Право граждан на защиту чести и достоинства (История развития судебного конституционного контроля)

Содержание:

Введение

Конституционному правосудию в России уже четверть века. Конституционный Суд, учрежденный 15 декабря 1990 г. путем внесения изменений в прежнюю российскую Конституцию, был сформирован в конце октября 1991 г. и 14 января следующего года уже рассмотрел первое дело. Естественно, этот новый для нашей страны институт вобрал в себя не только политические и юридические достижения зарубежных стран и опыт конституционных судов демократических государств, но и многие концептуальные положения отечественной науки государственного (конституционного) права и первый «неудачный» опыт институциональных предшественников (Верховного Суда СССР 1924 —1933 гг. и Комитета конституционного надзора СССР 1989—1991 гг.).

За исторически непродолжительный период Конституционный Суд РФ заявил о себе как институт государственной власти, способный осуществлять правовую защиту Конституции, основных прав и свобод граждан и влиять на развитие всех отраслей российского права, их конституционализацию. Фактически решения Суда представляют собой один из важнейших источников не только науки конституционного права, но и складывающейся правовой системы нашего государства. Заметна роль органов конституционного судебного контроля в обеспечении политической стабильности в стране и применении общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров.

Конституционный контроль находится в центре всей системы контроля за законностью. Это обусловливается прежде всего тем особым местом, которое занимает конституция в жизни общества; будучи его главным политическим, правовым документом, конституция закрепляет важнейшие стороны социально-экономической, политической системы, организации государства, определяет основные права, свободы и обязанности граждан. Ее действие распространяется на всю систему общественных отношений, она составляет юридическую базу для всего законодательства, является ядром всей правовой системы. Деятельность государственных органов, должностных лиц, общественных организации, граждан, нормативные акты должны четко соответствовать конституции. Без этого невозможно правовое государство. Добиться же такого положения можно лишь при наличии эффективной системы конституционного контроля, обеспечивающей точное, последовательноепроведение в жизнь конституции, усиливающей ее роль как основного закона страны и выступающей в качестве главнейшего гаранта защиты конституционных прав и свобод граждан. От ее эффективности, в конечном счете, зависит деятельность в области контроля за законностью в целом.

Потребность в конституционном контроле продиктована и самой действительностью. Мировой опыт, а также опыт нашей страны свидетельствует о том, что нередко принимаются акты, не соответствующие конституции, законам, возникают спорные ситуации в сфере применения конституции и текущего законодательства. Разрешение таких проблем находится в компетенции органов конституционного контроля, которые должны обеспечить правильную реализацию конституционных принципов и исключить любую подмену законности.

Конституционный контроль, под которым понимается деятельность по проверке, выявлению, констатации, оценке и устранению несоответствия различных актов конституции, законам, является неоднородным по своему характеру и представляет собой совокупность различных своих вариантов, существенно отличающихся друг от друга. Разнообразие видов конституционного контроля в первую очередь связано с большим количеством полномочий, осуществляемых органами конституционного контроля, а также с разнообразием форм организации и функционирования данных органов.

1. История развития судебного конституционного контроля

Говоря о становлении конституционного судебного контроля в современной России, нельзя не отметить, что она восприняла основные черты европейской модели конституционного контроля, хотя и имеет свою специфику, связанную с трудностями перехода от тоталитаризма к демократическому правовому государству.

Основные этапы становления института конституционного контроля в России следующие:

1) зарождение идей о конституционном контроле в России (XIX — начало XX в.);

2) осуществление конституционного контроля Центральным исполнительным комитетом СССР (ЦИК СССР) при вспомогательной роли Верховного Суда СССР (конец 1920-х — начало 1930-х гг.);

3) осуществление конституционного контроля Президиумом Верховного Совета СССР (конец 1930-х — начало 1980-х гг.);

4) осуществление конституционного контроля высшими органами государственной власти: Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и Комитетом конституционного надзора СССР (1988-1991 гг.);

5) обеспечение верховенства Конституции и ее правовой защиты самостоятельным и независимым органом судебного конституционного контроля — Конституционным Судом РФ (с 1991 г.).

Практическое осуществление конституционного контроля начинается в первые годы советской власти. В это время конституционный контроль осуществлялся Всероссийским съездом советов и Всероссийским Центральным исполнительным комитетом (ВЦИК), который был вправе отменить практически любой акт в случае его противоречия Конституции РСФСР. На практике отмену конституционных актов реализовывал Президиум ВЦИК. Свои предварительные заключения о конституционности того или иного правового акта давал отдел законодательных предположений.

В связи с образованием в 1922 г. Союза ССР и необходимостью обеспечить соответствие республиканского законодательства общесоюзным нормам функции по осуществлению конституционного контроля переходят к ЦИК СССР, а в период между его сессиями — Президиуму ЦИК СССР. Вспомогательную роль в осуществлении конституционного контроля стал выполнять образованный в 1923 г. Верховный Суд при ЦИК Союза ССР.

К середине 1930-х гг., когда в Советском Союзе уже полностью сформировалась и стабилизировалась командно-административная система, возможное несоответствие как актов союзных республик, так и ведомственных нормативных правовых актов общесоюзному законодательству могло быть только технической ошибкой, а не проявлением политической воли. В случае появления подобной юридической ошибки ее можно было устранить без формального привлечения государственных органов через систему партийной иерархии. В связи с этим принятая в 1936 г. Конституция СССР не предусматривала создания специализированных органов конституционного контроля, так как функции конституционного контроля могли выполнять постоянно действующий высший орган государственной власти — Президиум Верховного Совета СССР и Прокуратура СССР.

Во второй половине 1980-х гг. начинается масштабный кризис всей системы государственной власти в нашей стране. Осознание необходимости перемен в обществе приводит к внесению значительных изменений в Конституцию СССР, конституции союзных и автономных республик. Существенным изменениям подверглась ст. 6 Конституции СССР, на цели демократизации общественной жизни были направлены изменения ст. 104 Конституции СССР, которые привели к усовершенствованию высших органов государственной власти — образованию Съезда народных депутатов СССР и реформированию Верховного Совета СССР.

Данные органы государственной власти осуществляли законодательную деятельность, обеспечивали единство законодательного регулирования на всей территории СССР, осуществляли толкование законов Союза ССР. 23 декабря 1989 г. принимается Закон СССР «О конституционном надзоре в СССР». С мая 1990 г. к работе приступил Комитет конституционного надзора СССР. Члены Комитета конституционного надзора избирались Съездом народных депутатов СССР сроком на 10 лет из числа специалистов в области политики и права в составе председателя (им стал известный ученый-юрист, член-корреспондент АН СССР С. С. Алексеев), его заместителя и 25 членов Комитета, в том числе по одному из каждой союзной республики. Закон установил ряд важных гарантий независимости членов Комитета, прежде всего их подчинение при выполнении ими своих обязанностей только Конституции СССР.

Впервые осуществление конституционного контроля специализированным судебным органом начинается в 1991 г., когда Законом РСФСР от 12 июля 1991 г. № 1599-1 «О Конституционном Суде РСФСР» (ред. от 25 февраля 1993 г.) был образован судебный орган конституционного контроля — Конституционный Суд РФ. Конституционным Судом РФ на основе Закона РСФСР от 12 июля 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР» в 1992—1993 гг. было рассмотрено 27 дел, из них 19 — по обращениям о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов, 8 — по индивидуальным жалобам граждан. Им было рассмотрено также более 30 тыс. обращений граждан, государственных органов, общественных объединений, на которые были даны ответы.

Обострение политического кризиса в стране и его трагическая развязка 3—4 октября 1993 г. в Москве привели к фактическому роспуску парламента и приостановлению реального осуществления Конституционным Судом РФ функций конституционного судебного контроля до принятия новой Конституции России и нового закона о конституционном правосудии.

Конституция РФ 1993 г., сохранив специализированный орган конституционного судебного контроля, урегулировала важнейшие вопросы, связанные с организацией и деятельностью Конституционного Суда РФ, внесла существенные изменения в правовой статус данного органа, но все положительное, что было накоплено в ходе становления этого государственно-правового института в России, нашло затем отражение в Законе о Конституционном Суде РФ 1994 г. После завершения формирования полного состава Конституционного Суда РФ в феврале 1995 г. начался новый этап его деятельности.

2.Понятие конституционного контроля, его сущность и содержание

Вопрос о соотношении таких понятий, как «конституционный контроль» и «конституционный надзор» в отечественной юридической литературе рассматривается с различных точек зрения. Одни ученые считают указанные понятия тождественными, другие разделяют их, отмечая, что они имеют различное содержание. Существует и мнение, что разграничение функций контроля и надзора условно и что конституционный надзор относится к одному из видов конституционного контроля.

Хотелось отменить, что в данной работе эти понятия не отождествляются. Их различие обусловлено в основном теми мерами, которые могут применять органы надзора и органы контроля при выявлении нарушений. Надзорные органы, как известно, не вправе ни отменить незаконный акт, ни наказать нарушителя. Контролирующие же органы, напротив, непосредственно и активно вмешиваются в деятельность контролируемых. Контролирующий орган в большинстве случаев наделен эффективными средствами воздействия, и, прежде всего правом отмены незаконных актов. Именно это, с нашей точки зрения, и отличает контроль от надзора.

Анализ законодательства, практики деятельности органов конституционного контроля свидетельствует о том, что в данной сфере решается целый комплекс конкретных, многообразных и важных задач.

Основную задачу в общем плане можно определить как деятельность по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий различных актов конституции и законам.

Другая задача, связана с разрешением спорных вопросов, имеющих конституционное значение. Сложно дать однозначное определение спорных вопросов конституционного значения Можно отметить, что такие споры имеют глобальное значение для жизни страны, для ее социально-экономической, политической системы, для жизни каждого гражданина и, в конечном счете, для конституционного строя. Они могут затрагивать интересы государственных органов, должностных лиц, партий, общественных организаций, наций, народностей и т.д. Перечень таких вопросов, их характер определены в конституциях и других законодательных актах по-разному. Например, во Франции Конституционный совет решает вопрос о правильности избрания депутатов и сенаторов, если оно оспаривается. В Италии Конституционный суд рассматривает обвинения, выдвигаемые в соответствии с Конституцией против президента.Можно выделить еще одну из важнейших сторон деятельности органов конституционного контроля – на их участие в нормотворческом процессе (не являются основными в осуществлении правотворчества). Главная роль здесь отведена законодательной и исполнительной властям. Это деятельность органов, относящихся к правоохранительной системе; правотворчество в сфере конституционного контроля реализуется в особой процессуальной форме – конституционного правосудия – и связано, прежде всего, с выявлением противоречий в сфере правового регулирования фактических общественных отношений. Правотворческая деятельность для органов конституционного контроля является второстепенной по сравнению с их основной функцией – обеспечением верховенства, высшей юридической силы конституции. Участие в нормотворческом процессе органов конституционного контроля осуществляется в различных формах:

· выявляют недостатки правовых норм, тех или иных актов, отменяют антиконституционные, антизаконные акты

· подтверждают конституционность, законность актов,

· высказывают соображения о состоянии, перспективах развития законодательства,

· в ряде стран осуществляют и право законодательной инициативы.

Таким образом, налицо еще одна важная задача, которую кратко можно определить как участие в развитии и совершенствовании законодательства.В ходе конституционного контроля естественно осуществляется и толкование конституции, иных правовых актов. И здесь наблюдается определённая специфика. Дело в том, что право такого толкования, как правило, закреплялось за парламентом, а в бывших социалистических странах – за его постоянно действующими органами общей компетенции президиального типа, которые входили в систему органов конституционного контроля. Иначе дело обстоит в отношении специализированных органов конституционного контроля, которым, как известно, в данной области принадлежит важная роль. Но право толкования конституции, иных нормативных актов специализированными органами конституционного контроля редко регламентируется законодательством. Объем таких полномочий различен. Так, в Венгрии и Испании конституционные суды наделены правом толкования всех положений конституции.

В Германии Федеральный конституционный суд вправе толковать положения Конституции лишь по определенным видам производства. Конституционный Суд Российской Федерации имеет право толковать все положения Конституции, но лишь при наличии запроса, который дается строго определенными органами.

Таким образом, деятельность по толкованию конституции и иных нормативных актов – одна из ответственных и важных задач органов конституционного контроля. Вместе с тем она носит вполне самостоятельный характер, хотя и осуществляется в рамках конституционного контроля[1] .

Формирование института конституционного контроля в нашей стране носило длительный характер.Таким образом, на уровне Союза ССР устанавливалась четырехзвенная система органов конституционного контроля в лице Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР, Президента СССР, Комитета конституционного надзора СССР.

Анализ трех этапов реформы свидетельствует о том, что основные изменения касались лишь системы органов конституционного контроля и шли по пути создания нового специализированного органа в данной области. В перестроечный период происходило также становление института конституционного контроля в союзных республиках. Наибольшее влияние на этот процесс оказывала такая объективная тенденция, как стремление республик к достижению подлинного суверенитета.

В четырех субъектах Федерации были приняты законы о комитете конституционного надзора. Следующий этап был связан с переходом к более высокой и перспективной форме правовой охраны основных законов – к созданию конституционных судов. Пять союзных республик: Россия, Украина, Азербайджан, Киргизия, Таджикистан – отказались от комитетов конституционного надзора и закрепили в своем законодательстве положения о создании конституционных судов.

Процесс формирования института конституционного контроля начался и в автономиях (не был завершен к 1991 г.). В большинстве республик РСФСР, как и на уровне Союза ССР, первоначально правом конституционного контроля наделялся парламент и его президиум. Функции конституционного надзора должен был выполнять Комитет конституционного надзора.

После распада СССР Россия стала развиваться как самостоятельное, независимое государство. В 1992–1993 гг. был принят ряд важных законодательных актов, которые оказали огромное влияние на становление новой российской государственности и ее правовой системы. Особое значение имело подписание весной 1992 г. Федеративного договора. Подписанный Федеративный договор, инкорпорация его содержания в Конституцию РФ, как отмечалось в научной литературе, представляли собой важнейший компромисс, позволяющий смягчить острую политическую ситуацию и предопределить природу нового федеративного устройства России.

Устанавливается три вида субъектов Российской Федерации:

1) республики;

2) края, области и приравненные к ним города Москва и Санкт-Петербург;

3) автономная область и автономные округа.

Их статус имеет различный характер. Республики определяются как государства. Края, области – как государственные образования.

Четко определяется три сферы ведения органов государственной власти России: исключительная – федеральных органов государства; совместная – федеральных органов государства и государственных органов каждого из субъектов Федерации; государственных органов субъектов Федерации.

Здесь можно отметить, что был сохранен принцип верховенства общефедерального законодательства над республиками.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. об изменениях и дополнениях Конституции Президенту предоставляется право отмены актов краевой, областной, городской администрации, администрации автономной области, автономных округов в случае противоречия этих актов законодательству РФ. В результате в сфере конституционного контроля стало действовать пять органов: Съезд народных депутатов, Верховный Совет, Президиум Верховного Совета, Конституционный Суд, Президент РФ.

Законом от 21 апреля 1992 г. уточняется место Конституционного Суда в системе органов государственной власти, в текст Конституции вносится новая статья 165, расширившая полномочия Конституционного Суда.

Продолжается также процесс формирования института конституционного контроля в республиках Российской Федерации. Анализ принятых в этот период актов свидетельствует о том, что функция конституционного контроля закрепилась прежде всего за парламентами. В рассматриваемый период в значительной части республик вводится институт Президента. Этому новому органу в большинстве субъектов Российской Федерации предоставляются также полномочия по осуществлению конституционного контроля (например, в Чувашии, Тыве).

В период 1991–1993 гг. в подавляющем большинстве республик был взят курс на создание специализированных органов конституционного контроля – конституционных судов.

Однако к осени 1993 г. социально-экономическая, политическая ситуация в России еще больше обострилась и стала угрожать государственной и общественной безопасности страны. В этих условиях Президент РФ прибегает к весьма решительным и жестким мерам. 21 сентября 1993 г. он принимает Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». В соответствии с Указом № 1400 вся полнота власти на федеральном уровне сосредоточивалась фактически в двух органах – у Президента и Правительства РФ. Согласно п. 2 Указа № 1400, Конституционная комиссия и Конституционное совещание должны были к 12 декабря 1993 г. представить единый согласованный текст Конституции РФ в соответствии с рекомендациями рабочей группы Конституционной комиссии.

Центральное место в сфере правовой зашиты Конституции России, а также конституционного контроля до октября 1993 г. занимал Конституционный Суд. Закон о Конституционном Суде 1991 г. определил его как орган судебной власти, высший судебный орган конституционного контроля, осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Устанавливались важнейшие принципы его деятельности: законность, независимость, коллегиальность и гласность.

Полномочия Суда можно разделить на группы. Первую составляли права по контролю за конституционностью: международных договоров РФ, имеющих или могущих иметь непосредственное действие на территории России в качестве правовой нормы, если к моменту рассмотрения дела в Конституционном Суде они не были в установленном порядке ратифицированы и не вступили в законную силу; законов РФ и других нормативных актов Съезда народных депутатов, Верховного Совета, Президиума Верховного Совета РФ, актов Президента, Совета Министров, федеральных органов исполнительной власти, актов представительных и исполнительных органов республик, краев, областей, автономной области, автономных округов. К рассматриваемой группе относились и полномочия Конституционного Суда по контролю за конституционностью правоприменительной практики. В соответствии со ст. 165 Основного закона 1978 г. Конституционный Суд давал заключение о наличии оснований для отрешения от должности соответствующего федерального должностного лица, а также должностного лица республики, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения.

Ко второй группе полномочий следует отнести консультативную деятельность Конституционного Суда. Третья группа полномочий связана со спорными вопросами, имеющими конституционное значение. Четвертая группа – полномочия в законодательной сфере (право-законодательной инициативы).

Для организации работы Конституционного Суда и руководства заседаниями создавались руководящие, рабочие и совещательные органы.

Основной формой работы специализированного органа правовой охраны согласно Основному закону являлись заседания, в которых принимали участия все члены Суда. В соответствии с законодательством решения Конституционного Суда по всем подведомственным ему вопросам вступали в силу немедленно после их провозглашения, так как были окончательными и обжалованию не подлежали.

Таким образом, в России был создан орган, обладающий всеми необходимыми полномочиями для защиты Основного закона.

Весьма поучительна практика деятельности Конституционного Суда с момента его создания до событий осени 1993 г. В рассматриваемый период Конституционным Судом было принято более 30 актов, что служит свидетельством высокой активности его деятельности. Основная масса дел, рассмотренных в Конституционном Суде, касалась вопросов соответствия Конституции иных нормативных актов.

Конституционный суд в своей деятельности использовал практически все виды предоставленных ему полномочий. В большинстве случаев субъектами возбуждения дел о конституционности актов выступали группы народных депутатов.

Анализ практики деятельности Конституционного Суда, и в особенности его санкций, свидетельствует о том, что им проводилась значительная работа по конституционному контролю.

К 1993 г. в деятельности Конституционного Суда стали проявляться негативные тенденции. Симпатии Конституционного Суда РФ все чаще стали склоняться в сторону законодательной власти, что нарушало принцип объективности, беспристрастности его деятельности. Следует отметить также, что специализированный орган конституционного контроля неоднократно нарушал правовые нормы, определяющие его функционирование. Из органа конституционного правосудия Суд превратился в орудие политической борьбы, что представляло огромную опасность для российского общества и государства. 5 октября 1993 г. Конституционный Суд принял Заявление о сложении с себя функций проверки конституционности нормативных актов и международных договоров. Таким образом, Конституционный Суд образца 1991 г. фактически прекратил свою деятельность.

Началом нового этапа общественного развития нашей страны явилось принятие 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, которая внесла существенные изменения в систему организации и деятельности органов государственной власти в целом и органов правовой охраны Конституции, конституционного контроля в частности. Однако, Конституция 1993 г. сохранила специализированный орган конституционного контроля – Конституционный Суд РФ. В 1994 г. принимается федеральный конституционный закон РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации», регламентирующий его деятельность и полномочия.[2]

3. Субъекты конституционного контроля

Конституционный контроль – важнейшая функция любого государственного органа, общественной организации. Это присущая всем элементам политической системы часть их деятельности по контролю за законностью в целом. Можно говорить о следующих его видах: парламентском, президентском, правительственном, контроле обычных судов, специализированных органов конституционного контроля, муниципальном, партийном, профсоюзном контроле, контроле молодежных организаций ии т.д.

Вместе с тем среди всех субъектов конституционного контроля выделяются такие, для которых деятельность в данной области имеет первостепенное, главенствующее значение. Их можно условно определить как органы верховного конституционного контроля. Они обладают рядом характерных признаков.

Первую группу таких признаков составляют основные, общеобязательные признаки, присущие исключительно органам верховного конституционного контроля:

1. Это только государственные органы.

2. Они относятся только к системе высших органов государственной власти.

3. Они создаются и функционируют или как специализированные органы конституционного контроля и эта функция служит главной, исключительной в их деятельности, или эта функция является одной из основных в деятельности органа.

4. Полномочия, основы организации, деятельности органов по конституционному контролю закреплены в конституции.

5. Данные органы осуществляют контроль за соответствием конституции, законам актов высших органов государственной власти.

6. Только такие органы имеют право разрешать споры, имеющие конституционное значение.

7. Только такие органы в федеральном государстве осуществляют контроль за соотношением конституции и законов федерации, а также конституции и законов ее субъектов.

Вторая группа признаков носит своего рода сопутствующий характер. Но законодательное закрепление таких признаков в той или иной форме в ряде стран существенно влияет на статус органов именно как органов верховного конституционного контроля. К таким признакам относятся:

1. Подробное регулирование организации, деятельности таких органов специальным правовым актом, имеющим, как правило, ранг закона.

2. Право, данных органов отменять не соответствующие конституции, законам акты органов, относящихся к иным ветвям власти; в-третьих, наделение этих органов правом толкования конституции, законов.

Анализ законодательства, государственно-правовой политики свидетельствует о том, что функциями конституционного контроля наделяются различные органы государственной власти. Здесь четко прослеживается как общее для всех стран, так и специфическое для каждой страны. Прежде всего, остановимся на том общем, что характерно для всех государств. Везде функции конституционного контроля выполняют парламенты, которым принадлежит главенствующая роль в осуществлении предварительного контроля за конституционностью законов. Эта функция теснейшим образом связана с основной функцией парламента – законотворчеством. В ходе подготовки, обсуждения, принятия законопроектов парламент проводит огромную работу по проверке конституционности проектов правовых актов и отклонению тех из них, которые не соответствуют конституции. Наряду с принятием законов он имеет право, и отменять их, осуществляя таким путем и последующий конституционный контроль. В некоторых странах, парламент наделен правом отменять также акты иных органов, не соответствующие конституции, законам (например, в СССР до осени 1991 г., в России на федеральном уровне до октября 1993 г., в ряде субъектов Российской Федерации в настоящее время).

Полномочия по осуществлению конституционного контроля возлагаются и на высшие постоянно действующие коллегиальные органы государственной власти. Такие органы существовали и осуществляли указанную функцию в основном в бывших социалистических странах. Они носили различные названия, например: Президиум Народного собрания в НСРА, Государственный совет в НРБ, Президиум Верховного Совета в СССР. В настоящее время такие органы функционируют и наделены полномочиями по осуществлению конституционного контроля лишь в незначительной части государств, например в КНР и КНДР.

Анализ порядка формирования, компетенции и ответственности рассматриваемых органов, как отмечается в юридической литературе, независимо от наличия конституционных определений и различий в их характеристике, дает возможность констатировать, что, как правило, им свойственна двоякая природа: с одной стороны, это органы парламента, выполняющие ряд его функций, а с другой – государственные органы с самостоятельной компетенцией. Это дает основание определять их, прежде всего как постоянно действующие органы парламента общей компетенции. Такой вывод позволяет фактически связать воедино деятельность парламента и высшего постоянно действующего коллегиального органа государственной власти в сфере конституционного контроля и трактовать ее как парламентский конституционный контроль.

Есть страны, в которых основная функция по осуществлению конституционного контроля наряду с парламентом осуществляется специализированным органом конституционного контроля. Идея создания такого органа принадлежит аббату Сийесу. Свое практическое воплощение она получила в Западной Европе в начале 20-х годов нынешнего столетия. Термин «специализированный орган» конституционного контроля широко употребляется в научной, политической лексике. Однако его определение не дается. В юридической литературе можно встретить лишь следующее обобщающее определение органов конституционного контроля: «Это специальные юрисдикционные органы, в задачу которых входит решение вопроса о соответствии нормативных и иных государственных актов конституции и принятие мер к устранению установленных несоответствий». Вместе с тем дальнейший анализ интересующих нас проблем невозможен без уточнения рассматриваемого понятия. В связи с этим в наиболее общей форме, специализированный орган конституционного контроля можно охарактеризовать как самостоятельный, обособленный государственный орган, который создан и функционирует исключительно для осуществления конституционного контроля и в деятельности которого данная функция является наиглавнейшей.

В этом определении центральное место занимает положение о самостоятельности, обособленности данного органа. Оно позволяет показать своеобразие специализированного органа конституционного контроля по сравнению с иными органами в этой области. Самостоятельность, обособленность, как отмечается в научной литературе, проявляются в нескольких аспектах. Во-первых, организация и функционирование специализированных органов конституционного контроля достаточно полно определяются предписаниями основного закона, что создает прочный фундамент для их функционирования и затрудняет осуществление изменений, продиктованных текущими политическими мотивами. Во-вторых, независимая, обособленная позиция выражается в особом способе формирования судейского состава этих органов и в особом правовом статусе судей. В-третьих, специализированные органы конституционного контроля обладают исключительным правом компетентно решать вопросы о конституционной проверке законности действий всех других государственных органов.

Большое значение имеет и констатирование в определении специализированного органа конституционного контроля того обстоятельства, что такие органы создаются исключительно для осуществления конституционного контроля и что эта функция для них является первостепенной, чего нельзя сказать ни об одном органе государственной власти.

В России в настоящее время положения об организации и деятельности Конституционного Суда РФ включены в главу 7 Конституции «Судебная власть», причем из ст. 118 Конституции следует, что Конституционный Суд является составной частью судебной системы страны. Таким образом, в этой группе стран специализированный орган конституционного контроля причислен к системе органов правосудия.

Специализированный орган конституционного контроля имеет комплексный характер, сочетая в себе черты контрольной и судебной властей. Причем в преобладающей степени ему присуща высшая контрольная государственная деятельность. Это дает основания для выделения его в особый, самостоятельный вид – государственный орган конституционного контроля.

Важное место в деле правовой охраны конституции занимает глава государства – президент. Эта его особая роль подчеркивается в ряде основных законов, и, прежде всего в государствах с президентской формой правления. Так, в ст. 5 Конституции Франции записано: «Президент Республики следит за соблюдением Конституции». В ст. 80 Конституции РФ 1993 г. закреплено положение о том, что Президент РФ является гарантом Конституции российской Федерации. Анализ законодательства большинства стран свидетельствует, что полномочия, санкции, которыми наделяется президент в данной сфере, носят в основном надзорный характер. Типичными формами его реакции являются отлагательное вето, право передачи на референдум законопроекта, использование согласительных процедур для разрешения спорных вопросов. Все это – мощные и эффективные средства, дающие возможность Президенту играть активную роль в системе сдержек и противовесов, прибегать к решительным мерам в случае принятия законодателем поспешных, необдуманных решений. Особое значение это имеет для России, где идет процесс создания нового конституционного, государственно-правового порядка, в ходе которого неизбежны конфликты и сложные социально-политические ситуации.

Глава России наделяется и рядом контрольных полномочий в области правовой охраны Конституции. Например, в соответствии с п. 3 ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть Президентом отменены. Такое решение продиктовано весьма сложной ситуацией в России, необходимостью постоянного контроля за Правительством, на которое возложена основная роль в деле проведения в жизнь демократических реформ.

Наделение главы государства возможностью применять санкции, носящие характер конституционного контроля (отмена актов, не соответствующих конституции, законам), нецелесообразно по ряду обстоятельств. Во-первых, надзорные полномочия, которыми наделен президент в сфере правовой охраны конституции, а также санкции, которые он может применить, настолько широки и эффективны, что могут обеспечить соответствие любого акта конституции, законам. Во-вторых, само положение главы государства, обеспечивающего сбалансированность властей, нормальное функционирование всех органов государства, их взаимодействие, обязывает президента действовать не в роли лица, отменяющего те или иные акты, а в роли, прежде всего арбитра, обеспечивающего согласование различных позиций, поиск компромиссных решений на благо общества.

Мировой опыт конституционализма свидетельствует также о том, что в тексты основных законов ряда государств вносились положения, согласно которым правом отмены актов, не соответствующих конституции, наделялись также и иные органы. Это касается главным образом конституций бывших социалистических стран раннего периода их развития. Так, в соответствии со ст. 91 Основного закона Албании 1946 г. правительство могло отменять исполнение приказов и инструкций министров в случае их противоречия Конституции, законам, актам правительства. На основании ст. 65, 67 Конституции Болгарии 1947 г. Совет Министров имел право отменять все решения и распоряжения любого из своих членов, если они не соответствовали Конституции, законам, постановлениям, распоряжениям правительства. Правительство и его отдельные члены имели право в пределах своей компетенции отменять противозаконные и неправильные действия общинных и околийских управ. Такие действия не следует относить к верховному конституционному контролю, так как этот контроль осуществляется в рамках одной ветви власти – исполнительной – и является разновидностью ведомственного контроля. Приведенные нормы носили второстепенный характер. Их можно было и не включать в текст основных законов, и в дальнейшем они были исключены из конституции. Вместе с тем анализ новых принятых в последнее время конституций, уставов субъектов Российской Федерации свидетельствует о возвращении подобной практики: в них включены положения, предоставляющие правительствам, главам администрации право отменять акты органов управления.

Таким образом, в каждой стране действует система органов конституционного контроля, функции каждой, из составных частей которой, их взаимоотношение, взаимодействие в данной сфере строго регламентируются конституцией, законами. Кратко систему органов конституционного контроля можно определить как совокупность органов, на которые конституцией, законами возложены функции по осуществлению конституционного контроля.

Понятие системы органов конституционного контроля следует отличать от понятия системы конституционного контроля, котороеупотребляется в юридической научной литературе. Последнее имеет более широкий смысл и содержание, так как система органов конституционного контроля является не чем иным как составной частью, институтом системы конституционного контроля.

Существуют три основных вида систем контроля:; парламентская; парламента и общих судов; парламента и специализированного органа конституционного контроля. Все эти системы функционируют как в чистом виде, так и с подключением элемента конституционного контроля иных государственных органов. Парламентская система действовала в основном в бывших социалистических странах и показала свою неэффективность. В настоящее время она функционирует в незначительном числе государств, например на Кубе. Воспринята такая система сегодня и рядом субъектов Российской Федерации. По поводу второй и третьей систем идут долгие споры. В принципе приемлемо и то, и другое решение. Важно лишь, чтобы конституционный контроль был реальным и эффективным инструментом. Выбор той или иной системы зависит от многих факторов – от исторических традиций, политической ситуации в стране и т.д. Мировой опыт свидетельствует об эффективном использовании в сфере конституционного контроля, как обычных судов, так и специализированных органов. Ученые отмечают, что американская модель была воспринята, прежде всего, странами Американского континента, Японией, Индией, Австралией, рядом европейских государств, а австрийская многими западноевропейскими государствами, особенно теми, которые проводили кардинальные конституционные реформы после второй мировой войны. Подчеркивается также, что конституционный контроль развивается успешнее там, где сильны идеи правового государства и где они пустили корни до начала современных процессов развития демократии. В последние годы преобладающей стала тенденция создания специализированных органов в данной области. Такие органы образованы в Болгарии, Венгрии, Польше, Румынии, Чехии. По такому пути пошли Россия и многие бывшие республики СССР – ныне самостоятельные государства.

4. Конституционный суд Российской Федерации и его роль в обеспечении конституционной законности в российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации – национальный судебный орган, осуществляющий защиту прав и свобод человека и гражданина посредством конституционного судопроизводства согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией.

Создание в 1991 г. Конституционного Суда России – специального института судебного конституционного контроля – явилось единственным из конкретных подтверждений приверженности новой России европейским правовым ценностям. Учитывая близость развивающейся правовой системы России к континентальной (романо-германской) правовой семье, была избрана европейская модель конституционной юрисдикции, конституционного судопроизводства.

Полномочия Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства, как это определено в действующем законе о нем 1994 г., направлены на обеспечение верховенства и прямое действие Конституции России на всей территории страны на защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина.

Конституционный Суд Российской Федерации в своей деятельности руководствуется исключительно Конституцией; подчиняться только ей клянутся судьи Конституционного Суда, принося присягу при вступлении в должность. Именно Конституция, в соответствии с ч. 1 и ст. 15, имеет высшую юридическую силу, ей не могут противоречить законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации[4] .Особое положение Конституционного Суда в механизме государственной власти обусловило тот факт, что из всех высших судебных органов только его компетенция (наряду с компетенцией Президента, Федерального Собрания, правительства Российской Федерации) развернуто, определена непосредственно в Конституции. Ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» воспроизводит конституционные установления о полномочиях Конституционного Суда, увязывая их с главными целями деятельности данного органа, а также закрепляет ряд дополнительных правоположений.Конституция РФ 1993 г. (ст. 125) в отличие от предшествующей не сохранила после перечисления полномочий Конституционного Суда положение: «рассматривает иные дела, если это предусмотрено законами и не противоречит его юридической природе». Отсутствие аналогичной записи в новой Конституции РФ не означает, однако, что установленный в ней перечень полномочий Конституционного Суда следует считать исчерпывающим. Он может быть дополнен, конкретизирован, но лишь федеральным конституционным законом и договорами. Дополнительные (помимо установленных Конституцией РФ полномочия Конституционного Суда не могут, естественно, противоречить его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.

Такой вывод опирается на норму ч. 3 ст. 128 Конституции РФ, предусматривающую, в частности, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда устанавливаются федеральным конституционным законом, следовательно, не только Конституцией РФ, а также на норму ч. 3 ст. 11 Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий межу органами государственной власти Федерации и ее субъектов посредством договоров. При этом имеется ввиду, прежде всего, ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», регламентирующий на основе Конституции материально-правовые, процессуальные и организационные полномочия Конституционного Суда. Но такая регламентация не может ограничить установленные Конституцией РФ полномочия Конституционного Суда, изменить их. Это возможно лишь путем внесения поправок в Конституцию РФ, которые принимаются в форме специального правового акта – закона Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, имеющего особый статус, отличающегося и от федеральных законов, и от федеральных конституционных законов, как было разъяснено в постановлении Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ[5] .

При законодательном определении дополнительных (помимо установленных Конституцией РФ) полномочий Конституционного Суда необходимо учитывать, что оно, конечно, не может быть беспредельным. Юрисдикция Конституционного Суда имеет определенные границы. Конституция РФ 1993 г. внесла существенные изменения в компетенцию Конституционного Суда. Он получил ряд новых важных полномочий, некоторые из прежних не были сохранены, некоторые же остались без изменений или уточнены.

Новые полномочия – это толкование Конституции РФ; разрешение дел о соответствии Конституции РФ договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; проверка по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов конституционности законов, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижение обвинения Президенту РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

В то же время по сравнению с прежней Конституцией (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом от 21 апреля 1992 г.) новая не сохранила за Конституционным Судом такие полномочия как разрешение дел о конституционности политических партий и иных общественных объединений; вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; правоприменительной практики; дача заключений о наличии оснований для досрочного прекращения полномочий соответствующего представительного орана власти, для отрешения от должности соответствующего федерального должностного лица, а также должностного лица республики другого субъекта Федерации; о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия. Не сохранилось предусмотренное прежним Законом о Конституционном Суде его право давать заключения по собственной инициативе. Сужен круг правовых актов, конституционность которых правомочен проверять Конституционный Суд.

Изменения, внесенные в компетенцию Конституционного Суда, обусловлены необходимостью более четко разграничить подсудность между Конституционным Судом и иными судами, устранить известную «перегруженность» Конституционного Суда не свойственными судебному конституционному контролю полномочиями. Исключение некоторых полномочий можно объяснить и политическими мотивами, реакцией законодателя на политические обстоятельства предшествующего периода.

Ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» закрепляет на основе Конституции главным образом материально-правовые полномочия Конституционного Суда. Его процессуальные и организационные полномочия устанавливаются в других статьях и главах ФКЗ «О Конституционном Суде РФ».

П. 1 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» определяет группу полномочий Конституционного Суда по разрешению дел о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов государственных органов и договоров между ними, а также не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Эта группа полномочий наиболее типична для органов конституционного контроля.

На федеральном уровне к актам, конституционность которых правомочен проверять Конституционный Суд, относится, прежде всего, федеральные законы. В подп. «а» п. 1 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», как и в п. «а» ч. 2 ст. 125, ч. 2 ст. 4, п. «а» ст. 71, ч. 3 ст. 80, ч. 3 ст. 90 и ряде других статей Конституции, термин «федеральный закон» использован как родовое понятие, то есть включающие и федеральные конституционные законы, и обычные федеральные законы. Проверка конституционности и тех, и других входит в сферу юрисдикции Конституционного Суда.

Конституционный Суд правомочен разрешать также дела о конституционности любых нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ независимо от их формы и наименования.

Иные акты названных органов, которые норм права не устанавливают, Конституционный Суд проверять, не правомочен. Ранее таким полномочием он обладал. Не сохранилось и прежнее полномочие Конституционного суда проверять конституционность актов федеральных органов исполнительной власти – министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других ведомств. Все эти акты могут быть обжалованы в другие суды в соответствии со ст. 46 Конституции и Законом РФ от 27 апреля1993г. «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[6] , ГПК, АПК или в ином порядке. Так, ГПК относит к подсудности Верховного Суда РФ рассмотрение дел об оспаривании ненормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства РФ; нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Конституционный контроль над актами органов исполнительной власти осуществляет и Президент (ч. 2 ст. 85, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).Важно обратить внимание и на правовую позицию, сформулированную Конституционным Судом в ряде своих определений применительно к обращению, в которых ставится вопрос о неконституционности закона в связи с имеющимися в нем пробелами, об их устранении. Решение данного вопроса не относится к компетенции Конституционного Суда, является прерогативой законодателя. Аналогичная правовая позиция высказана Конституционным Судом и относительно разрешения вопроса о придании обратной силы закону. Не подлежат оспариванию в Конституционном Суде и нормативные акты, которые были признаны недействующими Комитетом Конституционного надзора СССР. Такая правовая позиция вытекает из постановления Конституционного Суда от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 54 Жилищного кодекса[7] .Подпункт «б» п. 1 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» на основе Конституции определяет перечень актов субъектов Федерации, проверку конституционности которых правомочен осуществлять Конституционный суд. Это, прежде всего конституции республик и уставы (своего рода тоже конституции) других субъектов Федерации.Единственным полномочием, связанным с осуществлением предварительного конституционного контроля, является право Конституционного Суда разрешать дела о соответствии Конституции не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, то есть не ратифицированных Государственной Думой или не утвержденных иным уполномоченным на то федеральным органом государственной власти. Категории международных договоров Российской Федерации, подлежащих ратификации или утверждению, определяются ФЗ от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации». К ним относятся, в частности, договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также договоры, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом; договоры, предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина; договоры о территориальном разграничении с иностранными государствами; договоры об основах межгосударственных отношений (ст. 15)[8] .

Конституция и п. 2 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» возлагают на Конституционный Суд полномочие разрешать споры о компетенции. Реализация данного полномочия позволяет Конституционному Суду контролировать и обеспечивать соблюдение принципа разделения властей, как по горизонтали, так и по вертикали.

Существенное изменение претерпело полномочие Конституционного Суда по защите конституционных прав и свобод граждан. Прежде по индивидуальным жалобам он проверял конституционность обыкновений, сложившихся в правоприменительной практике, то есть типичного, устойчивого в практике применения судами и другими органами законов и иных правовых актов. Для размежевания компетенции Конституционного Суда и других судов данное полномочие за ним не сохранено.

В тоже время Конституция и п. 3 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» закрепляют за Конституционным Судом полномочие проверять по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Тем самым гражданину гарантируется возможность оспаривать акты законодателя. Новым для судебного конституционного контроля в Российской Федерации является и проверка Конституционным Судом конституционности законов по запросам любого суда[9] .

Толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом, «связывает» все представительства, исполнительные и судебные органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, должностных лиц, граждан и их объединения. С момента провозглашения постановления Суда по делу о толковании ранее обнаружившейся неопределенности в понимании положений Конституции, которая явилась основанием для обращения в Конституционный Суд, считается преодоленной. В отличии от официального толкования неофициальное толкование Конституции и ее норм, осуществляется различными органами и должностными лицами, а также учеными, практическими работниками, гражданами, нередко обладая высшим авторитетом и воздействуя на общественное и индивидуальное правосознание и поведение субъектов конституционного права, формальных юридических последствий не порождает[10] .

Конституция РФ (ст. 93) и на ее основе Регламент Государственной Думы (гл. 22) устанавливают порядок выдвижения обвинения против Президента для отрешения его от должности. К полномочиям Конституционного Суда отнесена дача заключения о соблюдении этого порядка.

Право законодательной инициативы Конституционного Суда в Федеральном Собрании, закрепленное ст. 104 Конституции и п. 6 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», может быть осуществлено, как и другими субъектами этого права, в форме внесения новых законопроектов, законодательных предложений, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы, предложений о поправках и пересмотре положений федеральной Конституции.

Изложенный перечень полномочий не является исчерпывающим. Пункт 7 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» определяет, прежде всего, что Конституционный Суд осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией РФ. К этим иным конституционным полномочиям относится в настоящее время лишь одно, вытекающее из положений ч. 3 ст. 100 Конституции, – направлять палатам Федерального Собрания послания, являющееся одной из форм взаимодействия судебной и законодательной властей.

Часть 2 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» устанавливает в общей форме пределы разрешения дел Конституционным Судом: он решает исключительно вопросы права. На ряду с аналогичным положением в прежнем Законе о Конституционном Суде имелось специальное указание на то, что он не рассматривает политические вопросы. Это положение не сохранилось в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», так как установленный в ч. 2 ст. 3 указанного закона ограничитель пределов полномочий Конституционного Суда более точен и универсален и означает, что никакие иные вопросы (политические, экономические, социальные и др.), кроме исключительно правовых, Конституционный Суд не решает.

Реализуя свои полномочия, Конституционный Суд принимает решения на основе Конституции, признавая тот или иной нормативный акт или договор либо их отдельные положения соответствующими или не соответствующими ей. При этом нередко в решениях констатируется противоречие или, наоборот, соответствие оспариваемых положений общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации. Это не означает, что Конституционный Суд имеет отдельное наряду с другими полномочие проверять соответствие законов, иных правовых актов международно-правовым принципам и нормам, как некоторые зарубежные конституционные суды. Ссылки в мотивировочной части решений на эти принципы и нормы используются Конституционным Судом для обоснования своей правовой позиции по рассматриваемому вопросу, что может быть применено при реализации любого из его полномочий, закрепленных Конституцией РФ и ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»[11] .

Судебная власть, осуществляемая Конституционным Судом, реализуется посредством конституционного судопроизводства. Полномочия Конституционного Суда могут и должны осуществляться только в форме судебного разбирательства и с соблюдением всех установленных законом процессуальных правил и норм. Именно в этом случае позиция Конституционного Суда в качестве арбитра имеет правовое значение и влечет юридические последствия для всех участников конституционно-правовых отношений[12] .

Законодательство выделяет несколько видов решений Конституционного Суда. Постановления, которые принимаются: по вопросам соответствия Конституции РФ иных нормативных актов и решения споров о компетенции; по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о проверке конституционности законов, применяемых или подлежащих применению в конкретном деле; по толкованию Конституции РФ. Заключения, которые даются по существу запроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Определения – все иные акты Конституционного Суда, принимаемые в ходе конституционного судопроизводства[13] .

Конституционный Суд обеспечивает режим конституционности, верховенство и прямое действие Конституции на всей территории государства и применительно ко всем субъектам права. Решения Конституционного Суда выносятся от имени государства, действуют на всей территории государства и имеют общеобязательную юридическую силу. Решения Конституционного Суда могут быть преодолены только путем принятия новой Конституции или внесения изменений и дополнений в действующую. Признание органами конституционного правосудия, например, закона неконституционным означает прекращение действия этого закона, т.е. по существу его отмену. Дополнительного решения Парламента по вопросу действия неконституционного закона не требуется[14] .

5. Конституционные (Уставные) суды субъектов Федерации

Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» предусмотрена возможность создания субъектом Российской Федерации конституционного (уставного) суда для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Кроме того, Законом определены порядок создания, упразднения, финансирование конституционных и уставных судов и регулирование в них судопроизводства, юридическая сила принимаемых ими решений, а также основы статуса судей[15] .

Однако названый федеральный закон определяет лишь базисные положения о конституционных и уставных судах, которые должны получить закрепление и конкретизацию в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации и специальных законах об этих судах.

Конституционные (уставные) суды функционируют в 12 республиках: Адыгея (в 1995 г. ею была учреждена Конституционная палата, которая в 2002 г. преобразована в Конституционный Суд), Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Северная Осетия – Алания, Татарстан (Конституционный суд сформирован в 2000 г. вместо ранее действовавшего с 1990 г. Комитета конституционного надзора), Саха (Якутия), Тыва а также в Свердловской и Калининградской областях и г. Санкт-Петербурге.

В ряде субъектов созданы правовые предпосылки для формирования конституционных (уставных) судов Федерации. Эти субъекты можно разделить на две группы:

*учредившие суды и принявшие соответствующие законы о них (республик Ингушетия, город Москва, Красноярский край, Иркутская (образование Уставного суда предусмотрено с 1998 г. вместо ранее функционирующей в течение почти трех лет Уставной палаты), Курганская, Тюменская области, Ханты-Мансийский автономный округ);

*только учредившие названые суды, то есть признающие их необходимость в своих конституциях (уставах), в числе которых: республики – Алтай, Удмуртия, Хакасия; края – Алтайский, Краснодарский, Приморский; области – Амурская, Архангельская, Воронежская, Еврейская, Калужская, Кемеровская, Кировская, Ленинградская, Магаданская, Московская, Мурманская, Новосибирская, Пермская, Самарская, Сахалинская, Смоленская, Тверская, Томская, Тульская, Ульяновская, Челябинская, Читинская; автономные округа – Корякский, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Ямало-Ненецкий.

Таким образом, кроме 15 субъектов Федерации, где действуют конституционные (уставные) суды, еще в 41 субъекте намерены сформировать их. В остальных случаях, то есть в 33 субъектах Федерации, вопрос об учреждении указанных судов (или иных органов конституционного контроля) остается открытым. В Мордовской Республике Конституционный суд создавался (1993 г.), но был упразднен через год[16] .

Причин такого медленного становления судебных органов конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации существует несколько. В том числе можно назвать и затруднения в подготовке законов об уставных судах из-за отсутствия научных кадров для разработки проектов законов, недостатка средств для оплаты таких проектов, а также существуют недопонимания значимости уставного контроля в субъекте правового государства, а иногда и опасения со стороны исполнительной и законодательной властей субъекта быть «подконтрольными» такому суду.[17]

Конституционный (уставный) суд представляет собой судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий государственную власть посредством конституционного судопроизводства на территории конкретного субъекта Федерации, результатом которого является акт, принятый «именем субъекта РФ» в пределах предметов исключительного ведения субъекта Федерации и его полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Юридическая сила такого акта при определенных обстоятельствах может распространяться и на участников правоотношений вне территориальной «юрисдикции» соответствующего субъекта РФ.

Практика расширения компетенции конституционных (уставных) судов региональным законодательством, по сравнению с перечнем их полномочий, установленным законом «О судебной системе Российской Федерации», является правомерной, если полномочия данных судов не нарушают принцип автономности региональной конституционной юстиции, не вторгаясь в юрисдикцию Конституционного Суда РФ и других федеральных судов. Субъекты РФ в пределах своей конституционной компетенции. С учетом правовой природы и назначения деятельности конституционных (уставных) судов, вправе самостоятельно устанавливать и конкретизировать юрисдикцию данных судов, предоставляя им полномочия рассматривать конституционно-правовые споры в целях защиты конституционного строя, обеспечение верховенства и прямого действия региональных конституций и уставов на территории соответствующих субъектов РФ. Конституционный Суд РФ в своем решении от 6 марта 2003 г. определил, что содержащийся в части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты РФ могут создавать конституционные (уставные) суды, нельзя считать исчерпывающим. Данная норма не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов РФ дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов, не вторгающихся в компетенцию Конституционного Суда РФ, других федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта РФ[18] .

Основной функцией конституционного (уставного) суда является, осуществление контроля за соответствием регионального законодательства уставу субъекта РФ. Одновременно они выполняют не менее важную функцию по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Это вытекает из самой сути органов конституционной юстиции. Решение конституционного (уставного) суда субъекта РФ, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом.

В республиках Башкортостан, Бурятия и Коми расширен круг субъектов на право обращения в Конституционный суд республики. Законами Башкортостана и Бурятии такое право предоставлено каждому депутату законодательного органа республики, а в республики Коми дополнительно наделены правом обращения в Конституционный суд одна десятая часть депутатов Государственного Собрания и прокурор Республики.

В других субъектах Федерации, основным законом которых является устав, тоже ведется работа по корректировке принятых законов об уставном суде. В Закон в Свердловской области об Уставном суде от 11 марта 1997 г. трижды вносились изменения, в основном направленные на приведение его в соответствие с федеральным законодательством. Так, ссылкой на федеральное законодательство уточнена статья о гарантиях неприкосновенности его судей. Освобождены от уплаты государственной пошлины при обращении в Уставной суд депутаты Законодательного Собрания. Одновременно приостановлено действие ст. 40 о государственной пошлине до урегулирования федеральным законодательством вопросов оплаты государственной пошлины в конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. В связи с принятием Закона Свердловской области о внесении изменений и дополнений в областной Закон об управлении государственной собственностью Свердловской области в Законе об Уставном суде уточнен правовой статус имущества, переданного Суду для осуществления его деятельности. Имущество закрепляется за ним на праве оперативного управления.

Значительные изменения претерпели законы об уставном суде Красноярского края, Иркутской, Тюменской областей, Ханты – Мансийского автономного округа. Хотя такие суды здесь еще не созданы, законодатели этих регионов, анализируя практику действующих судов, стремятся усовершенствовать законы, дабы для образования и работы уставного суда была соответствующая правовая база.

Например, Закон об Уставном суде Красноярского края от 27 апреля 1999 г. уже дважды подвергался изменениям. В результате из подведомственности Уставного суда исключено рассмотрение дел о соответствии Уставу края договоров и соглашений, заключенных от имени края, а также разрешение споров о компетенции, хотя такими полномочиями обладают многие действующие конституционные и уставные суды и эти вопросы вряд ли противоречат основным задачам конституционных (уставных) судов, обозначенным в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации». Из Закона исключены положения, предусматривавшие порядок и особенности производства рассмотрения названной категории дел. Исключен ряд условий досрочного прекращения полномочий судьи Уставного суда. Среди них такие, как: нарушение установленного порядка вступления в должность судьи Уставного суда; неучастие судьи в заседаниях Уставного суда без уважительных причин или уклонение от голосования свыше двух раз подряд; ликвидация Уставного суда в связи с изменением Устава Красноярского края[19] .

Конституционные (уставные) суды субъектов РФ могут и должны стать тем институтом власти, посредством которого не только укрепляется конституционная законность и охраняется стабильность основного закона субъекта Федерации, но и повышается управляемость территории субъекта, быстро и эффективно восстанавливаются права и свободы граждан. Именно конституционные (уставные) суды субъектов РФ должны сыграть важную роль в поисках четкой правовой процедуры согласования интересов центра и регионов[20] .

Одной из форм, обеспечивающих взаимодействие Конституционного Суда РФ с конституционными (уставными) судами субъектов РФ, является Консультативный совет председателей органов конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации. Он был утвержден 20 апреля 1998 г. совместным решением руководителей данных судов как консультативно-совещательный орган, нацеленный на выработку общих подходов по вопросам организации и деятельности конституционного (уставного) контроля в России.

Основными задачами Консультативного совета являются:

установление контактов между органами конституционного (уставного) контроля, обмен мнениями и взаимоинформирование по вопросам организации и деятельности конституционного (уставного) контроля;

обсуждение конституционно-правовых проблем и правовых позиций органов конституционного (уставного) контроля, выработка согласованных подходов по этим вопросам;

обсуждение предложений по совершенствованию законодательства об органах конституционного (уставного) контроля;

содействие повышению квалификации членов органов конституционного (уставного) контроля, сотрудников аппаратов этих органов, организация научно-методического обеспечения их деятельности;

согласование деятельности органов конституционного (уставного) контроля в области международного сотрудничества.

Консультативный совет для решения стоящих перед ним задач:

вносит рекомендации и предложения, затрагивающие общие вопросы конституционного (уставного) контроля, в государственные органы;

организует проведение научно-практических конференций, семинаров, круглых столов, а также соответствующих научных исследований и обобщений;

развивает связи и осуществляет контакты с органами конституционного контроля и юридическими объединениями других стран;

способствует ознакомлению общественности с деятельностью и решениями органов конституционного (уставного) контроля.

Возглавляет Совет Председатель Конституционного Суда Российской Федерации.

Все вопросы обсуждаются на заседаниях Совета. Решения принимаются на основе консенсуса, оформляются протокольно и носят рекомендательный характер.

Одним из важнейших вопросов современного конституционного контроля является вопрос о взаимодействии Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в деле формирования единого правового пространства в России.

Под взаимодействием мы понимаем взаимную, обоюдную, согласованную деятельность Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Причем согласованность подразумевает не только сотрудничество и координацию усилий, но и четкое разграничение компетенции, и правильное ее понимание обеими сторонами.

Конституция Российской Федерации закрепила в ст. 118 единую судебную систему Российской Федерации, что нашло свое подтверждение в Законе о судебной системе Российской Федерации (ст. 3). Однако Н.А. Жилин вполне обосновано ставит под сомнение обеспечение такого единства. Более того, он констатирует законодательную неопределенность по вопросу о месте конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в российской судебной системе.

Отношения между Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации складываются исходя из запрета конституционных (уставных) судов вторгаться в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации. С другой стороны, и Конституционный Суд не вправе рассматривать дела, находящиеся в юрисдикции конституционных (уставных) судов. Если следовать этому правилу, то, казалось бы, никаких коллизий не возникает. Однако не следует забывать о сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, зафиксированной в ст. 72 федеральной Конституции. Если признается правомочие законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов действовать в этой сфере наряду с органами государственной власти Российской Федерации, то, по-видимому, не следует делать исключение и для судебных органов государственной власти субъектов.Следующий момент, на котором необходимо остановиться, является вопрос об урегулировании отношений между Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации в сфере контроля за конституционностью законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации и органов их государственной власти. Наличие таких полномочий у Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов федерации закрепляется в конституционном законодательстве России.

Следует отметить, что исследователи по-разному оценивают состояние и возможное развитие отношений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов по разрешению споров о конституционности законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, регулирующих предметы ведения, закрепленные в ст. 72 Конституции Российской Федерации.По-видимому, обозначенная проблема должна решатся следующим образом. Прежде всего, необходимо исходить из того факта, что развитие событий зависит от волеизъявления субъекта, инициирующего конституционный процесс. Так, запрос, жалоба или ходатайство о конституционности нормативного правового акта субъекта Федерации могут быть направлены как в Конституционный Суд Российской Федерации, так и в конституционный (уставный) суд субъекта Федерации. При этом не исключается и вариант одновременного обращения различных субъектов в оба органа конституционного контроля по одному и тому же вопросу.Для предотвращения вынесения взаимоисключающих решений по таким вопросам необходимо законодательно предусмотреть обязанность Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации обратиться с запросом (если процедура инициируется в Федеральном Конституционном Суде, то он обязан направить запрос в конституционный (уставный) суд соответствующего субъекта Федерации и наоборот): не находиться ли в производстве аналогичное дело. Если дело принято к производству в органе конституционного (уставного) контроля субъекта Федерации, то Федеральный Конституционный Суд приостанавливает производство по делу до решения аналогичного дела в конституционном (уставном) суде субъекта. Впоследствии дело может быть прекращено в связи с признанием оспариваемого акта неконституционным в конституционном (уставном) суде субъекта Федерации. Таким образом, возможность принятия противоречащих решений исключается[21] .

Заключение

Изложенный в работе материал позволяет сделать следующие выводы.

Конституционный контроль есть специфическая функция компетентных органов публичной власти по обеспечению верховенства Конституции в системе нормативных актов, ее прямого, непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений на всей территории государства.

Конституционный контроль может выступать в качестве специализированного механизма охраны Конституции государства как нормативного правового акта высшей юридической силы.

Органами публичной власти, которые осуществляют конституционный контроль, как показывает мировая практика, являются:

– глава государства, парламент, правительство, которые осуществляют конституционный контроль в процессе осуществления своих основных функций либо наряду с другими своими функциями;

– специализированные органы конституционного контроля в виде органов конституционного надзора (квазисудебные органы);

– судебные органы;

– органы местного самоуправления.

Судебный конституционный контроль – проверка конституционности актов, решений и действий субъектов права, в следующих разновидностях:

1) конституционный контроль, осуществляемый судами общей юрисдикции,

2) конституционный контроль, осуществляемый специализированными – конституционными судами.

Особенность второй разновидности судебного конституционного контроля заключается в том, что конституционность объектов контроля проверяют специальные конституционные суды (централизованный контроль), которые обладают специальной компетенцией – конституционной юрисдикцией, осуществляемой посредством самостоятельного судопроизводства – конституционного судопроизводства. Судебная конституционная юрисдикция и соответствующее конституционное судопроизводство составляют конституционную юстицию, точнее конституционное правосудие.

Конституционное правосудие – это конституционный контроль, который реализуется в форме судопроизводства, в результате мы имеем дело с самостоятельным видом государственно-властной контрольной деятельности в специализированной судебной процедуре. Именно эта форма обеспечивает объективность и беспристрастность осуществления конституционного контроля. Конституционное правосудие – высшая форма конституционного контроля.

Есть все основания говорить об особой политико-правовой природе Конституционного Суда как одного из высших органов государственной власти. Исходной для характеристики Конституционного Суда в качестве органа государственной власти является осуществление им конституционного контроля как самостоятельного направления государственно-властной деятельности.

Специфика конституционной юстиции в России, обусловленная федеративным характером нашего государства, накладывает отпечаток, как на организацию, так и на юрисдикцию органов конституционного контроля. Основной тенденцией современного развития института судебного конституционного контроля в России является его федерализация. Но, как известно, главным вопросом федеративного строительства является вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти самой Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Не менее важным является и вопрос о взаимодействии центральных органов государственной власти с региональными органами государственной власти. Особую актуальность приобретают проблемы взаимодействия органов государственной власти, принадлежащих к одной ветви власти.

С формирование судебных органов конституционного (уставного) контроля в субъектах Федерации, признанием их на федеральном уровне судебный конституционный контроль в России вступил в новый этап своего функционирования. Конституционные (уставные) суды занимают сегодня свою правовую нишу в системе органов государственной власти субъектов Федерации.

В то же время назрели и требуют скорейшего разрешения вопросы взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и других судебных органов в сфере реализации конституционного (уставного) контроля.

В данной области возможны следующие выводы:

1. Правовое положение Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации является основой конкретных форм их взаимодействия. При этом Конституция РФ (ст. 118), Закон «О судебной системе Российской Федерации» (п. 2 ст. 4) являются юридическим основанием для системного построения конституционной юстиции в России.

2. Системообразующим фактором, позволяющим рассматривать Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации в качестве системы, является их функциональная общность, единство целей и форм деятельности.

3. Системность конституционной юстиции в России не предполагает иерархичности и институциональности ее организационного построения, поскольку Конституционный Суд РФ не рассматривает итоговые решения конституционных (уставных) судов субъектов Федерации на предмет их соответствия Конституции РФ, а может лишь исследовать нормы, на основании которых названные решения сформулированы.

4. Отношения Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов в сфере совместного ведения должны быть урегулированы правовым путем, что до сих пор не сделано. Они могли бы быть сформулированы в Федеральном законе «Об основах взаимодействия Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ в сфере конституционного судопроизводства».

5. Федеральный Конституционный Суд и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации заинтересованы во взаимной, согласованной деятельности, что будет способствовать утверждению и единой конституционной законности на всей территории Российской Федерации.

Список литературы и нормативных актов

1. Конституция Российской Федерации.

2. О судебной системе Российской Федерации: Федеральный Конституционный закон от //СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

3. Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 19. Ст. 685.

4. О конституционном суде Российской Федерации: Федеральный Конституционный закон от 21 июля 1994 г. // СЗ РФ 1994 № 13. Ст. 1447.

5. О международных договорах Российской Федерации: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

6. Боброва В. Развитие законодательства о конституционных (уставных) судах // Российская юстиция. 2002. № 1. С. 30–31.

7. Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991–2001 гг.): Очерки теории и практики. М.: «Городец-издат», 2001.

8. Григорьева Н.В. Практика учреждения конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Актуальные вопросы публичного права и деятельности органов юстиции. Материалы 1 Межрегиональной конференции молодых ученых и студентов. Екатеринбург, 2002. С. 1–5.

9. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде РФ» // Под ред. Н.В. Витрука, Л.В. Лазарева, Б.С. Эбзеева. М.: «Юридическая литература», 1996.

10. Кряжков В. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации // Акты коституционного правосудия субъектов Российской Федерации. Дайджест оперативной информации. 2004. № 2. С. 91.

11. Правовой акт о статусе Уставного суда субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2000. № 1. С. 119.

12. Шапкина Е.А. Некоторые аспекты взаимодействия Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Материалы межвузовской научно-практической конференции. М., 2004. С. 202–208.

13. Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995.

14. Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом РФ: теоретические и практические проблемы // Государство и право. – 1998. № 5. с. 5–11.

15. По делу о проверке конституционности положений ст. 54 Жилищного кодекса: Постановление Конституционного Суда от 25 апреля 1995 г. // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. №2–3.

16. По делу о толковании ст. 136 Конституции: Постановление Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. //Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 6.

17. О проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. №103–0 по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан // Российская газета. 2003. 29 апреля.

Сноски

[1] Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 6-12.

[2] [2] Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 53-129

[3] Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 17-37.

[4] Зорькин В.Д. Конституционный Суд России в европейском правовом поле // Журнал российского права – 2005 - №3. С.3

[5] Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. №6. С. 10-14

[6] Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. №19. Ст. 685

[7] Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 2-3. С. 34

[8] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №29. Ст.2757

[9] Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде РФ»// Под ред. Н.В. Витрука, Л.В. Лазарева, Б.С. Эбзеева. М., «Юридическая литература». 1996. С.34-43

[10] Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом РФ: теоретические и практические проблемы // Государство и право. – 1998. - №5. с.5-11

[11] Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде РФ»// Под ред. Н.В. Витрука, Л.В. Лазарева, Б.С. Эбзеева. М., «Юридическая литература». 1996. С.44-49

[12] Там же. С. 26.

[13] Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 169.

[14] Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991-2001гг.): Очерки теории и практики. М.: «Городец-издат», 2001. С. 73.

[15] Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №1.Ст.1

[16] Кряжков В. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации//Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации. Дайджест оперативной информации. 2004. №2. С.91.

[17] Правовой акт о статусе Уставного суда субъекта Российской Федерации//Журнал российского права.2000.№1. С.119.

[18] Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. №103-0 по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» // Российская газета . 2003. 29 апреля.

[19] Боброва В. Развитие законодательства о конституционных (уставных) судах//Российская юстиция, 2002, №1. С. 30-31

[20] Григорьева Н.В. Практика учреждения конституционных (уставных) судов субъектов РФ// Актуальные вопросы публичного права и деятельности органов юстиции. Материалы 1 Межрегиональной конференции молодых ученых и студентов. Екатеринбург, 2002. С.1-5.

[21] Шапкина Е.А. Некоторые аспекты взаимодействия Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ// Материалы межвузовской научно-практической конференции. М., 2004. С.202-208.