед представительным органом субъекта федерации за свою деятельность. Так, в США администрацию штата возглавляет избираемый прямыми выборами губернатор (только в штате Миссисипи он избирается выборщиками), отношения которого с легислатурой штата в принципе такие же, как и отношения Президента с конгрессом США.

В кантонах Швейцарии правительство не несет парламентской ответственности перед кантональным собранием, его правовой статус и взаимоотношения с выборным законодательным органом аналогичны статусу и взаимоотношениям федерального правительства с парламентом страны^[17].

В федерациях с парламентарной формой правления (Канада, ФРГ, Австрия, Индия) исполнительный орган земли, провинции, штата формируется парламентским путем и несет перед законодательным органом ответственность за свою деятельность. Субъекты некоторых таких федераций имеют высшее должностное лицо, выполняющее функции главы этого государственного образования (губернатор - в штатах Индии, за исключением штата Джамму и Кашмир, где он именуется президентом, лейтенант-губернатор в провинциях Канады, губернатор - в Австралии). Там же, где такое должностное лицо не предусмотрено местными конституциями, его функции возложены на главу правительства субъекта федерации (например, на премьер-министра в землях ФРГ).

Конституции некоторых федеративных государств предусматривают возможность заключения соглашений (в Швейцарии они именуются конкордатами) между федерацией и ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Так, согласно конституции Австрии заключение соглашений между федерацией и землями возложено в зависимости от их предмета на федеральное правительство или на федеральные министерства. При этом соглашения, обязательные для федеральной законодательной власти, требуют согласия парламента и соблюдения процедуры, установленной для принятия федеральных конституционных законов. Основной закон ФРГ предусматривает договорное сотрудничество федерации и земель лишь в области образования и науки. В Бразилии для установления сотрудничества между союзом и его членами необходимо издание дополнительного закона.

Следует иметь в виду, что путем заключения взаимных договоров и соглашений конституционное распределение компетенции между федерацией и ее субъектами изменяться не может.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение поставленной цели и задач исследования позволяет выделить основные аспекты работы.

Федерализм предполагает двухуровневую систему организации государственной власти, самостоятельность каждого из властных уровней в пределах своего ведения, известную конкуренцию и сотрудничество между федерацией и ее отдельными составными частями (субъектами) с целью оптимизации государственного управления и эффективного решения стоящих перед ними задач.

Под признаками федерализма понимаются такие черты данной формы государственного устройства, которые, с одной стороны, отличают ее от унитарного и регионального устройства государств, а с другой стороны, позволяют уяснить функциональное ролевое назначение этого явления в процессах государственно- правового строительства. Данные признаки предлагается классифицировать на обязательные (присущие каждому федеративному государству) и факультативные (которые, как правило, свойственны федеративным государствам). К обязательным признакам федерализма отнесены двухуровневый характер системы законодательства и организации государственной власти, разграничение компетенции в сфере осуществления государственной власти (прежде всего, в сфере законодательства) между федерацией и ее составными частями.

Факультативными признаками федерализма являются наличие у субъектов федерации собственной учредительной власти, собственного гражданства, ограниченной международной правосубъектности, двухпалатная структура федерального парламента, а также недопустимость изменения территориальных границ образующих Федерацию субъектов без их согласия.

Анализ признаков федерализма позволяет сделать вывод о том, что они несут на себе двойную нагрузку: с одной стороны, преимущественно характеризуют правовое положение субъектов федерации, а с другой стороны, указывают на такую черту федеративного государства, как наличие в рамках суверенного государства территориальных частей, обладающих качествами государствоподобных образований.

В ходе исследования было выяснено, что система регионального управления представляет собой взаимосвязанную совокупность многих систем управления, обеспечивающих реализацию поставленных целей и задач и образующих организационную структуру регионального управления.

Организация регионального управления в федеративных государствах строится на институциональной основе в лице органов власти и управления.

В различных странах компетенция между органами распределена по разному, а также по – разному соблюдается принцип децентрализации.

Анализ показал, что нельзя сказать, что одна система организации регионального управления лучше, а другая хуже. В любом государстве организация регионального управления строиться как на политических традициях, так и на особенностях правовой и институциональной системы в рамках федеративного государства. Можно говорит о том, что германская модель управления характеризуется большей централизацией, чем американская в том плане, что в рамках первой федеральные институты управления имеют значительно большее количество полномочий и сфер деятельности. Тем не менее, с тем же успехом можно утверждать и обратное, имея ввиду, что в Германии оппозиция региональных институтов управления законопроектам, которые предлагаются центральными властями, часто оказывается гораздо эффективнее, нежели чем в США.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Барышников Е.Н. Причины и условия развития федерализма в странах мира.// Автореферат на соискание ученой степени к.ю.н. – М., 2002.
2. Государственно-территориальное устройство России / Под ред. А.Г. Гранберга, В.В. Кистанова. М., 2003.
3. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. чл.-корр. РАН, проф. М. В. Баглая, д. ю. н., проф. Ю. И. Лейбо и д. ю. н., проф. Л. М. Энтина. - М.: Норма, 2004.
4. Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. – М., 2003.
5. Конституция США, с внесенными в нее поправками. // Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. Сост. В.Н. Садиков. – М.: ООО ТК Велби, 2002. С.359-368
6. Конюхова И.А. Международное и конституционное право: теория и практика взаимодействия. М., 2006.
7. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005.
8. Мухин В.И. Основы теории управления. Учебник / В.И.Мухин – М.: Экзамен, 2002
9. Осипов А.К. Система регионального управления: понятие, функции и правовое обеспечение // Вестник Удмуртского университета 2007 - № 6 С. 11-18
10. Эбзеев Б.С. Государственное единство и целостность Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы) / Б.С. Эбзеев, С.Л. Краснорядцев, И.В. Левакин, В.И. Радченко. М., 2005.

1. См., например: Эбзеев Б.С. Государственное единство и целостность Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы) / Б.С. Эбзеев, С.Л. Краснорядцев, И.В. Левакин, В.И. Радченко. М.,

   2005. С. 99-179, Конюхова И.А. Международное и конституционное право: теория и практика взаимодействия. М., 2006. С. 145-225. ↑

2. См.: например: Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005. С. 80-88; Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 296-

   300, 304-307, 321-335. ↑

3. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. чл.-корр. РАН, проф. М. В. Баглая, д. ю. н., проф. Ю. И. Лейбо и д. ю. н., проф. Л. М. Энтина. - М.: Норма, 2004. С. 130 ↑

4. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. чл.-корр. РАН, проф. М. В. Баглая, д. ю. н., проф. Ю. И. Лейбо и д. ю. н., проф. Л. М. Энтина. - М.: Норма, 2004. С. 131 ↑

5. Барышников Е.Н. Причины и условия развития федерализма в странах мира.// Автореферат на соискание ученой степени к.ю.н. – М., 2002. С. 14 ↑

6. Барышников Е.Н. Причины и условия развития федерализма в странах мира.// Автореферат на соискание ученой степени к.ю.н. – М., 2002. С. 15 ↑

7. Конюхова И.А. Международное и конституционное право: теория и практика взаимодействия. М., 2006. С. 147 ↑

8. Конюхова И.А. Международное и конституционное право: теория и практика взаимодействия. М., 2006. С. 149 ↑

9. См.: Конституция США, с внесенными в нее поправками. // Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. Сост. В.Н. Садиков. – М.: ООО ТК Велби, 2002. С.359-368 ↑

10. Мухин В.И. Основы теории управления. Учебник / В.И.Мухин – М.: Экзамен, 2002.С. 21 ↑

11. Государственно-территориальное устройство России / Под ред. А.Г. Гранберга, В.В. Кистанова. М., 2003. С.32 ↑

12. Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской

    Федерации. – М., 2003. С. 75-76. ↑

13. Осипов А.К. Система регионального управления: понятие, функции и правовое обеспечение // Вестник Удмуртского университета 2007 - № 6 С. 13 ↑

14. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. чл.-корр. РАН, проф. М. В. Баглая, д. ю. н., проф. Ю. И. Лейбо и д. ю. н., проф. Л. М. Энтина. - М.: Норма, 2004. С. 135 ↑

15. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 321 ↑

16. Конюхова И.А. Международное и конституционное право: теория и практика взаимодействия. М., 2006. С. 220 ↑

17. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. чл.-корр. РАН, проф. М. В. Баглая,д. ю. н., проф. Ю. И. Лейбо и д. ю. н., проф. Л. М. Энтина. - М.: Норма, 2004. С. 136 ↑