Оценка эффективности исполнительной власти в России

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Необходимость изучения сложившейся ситуации в системе исполнительной власти детерминировано проблемами, связанными с практической подготовкой и реализацией нормативно-правовых актов в нашей стране, политико-правовыми отношениями между структурными подразделениями.

Исполнительная власть – это система властных структур, которые управляют обществом и государственным имуществом, следят за претворением в жизнь положений Конституции, законов (что это?) и других нормативных правовых актов.

Актуальность работы обусловлена тем ,что в нестабильных условиях мирового развития, сопровождающегося финансовыми и политическими кризисами, важнейшим фактором сохранения самостоятельности и конкурентоспособности обособленных национальных политико-правовых систем является эффективное функционирование государственного механизма.

Целью настоящей работы является провести оценку эффективности исполнительной власти в России. Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач, а именно:

1. Рассмотреть сущность и задачи разделения властей в РФ;

2. Рассмотреть сущность, отличительные черты исполнительной власти в РФ и систему оценки эффективности ее функционирования;

3. Дать оценку работе исполнительной власти РФ и определить ее эффективность.

4. Рассмотреть механизм совершенствования работы исполнительной власти в рамках повышения показателей ее эффективности.

Объектом изучения являются отношения в сфере государственного управления.

Предметом изучения являются основные процессы и механизм исполнительной власти в стране и ее сущность.

Методами изучения являются структурно-логический метод, диалектический, теоретический и сравнительный анализ, обобщение и т.п.

Тема работы достаточно хорошо исследована в учебниках по административному праву формы, функции и основные признаки государственного и муниципального управления.

Структура работы построена с учетом поставленных цели и задач и состоит из введения, двух разделов, заключения и списка литературы.

ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В МЕХАНИЗМЕ ПОЛИТИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В РФ

1.1. Разделение властей как принцип правового государства в РФ

Вначале раздела дадим определение понятию правовому государству. Правовое государство - это государство в котором вся деятельность подчинена нормам права, а также фундаментальным правовым принципам.

Основные принципы (признаки) правового государства:

1. Верховенство закона

Верховенство закона означает, что только закон обладает высшей юридической силой, а все другие правовые акты и акты правоприменения должны ему соответствовать. Правовые нормы могут издаваться и меняться только согласно действующим узаконенным или заранее оговоренным процедурам.

1. Равенство всех перед законом

Законы в равной степени относятся ко всем без исключений, в том числе к тем, кто издаёт законы. Правосудие не должно зависеть от происхождения человека, пола или вероисповедания, социального статуса, материального положения или отношения к органам власти. Любые исключения из данного принципа могут устанавливаться только законом.

1. Независимость судебной власти

Суд не должен зависеть от законодательной или исполнительной власти. Зависимость от исполнительной или законодательной власти приводит к возникновению «права телефонного звонка», т.е. правоприменению не на основе нормы права, а по велению представителя иной ветви власти.

1. Правосудие. Правосудие осуществляется только судом.

Принципы правового государства:

- главенство закона в абсолютно всех областях существования общества;

- соотношение закона к праву;

- распределение властей в исполнительную, законодательную и судебную;

- ответственность общества и государства;

- обеспечение полномочия и свобод граждан, и их легитимная безопасность;

- общественно-политический и мировозренческий плюрализм, состоящий в независимом функционировании разных партий, учреждений, организаций функционирующий в рамках Конституции, присутствие разных идеологических концепций, взглядов; Устойчивость законности и правопорядка в обществе.

К вспомогательным условиям развития правового государства можно отнести следующие пункты:

- формирование большой политико – правовой грамотности; - преодоление законного нигилизма в массовом сознании;

- возникновение эффективной возможности противодействовать произволу;

- разделение партийных и муниципальных функций;

- формирование парламентской концепции управления страной;

- празднование политико – плюрализма;

- формирование новейшего законного мышления и законных обычаев, в том числе:

а) отказ от догматического комментирования и апологии сформировавшегося законодательства;

б) преодоление декоративности и декларативности юридических норм;

в) выход юридической науки с самоизоляции с применением навыка иных развитых государств.

Правовое государство гарантирует поочередное введение в жизнедеятельность основ социальной справедливости.

В России конституционными нормами также определена «система сдержек и противовесов». Так Государственная Дума может выразить Правительству вотум недоверия, после чего Президент может отправить Правительство в отставку. Государственной Думой может быть выдвинуто обвинение Президенту, после чего он может быть отрешен от должности Советом Федерации.

Президент, в свою очередь, может распустить Государственную Думу, а также имеет право вето в отношении законов, принятых Федеральным Собранием. Считается, что становление принципа в России прошло три этапа. Первый этап продолжался со второй половины XVIII в., до начала XX в. В указанный период исследователи были заинтересованы в теории и пытались приспособить принцип разделения властей в отечественной системе.

Второй этап, этап отрицания, пришелся на 1918-1980 года. В особенности это связано с тем, что в советские годы данная концепция противоречила идеям советского государства. Третий этап берет начало на рубеже 1980-1990-х гг. и продолжается по настоящее время. В российском законодательстве принцип разделения властей был провозглашен Декларацией о государственном суверенитете, в которой говорится, что принцип разделения властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства.

Согласно ст. 10 Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Законодательную власть в РФ осуществляет парламент – Федеральное собрание. Высший представительный орган состоит из двух палат: верхней (Совет Федерации) и нижней (Государственная Дума). Высшим органом исполнительной власти является Правительство РФ, которое состоит из членов Правительства Российской Федерации – Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров6 . Судебную власть в Российской Федерации осуществляют специализированные государственные органы – суды. Однако, в Конституции РФ (ч. 1 ст. 11) содержится положение о том, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Здесь уже фигурируют четыре власти7 . Многие ошибочно пытаются отнести институт Президента к какой-либо из ветвей власти, как правило к исполнительной, однако институт является самостоятельным и не является составляющей ни одной из ветвей триады.

Однако некоторые исследователи считают, что институт Президента можно рассматривать в контексте механизма сдержек и противовесов, поскольку он обладает несдерживаемыми сверхполномочиями. В отношении каждой из ветвей власти Президент имеет определённый перечень властных полномочий, позволяющий говорить о его преобладающем статусе. Отношение Президента к какой-либо из ветвей власти может привести к перевесу той или иной ветви и последующему разрушению самой идеи равенства.

Принцип разделения властей является одним из основных принципов правового государства, в том числе Российской Федерации. Также следует отметить, что принцип разделения властей в России реализуется не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации.

Например, Конституция Республики Башкортостан, в статье 5, также предусматривает разделение власти на три ветви: исполнительную, законодательную и судебную.

Также, как и на федеральном уровне, высшим органом исполнительной власти является Правительство, однако нормами конституции Глава республики, являясь высшим должностным лицом республики относится именно к исполнительной ветви власти. Законодательную ветвь власти в республики представляет Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан. Конституционный Суд Республики Башкортостан, федеральные суды и мировые судьи осуществляют судебную власть.

В системе органов государственной власти также существуют и функционируют органы с особым статусом, то есть органы не входящие в систему разделения властей. В первую очередь, необходимо отметить, что к таким органам относится Прокуратура РФ, которая является единой централизованной системой органов и осуществляет надзор за соблюдением норм Конституции и других нормативно правовых актов РФ на всей территории России. В Конституции РФ Прокуратуре посвящена статья 129 из главы 7, которая носит наименование «Судебная власть и прокуратура». В конституции определен порядок назначения Генерального прокурора и его заместителей, которые назначаются и освобождаются от должности Советом Федерации, по представлению Президента РФ, а также прокуроров субъектов, городов, районов и т.д.

Еще одним органов, не входящим в классическую триаду, является Счетная палата РФ. В статье 101 Конституции РФ указывается, что Счетная палата образуется Советом Федерации и Государственной Думой с целью контроля за исполнением федерального бюджета.

Кроме того, Председатель счетной палаты и половина ее аудиторов, назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой, что прямо указано в Конституции. Назначение на должность заместителя Председателя, а также половины аудиторов палаты входит в компетенцию Совета Федерации.

Центральный Банк РФ также относится к органам с особым статусом. Его основной функцией, согласно Конституции, является защита и обеспечение устойчивости рубля. Исключительной компетенцией Центрального банка является денежная эмиссия.

Назначение и освобождение на должность Председателя Центрального банка осуществляется Государственной Думой, однако кандидатуру на должность предлагает Президент РФ. В триаду властей также не входит Уполномоченный по правам человека, институт которого создан и функционирует как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Согласно Конституции РФ, назначение на должность федерального Уполномоченного и освобождение его от нее входит в компетенцию Государственной Думы.

Центральная избирательная комиссия также относится к органам с особым статусом, поскольку она не относится ни к одной из трех ветвей власти, но при этом она осуществляет руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам Президента РФ, депутатов Государственной Думы и по проведению референдума Российской Федерации.

Все эти органы, несмотря на то, что они не относятся ни к одной из трех классических ветвей власти, все равно находятся во взаимодействии с ними и их деятельность так или иначе связана с органами государственной власти. Необходимо отметить, что каждый из этих органов тесно связан с высшим органом законодательной власти, который назначает или освобождает от должности высших должностных лиц практически всех указанных органов. Делая выводы, можно отметить, что теория разделения властей с момента своего появления и на своем пути становления корректировалась и в нее вносились изменения различными исследователями.

Принцип разделения властей стал основой большинства стран, в том числе Российской Федерации. Принцип разделения властей является актуальным для современной России и являясь основополагающим принципом построения правового государства не теряет своей актуальности. Разделение властей на ветви делает их самостоятельными и независимыми, но при этом, не лишает единства и целостности. Кроме того, с развитием системы государственных органов, появились такие органы, которые не нашли свое место ни в одной из ветвей власти, но при этом являются необходимыми для решения государственных задач.

В Российской Федерации разделение властей происходит не только «по горизонтали», но и «по вертикали» при помощи конституционного механизма разграничения предметов ведения между публично-территориальными образованиями. Однако, Федеральный закон как акт, обеспечивающий разграничение полномочий, в ч.З ст. 11 данная функция отнесена к федеральному законодательству, принимаемому в сфере совместного ведения.

Таким образом, в законодательстве недостает конкретно очерченного круга прав и ответственности органов власти на всех уровнях, а также указания на предметы ведения субъектов РФ.

Практика казуального толкования Конституционным судом ст. 72 Конституции дает основание утверждать, что в ней существуют противоречия, неоднородность в понимании содержания и смысла предметов совместного ведения, и полномочий РФ, и ее субъектов.

Например, такая неопределенность возникла по вопросам рекламной деятельности. Действительность свидетельствует о том, что нормативно-правовые акты, принятые субъектами, зачастую противоречат Конституции РФ и Федеральному законодательству, нарушая, таким образом, единое правовое пространство и вытекающие из Конституции принципы, гарантии и стандарты.

Основной причиной этого является широта дискреционных полномочий субъектов государственной власти, осуществляющих ту или иную функцию. Так к примеру, за период с 01 января 2016 по 30 сентября 2016 Управлением Юстиции РФ по Московской области проведена правовая экспертиза 1601 нормативного правового акта Московской области, по результатам которой в 37 нормативных правовых актах были выявлены положения, не соответствующие федеральному законодательству.

Пробельность в конституционно-правовом регулировании разграничения полномочий ведет к практической невозможности определения уровня власти, ответственного за осуществление тех или иных полномочий.

Для окончательного разрешения вопроса необходимо внести соответствующие изменения в ст. 71, 72, 73 Конституции с целью конкретизации разделяемых полномочий между органами законодательной и исполнительной власти Федерации, и ее субъектов. Конституция унифицировала конституционно-правовой статус субъектов федерации, закрепив в ст. 5 их равноправие.

Тем не менее, республики в составе Федерации, в отличие от других субъектов провозглашаются государствами, обладающими своей Конституцией и законодательством.

Однако одним из признаков государства является государственный суверенитет, каким республики не обладают, что вытекает из положений Постановления Конституционного Суда от 07 июня 2000 г. о неделимости государственного суверенитета, которым может обладать только сама Российская Федерация. Понимание равноправия субъектов Российской Федерации как абсолютной тождественности их.

1.2. Сущность и задачи исполнительной власти

Законодательная ветвь задаёт общие правила поведения для всех граждан и организаций. Судебная – защищает права и обеспечивает справедливость. А исполнительная власть берёт на себя управленческие полномочия.

Понятие «исполнительная власть» официально появилось в российском законодательстве только в 90-е годы XX века. Хотя фактически эта ветвь стала формироваться параллельно с возникновением первых государств.

Сейчас учёные-правоведы приводят следующие синонимы исполнительной власти:

1. правительственная;
2. министерская;
3. административная;
4. управленческая.

Если первые два слова указывают на субъектный состав, то последние – на сущность понятия.

Исполнительная власть – это система властных структур, которые управляют обществом и государственным имуществом, следят за претворением в жизнь положений Конституции, законов (что это?) и других нормативных правовых актов.

В рамках компетенции органы и должностные лица реализуют распорядительные полномочия. То есть, они вправе давать другим субъектам указания, обязательные к исполнению. Такие структуры в своей деятельности больше всего взаимодействуют с законодательной ветвью, особенно в части нормотворчества.

Знание функций исполнительной власти позволяет глубже понять, чем занимаются правительственные органы в государстве. Учёный Бельский К.С. выделяет следующие 5 направлений:

1. Регулятивно-управленческая функция. Органы исполнительной власти РФ реализуют политику государства в различных отраслях общественной жизни. Например, Правительство управляет федеральной собственностью, а Министерство культуры – обеспечивает использование и сохранность объектов культурного наследия.
2. Охрана общественного порядка. Исполнительная власть в РФ следит за тем, чтобы граждане и организации соблюдали законодательство и не ущемляли права друг друга. Например, сотрудники ОВД должны быть готовы в любой момент прийти на помощь тем, кто оказался жертвой преступления.
3. Обеспечение прав и свобод граждан. Исполнительно-распорядительные органы обязаны создавать условия, при которых люди смогут реализовать свои конституционные права. Например, человек хочет открыть бизнес. Он идёт в территориальный орган ФНС и регистрирует ИП.
4. Нормотворческая функция. Бельский К.С. называют эту функцию вспомогательной, то есть направленной на обслуживание основных. Органы исполнительной власти РФ не только обладают правом законодательной инициативы, но и могут издавать нормативные правовые акты в пределах своей компетенции.

Например, Правительство часто принимает обязательные к исполнению постановления. Правда, такие документы обладают меньшей юридической силой, чем Конституция, законы, акты Президента.

1. Оперативно-исполнительная функция. Управленцы должны быть готовы к оперативному решению возникающих в государстве проблем. Угрозы бывают внешними (международные конфликты, терроризм) и внутренними (природные катаклизмы, неблагоприятная демографическая обстановка, экономический кризис).

Кроме того, учёные выделяют следующие функции административной власти: организационная; координирующая; информационно-аналитическая; контрольно-надзорная; полицейская; оказания государственных услуг.

Таким образом, если законодательную власть можно назвать двигателем государства, то административную – коробкой передач. От последней зависит, в каком темпе будет развиваться страна.

Органы исполнительной власти. Из всех трёх ветвей власти в государстве, исполнительная имеет самую разветвлённую систему. Это связано с необходимостью разграничения предметов ведения между властными структурами по отраслям и соблюдением строгой иерархии .

На верхушке системы находится Правительство РФ. Этот орган подконтролен Государственной Думе и подотчётен Президенту.

Включает следующих лиц:Председателя; замов Председателя; федеральных министров.

Далее следуют федеральные органы. Их компетенция была строго разграничена в результате российской реформы 2004 года.

Таблица 1

«Система федеральных органов исполнительной власти РФ»

Наименование	Примеры	Особенности
Министерства	МВД, здравоохранения, обороны, культуры	Осуществляют функции по выработке государственной политики в определённой отрасли, занимаются правовым регулированием
Федеральные службы	ФНС, по аккредитации (что это?), по интеллектуальной собственности	Выполняют преимущественно контрольно-надзорные функции
Федеральные агентства	Архивное, дорожное, связи, водных ресурсов	Оказывают государственные услуги и управляют госимуществом

Федеральные органы исполнительной власти для реализации своих полномочий на территории одного или нескольких субъектов РФ (что это такое?)создают следующие структуры: комитеты; департаменты; главные управления.

Однако не стоит путать перечисленные подразделения с органами исполнительной власти субъектов РФ. Система последних формируется с учётом исторических и национальных традиций конкретного региона (это как?), местного законодательства. Как правило, органы самих субъектов носят следующие наименования: правительства, администрации.

Таким образом, исполнительная власть – это система специально учреждаемых органов и должностных лиц, наделённых властными управленческо-распорядительными полномочиями по реализации законов государства.

Она проводит государственную политику во всех без исключения сферах общественной жизни, строится на принципах вертикальной иерархии и опирается на аппарат принуждения. От управленцев зависит скорость развития экономики и благосостояние населения.

2. АНАЛИЗ РАБОТЫ ИСПЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РФ

2.1 Показатели оценки эффективности деятельности исполнительной власти

Критерии оценки эффективности исполнительной власти были разработаны рабочей группой Госсовета Российской Федерации и одобрены Президентом Российской Федерации в конце истекшего года.

Таблица 1.

Перечень показателей для оценки эффективности деятельности исполнительной власти

Из числа ранее оцениваемых сохранён в неизменном виде только один показатель – «8. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении».

Большинство показателей, утверждённых Указом, соответствует показателям, характеризующим реализацию национальных целей. Это и показатель «7. Уровень бедности» и показатель «10. Количество семей, улучшивших жилищные условия» и др.

В целом можно сделать вывод о некотором «укрупнении» показателей, например, появился такой показатель как – «13. Качество окружающей среды». Однако, учитывая, что качество окружающей среды характеризуется комплексом факторов (это и состояние воды и состояние воздуха и уровень развития системы обращения с отходами и ликвидации накопленного экологического ущерба и др.), представляется, что в методике расчета данного показателя будет учтено многообразие имеющихся факторов, характеризующих данный параметр.

К слову, в соответствии с установленными сроками, разработка и представление на утверждение Президента Российской Федерации методик расчета показателя 1 (ответственный – Администрация Президента РФ), а также показателей 2 – 15 (ответственный – Правительство РФ), должны были произойти в срок до 1 июня 2019 г.

Из перечня показателей для оценки, утверждённого ранее действующим Указом Президента Российской Федерации от 14.11.2017 № 548, исключены такие показатели как – уровень преступности, уровень безработицы. Кроме того, исключен ряд показателей, характеризующие уровень удовлетворенности граждан действиями власти по отдельным направлениям, таким как:

• оценка населением условий для самореализации, в том числе для самореализации детей;
• оценка удовлетворенности населения услугами в сферах образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания;
• доля жителей субъекта Российской Федерации, столкнувшихся с проявлениями коррупции.

Однако в новом перечне появился показатель, на наш взгляд, «универсально объединяющий» все эти параметры, а именно:

1. Уровень доверия к власти (Президенту Российской Федерации, высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации)». А учитывая, что мониторинг и контроль данного показателя поручено осуществлять Администрации Президента РФ, представляется, что контроль за состоянием детализированных факторов, ранее присутствующих в перечне, только усилится.

Указ сохраняет возможность получения гранта в форме межбюджетных трансфертов по итогам оценки работы на уровне субъекта Российской Федерации. Однако правила их распределения будут обновлены, соответствующие предложения должны быть представлены Правительством Российской Федерации совместно с Администрацией Президента Российской Федерации Президенту Российской Федерации до 1 июня 2019 г.

Обновлению подлежат и формы отчетности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых за отчетный период (прошедший год) значениях (уровнях) показателей. В соответствии с Указом их разработка должна быть проведена Правительством Российской Федерации совместно с рабочими группами Государственного совета Российской Федерации в срок до 1 июля текущего года.

Необходимо отметить, что на федеральном уровне результаты деятельности по достижению значений показателей эффективности напрямую увязываются с ходом реализации и достижением результатов по нацпроектам.

Так, 21 мая 2019 г. первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации – Министр финансов Российской Федерации Антон Силуанов провёл селекторное совещание с главами регионов, в повестке которого было обсуждение хода работы по реализации национальных проектов. Говоря об утверждении методики расчёта ключевых показателей эффективности (КПЭ) должностных лиц регионов России первый вице-премьер сообщил, что Правительство рассмотрит возможность увеличения объёма грантов, выделяемых из федерального бюджета для стимулирования регионов выполнять КПЭ, с 20 до 50 млрд рублей.

Учитывая всё вышеизложенное, представляется, что новая система оценки, по сути, станет одним из методов стимулирования наиболее успешных руководителей регионов. При этом важно, что конечным результатом их деятельности станет не только место в соответствующем рейтинге и потенциальная возможность дальнейшего управленческого роста, но и, в том числе, получение дополнительных средств из федерального бюджета, которые можно будет использовать для решения наиболее приоритетных задач территориального развития региона.

Вместе с тем, нельзя не отметить тот факт, что повышению эффективности и успешности работы по обеспечению достижения показателей эффективности в целом, в первую очередь, способствует оптимальная организация процесса мониторинга и контроля за ходом достижения плановых значений. Причем это касается как вопросов «методологии», так и вопросов выбора оптимальных механизмов контроля и инструментария для осуществления мониторинга.

2.2 Реформирование исполнительной власти в РФ

Особое внимание нужно заострить на том, какие изменения ждут систему государственного управления, если будут приняты поправки в Конституцию РФ 2020 года. В них есть пара действительно интересных моментов, которые, в большей степени, касаются взаимоотношения Правительства РФ и Президента, а не всей исполнительной ветви. Глава 6 подвергнется как незначительным, так и заметным изменениям. Незначительные по большей части касаются формулировок и дополнений, как, например, статьи 114 и части 4 статьи 110. Однако есть и заметные новшества. В частности, российскую систему подвергали критики за то, что Президент в ней занимает особое значение с широкими полномочиями, что его деятельность в качестве «арбитра» между ветвями власти этим далеко не ограничивается. Тенденция слияния Президентской власти и исполнительной давно наблюдались и нашли свое отражение в поправках.

Так, новая часть 3 статьи 110 закрепляет, что Правительство РФ руководит деятельностью не всех министерств, агентств и служб, а всеми, кроме тех, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации (они будут прописаны в пункте «д1» статьи 83 Конституции РФ).

Особо подчеркивается подобное слияние, в пользу Президента, на при-мере изменений в статье 113. Новая формулировка подчёркивает юридическую иерархию в силе нормативно-правовых актов Правительства в отношении Президента. Кроме того, фраза о том, что Председатель Правительства несет персональную ответственность перед Президентом РФ (за осуществление возложенных на Правительство Российской Федерации полномочий) прямо говорит о подотчетности исполнительной власти Президенту.

Слияние исполнительной ветви и «арбитра» качественно возможно, но при условии внедрения кардинальных структурных изменений. Они безусловно наблюдаются в качестве расширения власти законодательной, но и в увеличении зависимости судебной власти от исполнительной. Будут ли принятые меры эффективными - покажет время.

Проблемы исполнительной власти в современной России

О проблеме двойственности исполнительной власти уже было сказано ранее - проблема в разделении полномочий между Правительством и Президентом. Её практическое значение заключается в том, что функции исполнительной власти смешиваются с непосредственной деятельностью Администрации Президента. Возникает искусственная конфронтация между двумя органами на основе вопроса иерархии: чьи решения имеют большее значение и большую юридическую силу, даже несмотря на очевидное высокое положение Правительства. Ну и кроме того, Президент явно перегружен полномочиями в исполнительной сфере. Его функции определения стратегии общего развития выходят за рамки и мешают оптимальной работе Правительства в экономической и социальной сферах. Таким образом, страдает механизм «исполнительной машины», которые может привести к возникновению как проблем на федеральном уровне, так и на уровне взаимодействия с регионами (субъектами).

Ещё один отрицательный момент находит свое отражение через связь между федеральным центром и исполнительными органами субъектов РФ. Суть проблемы заключается в неопределенности разделения полномочий. Практика показывает то урезание компетенции власти регионов, то их увеличение. Подобные решения могут быть объективно обоснованы нестабильной ситуацией в стране, однако в случае, когда подобные перестановки происходят перманентно, возникают губительные противоречия, которые бьют как по принципу федерализма, так и по самим субъектам по части самостоятельности. К тому же теряется грань ответственности: довольно трудно определить вину в случае таких динамичных изменений.

Говоря об ответственности, стоит упомянуть этот институт в ключе членов Правительства РФ. Проблема персональной ответственности министров до сих пор остаётся открытой и дискуссионной. Перед кем министр

несет ответ: Председателем, Президентом, Федеральным Собранием? И несёт ли вовсе. Особо актуальна проблема для России, где наблюдаются, например, перестановки кадров в случае, когда министр не справляется с работой.

Вывод можно сделать следующий: понятие и характеристика исполнительной власти как отдельной ветви государственной власти является достаточно актуальной и менее однозначной, чем может показать на первый взгляд. Ведь множество точек зрения на каверзные вопросы и отдельные положения и сопутствующие проблемы гарантируют почву для объемного количества всевозможных исследований.

2.3 Пути повышения эффективности исполнительной власти в РФ

Обратная связь в политическом управлении – непрерывный процесс, сопровождающий становление и развитие государственного управления на протяжении всей его истории. В предмет пристального внимания проблема обратной связи и ее эффективной организации попала лишь в середине XX в. Различные ее аспекты затронуты в работах классиков и неоклассиков экономической науки.

Несмотря на то, что обратная связь считается признаком зрелости и атрибутом государственного управления развитых стран мира, она играет значительную роль и в государствах переходного типа.

Во-первых, в условиях, когда институты государственного управления претерпевают глубокие изменения, обратная связь способна в определенной мере компенсировать неразвитость прямого управляющего воздействия. Тогда основная задача государственной власти состоит в консолидации общества, недопущении потери управляемости. Представляется в полной мере обоснованным укрепление централизации, усиление прямого управляющего воздействия на начальном этапе переходного периода. Решение проблемы развития обратной связи приобретает все большую значимость по мере политической и экономической стабилизации общества.

Во-вторых, согласно доминирующему в современном экономическом анализе институциональному подходу, источник экономического роста находится в предпринимательской среде. Экономика «революционизируется изнутри благодаря новому предпринимательству, т.е. благодаря внедрению в существующую на каждый данный момент времени промышленную структуру новых товаров, новых методов производства или новых коммерческих возможностей…» .

Государственные институты могут катализировать, направлять, блокировать экономический рост, но не являться его источником. Поэтому обратная связь способна нести важную функцию выбора наиболее эффективных методов и инструментов государственного регулирования в условиях трансформации формальных институтов.

В этой связи особую актуальность приобретает решение теоретически и практически значимых задач:

1. Изучения процессов становления и реализации обратной связи в системе государственного управления.
2. Выявления факторов, влияющих на соотношение прямая/обратная связь.
3. Выбора и развития адекватных условиям переходной экономики наиболее действенных, эффективных форм организации обратной связи.

Новейшей истории государственного управления известны различные примеры того, как реализуется обратная связь в современном обществе. Наибольший интерес представляют обратные связи, возникающие в экономической сфере. Отражая управляющее воздействие, они обеспечивают эффективность государственного регулирования экономики. Среди наиболее важных тенденций, характеризующих роль обратной связи в современной системе государственного регулирования экономики, необходимо отметить:

• • усиление процессов децентрализации и деконцентрации государственной власти;
  • изменение организационной структуры государственного управления;
  • участие населения и предпринимателей в принятии важнейших макроэкономических решений;
  • развитие институтов корпоративизма и лоббирования;
  • усиление и институциональное оформление системы мониторинга и оценки в государственном управлении.

Обобщение тенденций развития государственного управления позволяет констатировать: во-первых, для современного этапа развития макроэкономических систем характерны тенденции усиления роли обратной связи в управляющей системе. Эти процессы находится в прямо пропорциональной зависимости от развития государственности, зрелости гражданского общества. Во-вторых, растут и усложняются формы обратной связи. Преимущественное значение приобретают корпоративные (коллективные) ее формы. В-третьих, происходит эксплицитное оформление обратной связи. В-четвертых, механизм обратной связи становится важнейшим фактором устойчивого развития макросистем.

Направления развития обратной связи. Для развития механизма обратной связи, повышения эффективности государственного управления на этой основе, предстоит решить ряд задач:

1. Обеспечить политические и социально-экономические условия, способствующие развитию управленческой активности, политической культуры населения как на высшем, так и на низшем (региональном) уровнях.

2. Обеспечить адекватное развитие системы местного самоуправления: структуру, формы взаимодействия с центральными органами власти, нормативно-правовое и финансовое обеспечение.

3. Создать соответствующую законодательную и нормативно-правовую базу для укрепления обратной связи в системе государственного управления. Соответствующие предпосылки, как правило, закреплены Высшим законом государств - Конституцией.

4. Продолжить и углубить реформирование государственной службы. Требуют целенаправленных изменений профессиональная подготовка, критерии оценки работы и система стимулирования государственных служащих.

5. Сформировать механизм внешнего мониторинга в системе государственного управления.

6. Обеспечить государственную поддержку созданию и развитию структур, способных наиболее эффективно выполнять функции обратной связи.

7. Применение достижений науно-технического процесса в политики цифровизации политического управления и взаимодействия.

На современном этапе развития механизма политического управления и глобальной цифровизации общества на первый план, как наиболее преспективный инструмент обратной связи выходит цифровой механизм. Установление прямого контакта общества со всеми уровнями государственной власти.

В рамках политического управления важно уметь обеспечивать в раках обратной связи именно совместную работу, формировать общие планы, общую повестку, не только внешне привлекательную, но и содержательную. Такая политика должна быть связана с национальными целями, должна быть ориентирована на их достижение и переход к устойчивому развитию.

В прошлом 2019 году парламентарии обозначили перед коллегами задачу развития партийно-общественного диалога, отработки моделей диалога и сотрудничества с общественными силами. Произошло становление Общественной платформы, инициатива создания которой была высказана на встрече в Российской академии наук в начале 2018 года. В начале 2019г. была сформирована Рабочая группа Высшего совета для подготовки предложений по участию общества в национальных проектах, в состав которой вошли участники Общественной платформы - представители общественных организаций, профессиональных сообществ, гражданских объединений.

Продвижение политики общественно-государственного диалога в раках механизма обратной связи должно быть связано прежде всего с пространственным развитием, развитием территорий

Развитие событий подтверждает, что это правильный и своевременный приоритет работы с общественными силами. Нужно активнее работать с той частью общества, которая хочет вести конструктивный диалог с властью.

Стоит отметить, что в рамках Группы «Устойчивое развитие» механизма обратной связи активно проявили себя представители таких сообществ, как фермеры, садоводы, строители, представители экологических организаций, члены Палаты молодых законодателей, участники проекта «Лидеры России», выпускники Школы российской политики. При поддержке Группы был организован общественный мониторинг достижения национальных целей, и на основе результатов мониторинга был сформирован комплекс предложений - общественных инициатив.

В целом сейчас в механизме политического управления фиксируется высокий интерес общественных сил, запрос общественных сил на включение в реализацию национальных проектов. И одновременно фиксируется наличие серьезных проблем, связанных с недостатком каналов коммуникации, возможностей сотрудничества государственных структур и общества. Большее внимание к общественной экспертизе, привлечение общественных и профессиональных объединений к планированию работы помогло бы своевременно ликвидировать многие проблемные точки в осуществлении национальных проектов.

Именно поэтому сейчас необходимо обеспечить более широкий масштаб обратной связи, более активно внедрять в практику его новые форматы. По итогам общественного мониторинга, состоявшихся «круглых столов», экспертных совещаний, других мероприятий позволило выйти на тот уровень, когда нужно приближать эту работу к территориям страны.

В середине 2019 г. в этом направлении состоялись ряд региональных форумов по устойчивому развитию, его организаторами стали общественные и профессиональные объединения, работающие в рамках Группы «Устойчивое развитие». Состоялось обсуждение реализации нацпроектов в территориях, намечены направления дальнейших действий, представлены конкретные общественные инициативы по развитию территорий. По итогам форума на базе Кабардино-Балкарского государственного университета создан межрегиональный ситуационный центр, информационная площадка, позволяющая в режиме онлайн работать с заявлениями граждан. Уже поступили предложения о проведении аналогичного форума в Уральском федеральном округе.

Учитывая результаты форума, высокий интерес к такому формату взаимодействия, ко всему комплексу задач, который связан с национальными целями, участники выработали решение преобразовать его в постоянно действующую площадку. На данный момент создан оргкомитет форума по устойчивому развитию, в состав которого вошли представители общественных организаций, профессиональных сообществ, региональных университетов, научных учреждений. Субъекты политического управления видят, что формируется и развивается сообщество единомышленников, готовое работать активно и более самостоятельно, готовое стать одной из движущих сил достижения национальных целей.

Продвижение политики обратной связи должно быть связано прежде всего с пространственным развитием, развитием территорий. Фактически с приближением национальных целей к запросам жителей конкретных территорий, к возможностям эффективного развития регионов и муниципальных образований.

Голоса и мнения общественных организаций в обсуждении таких вопросов пока слышны еще достаточно слабо. Встречи, объединяющие участников из разных регионов, в том числе встречи представителей регионов федерального округа, помогут общественным силам активнее включиться в осмысление национальных целей, путей их достижения и принять конкретное участие в национальных проектах.

Предстоит уделить дополнительное внимание проектам, которые готовы к реализации и которые способны обеспечить результаты в ближайшее время. Это прежде всего касается проектов, связанных с занятостью, созданием новых рабочих мест, новых точек роста.

В стадии активного обсуждения или практической отработки находятся общественные инициативы, ориентированные на расширение адресной социальной помощи гражданам, в том числе людям с ограниченными возможностями, на ликвидацию накопленного экологического ущерба, на поддержку сельскохозяйственной кооперации, на развитие профилактики заболеваний и пропаганды здорового образа жизни, на воссоздание и развитие в регионах сети учреждений культуры, в том числе кинотеатров.

Понятно, что у диалога между государством и обществом не может быть только одной площадки. Их должно быть много, они должны работать в каждом регионе, но они ни в коем случае не должны превращаться в бюрократические структуры. В настоящий момент важно отработать сами модели диалога, необходимые для успешного движения к национальным целям, создать каналы коммуникации, которые обеспечат общественным силам возможности активнее влиять на процессы достижения национальных целей, непосредственно участвовать в этих процессах.

Включение общественных сил в эту конструктивную, необходимую стране работу - в работу, интересную и важную для каждого участника - станет вкладом в консолидацию российского общества, в недопущение попыток раскола и конфронтации. Надо помочь и общественным организациям, и государственным структурам настроиться на такой диалог в рамках развития механизма обратной связи.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Понятие «исполнительная власть» официально появилось в российском законодательстве только в 90-е годы XX века. Хотя фактически эта ветвь стала формироваться параллельно с возникновением первых государств.

Исполнительная власть – это система властных структур, которые управляют обществом и государственным имуществом, следят за претворением в жизнь положений Конституции, законов (что это?) и других нормативных правовых актов.В рамках компетенции органы и должностные лица реализуют распорядительные полномочия. То есть, они вправе давать другим субъектам указания, обязательные к исполнению.

Исполнительная власть – это система специально учреждаемых органов и должностных лиц, наделённых властными управленческо-распорядительными полномочиями по реализации законов государства.

Она проводит государственную политику во всех без исключения сферах общественной жизни, строится на принципах вертикальной иерархии и опирается на аппарат принуждения. 

Исследование эффективности исполнительной власти в российских регионах в 2019 году показало некоторое ухудшение среднего показателя. В 2019 г. тренд сменился на негативный, и средний балл эффективности снизился до 0,595 единиц. Этот результат хуже, чем за весь период наблюдений в 2016-2018 гг.

В качестве одного из драйвера роста эффективности исполнительной власти в последнее время большое внимание уделяется системе обратной связи в политической управлении. Так как, государственные институты могут катализировать, направлять, блокировать экономический рост, но не являться его источником. Поэтому обратная связь способна нести важную функцию выбора наиболее эффективных методов и инструментов государственного регулирования в условиях трансформации формальных институтов.

СПИСОК ИСПОЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Асланян, Р. Р. Конституционная система исполнительной власти в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 12.00.02 - Конституционное право; Муниципальное право / Р. Р. Асланян; Науч. рук. Е. В. Колесников. - Саратов, 2019. - 26 с.
2. Апканиева, К. И. Оценки эффективности деятельности органов государственной власти в РФ: состояние, проблемы и пути решения / К. И. Апканиева. - Текст : непосредственный, электронный // Молодой ученый. - 2019. - № 45 (331). - С. 123-127. 
3. Гацолаева, А.Х., Гусиев, З.И. Возникновение и развитие принципа разделения властей // Вестник Северо-Осетинского гос. университета им. К.Л. Хетагурова. - Владикавказ, 2018. - №1. - С.103-105.
4. Глигич-Золотарёва М. В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт // Журнал рос. права. 2019.№ 4.
5. Голубев, Л.А. Особенности разделения властей в Российской Федерации // Известия Российского гос. пед. Университета им.А.И. Герцена. - 2019 - №40. - с.52-55.
6. Ивакина, Д. С. Особенности исполнительной власти как самостоятельной ветви государственной власти в Российской Федерации / Д. С. Ивакина, А. В. Митюхин. - Текст : непосредственный, электронный // Молодой ученый. - 2019. - № 43 (281). - С. 91-94.
7. Каплунов А. С. Теория разделения властей как основополагающий принцип Конституции США 1787 г. (на примере исполнительной власти в США) // Молодой ученый. - 2018. - №19. - С. 486-488.
8. Карпеченко, А. В. О взаимодействии органов исполнительной власти и органов судебной власти в Российской Федерации / А. В. Карпеченко. - Текст : непосредственный, электронный // Молодой ученый. - 2018. - № 21 (207). - С. 363-365.
9. Касимова А. А. Принцип разделения властей и взаимоотношения центральных органов государственной власти // Молодой ученый. - 2019. - №15. - С. 258-260.
10. Кененова И.П. «Вертикаль исполнительной власти» и некоторые конституционно-правовые проблемы современного цикла развития власти в России.// «Государственная власть и местное самоуправление» -2019- N 3 - 40 С.
11. Лапаева В. В. Типы правопонимания: правовая теория и практика: Моно- графия. - М.: Российская академия правосудия, 2018.- 320 с.
12. Леушин, М. Е. Подходы к оценке эффективности деятельности исполнительной власти / М. Е. Леушин, Н. И. Меркушова. - Текст : непосредственный, электронный // Экономическая наука и практика : материалы II Междунар. науч. конф. (г. Чита, февраль 2020 г.). - Т. 0. - Чита : Издательство Молодой ученый, 2020. - С. 71-74. 
13. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации,- М.: ЮНИТИ, 2018. - 687 с.
14. Прудников А.С., Авсеенко В.И. Конституционное право России. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2019. - 687 с.
15. Смирнов Я. Ю. Правовые проблемы вертикального разделения властей в Российской Федерации //Вестник института права Самарской экономической академии.2019.№ 3.
16. Югов А. А. Система разделения властей в Российской Федерации: единство и дифференциация публичной власти [Текст] // Право: история, теория, практика: материалы IV Междунар. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, июль 2019 г.). - СПб.: Свое издательство, 2019. - С. 29-37.