Понятие и значение приватизации

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Приватизация, проведенная в России в начале 1990-х гг., до сих пор остается одним из самых противоречивых сюжетов экономических реформ. Это обусловлено тремя причинами. Во-первых, необходимостью осмысления происхо­дящих в экономиках различных стран изменений при переходе от административно-командной к рыночной экономике; во-вторых, постоянным вниманием российских исследователей к проблемам развития отношений собственности; в-третьих, использованием темы приватизации в политике.

Особенно остры дискуссии о месте приватизации в экономической реформе; о целях приватизации; о сочетании эко­номической эффективности и социальной справедливости. Самостоятельными проблемами остаются критерии вы­бора способа приватизации, определение ее темпов, приори­тетов.

С начала 2016 г. слово «приватизация» приобрело особую актуальность, так как на этот год была запланирована наиболее крупномасштабная приватизация госсобственности. Между тем следует отметить, что на протяжении почти 25 последних лет это процесс был постоянным, с различной степенью масштабности.

Таким образом, целью данной работы будет изучение понятия приватизации, её значение для России.

В ходе достижения цели будут решены такие задачи, как:

- определить понятие приватизации;

- проанализировать правовое регулирование приватизации;

- изучить основные подходы к периодизации приватизации;

- проанализировать предварительные итоги приватизации в стране, ее роль и значение.

Предметом исследования в курсовой работе  являются общественные отношения, складывающиеся в процессе приватизации государственного и муниципального имущества.

Объектом исследования является процесс правового регулирования отношений приватизации государственного и муниципального имущества.

Опубликовано много различной литературы для описания и анализа процесса приватизации в России. Представленные данные, приведенные как российскими, так и зарубежными учеными и экономистами, часто очень противоречивы.

При написании работы использовался материал из периодических изданий, научной и научно-методической литературы, а также законодательные и правительственные документы. Например, использовалось учебное пособие «Приватизация и право», которое подготовлено авторским коллективом преподавателей, аспирантов и магистрантов кафедры финансового права под руководством проф. А.Н. Козырина [41]. Так же был полезен учебник "Предпринимательское право Российской Федерации" /отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно [40]. Во всех главах учебника изложение материала дополнено основными понятиями и перечнем базовых нормативных актов, библиографией. Материал четко структурирован путем выделения ключевых понятий, отдельных научных позиций и судебной практики. Большая глава посвящена приватизации в монографии «Казна и бюджет» / Р.Е. Артюхин, А.В. Богданова, Ю.В. Гинзбург и др.; отв. ред. Д.Л. Комягин [25].

Следующую группу источников составляют материалы и публикации в научных журналах и сборниках, которые позволили нам выявить правовые и экономические проблемы, проанализировать ход приватизации.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, законодательство о приватизации государственного и муниципального имущества Российской Федерации, правовые акты Президента РФ и Правительства РФ.

1. Правовые основы приватизации

1.1 Понятие приватизации

Поскольку к началу 90-х годов XX века наиболее актуальным для экономики страны был вопрос о приватизации предприятий, первый закон в этой сфере – Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий» касался предприятий и их имущества [6].

В соответствии с этим Законом под приватизацией понималось приобретение гражданами, акционерными обществами у государства и муниципальных образований в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия, оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов предприятий, долей (паев, акций) государства и муниципальных образований в капитале акционерных обществ (товариществ), принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий (ст. 1 Закона) [6].

С позиций дня сегодняшнего несовершенства этого понятия очевидны.

1. На момент принятия Закона не существовало еще понятия предприятия как объекта права собственности (оно появилось в ст. 132 ГК РФ 1994 г.), поэтому в ст. 1 Закона о приватизации речь идет не только о приватизации имущества (вещей), но и передаче в частную собственность предприятий как субъектов, юридических лиц, что, конечно, не совсем понятно.

2. Ограничен круг покупателей – не указаны, например, производственные кооперативы, хотя эта организационно-правовая форма была весьма распространена еще со времен СССР.

3. Смешаны организационно-правовые формы (общества, товарищества), где учредители (участники) имеют долю в уставном (складочном) капитале с организациями, где уставный капитал не формируется (ассоциации, союзы). В последнем случае нет долей предприятий в имуществе ассоциаций, союзов как объектов приватизации [43].

При определении приватизации следует учитывать также исторические особенности формирования и пополнения публичного имущества в ряде постсоциалистических государств. В настоящее время в их законодательстве, устанавливающем правовой режим публичной собственности, имеются такие понятия, как безвозмездная передача государственного и муниципального имущества. Очевидно, что такая правовая модель отчуждения публичной собственности не является приватизацией в описанном выше понимании, а напоминает, скорее, "возвращение" государством собственности в тех случаях, когда не используются инструменты реституции.

Примерами таких специфических случаев передачи публичной собственности в Российской Федерации служит законодательство о приватизации государственного и муниципального жилищного фонда, а также особый порядок передачи в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения [25].

Федеральный закон от 21 июля 1997 года «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества» [5] существенно изменил понятие приватизации. В соответствии со статьей 1 этого Закона приватизация – это возмездное отчуждение государственного или муниципального имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.

Из указанного определения следует, что:

а) приватизация носит возмездный характер;

б) приватизация как процесс представляет собой деятельность государства и муниципальных образований, направленную на уменьшение доли собственности этих публично-правовых образований в экономике страны.

Необходимо отметить, что Закон 1997 года сохранял заявочную систему инициирования приватизации и исчерпывающий перечень оснований для отказа в принятии решений о приватизации.

В Федеральном законе от 21 декабря 2001 года «О приватизации государственного и муниципального имущества» [4] сохранилось понимание приватизации как процесса возмездного отчуждения государственного или муниципального имущества.

В соответствии с Федеральным Законом от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», приватизация государственного и муниципального имущества – это возмездное отчуждение находящегося в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.

В качестве субъектов отношений, складывающихся в процессе приватизации, выступают собственники государственного и муниципального имущества и уполномоченные ими лица и органы, а также лица, которые являются покупателями имущества [50].

Законодательство о приватизации предусматривает определенную классификацию ее объектов, основанием которой является степень возможности приватизации тех или иных объектов. Исходя из этого основания, объекты приватизации подразделяются на два вида имущества:

- имущество, не подлежащее приватизации (объекты гражданских прав, оборот которых не допускается (объекты, изъятые из оборота), а также имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности);

- имущество, подлежащее приватизации [34].

К поступлениям средств от приватизации относятся денежные средства, полученные от покупателей государственного и муниципального имущества, в том числе:

- имущественных комплексов государственных и муниципальных унитарных предприятий);

- акций акционерных обществ, зданий, строений, сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости;

- земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности акций закрытых акционерных обществ;

- долей в уставных капиталах хозяйственных обществ и вкладов в товариществах на вере;

- арендованного государственного и муниципального имущества;

- иного государственного и муниципального имущества);

- поступления, полученные при приватизации от невозвращенных победителям аукционов или конкурсов задатков в случае их уклонения или отказа от заключения договора купли-продажи имущества в установленный срок (п. 12 ст. 18 Закона о приватизации), а также денежные средства, поступившие в отчетном периоде от приватизации имущественных комплексов государственных и муниципальных унитарных предприятий, иного государственного и муниципального имущества, осуществленной в предыдущем периоде [25].

В новом законе отменена заявочная система приватизации. Заинтересованные лица сейчас вправе подавать не заявки на приватизацию, а выходить с предложениями о приватизации. В свою очередь, эти предложения могут быть учтены или, напротив, не учтены при разработке прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества. Закон не содержит перечня оснований для отказа в приватизации [45].

Следует обратить внимание, что Закон говорит о передаче государственного и муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц (а не в частную собственность). Объясняется это, очевидно тем, что приобретать это имущество могут субъекты иных форм собственности: ведь Конституция РФ, помимо государственной, муниципальной и частной собственности, допускает существование и других форм собственности (ст. 8 Конституции РФ) [1].

Законы о приватизации 1997 и 2001 годов (в отличие от Закона 1991 года) в определении приватизации не раскрывают, какие виды имущества являются объектами приватизации. Сфера действия Закона о приватизации 2001 года (как и его предшественника – Закона 1997 года) очерчивается не прямо, а перечислением отношений, возникающих при отчуждении государственного и муниципального имущества, на которые этот Закон не распространяется. Например, регулируются другими законами приватизация жилищного фонда, имущества государственного резерва, государственного имущества, находящегося за пределами России, и другие случаи отчуждения, указанные в ст. 3 Закона [43].

Необходимо отметить, что в целом российская приватизация отличалась противоречивостью нормативно-правовых актов о приватизации.

В настоящий момент приватизация осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества». Правительство утверждает Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества сроком на каждый финансовый год [14].

В основных направлениях приватизации федерального имущества на 2017-2019 годы планируется приватизировать 477 акционерных обществ, 298 федеральных государственных унитарных предприятий, доли участия Российской Федерации в 10 обществах с ограниченной ответственностью, а также 1041 объект иного имущества государственной казны Российской Федерации.

Поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации федерального имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики, ожидаются в 2017 - 2019 годах в размере 5,6 млрд. рублей ежегодно (в том числе за счет федерального имущества, приватизация которого не завершена в 2014 - 2016 годах).

Считается, что выставляя на продажу все большее и большее количество предприятий, формально сменив собственника, можно добиться повышения эффективности тесно связанного с ним бюджетного сектора.

1.2 Правовое регулирование приватизации

Законодательство о приватизации формируется на основе соответствующих положений Конституции РФ [1]. Несмотря на то что в Конституции отсутствуют нормы, которые были бы посвящены вопросам приватизации непосредственно, ряд конституционных норм по праву может быть отнесен к конституционным принципам законодательства о приватизации. К числу таких конституционных положений следует отнести нормы, гарантирующие саму возможность проведения приватизации:

- в РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8);

- каждый вправе "иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами" (ст. 35);

- право частной собственности охраняется законом (ст. 35);

- земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9);

- граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ч. 1 ст. 36);

- управление федеральной государственной собственностью относится к ведению Российской Федерации (п. "д" ст. 71);

- вопросы разграничения государственной собственности составляют предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ (п. "г" ст. 72);

- Правительство РФ определено в качестве органа, осуществляющего управление федеральной собственностью (п. "г" ч. 1 ст. 114);

- местное самоуправление в РФ призвано обеспечить владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130);

- органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132) [1].

Далее законодательство о приватизации формируется на трех уровнях:

- на федеральном уровне (законодательство РФ о приватизации);

- на региональном уровне (законодательство субъекта РФ о приватизации);

- на местном уровне (муниципальные правовые акты органов местного самоуправления о приватизации) [48].

Законодательство Российской Федерации о приватизации (федеральная компонента) включает Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" [4] (далее - Федеральный закон N 178) и принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ [13].

Региональное законодательство состоит из законов субъекта Российской Федерации о приватизации государственного имущества, принятых в соответствии с Федеральным законом N 178, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов данного субъекта Российской Федерации.

Отдельные законодательные нормы, регулирующие приватизацию, могут содержаться в так называемом непрофильном законодательстве.

Во избежание коллизий законодательных норм частного и публичного права при регулировании приватизационных отношений законодатель установил принцип, позволяющий разграничить сферы действия законодательства о приватизации и гражданского законодательства при регулировании приватизационных отношений: нормы гражданского права применимы для регулирования отношений по отчуждению государственного и муниципального имущества только в том случае, если ФЗ N 178 не урегулировал данные отношения. Аналогичная норма, заметим, содержится и в гражданском законодательстве (ст. 217 Гражданского кодекса РФ).

Федеральный закон N 178 устанавливает общий порядок приватизации в Российской Федерации: регулирует отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом. Однако он не распространяется на широкий спектр публичного имущества, исчерпывающий перечень которого содержится в ст. 3 Федерального закона N 178-ФЗ:

- земли (кроме земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости; отчуждение таких земельных участков происходит в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 178);

- природные ресурсы;

- государственный и муниципальный жилищный фонд;

- государственный резерв;

- государственное и муниципальное имущество, находящееся за пределами территории Российской Федерации;

- культовые здания и сооружения с относящимися к ним земельными участками и иное находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество религиозного назначения, передаваемое безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях.

Это обстоятельство объясняет тот факт, что в систему источников приватизационного права входит значительное число законодательных актов, устанавливающих особый порядок приватизации (порядок, отличный от того, что установлен Федеральным законом N 178):

- Закон РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" [7];

- Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ [2];

- Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ [3];

- Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" [8] и т.д.

В целях вовлечения в оборот объектов культурного наследия (далее также - ОКН) и их реставрации (восстановления) за счет внебюджетных средств в Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон N 178-ФЗ) внесены изменения, согласно которым стало возможным осуществлять приватизацию ОКН на конкурсе и учитывать стоимость восстановления объекта при определении размера начальной цены торгов.

Сегодня отчуждение объектов культурного наследия в частную собственность осуществляется через процедуры приватизации - продажа только на конкурсе [18].

В систему законодательных источников, регулирующих приватизационные отношения, помимо актов, которые устанавливают общий и специальные порядки приватизации публичной собственности, включены также акты с нормами, устанавливающими ограничения на использование тех или иных видов публичного имущества в качестве объектов приватизации.

В ряде случаев законодатель устанавливает нормы, непосредственно запрещающие приватизацию конкретного вида публичного имущества. Так, например, федеральным законодательством запрещена приватизация имущества организаций федеральной почтовой связи (ст. 24 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи"), запасов государственного материального резерва (ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве"); культурного наследия народов Российской Федерации, в том числе культурных ценностей, хранящихся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей, в ассортиментных кабинетах предприятий художественной промышленности и традиционных народных промыслов, включая помещения и здания, где они расположены (ст. 44 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. N 3612-1) и т.д. [39].

Важное место в механизме правового регулирования приватизации занимают подзаконные акты, принимаемые в соответствии с федеральными законами о приватизации. Прежде всего, это - указы Президента РФ (Указ Президента РФ от 22 мая 2012 г. N 695 "О мерах по приватизации находящихся в федеральной собственности пакетов акций крупнейших компаний топливно-энергетического комплекса", Указ Президента РФ от 27 апреля 2007 г. N 556 "О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации", содержащий Перечень организаций ядерного оружейного комплекса, находящихся в ведении Федерального агентства по атомной энергетике, приватизация которых запрещена, и т.д.) [25].

Правительство РФ осуществляет нормотворческую функцию в сфере приватизации в соответствии с компетенцией, закрепленной за ним непосредственно Федеральным законом N 178 (подп. 5 п. 1 ст. 6). Например: Постановление Правительства РФ от 16 декабря 2002 г. N 894 "О порядке подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия", Постановление Правительства РФ от 27 января 2012 г. N 34 "Об управлении находящимися в собственности Российской Федерации долями в обществах с ограниченной ответственностью, созданных в процессе приватизации" и т.д. [29].

Наконец, полномочиями по нормативному регулированию приватизационных отношений наделяется также Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации" Минэкономразвития России осуществляет полномочия по принятию нормативных правовых актов, в которых устанавливается порядок подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий. Реализуя данные полномочия, Минэкономразвития приняло, например, Приказ от 30 августа 2011 г. N 423 "Об утверждении Порядка подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий, осуществляющих деятельность в сфере геодезии и картографии" [39].

Приватизация представляет собой длящийся во времени процесс, состоящий из ряда последовательно сменяющих друг друга стадий (этапов).

Начальным этапом приватизации является ее планирование. Планирование можно рассматривать и как начальный этап приватизационного процесса, и как один из основных принципов приватизации.

Планирование позволяет добиться максимального экономического, социального и фискального эффекта от приватизационных мероприятий, синхронизировать приватизационный процесс с процессами стратегического планирования, бюджетным процессом и т.д.

Основным документом стратегического планирования процедуры приватизации федерального имущества выступает прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества [14].

Законодатель устанавливает (п. 1 и п. 2 ст. 7 Федерального закона N 178):

- орган, уполномоченный утверждать такую программу, - Правительство РФ;

- плановый период - период, на который утверждается программа и который составляет срок от одного до трех лет в соответствии с решением Правительства РФ;

- особенности содержания и обязательные элементы программы приватизации федерального имущества.

Содержание программы приватизации федерального имущества должно обязательно включать:

- основные направления и задачи приватизации федерального имущества на плановый период;

- прогноз влияния приватизации такого федерального имущества на структурные изменения в экономике;

- характеристику федерального имущества, подлежащего приватизации;

- предполагаемые сроки приватизации.

Обязательным элементом (разделом) программы приватизации на определенный плановый период является конкретный перечень федеральных государственных унитарных предприятий, а также находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью, иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем периоде.

Значение этого раздела программы приватизации трудно переоценить, поскольку судебная практика пошла по пути признания незаконными действий по приватизации объектов федеральной собственности, отсутствовавших в программе приватизации [28]. Так, например, из текста Постановления ФАС Московского округа от 16 марта 2012 г по делу N А40-47610/11-121-352 следует, что арбитражный суд, руководствуясь ст. 7 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", исходил из того, что обязательным условием приватизации федерального государственного унитарного предприятия является включение его в программу приватизации федерального имущества на соответствующий период, и, установив, что в программу приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на соответствующий период унитарное предприятие включено не было, удовлетворил требование о признании незаконными действий Росимущества, связанных с приватизацией унитарного предприятия.

Ныне действующий прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества приняты на плановый период 2017 - 2019 годов и утверждены Правительством РФ [14].

Рассматриваемый документ состоит из двух разделов. Раздел первый "Основные направления государственной политики в сфере приватизации федерального имущества на 2017 - 2019 годы" включает три подраздела:

1. Цели и задачи приватизации федерального имущества в 2017 - 2019 годах.

2. Прогноз влияния приватизации федерального имущества на структурные изменения в экономике.

3. Прогноз объемов поступлений в федеральный бюджет доходов от продажи федерального имущества.

Предусматривается приватизация находящихся в федеральной собственности акций около 477 АО, около 298 ФГУП, доли госучастия в десяти ООО, более тысячи объектов другого имущества госказны. Поступления в федеральный бюджет от приватизации федерального имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики, предусмотрены в 2017-2019 гг. в размере 5,6 млрд руб. ежегодно.

Во втором разделе приведены перечени организаций, планируемых к приватизации в 2017-2019 гг. [14]

Установленная законодателем процедура планирования приватизации федерального имущества предполагает, что акции стратегических акционерных обществ и стратегические предприятия включаются в программу приватизации только после принятия Президентом РФ решения об уменьшении степени участия Российской Федерации в управлении стратегическими акционерными обществами или об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических предприятий [29].

Законодательство о приватизации в части норм, регулирующих порядок приватизации, тесным образом связано с законодательством о стратегическом планировании, с одной стороны, и с бюджетным законодательством (публичные доходы от приватизации, календарь бюджетного процесса и т.д.).

1.3 Способы приватизации

Приватизация представляет собой предусмотренный законодательством комплекс мер, направленных на отчуждение на возмездной основе государственного и муниципального имущества одним из способов, предусмотренных ст. 13 Федерального закона № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (ФЗ-178) [4], указанных в порядке их значимости. Как правило, переход от одного способа к другому происходит, если предыдущий способ не был реализован или не может быть использован. К примеру, приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия может быть проведена только путем преобразования его в акционерное (публичное) общество или, при уставном капитале менее минимального размера, установленного ст. 26 Федерального закона «Об акционерных обществах» [9], в общество с ограниченной ответственностью, что определяется п. 2 ст. 13 ФЗ-178.

Одним из самых распространенных способов приватизации имущества является аукцион, т.е. проведение торгов, где победителем признается участник, предложивший более высокую цену. В отличие от норм законодательства Республики Беларусь и Республики Казахстан, допускающих победу на аукционе одного участника, российский закон о приватизации признает такой аукцион несостоявшимся [37]. Аукционы по форме подачи предложений цены могут быть открытыми (предлагаемая цена заявляется открыто в ходе проведения торгов) и закрытыми (предлагаемая цена подается в запечатанных конвертах).

Вторая форма подачи предложения, в связи с отсутствием публичности, может привести орган, уполномоченный на реализацию имущества, к злоупотреблению своим положением. Так, руководитель «Агентства по продаже муниципальных земель и недвижимости», создавая преимущества определенным лицам, реализовал с нарушениями 162 объекта муниципальной собственности, расположенных в городе Владивостоке [16].

Определяемый ст. 19 ФЗ-178 специализированный аукцион является разновидностью аукциона, где на открытых торгах все победители получают акции открытого акционерного общества по единой цене за одну акцию. Такие аукционы могут быть межрегиональными и всероссийскими. В соответствии со ст. 23 ФЗ-178 публичное предложение применяется, если аукцион признан несостоявшимся. Проводится аукцион в открытой форме последовательным снижением цены. Цена имущества определяется в размере от половины («цена отсечения») до полной стоимости начальной цены аукциона. Если имущество не реализовано и таким способом, то оно реализуется согласно положений ст. 24 ФЗ-178 продажей без объявления цены, т.е. цена устанавливается самим участником [37].

Продажа имущества по конкурсу (ст. 20 ФЗ-178) отличается наличием определенных условий, ограничивающих права собственника, ей установлен порядок подтверждения победителем выполнения принимаемых на себя обязательств. Внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ согласно ст. 25 ФЗ-178 является особенным способом, т.к. возмездность в нем реализуется в виде передачи имущества в уставный капитал акционерного общества. Также ФЗ-178 предусматривает особые способы приватизации акций акционерных обществ: продажа находящихся в государственной собственности акций акционерных обществ за пределами территории РФ (ст. 21) и продажа акций по результатам доверительного управления (ст. 26) при условии исполнения победителем требований договора доверительного управления [51].

Способы отчуждения государственной и муниципальной собственности предполагают состязательность участников. Однако в данном порядке предусмотрено и исключение. Так, Федеральным законом № 265-ФЗ [10] ФЗ-178 дополнен статьей 30.2, согласно которой в случае приватизации имущества, входящего такое соглашение, концессионер имеет преимущественное право на приобретение этого имущества по рыночной стоимости, а его уступка не допускается.

Следует заметить, что при приватизации имущества по ФЗ-178 на определенном этапе состязательность отходит в сторону и побеждает участник, первым подавший предложение. Такое правило относится к закрытому аукциону, конкурсу и к реализации имущества без объявления цены. Из-за большой территории нашей Родины вполне очевидно, что предложения будут приходить с разрывом по времени, т.е. налицо присутствует дискриминация претендентов по территориальному признаку, что может привести к упущенной выгоде, т.к. двое и более участников, состязаясь и дальше, могут гарантировать более высокий доход в бюджет. Данные положения, на наш взгляд, требуют доработки.

Для представителей малого и среднего бизнеса, арендующих имущество, возможен особый порядок приватизации такого имущества по рыночной стоимости в соответствии с Федеральным законом № 159-ФЗ [11]. Существенным условием в данном случае является наличие у субъектов малого и среднего предпринимательства договора аренды на это недвижимое имущество. Одной из основных проблем здесь является несоответствие установленной администрацией рыночной цены объекта и его действительной рыночной цены. Так, Департамент имущества г. Москвы пытался реализовать объект с ценой, почти в 3 раза большей рыночной стоимости [15].

Глава 2. Этапы приватизационного процесса

Приватизационная компания явилась одним из условий формирования и установления рынка, т.е. перехода России к многоукладной экономики, предусматривающего преобразование государственной собственности в сложившейся ситуации в России. Вследствие этого появились и развиваются необходимые элементы инфраструктуры рынка - банки, биржи, мелкооптовые коммерческие организации для торговли, различного рода посреднические структуры и т.д. [27].

Цель приватизации и разгосударствления, как фундаментальных элементов реформ в "переходной" экономике заключалась в обеспечении условий для нормального функционирования будущей рыночной системы. Именно в ходе процессов трансформации отношений собственности в масштабах страны возможно формирование новых мотиваций хозяйствующих субъектов и предпосылок для рационального изменения структуры производства как базовых условий повышения эффективности производства и роста национального дохода [26].

По мысли авторов программы, приватизация была призвана придать реформам необратимый характер. Вот как пишет об этом А.Чубайс: «Основная проблема состояла в том, чтобы реализовать все, что способствовало бы отрыву страны от коммунизма; все, что помогало уничтожить основы коммунистической идеологии и коммунистического режима в стране. Принятый вариант приватизации быстро решал задачу отделения предприятий от государства, но существенно тормозил появление эффективного собственника» [20].

Для осуществления приватизации создавались два государственные органа: Государственный комитет РСФСР по управлению государственным имуществом и Российский фонд федерального имущества. Госкомимущество (ГКИ) (создано в июле 1990 г., в ноябре 1991 г. его главой был назначен А.Чубайс; в настоящее время переименовано в Министерство имущественных отношений РФ) обладало административной властью и было призвано следить за соответствием приватизационных сделок закону. В регионах эти функции должны были выполнять региональные комитеты. Российский фонд федерального имущества (РФФИ) отвечал за организацию сделок купли-продажи и административных решений не принимал [48].

Исследователи выделяют различные этапы приватизации, выделяя их по содержанию, по целям и задачам.

Например, Белова Л.В., Корнилова К.А. выделяют 3 основных этапа процесса приватизации в России:

1. Доваучерная приватизация - массовый этап, предполагающий создание крупного класса собственников, к которым относят миноритарных акционеров, получивших часть государственной собственности абсолютно безвозмездно.

2. Чековый или ваучерный этап приватизации (1992-1994 гг.) - предполагает повышение эффективности общего процесса приватизации, увеличение общего уровня доходной части бюджета и привлечение инвесторов для выполнения стратегических целей.

3. Денежный или послечековой (1994 г. - настоящее время) - реорганизация институциональной системы прав собственности [19].

Другие исследователи выявляют следующие этапы:

Первый этап — массовая (так называемая ваучерная) приватизация (1992—1994 гг.); основная задача — создание широкого круга собственников, главным образом мелких акционеров, посредством безвозмездной передачи государственной собственности.

Второй этап — денежная приватизация (1994— 1999 гг.); основная задача — пополнение доходной части бюджета, привлечение в рос­сийскую экономику стратегических инвесторов, повышение эффективности приватиза­ции.

Третий этап — совершенствование правовых основ распоряжения государственной собственностью (1999— по настоящее время). Устранение опасных общественных тенденций - главная цель третьего этапа приватизации в России. Начиная с 2003 г. происходит легализация и формальное оформление новых приоритетов государственной политики в области приватизации [36].

При оценке приватизации 1990-х годов следует учесть, что она в полной мере не оправдала возлагавшиеся на нее надежды. Реа­лизованная модель приватизации не обеспечила создания конку­рентной среды, роста эффективности деятельности предприятий, реальный собственник-предприниматель, способный участвовать в инвестиционном процессе, так и не сформировался. Все это породило противоречивое, далеко не однозначное отношение спе­циалистов, политиков, широких слоев населения к проведенной кампании по перераспределению собственности.

Политика приватизации 90-х годов проводилась без участия антимонопольных органов и без достаточных представлений о рыночных процессах. Фактически меньшинство приобрело в собственность большинство российской экономики в виде различных активов, что в дальнейшем привело к значительному имущественному расслоению в обществе и образованию социального слоя олигархов.

В ходе приватизации на продажу был выставлен ряд крупнейших компаний, которые продавались на залоговых аукционах. Аукционы назывались залоговыми, так как в отличие от обычных аукционов компании не продавались, а отдавались в залог. Однако выкуплены обратно они не были. Также предприятия были выставлены по заниженным ценам, а конкурс был очень низкий. Как отмечала Счетная палата, анализ состава участников аукционов и их гарантов показал, что в большинстве случаев состязательность при проведении аукционов не предполагалась [31]. Во многих случаях в конкурсе участвовало несколько компаний, принадлежавших одному и тому же человеку или группе лиц. Более того, госпредприятия зачастую покупались за деньги, взятые в кредит у государства. Сумма кредитов, полученных от передачи в залог федерального имущества, была эквивалентна сумме свободных валютных средств федерального бюджета, размещенных в это время Минфином на депозитных счетах коммерческих банков, ставших победителями в залоговых аукционах. Таким образом, банки фактически кредитовали государство государственными же деньгами. В результате банки смогли непосредственно либо через аффилированных лиц стать собственниками находившихся у них в залоге акций государственных предприятий.

По данным Росстата, в частные руки перешло более 130 тыс. предприятий, за которые государство получило 7 млрд $. 5 августа 1997 года состоялся коммерческий конкурс, на котором государственный пакет акций РАО "Норильский никель" (38%) был приобретен ЗАО "Свифт", представлявшим интересы группы ОНЭКСИМ Банка [31]. Прибыльный государственный горно-металлургический комбинат, который добывал 35% мировых разведанных запасов никеля, 10% меди, 14% кобальта, 55% палладия, 20% платины, а также серебро и уголь, был продан за 270 миллионов $ (сумма, равная прибыли предприятия за несколько месяцев). Для сравнения в 1997 г. предприятие заработало 3,1 млрд $ [31].

В целом можно сказать, что приватизация стала в некотором роде стартовой площадкой для зарождения частного предприни­мательства, развертывания процесса первоначального накопле­ния капитала и формирования рыночной среды в экономике. Про­шла либерализация ценообразования и в значительной степени открытие национальной экономики остальному миру. Можно сказать, что в России, да и в большинстве других постсоветских стран по своим масштабам, радикальности и срокам проведения разгосударствление и приватизация представляли собой самый настоящий революционный переворот, неузнаваемо изменивший социальный, экономический, политический и идеологический облик страны [22].

Охарактеризуем подробнее современный этап приватизации.

Переход к "новой приватизации" законодательно обозначился в 2010 г. и был оформлен принятием Федерального закона от 31 мая 2010 г. N 106-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" [12].

Однако "новая приватизация" - это не только обновленное законодательство о приватизации, но и новые масштабы самой приватизационной кампании.

Значительно расширяется база для приватизации. Список стратегических предприятий и акционерных обществ, установленный Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009 "Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ", только за 2010 г. сократился примерно вдвое (до 200 наименований). В планы по приватизации попали пакеты акций как наиболее крупных российских компаний и банков (Роснефть, РЖД, Банк ВТБ, Сбербанк и др.), так и более мелких государственных организаций, в том числе федеральных государственных унитарных предприятий [46].

По программе приватизации, одобренной в ноябре 2010 г., федеральный бюджет до 2016 г. должен получать ежегодно примерно по 300 млрд. руб. При этом Минэкономразвития России ожидает, благодаря расширению программы приватизации, ежегодные доходы до 1 трлн. руб. [25].

В 2012 г. Правительством была разработана и утверждена дальнейшая программа приватизации до 2016 г. В соответствии с программой предполагалось участие 1 408 государственных организаций и из 2 714 функционирующих на рынке в тот период времени. Планировалась приватизация акций Сбербанка около 8%, Совкомфлота – 25%, Алроса – 49%, Роснано – 10% пакета акций и т. д.

Однако по истечении времени программа претерпела некоторые изменения. В июле 2013 г. правительства утвердило прогнозный план приватизации крупнейших компаний на 2014–2016 гг., который по причинам плохой конъюнктуры в 2014–2015 гг. практически не реализовывался. До 2016 г. также планировалось сократить долю государства в уставных капиталах открытых акционерных обществ: АК «АЛРОСА», Интер РАО ЕЭС, «Аэрофлот», Совкомфлот, Государственная транспортная лизинговая компания, РЖД, АК «Транснефть», НПК «Уралвагонзавод», РусГидро, «Зарубежнефть», ВТБ. В результате, намеченной приватизации в 2014 г. было поучено от продажи акций АО около 38 млрд рублей [49].

Темпы приватизации последние годы были различными, в настоящий момент времени темпы приватизации значительно активизировались.

В 2016 г. предусматривалась распродажа пакетов акций крупнейших компаний с государственным участием – «Роснефти», «Башнефти», АЛРОСА, ВТБ, «Транснефти», РЖД, «Аэрофлота».

Однако не все управленцы компаний торопятся реализовывать запланированное. В частности, замгендиректора ПАО «Аэрофлот» Шамиль Курмашов видит отрицательные стороны приватизации:

- переход собственности мелким неэффективным собственникам, что значительно затруднит контроль качества и цен авиаперелетов;

- авиакомпания «Аэрофлот» в целом созрела до продажи пакета акций, однако с приватизацией стоит повременить и принимать решение об этом на большем витке развития компании;

- «Аэрофлот» – это не инфраструктурная компания, которой принадлежат какие-то материальные объекты или активы, а бизнес-корпорация. В этой связи, считает он, необходимо тщательно разбираться в «выгодах», которые может получить государство при приватизации;

- «Аэрофлот» стал лидером в мире по рентабельности операционной прибыли. В принципе для компании с точки зрения эффективности это не тот случай, когда это должно выступать основным драйвером продажи государственного пакета.

Следует также отметить, что истинной целью ожидаемых сделок по приватизации является передел собственности. «Роснефть» заявила о желании участвовать в приватизации «АЛРОС», сама являясь при этом претендентом на приватизацию, а также «Лукойл» планирует получить часть акций «Сургутнефтегаза» и «Башнефти».

Ряд сделок из запланированных уже совершены. Например, «Тат-нефть» купила 24,9% акций «Нижнекамскнефтехима» и 9% акций ТАНЕКО. результате приобретения 9% акций ТАНЕКО компания получила единоличный контроль над предприятием. «Татнефть» консолидировала 100% акций «Танеко» накануне приватизации, а ранее компании принадлежали 91% акций, оставшийся пакет принадлежал Минимуществу Республики Татарстан. Таким образом, от приватизации предприятий ТЭК в 2016 г. Татарстан может получить до 70 млрд рублей [49].

Между тем ряд специалистов считает, что приватизация является не единственно правильной мерой пополнения доходов бюджета, есть и альтернативные варианты.

1. Многие экономисты считают, что требование обязательной передачи собственникам не 25% прибыли на дивиденды, а 50% позволило бы повысить доходы бюджета и сохранить стабильный доход и в долго-срочной перспективе, а приватизация позволит решить проблему пополнения бюджетных средств, как отмечалось выше, только один раз.

2. Мнение советника президента Сергея Глазьева об альтернативных приватизации источниках пополнения дефицита бюджета: вернуть выведенные в офшоры средства, что даст в бюджет около 1 трлн рублей; введение налога на финансовые сделки на Московской бирже, где объем валютных спекуляций достиг невероятной суммы – 100 трлн рублей в квартал. Налог всего в 1% будет ежеквартально приносить в бюджет 1 трлн рублей; демонетизация экономики через эмиссию внутренних долговых обязательств. Потенциал монетизации 6–8 трлн рублей, это тоже пойдет на покрытие дефицита бюджета.

3. Аудитор Счетной палаты Максим Рохмистров в качестве источника покрытия дефицита бюджета предлагает часть нераспределенной прибыли госкомпаний. Он отмечает, что Росимущество, изучив положение дел 36 из полутора тысяч компаний, выявило нераспределенной при-были на сумму более 7 трлн рублей. Только 25% от этой суммы принесет в бюджет 1,7 трлн рублей.

Проанализируем основные постулаты приватизации 2016 г.

1. Считается, что частный владелец управляет капиталом лучше, чем государство. Однако это мнение вызвало широкий резонанс на различных уровнях власти, среди ученных и политиков. В частности, член-корреспондент, научный руководитель Института экономики РАН Руслан Гринберг отметил, что наука сказала, что душа рынка – не собственность, а конкуренция. Не важно, какие предприятия обеспечивают эту конкуренцию, частные или государственные [30].

2. Приватизация только за большие рыночные цены, цена покупки по верхней границе ценового диапазона. Государство планирует пополнить бюджет на 0,8–1,1 трлн рублей при дефиците – 1,5 трлн рублей. Однако многие аналитики считают, что ожидаемая сумма явно завышена. Между тем еще в 2014 г. от продажи только федеральной собственности уже было получено 31 932 млн рублей, т. е. почти 32 млрд рублей.

3. Предполагается провести приватизацию без потери контрольного пакета акций. Это основное отличие от плана 2012 г., в котором было за-планировано долю государственной собственности 12 крупнейших ком-паний к 2016 году. довести до нуля [17].

4. Передача государственной собственности должна быть только в руки российским инвесторам. Новые владельцы приватизируемых активов должны находиться в российской юрисдикции. «Серые схемы, вывод активов в офшоры, сокрытие собственников долей недопустимы, – предупредил президент В. В. Путин. – Мы уже давно говорим о деофшоризации, и в этих условиях идти на новую приватизацию, допуская дальнейшую офшоризацию российской экономики, неправильно».

5. После реализации государственной собственности, бюджет в следующие периоды времени будет лишен стабильного дивидендного дохода. Сейчас государство получает дивиденды от этих компаний от 200 до 300 млрд рублей плюс налоговые поступления. Далее встанет вопрос покрытия дефицита бюджета, возникшего от потери этой статьи дохода.

6. Приватизация представляется как дополнительный источник покрытия дефицита бюджета, но, к сожалению, разовый [49].

Подведем итоги. На практике процесс приватизации в Российской Федерации прошел пять этапов [36]:

• спонтанная (1987 — 1991 гг.);

• массовая (1992 — 1994 гг.);

• денежная (1994 — 1997 гг.);

• залоговые аукционы (1995 — 1996 гг.);

• точечная (2001 г. — по настоящее время).

Анализ экономических и правовых последствий приватизации показывает, что соблюдение и реализация государственных и общественных интересов не являлись приоритетными. Первые четыре этапа приватизации начались значительно раньше принятия основных законодательных актов, необходимых для процесса разгосударствления. Такие нормативные правовые акты, как Федеральный закон «Об акционерных обществах» (1995 г.), Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» (1996 г.), Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (1999 г.) и др., были приняты уже после окончания залоговых аукционов. В итоге, многие предприятия стали частной собственностью еще в 1992 г., то есть до официального старта приватизации.

Таким образом, в числе недостатков процесса приватизации можно назвать, по мнению Турчановой З.М [47]:

• отсутствие необходимой законодательной основы — большинство нормативных правовых актов принималось после завершения очередного этапа приватизации;

• некорректные методики оценки приватизируемого имущества;

• отсутствие согласованной федеральной, региональной и муниципальной программы приватизации объектов собственности.

• цель — создание социально ориентированной экономики — достигнута не была.

• отсутствие эффективной системы внешнего государственного контроля. Счетная палата РФ была создана только в 1995 г., когда этап массовой приватизации был завершен. Нормы закона о привлечении органа государственного контроля к предприватизационной оценке активов не выполнялись.

Следует отметить, что ситуация в российской экономике с тех пор практически не изменилась. До настоящего времени государство не готово устранить перечисленные негативные тенденции и изменить приоритеты государственной политики в области приватизации, разработать и реализовать новые подходы к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом, тем самым нарушая собственные программные установки. Следует подчеркнуть, что именно правовое регулирование, начиная с конституционного уровня, является основополагающим фактором развития конкуренции. В противном случае цели приватизации снова не будут достигнуты.

Остается надеяться, что государство не допустит тех же ошибок, что и 20 лет назад, и "новая волна" приватизации будет способствовать развитию конкуренции и реализации конституционных принципов.

Глава 3. Значение и итоги приватизации

В 1990-е годы в России остро встал вопрос о формах собственности. Появившееся понятие частной собственности, введенное Законом РСФСР N 443-1 «О собственности в РСФСР», потребовало от государства передачи находящейся в его владении основной массы имущества в гражданское пользование [24, с. 78]. В 1991 году властями принимается решение о начале приватизации. Государство передает в частные руки значительную часть имущества: предприятия всех сфер промышленности и энергетического комплекса, жилой сектор, земли различных форм предназначения и другое недвижимое имущество [22, с. 56].

К особым признакам российского приватизационного процесса можно отнести: сложность и многоэтапность приватизации (залоговые аукционы, ваучеры, акции, инвестиционные конкурсы, формат IPO, льготная и бесплатная приватизации) [35, с. 8]; высокий уровень неэквивалентных форм денежных отношений по контрактам приватизации (бесплатная форма расчета, кредитная, инвестиционная, поэтапная, при этом существует доля неоплаченных или в неполной мере оплаченных контрактов, контрактов, ставших предметом противоправных действий) [21, с. 11]; отсутствие гражданского интереса и негативное отношение общества к приватизации; стремление к снижению процента государственной собственности; государственный контроль процессов приватизационного процесса; бесплатная форма приватизации объектов жилищного фонда.

Направленный на стабилизацию экономического состояния страны, находящейся в глубоком кризисе, приватизационный процесс привел к противоположному результату сразу по нескольким направлениям [26].

Исторический ход приватизации в РФ выявил две основные проблемы. К первой относится участие узкой группы лиц, представляющих личные или корпоративные интересы в приватизационном процессе государственной собственности [24, с. 117]. Другим фактором, влияющим на интерес и участие в приватизации граждан, является сформировавшееся в 90-е гг. негативное отношение к данному процессу [22, с. 55]. Отсутствие нормальной конкурентоспособной атмосферы в приватизации госсобственности привело к переходу данного экономического процесса в теневой закриминализованный формат, что является второй проблемой [21, с. 18]. Также к проблематике приватизации относится законодательная несогласованность в различных сферах государственной жизни, например, в сфере правовых норм, регулирующих приватизационные процессы и условия землепользования.

К отдельным проблемам приватизации относится отсутствие полноценного многостороннего анализа проводимого процесса передачи госсобственности. При отсутствии конкретных данных о целесообразности и экономической эффективности приватизационного процесса государство лишено возможности объективного устранения недопустимых недочетов, допущенных во время реализации программы приватизации [35, с. 7].

Решением озвученных проблем могут быть следующие действия государства: всестороннее доступное освещение граждан об изменениях, улучшениях и перспективах приватизационного процесса; усиление контроля и ужесточение борьбы с криминалом в сфере приватизации госсобственности; ужесточение борьбы с коррупцией в сфере приватизации; максимальное упрощение документооборота, необходимого для приватизации госимущества; разработка эффективного приватизационного законодательства; обеспечение регламентированности федеральной и региональной специфик приватизации госсобственности; введение строгой государственной ежегодной отчетности по итогам приватизации; организация доступности и открытости приватизации [26].

Первоначальные итоги приватизации несли практически исключительно негативный характер, до 75 % предприятий России оказались на грани фактического уничтожения. В стране зародился новый социальный класс – олигархи, заработавшие свои состояния на незаконных приватизационных сделках [22, с. 137]. К 2001 году объемы производства снизились на 80 % по сравнению с 1987-88 гг. Программа приватизации с 1992 года по 2006 год показала свою полную несостоятельность, принеся бюджету 450 млрд рублей, не имеющих практического финансового значения в виду глобального обесценивания российского рубля [35, с. 1].

Только в 2016 году процесс передачи государственной собственности в частные руки принес бюджету России 1,1 трлн рублей, что в условиях падения инвестиционного спроса и падения цен на энергоресурсы является значимым достижением для государства. Всего в период с 2014 по 2016 год было реализовано 20 процентов выставленных на продажу приватизационных контрактов, что оставляет огромные перспективы на будущее. По отчетам МВД РФ в 2016 г. по сравнению с периодом 2009-2013 рост преступлений в сфере приватизации снизился на 37 %, эффективность борьбы с коррупцией выражена в спаде на 28 % возбужденных дел по сравнению с 2015 г. [26]

Иностранные инвесторы, участвовавшие в приватизации госсобственности, с учетом продажи долей в крупных корпорациях принесли России в 2016 году практически 700 млрд рублей, что на 21 % больше, чем в 2014-2015 годах [26]. Правительством РФ была утверждена программа приватизации государственной собственности на 2017-2019 годы, которая позволит эффективно распорядиться государственным имуществом и без продажи акций в крупнейших российских корпорациях принести бюджету ежегодное пополнение от 5,6 до 20 млрд рублей [14]. Главным достижением за историю приватизации в России стал закон о бессрочной бесплатной приватизации жилья, ставший для граждан государства серьезным социальным фактором.

За 25 лет с момента начала приватизации ее программы неоднократно менялись, учитывая ошибки прошлых лет и принимая реалии нового времени. Несмотря на неоднозначность и неоднородность процесса приватизации госсобственности в России, за историю ее существования данная программа сформировала ряд неизменных на сегодняшний день особенностей, которые имеют как негативные, так и положительные черты.

В последнее время мы наблюдаем формирование новых экономических институтов – новых способов разгосударствления российской экономики, например: государственно-частное партнерство (в том числе путем передачи объектов государственной собственности в пользование предпринимательским структурам по договору концессии); саморегулирование отдельных видов деятельности (строительство, проектирование, инженерные изыскания, деятельность арбитражных управляющих, например); передача государственного имущества в доверительное управление и др. [19]. С их помощью с государства снимаются функции прямого хозяйственного управления. Государству остаются функции, заключающиеся в выработке и координации развития экономики, формировании наиболее оптимального режима функционирования экономики.

При всех указанных новациях в сфере разгосударствления российской экономики приватизация продолжает оставаться ключевым инструментом.

Новые реалии приватизации, ее новые масштабы требуют совершенствования законодательных основ приватизационных процессов. Несомненно, назрела острая потребность в систематизации и гармонизации законодательства, регулирующего куплю-продажу государственного и муниципального имущества, в преодолении терминологических и иных нестыковок при регулировании соответствующих отношений нормами различных отраслей законодательства - гражданского, бюджетного, законодательства о приватизации, которые порождают многочисленные коллизии в процессе правоприменительной деятельности.

Требуется более точная стыковка законодательства о приватизации и бюджетного законодательства. В настоящее время бюджетное законодательство также создает в зависимости от объекта отчуждаемой публичной собственности неодинаковые бюджетно-правовые режимы доходов, поступающих от реализации публичного имущества [44].

Еще одной причиной необходимости совершенствования законодательства о приватизации и бюджетного законодательства (в части регулирования доходов от приватизации) является реформа децентрализованных публичных финансов в Российской Федерации. Законодательство в этой сфере настолько "трудно читаемое", что сами чиновники, давая разъяснения по вопросам об отчуждении имущества бюджетных и автономных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, вынуждены сознаваться в недостаточной проработанности и противоречивости механизмов нормативно-правового регулирования соответствующих институтов.

Наконец, законодательство должно четче обозначить участие в приватизационных процессах контрольно-счетных органов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Проведение внешнего контроля должно стать неотъемлемой частью приватизационных процедур, а организация аудита эффективности приватизационных проектов - важным инструментом системы управления государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации [25].

Анализ программы приватизации показывает, что при правильном и структурном подходе государства к приватизационному процессу она позволяет улучшить экономическую ситуацию, эффективно распорядившись государственной собственностью. Приватизация положительно влияет на совершенствование законодательства в разных сферах, на развитие предпринимательства, на создание конкурентоспособного внутригосударственного экономического пространства, на привлечение иностранных инвестиционных средств. Процесс приватизации для России стратегически важен и необходим, но в умеренных, контролируемых государством объемах.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Приватизация государственного и муниципального имущества – это возмездное отчуждение находящегося в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.

В качестве субъектов отношений, складывающихся в процессе приватизации, выступают собственники государственного и муниципального имущества и уполномоченные ими лица и органы, а также лица, которые являются покупателями имущества.

Законодательство о приватизации предусматривает определенную классификацию ее объектов, основанием которой является степень возможности приватизации тех или иных объектов. Исходя из этого основания, объекты приватизации подразделяются на два вида имущества: имущество, не подлежащее приватизации; имущество, подлежащее приватизации.

Законодательство о приватизации формируется на основе соответствующих положений Конституции РФ, включает Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" и принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ. Важное место в механизме правового регулирования приватизации занимают подзаконные акты. Основным документом стратегического планирования процедуры приватизации федерального имущества выступает прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества

Одним из самых распространенных способов приватизации имущества является аукцион, т.е. проведение торгов, где победителем признается участник, предложивший более высокую цену.

Исследователи выделяют различные этапы приватизации, выделяя их по содержанию, по целям и задачам, по итогам. Одни исследователи выделяют на протяжении 1993—2017 гг. три этапа, другие – пять.

Основное значение приватизации в том, что приватизационная компания явилась одним из условий формирования и установления рынка, т.е. перехода России к многоукладной экономики, предусматривающего преобразование государственной собственности в сложившейся ситуации в России. А.Чубайс убежден, что приватизацию сделало неизбежной ослабление государства и экономический интерес, интерес к текущим деньгам, интерес к собственности.

Цель приватизации и разгосударствления, как фундаментальных элементов реформ в "переходной" экономике заключалась в обеспечении условий для нормального функционирования будущей рыночной системы.

Новые реалии приватизации, ее новые масштабы требуют совершенствования законодательных основ приватизационных процессов. Несомненно, назрела острая потребность в систематизации и гармонизации законодательства, регулирующего куплю-продажу государственного и муниципального имущества, в преодолении терминологических и иных нестыковок при регулировании соответствующих отношений нормами различных отраслей законодательства - гражданского, бюджетного, законодательства о приватизации, которые порождают многочисленные коллизии в процессе правоприменительной деятельности.

Наконец, законодательство должно четче обозначить участие в приватизационных процессах контрольно-счетных органов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Проведение внешнего контроля должно стать неотъемлемой частью приватизационных процедур, а организация аудита эффективности приватизационных проектов - важным инструментом системы управления государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция РФ (12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147
3. Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278
4. Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О приватизации государственного и муниципального имущества (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016) // Собрание законодательства РФ, 28.01.2002, N 4, ст. 251.
5. Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 28.07.1997, N 30, ст. 3595.
6. Закон РФ от 03.07.1991 N 1531-1 (ред. от 17.03.1997) "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации"// Ведомости СНД и ВС РСФСР, 04.07.1991, N 27, ст. 927.
7. Закон РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в РФ"// Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959
8. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" // СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519

Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 1.

1. Федеральный закон РФ от 21.07.2014 № 265-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты РФ» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4266
2. Федеральный закон от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3615
3. Федеральный закон от 31 мая 2010 г. N 106-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества"// СЗ РФ. 2010. N 23. Ст. 2788
4. Закон Пермского края от 2 июля 2007 г. N 62-ПК "О приватизации государственного имущества Пермского края" (в ред.  от 10.09.2015 N 531-ПК) //Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/16158344/#ixzz4fAZUdP8t
5. Распоряжение Правительства РФ от 8 февраля 2017 г. № 227-р Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2017 - 2019 гг.// Собрание законодательства РФ, 20.02.2017, N 8, ст. 1267
6. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 15.10.2014 по делу № А40-58280/13
7. Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 29.12.2014 по делу № А51-4154/2006.
8. Абазалиев М.Д., Тамбиев Д.К. Прогнозная оценка результата приватизации государственных компаний в 2016 году //Молодой ученый. 2016. № 6 (110). С. 359-372.
9. Алферов А.О. Приватизация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. N 12. С. 40 - 42.
10. Белова Л.В., Корнилова К.А. Институциональные аспекты приватизации // Проблемы совершенствования организации производства и управления промышленными предприятиями: Межвузовский сборник научных трудов. 2016. № 2. С. 41-44.
11. Бойко М, Васильев Д., Евстафьев А., Казаков А., Кох А., Мостовой П., Чубайс А. Приватизация по-российски. М.: ВАРГИУС, 1999.
12. Бокарева Л.Г. Современные проблемы приватизации бюджетного имущества // Имущественные отношения в РФ. – 2013. – № 1. – С. 7-28
13. Вилькобрисский М. Как делили Россию. История приватизации. СПб.: Издательский дом «Питер». 2013. – 192 с.
14. Гишкаева Л.Л. Приватизация в России: специфика и результаты//
    Перспективы науки. 2013. № 11 (50). С. 125-128.
15. Добреньков В.И., Исправникова Н.Р. Пирамиды упущенных возможностей (российская версия «капитализма для своих»). – М.: Академический Проект, 2014. – 171 с.
16. Казна и бюджет / Р.Е. Артюхин, А.В. Богданова, Ю.В. Гинзбург и др.; отв. ред. Д.Л. Комягин. М.: Наука, 2014. 501 с.
17. Канихин Т.Н. Приватизация госсобственности в России: результаты, особенности и проблемы //В сборнике: Научные достижения и открытия современной молодёжи. Сборник статей: в 2 частях. 2017. С. 639-641.
18. Кипнис Е.А. Анализ методов и результатов приватизации в России // Векторы развития современной науки. 2015. № 1. С. 130-133.
19. Кирсанов А.Р. Приватизация государственного и муниципального имущества на основании судебных актов // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 4. С. 56 - 61.
20. Козырин А.Н. Процедуры планирования приватизации по законодательству Российской Федерации // Реформы и право. 2015. N 4. С. 3 - 15.
21. Корольков В.Е., Погорелова Э.И. О намеченной приватизации государственного и муниципального имущества в РФ: новые принципы и подходы // Человек. Общество. Инклюзия. 2016. № 3-1 (27). С. 101-106.
22. Косинов В.А. Проблемы государственного регулирования приватизации государственного и муниципального имущества // Административное и муниципальное право. 2015. N 1. С. 5 - 7.
23. Крашенинников П.В. Жилищное право. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2016. 384 с.
24. Кривощекова Н.Ю. Проблемы приватизации муниципальной собственности // В сборнике: Институциональные и инфраструктурные аспекты развития различных экономических систем. Сб. статей междунар. научно-практ. конф.: в 2 частях. 2017. С. 213-215.
25. Ласкина Н.В., Тимофеева Н.Ю., Бирюкова Т.А., Головань А.А., Слесарев С.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2013.
26. Лескина О.Н. Проблемы перехода от сырьевой к инновационной экономике России//NovaInfo.Ru. 2015. Т.2. №31. С.131-133.
27. Максимов А.С. Российская приватизация: задачи и результаты // В сборнике: Управление в социально-экономических системах. Барнаул, 2014. С. 16-25.
28. Новикова С.В. Способы приватизации государственного и муниципального имущества // Власть Закона. 2014. N 2. С. 101 - 107.
29. Олейников А.А. Приватизация в российской федерации. Особенности и результаты // В сборнике: Уральская горная школа - регионам сборник докладов международной научно-практической конференции. 2016. С. 788.
30. Подгузова Е.И., Князев А.А. Эволюция российского законодательства о приватизации //В сборнике: Актуальные вопросы модернизации института прав человека в конституционном и международном праве /Отв. ред.: Н.Н. Кулешова. 2015. С. 137-144.
31. Предпринимательское право Российской Федерации: Учебник / Е.Г. Афанасьева, А.В. Белицкая, В.А. Вайпан и др.; отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. 3-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2017. 992 с.
32. Приватизация и право: Учебное пособие / А.А. Бельтюкова, Ю.В. Гинзбург, В.О. Денисов и др.; под ред. А.Н. Козырина. М.: НИУ ВШЭ, 2012. 210 с.
33. Райкова О.В. Проблемы приватизации муниципального имущества // NovaUm.Ru. 2016. № 4. С. 201-203.
34. Российское предпринимательское право / Под ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. - М.: Велби, Проспект: 2010.
35. Седова Н.П. Проблемы правового регулирования приватизации государственных и муниципальных предприятий // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2016. № 3 (42). С. 79-82.
36. Семёнова М.А. Понятие приватизации // В сборнике: Закономерности и тенденции формирования системы финансово-кредитных отношений. Сб. статей междунар. научно-практ. конф.: в 3 частях. 2016. С. 54-57.
37. Симачев Ю.В., Радыгин А.Д., Кузык М.Г. "Новая приватизация": группы интересов и временные компромиссы, возможный выбор // Высшая школа экономики. Национальный исследовательский университет. XII международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества: В 4-х кн. М., 2012. Кн. 4. С. 92, 93
38. Турчанова З.М. Недостатки правового регулирования процесса приватизации 1990-х гг //NovaUm.Ru. 2016. № 3. С. 16-18.
39. Управление государственной и муниципальной собственностью: право, экономика, недвижимость и природопользование: монография / под ред. С.Е. Прокофьева, О.В. Паниной, С.Г. Еремина. М.: Юстицинформ, 2014. 336 с.
40. Фролова В.Б. Приватизация - передел собственности // В сборнике: От рецессии к стабилизации и экономическому росту. Материалы VIII Международной научно-практической конференции. РЭУ имени Г. В. Плеханова. 2016. С. 260-266.
41. Хлыстов М.В., Князев А.А. Субъекты и объекты приватизации по законодательству Российской Федерации // В сборнике: Актуальные вопросы модернизации института прав человека в конституционном и международном праве / Отв. ред.: Н.Н. Кулешова. 2015. С. 192-196.
42. Чермак А.Э., Туманов Р.В. Способы проведения приватизации согласно законодательству РФ // Вестник Международного института экономики и права. 2016. № 3 (24). С. 127-130.
43. Шаптраева М.А. Административно-правовое регулирование приватизации в РФ //Вестник Уральского финансово-юридического института. 2016. № 2 (4). С. 23-25.