Автор Анна Евкова
Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Публичная власть

Содержание:

Введение

Под публичной властью следует понимать волевые отношения, в рамках которых реализуются общезначимые, системообразующие, публичные интересы. Наличие данной власти служит условием и гарантией сохранения целостности и нормального функционирования определенной общности. Частная власть представляет собой власть, реализующую индивидуальные, частные интересы определенного человека либо совпадающие частные интересы группы людей. Примером частной власти будет власть отца над детьми, власть руководителя предприятия в отношении работников и др. Во всех перечисленных случаях посредством власти реализуются либо частные интересы отдельного человека, либо совокупность совпадающих интересов группы людей. 

Актуальность данной темы курсовой работы состоит в том, что Публичная власть представляет собой в настоящее время наиболее эффективный способ решения повседневных, насущных вопросов жизнедеятельности граждан, развивающих в них инициативу, политическую самостоятельность и ответственность.

Предметом исследования выступает политологический аспект реализации публичной власти как целостного явления общественной жизни.

Объект исследования - публичная власть как общественное явление.
Цель курсовой работы – проанализировать публичную власть.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

- изучить феномен публичнойвласти;

- исследовать делегирование полномочий в системе органов публичной власти;

- рассмотреть правовой механизмм публичной власти;

- изучить воздействие структур публичной власти на гражданское общество;

- охарактеризовать проблемы территориальной организации публичной власти.

Основная часть

Глава 1. Основные характеристики публичной власти

1.1 Феномен публичной власти

Процесс реализации воли носителя власти по отношению к общественным интересам предполагает институционализацию самостоятельного уровня управления обществом -социального управления. Процесс социального управления предполагает осознанное, систематическое воздействие на общество [5, с. 298]. Двойственность природы социального управления обеспечивает возможность в процессе принятия решений органами публичной власти основываться на реальных потребностях и возможностях социальной общности, необходимости содействовать раскрытию ее потенциала и согласованию интенсивности и направленности динамики внутренних локальных процессов во взаимоотношениях с внешней средой [6, с. 96]. Данное обстоятельство позволяет выделить в процессе социального управления несколько этапов: самоорганизацию, консолидацию частных и общественных интересов и, наконец, отбор оптимальной для системы общности интересов. Процесс самоорганизации приобретает значение ключевого механизма планирования и осуществления социального управления в современном государстве, основанном на идеологии демократии соучастия (партисипаторной), позволяющей консолидировать индивидуальные и общественные интересы.

Социальное пространство в условиях расширения сферы гражданской активности, потребности легитимизации публичной власти со стороны общества становится межличностной (межиндивидуальной) реальностью, мягким полем взаимодействия, состоящим из сети связей и зависимостей. Оно постоянно претерпевает изменения, и представляет собой перманентно длящийся и бесконечный поток событий [7, с. 27]. Сложность и неоднозначность общественных отношений способствует возникновению социальных конфликтов, основу которых составляют конфликты интересов отдельных социальных групп (индивидуумов). Разрешение конфликтов становится возможным только при условии наличия государственного механизма воздействия на общественные отношения, который, в свою очередь, также является носителем собственного «публичного» интереса.

Публичный интерес обеспечивает реализацию отдельных частных интересов, их согласование, а также придает целостность и устойчивость развитию политических, социальных, социокультурных и иных структур общества. Он становится официально признанным интересом при получении государственной поддержки и обеспечении нормами права [8, с. 55]. В результате в целях реализации воли общества и государственной власти публичный интерес приобретает институционализированные формы, а именно: институты, учреждения, нормы права и др. Публичная власть становится неотъемлемым атрибутом процессов взаимодействия субъектов управления в современных демократических государствах.

Термин «публичная власть» представляет собой одну из наиболее дискуссионных категорий современной науки. Сравнительно недавно сформировалось понимание публичной власти в качестве самостоятельного, обобщающего феномена, который в значительной степени отличается от видов власти (общественной, индивидуальной и корпоративной) [9, с. 17-19]. В философии управления предлагаются разнообразные определения публичной власти. В частности, публичная власть оценивается как открытая народу и общественная по характеру власть [10, с. 322], связывается с процессами формирования гражданского общества [11, с. 157] или рассматривается как общественно-государственная (компромиссная) [12, с. 550-552]. Таким образом, определяющей характеристикой данного вида власти является наличие особых публичных интересов, которые выступают результатом согласования частных, общественных и государственных. Кроме того, публичная власть предполагает наличие институционально оформленных и относительно самостоятельных территориальных общностей (коллективов), обеспечивающих воспроизводство властных отношений на локальной территории. Легитимность (поддержка гражданского общества) публичной власти обеспечивает ее доступность для всех субъектов общественных отношений.

Осмысление феномена публичной власти предусматривает ее принадлежность к самостоятельному виду социальной власти, наделенной правом на осуществление легального принуждения, полномочиями по реализации интересов общества и государства [13, с. 39]. На наш взгляд, данная трактовка понятия позволяет оценивать публичную власть в качестве формы общественно-государственных отношений по поводу завоевания власти, субъектом которой выступают публичные территориальные коллективы (государственное сообщество, народ субъекта Федерации, территориальные автономные образования, региональные и общинные муниципальные образования и т. д.). Основу публичной власти составляют три начала: публичный интерес - принуждение (легальность) - территориальный публичный коллектив. Поскольку публичная власть артикулирует и агрегирует публичный интерес территориальных коллективов, властных институтов и иных субъектов, она отличается статичностью и нуждается в механизмах реализации. Последнее становится возможным посредством публичного управления [14, с. 65].

В западной науке философии управления, публичное управление (public administration) отделяется от частного управления (private administration) и управления бизнесом (business administration), образуя самостоятельный вид социального управления (Л. Гулик, Ф. Маркс, Дж. Марч, Г. Саймон, Д. Уалдс и др.). С точки зрения публичного управления государство представляет собой особый, сложно организованный механизм управления общественными делами посредством институтов публичной власти. Концептуальное осмысление феномена публичной власти осуществляется в рамках нескольких философско-мировоз-зренческих концепций.

Во-первых, это концепция сложных организаций, предполагающая выявление особенностей влияния структуры и функций институтов на процесс выработки управленческих решений и курса политического развития государства в целом (Р. Андерсон, Р. Аксельрод, С. Браун) [15].

Во-вторых, структурно-функциональный подход, ориентирующийся на выявление причинно-следственной связи между принятыми властными решениями и проблемами их реализации. Акцентируется внимание на структуре взаимоотношений политической власти с обществом, а также иерархии органов власти (Д. Ноук, Дж. Ричардсон, Дж. Кинг-дон, П. Сабатьер, И. Дрору).

В-третьих, институциональная концепция, основанная на принципах теории организации, анализирующая содержание и механизмы взаимодействия политических институтов на основе соотношения принципов централизации и децентрализации властных полномочий (Н. Флигстен, П. Ди Маджио, У. Паулл, П. Холл, Р. Тэйлор) [16].

В-четвертых, политико-экономическая концепция, мировоззренческую и методологическую основу которой составляют марксистская теория, теории политического развития, корпоративизма, распределения ресурсов и др. (У. Хаттон, Б. Филд, П. Минфорд). Публичное управление оценивается через призму взаимодействия государства как института политической системы с обществом и экономической сферой. В качестве критериев эффективности данного взаимодействия выступают: характер политической идеологии, итоги выборов, форма правления, полномочия государственных органов, структура национального бюджета и др.

В-пятых, концепция рационального выбора и политика бюрократии. Бюрократия в веберовском понимании ее смысла оценивается с точки зрения взаимоотношений с выборными должностными лицами (политиками) (Дж. Элстер, Дж. Бьюкенен, Г. Таллок) [1, p. 273-274].

Таким образом, с точки зрения представителей западной философии, публичное управление находится в непосредственной связи с процессами, реализуемыми на различных уровнях государственного и социального управления, и определяется ими. Результатом концептуального осмысления феномена публичной власти становится институ-ционализация концепции публичной политики. Публичная сфера становится источником обеспечения целостности системы публичной власти, выполняя ряд функций. Среди основных функций публичной сферы возможно выделить следующие.

Во-первых, артикуляция гражданских интересов, которые невозможно полностью адаптировать к целям государства.

Во-вторых, публичный контроль со стороны общественных институтов.

В-третьих, государственная политика в условия партисипаторной демократии становится частью механизмов публичной власти.

В-четвертых, повышение уровня политической культуры, уровня гражданской активности.

Принимая во внимание указанные функции публичной сферы, становится очевидным наличие прямой зависимости между уровнем развития гражданского общества и степенью его участия в публичном управлении. Отсутствие в обществе активных индивидуальных (коллективных) субъектов, готовых к созданию гражданских структур, участию в публичной деятельности, приводит к превращению государства в основной субъект публичной политики. Следует согласиться с точкой зрения Т. Дая: «Публичная политика -это все то, что правительства считают для себя необходимым делать или не делать» [17, р. 3] (здесь и далее пер. автора). Наличие устойчивых предпосылок для развития процессов самоорганизации территориальных коллективов -формальных каналов коммуникации, сферы спонтанной самодеятельности (ограниченной публичным интересом), становится причиной формирования и развития феномена публичной власти.

Публичная политика как необходимый компонент публичной власти оценивается через призму трех философ-ско-мировозренческих теорий. Во-первых, с точки зрения теорий систем публичная политика осмысливается в качестве своеобразного «ответа» системы (решения, законы) на запросы, поступающие извне. Во-вторых, теория групп оценивает публичную политику как результат борьбы между социальными, экономическими и политическими группами. В-третьих, теория элит акцентирует внимание на влиянии политических элит на публичную политику, реализуемую политическими институтами [18]. Объединяющим свойством указанных подходов является признание государства в качестве основного субъекта сферы публичной политики. Представляется очевидным, что публичная политика становится очередной попыткой зарубежной философии управления разрешить извечное противоречие между государственной властью и гражданским сообществом [19, p. 7] посредством признания последнего в качестве активного субъекта процесса управления, наделенного определенным политическим, социокультурным и информационным потенциалом.

Феномен публичной власти охватывает процесс принятия и реализации решений ключевыми субъектами управления, который включает в себя четыре элемента: субъект управления, объект управления, факт управленческого воздействия и ответную реакцию субъекта и объекта на управленческие воздействия. В качестве субъектов публичного управления, участвующих в выработке, принятии и реализации управленческих решений, могут выступать различные публичные коллективы, начиная с государства и заканчивая органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными объединениями. Непосредственным поводом для возникновения публичных отношений выступает общественно значимый факт, т. е. событие, действие, вызывающее необходимость принятия решения, воздействующего на объект управления. В условиях расширения публичной сферы в современных

демократических государствах как общественного пространства, в рамках которого развиваются отношения между гражданским обществом и государственной властью, направленные на формирование и защиту личных, групповых и общественных интересов, актуализируется задача использования механизмов партисипаторной демократии на различных уровнях публичной власти. Публичное управление оказывается ориентировано на общественное благо, т. е. сотрудничество с гражданским обществом через систему сетевых коммуникаций. Последующее развитие концепции публичного управления связано с распространением менеджмента знаний и связанного с ним потенциала электронного правительства.

В результате анализа содержания и структуры сферы публичного управления возможно прийти к следующему заключению. Возникновение публичного управления связано с наличием у субъектов политического процесса противоречий в нахождении консенсуса частных, общественных и государственных интересов, которые агрегируются и артикулируются политическими институтами, что приводит к их неизбежному соперничеству в процессе определения курса внутренней и внешней политики. Наиболее благоприятные условия для развития механизм публичного управления получает в условиях демократического политического режима, поскольку создаются инструменты открытого достижения согласия власти и гражданского общества, в первую очередь посредством партисипаторной демократии. В результате публичное управление представляет собой процесс разработки и реализации решений, основанный на прямом (опосредованном) участии граждан, социальных групп и иных территориальных общностей в процессе управления. Публичное управление подчинено реализации публичного интереса, выражающего совокупный интерес государственной власти и ее институтов, а также представителей публичного сообщества, обеспечивающего их самосохранение и самосовершенствование в рамках определенной локальной территории. Достижение консенсуса становится возможным только при условии равноправного положения всех субъектов в структуре публичного управления.

Возможность публичной власти консолидировать интересы и потребности различных индивидуальных и коллективных субъектов процесса публичного управления напрямую определяется наличием развитых форм и механизмов самоорганизации. Игнорирование процессов самоорганизации в практике деятельности органов публичной власти влечет за собой дестабилизацию социально-политического процесса, подмену публичного интереса интересом государственным или частным, затруднение нахождения консенсуса между требованиями субъектов. Легитимация публичной власти и ее институтов со стороны гражданского общества, становится возможной только при условии создания широкой сети горизонтальных и вертикальных каналов политической коммуникации, вовлекающей граждан в публичные отношения, предоставляя им возможность самостоятельно артикулировать собственные потребности и интересы в рамках общественного мнения, и агрегировать их в структуру публичного интереса.

1.2 Делегирование полномочий в системе органов публичной власти

На сегодняшний день делегирование широко используется в качестве способа перераспределения полномочий между субъектами публичного права (к примеру, такое перераспределение происходит между органами разных ветвей государственной власти), между субъектами международного права (в качестве примера можно привести передачу государственно-властных полномочий межгосударственному объединению), а также как эффективная форма децентрализации властных полномочий между центральной властью и местными органами власти и управления (данное понятие будет более полно раскрыто далее).

В ч.3 ст.20 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплена важная гарантия, согласно которой органы местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий несут ответственность в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Стоит отметить, что в данном случае формально имеется в виду не достаточность ресурсов или средств для осуществления данных полномочий, а были ли они предоставлены в том

объеме, в котором это предусмотрено Законом о передаче данных полномочий. В связи с этим возникает вопрос, возможно ли привлечение органов местного самоуправления по такому основанию, если государственными органами требования Закона были выполнены, однако ресурсов или средств оказалось недостаточно для осуществления соответствующих государственных полномочий. Однако ответ на такой вопрос не может быть универсальным. Необходимо исследовать все обстоятельства, какие действия по осуществлению полномочий и в какой мере зависели от количества ресурсов или средств.

Что касается ответственности в случае если должностные лица местного самоуправления ненадлежащим образом осуществляют государственные полномочия, которые имеют вид невыполнения функций (по их объему или структуре), то есть ненадлежащим образом исполняют свои служебные обязанности, то должностные лица привлекаются к дисциплинарной ответственности (для невыборных должностных лиц местного самоуправления) и перед населением (для выборных лиц местного самоуправления).

Необходимо отметить также, что государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления во всех его проявлениях не должен нарушать самостоятельности местного самоуправления, которая установлена Конституцией РФ, а также противоречить принципу разделения властей. Так, Конституционный Суд РФ счел осуществление несудебного государственного контроля за целесообразностью использования материальных ресурсов и финансовых средств, а также собственности, которая была передана муниципальному образованию органами государственной власти противоречащим Конституции.

Хотелось бы затронуть также проблему «встречного» делегирования властных полномочий, то есть возможность передачи органам государственной власти органами местного самоуправления своих полномочий на основе договора. Можно сказать, что такое делегирование полномочий ведет к тому, что ограничиваются права местного самоуправления и принадлежащие ему полномочия по вопросам местного значения, что в свою очередь составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления. К тому же такое ограничение вследствие передачи полномочий непосредственно влияет на нормативное содержание и полноту прав граждан на осуществление местного самоуправления, что в конце концов связано с регулированием прав и свобод человека и гражданина, что относится к ведению Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции), а не субъектов РФ.

Если это не противоречит федеральным законам, органы местного самоуправления согласно ч. 2 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» могут быть наделены полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ. Нами не было обнаружено в федеральном законодательстве запрета на дальнейшую передачу данных полномочий органам местного самоуправления. Иногда можно встретить упоминание о возможности такой передаче, но не о запрете. На наш взгляд, федеральный закон должен четко обозначать возможность или невозможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Некоторые ученые отмечают, что характер государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления должен быть связан с решением вопросов местного значения. Наделение такими полномочиями органов местного самоуправления должно способствовать, а не препятствовать осуществлению основных функций местного самоуправления, а также не должно противоречить природе и главным функциям местного самоуправления. Также стоит отметить, что в Конституции РФ отмечена возможность передачи именно отдельных государственных полномочий, что означает ограниченный характер такой передачи, как в количественном аспекте, так и в качественном (природы, функционально-компетенционного назначения передаваемых полномочий).

По нашему мнению, при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо учитывать мнение самих органов местного самоуправления. Так, в ноябре 2013 г. на Всероссийском съезде муниципальных образований была отмечена целесообразность установления законом (в том числе законом субъекта РФ) возможности предварительного согласования с советом муниципальных образований субъекта РФ передачи полномочий органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления.

Органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов могут быть переданы соответствующие государственные полномочия, если иное не установлено ФЗ или законом субъекта РФ. То есть ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не исключает в отдельных случаях наделение законом государственными полномочиями органов местного самоуправления поселений. Однако стоит отметить, что это должно происходить в порядке исключения, ведь общее правило предусматривает иное.

Если государственное полномочие было передано органам местного самоуправления муниципального района, то они в свою очередь не вправе принимать муниципальный нормативный правовой акт о передаче данного полномочия органам местного самоуправления поселения, так как передача государственных полномочий муниципальными нормативными правовыми актами не допускается. Тем не менее, на практике встречаются такие случаи, однако последствия таких неправомерных действий будут ничтожны.

Хотелось бы отметить также, что в Законах о передаче отдельных государственных полномочий необходимо предусматривать способ (методику) расчета нормативов для того, чтобы определить общий объем субвенций, которые предоставляются местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления таких полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты. Важным является то, что в таком законе должны быть предусмотрены не подходы к расчету конкретных нормативов, а именно способ (методика) их расчета, т.е. либо непосредственно формула расчета нормативов, либо как минимум содержание такой формулы должно выводиться из нормативного регулирования в данном законе.

Также в законе должен быть указан перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, которые передаются органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня (должен быть непосредственно определен в законе, а не носить отсылочный характер).

Для признания Закона о передаче государственных полномочий действующим достаточно факта предоставления субвенций в соответствующем бюджете на очередной финансовый год. Однако очень часто на практике возникает проблема с финансированием осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления. Так, органы местного самоуправления возмещают в судебном порядке убытки, которые понесли вследствие осуществления отдельных государственных полномочий.

Обобщая все вышеизложенное, хотелось бы отметить, что для эффективного действия механизма делегирования полномочий необходим более точный и объективный подсчет предстоящих органам местного самоуправления расходов, которые будут понесены вследствие выполнения отдельных государственных полномочий. Также в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей должностные лица должны быть привлечены к соответствующей ответственности.

Государственный контроль не должен затрагивать самостоятельность органов местного самоуправления. Что касается отмеченного ранее перераспределения полномочий, по нашему мнению, оно противоречит Конституции РФ. Нами предлагается также указывать в ФЗ конкретных отраслей возможность или невозможность наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями. Хотелось бы добавить, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно способствовать осуществлению основных функций местного самоуправления. Целесообразным представляется и учет мнений самих органов местного самоуправления по наделению их соответствующими полномочиями.

По нашему мнению, в Законе о передаче полномочий должна содержаться непосредственно формула расчета нормативов, либо как минимум содержание такой формулы должно выводиться из нормативного регулирования в данном законе. Также в таком Законе должен быть указан перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств или порядок определения данного перечня (должен быть непосредственно определен в законе, а не носить отсылочный характер).

Таким образом, насколько эффективно будет действовать механизм делегирования полномочий зависит от того, насколько грамотно будет построен этот процесс. Для эффективного действия механизма делегирования полномочий необходимо восполнить пробелы, внести некоторые изменения в законодательство, а также руководствоваться при этом целью повышения качества жизни населения. Более детальное законодательное урегулирование института делегирования полномочий поможет грамотно распределять материальные ресурсы и финансовые средства и достигать целей делегирования полномочий.

Глава 2. Правовой механизм публичной власти

2.1 Воздействие структур публичной власти на гражданское общество

В контексте управления процесс взаимодействия гражданского общества и структур публичной власти имеет определенные особенности. В первую очередь необходимо изучить формы управления и воздействия структур публичной власти на гражданское общество. Также значение имеет уровень влияния государственных структур на само гражданское общество. Гражданское общество сейчас укрепляет свои позиции на политической и социальной аренах.

Во взаимосвязи этих двух структур в России прослеживаются современные тенденции, которые нехарактерны для европейской модели взаимодействия. Данное положение обусловлено особенностями взаимосвязи гражданского общества и публичной власти, а также способов влияния структур публичной власти на гражданское общество. Рассматривая структуры публичной власти и гражданского общества в рамках управленческого процесса, стоит определить основные формы воздействия в административно-политическом управлении в Российской Федерации (далее - РФ) и, следовательно, выделить формы воздействия публичной власти на гражданское общество в рамках процесса управления.

Процесс становления и развития института гражданского общества в РФ имеет существенные особенности, которые отличают его от современных направлений за рубежом. В первую очередь можно выделить такую тенденцию, как разделение действующих в России общественных организаций на «социально ориентированные» и «политически ориентированные» [1, с. 10]. Следовательно, можно разделить дискурс исследования на политическую сферу, в которой общественные организации воспринимаются как оппозиция или как опора для действующей власти, и социальную сферу, в которой общественные организации, общественные движения ориентированы на решение социальных проблем.

© Яковлева М.А., 2018

Стоит отметить, что четко провести разделение организаций на социальные и политические довольно сложно. Это связано с тем, что влияние политической составляющей присутствует даже в социально-ориентированных организациях. Тем не менее, такое условное разграничение необходимо, поскольку отношение структур публичной власти к структурам гражданского общества зависит от направления деятельности этой структуры.

Под взаимодействием гражданского общества со структурами публичной власти в социальной сфере следует понимать все виды взаимодействия в социально-активных сферах, не имеющих отношения к политическим процессам. В деятельности институтов гражданского общества и их взаимодействии со структурами публичной власти можно выделить некоммерческие организации и гражданские инициативы.

По сравнению с политической сферой, заинтересованность граждан в социальной активности выше, особенно стоит выделить частные гражданские инициативы. Среди основных форм проявлений частных гражданских инициатив можно отметить благотворительность. Данные исследований частных пожертвований в России показывают, что более 40 % респондентов делали пожертвования благотворительным некоммерческим организациям и фондам [6].

Также достаточно развиты такие формы проявления гражданской активности как участие в товариществах собственников жилья (далее — ТСЖ), в различных социальных акциях, субботниках. Одним из наиболее активно развивающихся проявлений активности граждан является товарищество собственников жилья. Можно отметить высокую степень включенности граждан в ТСЖ, а также их активность в деятельности ТСЖ [7]. В большей мере такая активность проявляется в участии в субботниках, в ремонте и уборке подъездов, сборе подписей и пожертвований.

Такой способ самоорганизации граждан как ТСЖ в последние годы активно развивается и выполняет свою основную роль, хотя и имеет определенные недостатки на данном этапе, в частности, пассивность некоторых участников. Основная роль заключается в улучшении качества условий проживания участников ТСЖ, разрешении конфликтных ситуаций и совместного решения проблем.

Проект «Активный гражданин» является одним из примеров взаимодействия гражданского общества и структур публичной власти. Он был создан по инициативе Правительства Москвы в 2014 г. в качестве площадки для проведения открытых референдумов в электронной форме. Основной целью этого проекта было осуществление обратной связи с жителями города и решение социальных проблем [9].

Структуры публичной власти не рассматривают некоммерческие организации (далее - НКО), реализующие свою деятельность в социальной сфере, в качестве возможных оппонентов, вследствие того, что эти НКО не вовлечены в политические процессы. Публичная власть сотрудничает с «социально ориентированными» некоммерческими организациями. Как один из факторов влияния государства на НКО можно отметить финансовое стимулирование. Согласно результатам исследования две трети респондентов считают, что государственная поддержка НКО оказывает существенное влияние на развитие гражданского общества в нашей стране [2].

Взаимодействие структур публичной власти с «политически ориентированными» НКО отличается от взаимодействия с теми НКО, которые характеризуются властью как «социально ориентированные». Так называемые «политически ориентированными» НКО воспринимаются как возможность для укрепления государством своего влияния и как политическая оппозиция. В этом и состоит основное отличие данных НКО от тех, кто работает в социальной сфере. Необходимо отметить, что есть организации, которые ведут деятельность и в политической, и в социальной сферах.

Кроме НКО, личные гражданские инициативы в политической сфере отличают степень вовлеченности и реализация в политической и социальной сферах. В исследованиях отмечается низкая вовлеченность граждан в политические процессы [4]. Большинство опрошенных не участвовали в каких-либо публичных акциях за последний год. Результаты подтверждают пассивность граждан в процессе донесения мнения общества до структур публичной власти. Однако граждане частично осведомлены о происходящих массовых акциях.

Существенно отличается уровень осведомленности о различных объединениях или организациях. В частности, общероссийский народный фронт (далее — ОНФ) является общественным движением, а также крупнейшим объединением общественно-политических организаций. Осведомленность о деятельности такого общественного движения характеризует уровень заинтересованности граждан в общественно-политической

жизни страны. По результатам опроса можно сделать вывод, что чуть более половины опрошенных слышали об ОНФ и только 20 % достаточно хорошо осведомлены об его деятельности [4].

К структурам гражданского общества относят некоммерческие организации, общественные движения и организации, профсоюзы и т. д. Достаточно часто при проведении исследований гражданского общества не учитывают так называемые ГОНГО (Государством организованные негосударственные организации) -организации, созданные государством для определенных целей [5]. В России к ним можно отнести молодежное движение «НАШИ» (Общероссийская общественная организация содействия развитию суверенной демократии (ООО «СРСД») молодежное движение «НАШИ»). В эту группу организаций также входят объединения, сформированные правительственными структурами, а не самостоятельной инициативой. Тем не менее, исключать подобные организации из института гражданского общества не стоит, так как они выполняют работу по реализации интересов граждан, хотя и созданы «сверху».

Как правило, именно НКО выступают в качестве критерия выражения современных процессов в развития гражданского общества в России и проблем, с которыми оно сталкивается. Сейчас предпринимаются определенные меры для совершенствования организации и систематизации НКО. Современные НКО самоорганизуются и взаимодействуют для решения конкретных проблем и задач, а также сотрудничают с другими некоммерческими негосударственными организациями [8].

Отношение к НКО зависит от того, создана ли она «сверху» (государством и субсидируется им) или «снизу». Наиболее известным примером объединения НКО и других общественно-политических организаций «сверху» можно назвать ОНФ. Данная организация была образована в 2011 г. с целью создания коалиции различных общественно-политических организаций.

К основным задачам ОНФ относят объединение «на равных» организаций разного направления. ОНФ был призван стать площадкой для осуществления обратной связи между государством, политическими партиями и «третьим сектором» [3]. Деятельность ОНФ часто подвергается критике, в первую очередь, по причине источника финансирования. Организации ОНФ получают финансирование от различных НКО, коммерческого сектора, личных пожертвований. Многие НКО получают финансовую поддержку государства в виде грантов, что рассматривается, как попытка финансово контролировать «сверху» «третий сектор», хотя это лишь часть финансирования.

Характеризуя ОНФ можно отметить, что он является способом управления структурой публичной власти структурами гражданского общества, а также представляет собой объединение «третьего сектора» с государственными организациями. Вследствие чего взаимодействие становится только эффективнее.

Управленческий процесс ОНФ представляет собой управление остальными участниками этого объединения для решения определенных задач. Структуры публичной власти воздействуют на сектор гражданского общества, представляя собственные интересы. В состав ОНФ входят различные общественные и политические организации, между которыми существует обратная связь. Данное объединение позволяет осуществлять контроль над деятельностью НКО со стороны публичных структур власти. Но и сами структуры гражданского общества могут управлять политическими структурами. Поэтому не стоит говорить о подчинении «третьего сектора» интересам властных структур. Проекты ОНФ реализуются как на государственном уровне, например, в сфере экологии, так и на локальном уровне, в сфере сохранения культурного наследия [10]. Деятельность данного объединения широко освещается в средствах массовой информации, социально-активная часть населения имеет возможность получать информацию о реализованных проектах и участвовать в разработке новых.

Таким образом, сами структуры гражданского общества влияют и управляют деятельностью властных структур. А общественно-политические организации «третьего» сектора» регулируют деятельность структур публичной власти, оказывая влияние на принимаемые ими решения.

2.2 Проблемы территориальной организации публичной власти

В отечественных исследованиях территориальной основы местного самоуправления акцент, как правило, делается на формальном отражении в праве вопросов территориальной организации власти. Так, подробно исследуется понятие территориальной основы местного самоуправления. О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев определяют его как институт муниципального права, т.е. «совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения»1. Таким образом, вместо сущностного выявления особенностей муниципального образования и определения уровня или уровней, на которых система муниципалитетов должна сформироваться, дискуссия сводится к тому, сужает или расширяет Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее — Федеральный закон № 131-Ф3) многообразие форм местного самоуправления, должны ли вводиться на федеральном уровне требования к созданию муниципальных образований, можно ли говорить о том, что существует «верхний» и «нижний» уровни местного самоуправления и т.д.

Между тем еще в 2007 г. Н. С. Тимофеев совершенно справедливо указал на то, что «установление территориальных пределов местного самоуправления по своему содержанию заключается не в техническом установлении границ муниципальных образований, а в создании каркасообразующей системы, в зависимости от которой находятся другие основы местного самоуправления, прежде всего финансово-экономическая, правовая и компетенционно-функцио-нальная»3. Более того, «территориальная организация местного самоуправления приобретает объединительный характер, население получает более широкую возможность участия в решении вопросов местного значения (влияние поселенческого аспекта) и включения городских и сельских поселений в орбиту муниципальных районов и городских округов, которые могут быть определены как сторожевые посты государственных интересов». И вплоть до сегодняшнего дня, как справедливо отмечают исследователи, «территориальная организация местного самоуправления выступает в качестве одного из видов организации территории государства, при этом очевидно, что законодательством недостаточно четко определено, как оно соотносится с некоторыми другими его видами (административно-территориальным устройством Российской Федерации и ее субъектов, градостроительным, земельно-правовым устройством, выделением избирательных округов)»5.

Кроме того, вопрос о соотношении территориального и административно-территориального устройства, зачастую для субъекта РФ выливается в проблему сохранения управляемости территории. При этом изначально было найдено весьма простое решение проблемы сохранения административной подчиненности муниципальных территорий для субъектов РФ, а именно «перенос» местного самоуправления на уровень некрупных внутригородских территорий (таких как микрорайоны, кварталы и т.п.) и внутрирайонных (прежде всего сельских) населенных пунктов. Решение оказалось настолько удачным и эффективным (в «узком» понимании — как обеспечивающее полный политический и административный контроль над территорией, что примеру субъектов РФ с внутрирайонным и внутригородским самоуправлением последовали и те регионы, которые (на основе положений Конституции РФ и федерального законодательства) создали «полноценное» местное самоуправление на уровне городов и районов. В целом ряде случаев попытки такого переноса вылились в конфликты, рассматривать которые пришлось федеральной власти, прежде всего в лице Конституционного Суда РФ.

Одним из «классических» таких решений для сегодняшней как конституционной, так и муниципально-правовой доктрины стало постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"»6. Оно многократно исследовалось, оценивалось и комментировалось (зачастую критически) во множестве научных работ, но главные правовые позиции, связанные с территориальной организацией местной публичной власти, ни разу не были поставлены под сомнение. Смысл этих положений заключается в том, что:

— во-первых, система органов государственной власти субъекта РФ может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта РФ;

— во-вторых, территориальное устройство государства как способ организации публичной власти — основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно-правового статуса субъекта РФ. При этом в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов РФ — их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве каждый субъект РФ вправе решить сам, причем по своей природе он имеет конституционное значение. И если в конституции или уставе субъекта РФ соответствующий вопрос урегулирован, то территории приобретают статус административно-тер р иториальных единиц. Территориальные единицы иного уровня (не упомянутые в уставе или конституции субъекта РФ) не имеют права на обладание органами представительной и исполнительной государственной власти. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления

Несмотря на то, что с момента вынесения данного решения прошло уже более 20 лет, до сих пор данные положения являются ключевыми в регулировании вопросов административно-территориального устройства субъектов РФ. Из них следует, что виды административно-территориальных единиц и их статус каждый субъект РФ определяет самостоятельно. Более того, по сути, и определение административно-территориальной единицы каждый субъект РФ вправе установить самостоятельно. Анализ регионального законодательства показывает, что такие определения однотипны — сводятся к указанию ключевого фактора — наличия административно-территориального устройства, а именно границ распространения местной государственной власти, и единственное отличие этих определений состоит во включении или невключении в определение административно-территориальной единицы (либо в определение системы административно-территориального устройства) местного самоуправления (его управляющих структур).

Пример первого подхода — Закон Пермской области от 28 февраля 1996 г. № 416-67 «Об административно-территориальном устройстве Пермского края»7 (с изменениями на 26 января 2017 г.), согласно ст. 1 которого административно-территориальное устройство — разделение территории края в целях осуществления государственного управления на определенные части, в соответствии с которыми строится и функционирует система органов государственной власти, а административно-территориальная единица — часть территории края в фиксированных границах с одним или несколькими населенными пунктами и прилегающими к ним землями, имеющая название, установленный законом соответствующий статус (административный район, район в городе, городской населенный пункт, сельский населенный пункт).

Пример второго подхода — Закон Саратовской области от 3 апреля 2000 года № 21-ЗСО «Об административно-территориальном устройстве Саратовской области»8 (с изменениями на 4 февраля 2014 г.), ст. 1 которого указывает, что административно-территориальная единица — это часть территории области в фиксированных границах, включающая определенное географическое пространство с соответствующими населенными пунктами, где действуют органы государственной власти, органы местного самоуправления. Сходным образом Закон Нижегородской области от 16 ноября 2005 г. № 184-З «Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области»9 (в редакции от 13 мая 2015 г.) в ст. 1 определяет административно-территориальное образование как «часть территории области, имеющая установленные законом или иным нормативным правовым актом границы, статус, наименование, включающая в себя один или несколько населенных пунктов, часть населенного пункта либо являющаяся населенным пунктом». При этом административно-территориальное устройство области определено как территориальная организация, т.е. система административно-территориальных образований, являющихся объектами административно-территориального устройства, причем установленная для осуществления как государственного управления, так и местного самоуправления с учетом исторических и культурных традиций, сложившейся системы расселения жителей области, хозяйственных связей и сформировавшейся инфраструктуры.

Таким образом, каждый субъект РФ самостоятельно определяет состав территорий и границы административно-территориальных единиц, увязывая их, как это видно из приведенных примеров, исключительно с принципами эффективности организации государственного управления, распространения компетенции тех

или иных органов публичной власти на ту или иную территорию. Возможно ли, что здесь мы сможем найти принципиальное отличие муни-ципально-территориального устройства от административно-территориального? Как известно, целый ряд ученых пишет о том, что в основе определения особенностей муниципального образования, статуса органов местного самоуправления должен быть такой критерий, как наличие «территориального коллектива», «местного сообщества», «территориального публичного коллектива» и т.п. Н. С. Тимофеев говорит о том, что «совпадение объекта и субъекта управления, совместный коллективно-территориальный интерес, совместная особого характера социально-этическая ответственность населения за положение дел в исторически сложившихся пределах проживания придают муниципальному образованию и его органам особый статус»10.

И. В. Бабичев полагает, что в основе муни-ципально-территориального устройства лежит принадлежность к территориальным (местным) сообществам: «их члены — субъекты местного самоуправления данного муниципального образования (социальные или психологические индивиды); основная цель их деятельности — участие в решении вопросов местного значения данного муниципального образования»11. С нашей точки зрения, это весьма спорное суждение: все же именно территориальный критерий (границы городского поселения и т.п.) должен являться доминирующим, а не абстрактная принадлежность к «местному сообществу» с его границами.

Равным образом (и по тем же причинам), трудно согласиться и с мнением М. М. Курячей, которая утверждает, что «местное (а точнее — муниципальное) сообщество — это население, проживающее на исторически сложившейся и экономически обособленной территории одного или нескольких поселений, объединенное

общими условиями жизни и необходимостью решения общих вопросов местного значения. Значение этой категории состоит в том, что муниципальное сообщество является организационно-территориальной основой местного самоуправления»12.

О. И. Баженова полагает, что «включенный в текст Конституции России термин "население" отражает публичную природу конституционного права на местное самоуправление, но является недостаточно определенным по своему содержанию, не позволяет отразить богатство возникающих на местном уровне отношений. И в этом контексте более удачными являются термины "территориальный коллектив", "территориальный публичный коллектив", "местное сообщество"»13. Непонятно в данном случае, для каких целей применение такого рода терминов является «более удачным»? Для целей определения понятия основного субъекта местного самоуправления? Возможно. Но с точки зрения определения территориальных принципов организации публичной власти предлагаемая терминология представляется весьма неудачной — она субъективизирует объективные критерии установления границ муниципально-территориальных единиц.

Более того, ни один из указанных авторов даже не делает попытки объяснить, чем именно должно (если должно) отличаться «население» от «местного сообщества» и почему именно последнему должна принадлежать публичная власть на территории муниципального образования. Вместо этого мы можем увидеть рассуждения о том, что «местное сообщество» обусловлено исторически, оно формируется в силу десятилетиями складывающихся социальных связей, возникающих и развивающихся традиций и т.п. Но если следовать этой логике, то, возможно, следует признать и право данного сообщества решать вопрос о принятии или исключении из своего состава тех или иных членов, интересы которых расходятся с интересами всех остальных? Ответ на эти вопросы совершенно однозначно является отрицательным. И причина заключается в том, что основным субъектом — носителем прав на осуществление местного самоуправления — является человек и гражданин — носитель комплекса конституционных (в данном контексте прежде всего — политических) прав и свобод, начиная с права избирать и быть избранным в органы как государственной власти, так и местного самоуправления. Поэтому появление понятий «местное сообщество», «территориальный публичный коллектив» и т.п., если это хоть в малейшей степени сузит понятие «население» в приведенном выше определении, немедленно вступит в противоречие с основами правового статуса личности в Российской Федерации и, по сути, введет дополнительный — связанный с принадлежностью к этому сообществу — ценз, препятствующий свободной реализации каждым гражданином (к указанному сообществу не принадлежащему) своего субъективного права на местное самоуправление.

Поэтому, с нашей точки зрения, единственно возможным и допустимым является конституционный подход к определению носителя, осуществляющего публичную власть на той или иной территории. А этот подход заключается в том, что любые физические лица, законно находящиеся (проживающие) на соответствующей территории и обладающие политическими правами, вправе осуществлять функции публичной власти, т.е. весь многонациональный народ Российской Федерации или какая-то его часть. В связи с этим наличие или отсутствие «местного сообщества» — понимаемого как группа взаимосвязанных граждан — не является значимым фактором для определения границ территории муниципального образования, как не является значимым фактором и для определения муниципального образования как такового. Единственный критерий, который был выработан наукой, является общеизвестным и в данном случае, как показывает практика, фактически принимается во внимание — это уровень эффективности организации местной и публичной власти, качество решения местных публичных вопросов.

Невозможно игнорировать тот факт, что городское поселение — это территориально компактное и плотно населенное пространство. Очевидны естественные инфраструктурные границы города — территория, занятая застройкой, и территория, обеспечивающая функционирование и нормальное проживание людей на этой застроенной территории. Если границы застройки расширяются — расширяются и границы муниципального образования; если в зоне такого расширения находится другое муниципальное образование — оно «поглощается» (происходит преобразование).

Возможен и обратный процесс — но какова здесь роль «местного сообщества»? Как известно, ч. 2 ст. 131 Конституции РФ требует, чтобы изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, происходило с учетом мнения населения. Но с точки зрения объективных процессов (демографических (рост популяции, миграция и т.п.), экономических (повышение уровня материальных потребностей, запрос на новое более комфортное жилье), социальных), хотя это и кажется парадоксальным, по идее, в данном случае именно социум (общество) должен оказывать влияние на развитие соответствующего процесса, тем не менее основная роль принадлежит государственным структурам: они определяют стандарты — нормативы обеспеченности жилых кварталов объектами социальной инфраструктуры и пр. «Местное сообщество», к сожалению, никак не управляет муниципальным развитием. Предлагаемые Федеральным законом № 131-ФЗ форматы его вовлечения (например, публичные слушания) часто попросту игнорируются, да и не являются императивными — государство, регулируя соответствующие отношения федеральным законом, именно за органами публичной власти оставляет право принятия итогового решения по любым вопросам, которые жители муниципального образования могут обсудить на публичных слушаниях.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что различия между муниципально-территориальным и административно-территориальным устройством субъекта РФ во многом становятся формальными и в определенном смысле искусственными. Профессор В. И. Васильев называет это «размыванием местного самоуправления»: «Современная тенденция к размыванию местного самоуправления отнюдь не означает фатальную неизбежность для России огосударствления общественной жизни. Мы не будем возвращаться туда, откуда пришли. Объективно нынешняя тенденция преодолима, хотя для этого потребуются немалые усилия. Назрело существенное обновление федерального законодательства о местном самоуправлении. Требуется основательное общественное обсуждение этой проблематики. Причем результатом его могло бы стать принятие концепции государственной политики в области местного самоуправления в форме указа Президента РФ, которая содержала бы не только общие соображения о необходимости создания сильного, самостоятельного финансово обеспеченного местного самоуправления, но и конкретные системно-этапные и непротиворечивые меры, направленные на то, чтобы местное самоуправление постепенно становилось самим собой в краткосрочной и среднесрочной перспективе. При этом учитывались бы особенности возможного развития муниципальных образований разного территориального уровня»14. Возможно, что это суждение справедливо. Но поскольку местное самоуправление все же было отделено от государственной власти, на каком-то этапе необходимо было создать материальную основу для такого отделения, и она была создана — в виде системы муниципальных образований.

В то же время, по справедливому замечанию Н. С. Тимофеева, «само понятие "муниципальное образование" требует определенности. Отсутствие достаточной теоретической разработанности этого понятия создает серьезные трудности в системе отношений муниципального образования и его органов, между органами местного самоуправления, между органами муниципального образования и физическими и юридическими лицами»15. Добавим к сказанному, что такое отсутствие сегодня вносит неопределенность и в систему территориального устройства публичной власти — взаимоотношений государства, субъектов РФ со своими составными частями — территориями городских, сельских поселений и другими территориями, как это определено в ст. 131 Конституции России. Попробуем устранить данную неопределенность и проанализировать важнейшие теоретические подходы к определению муниципального образования, а также их преломление в сложившейся практике. Очевидно, что рассмотрение данного вопроса имеет большое значение для практики. Как справедливо отмечают ученые, «при рассмотрении споров о территориальных основах местного самоуправления судам довольно часто приходится делать вывод о наличии или отсутствии муниципального образования, а для этого необходимо установить наличие или отсутствие признаков муниципального образования у конкретной территории».

Как известно, Конституция РФ не содержит определения муниципального образования — ч. 1 ст. 131 говорит о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Федеральный закон № 131-ФЗ (также не претендуя на терминологическое определение данного понятия) и, по сути, развивая названное конституционное положение, содержит перечень таких территорий — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения и указывает, что каждая из них — это и есть муниципальное образование.

Следует признать, что такой подход ограничивает правоприменителей в возможностях обращения к легальному определению муниципального образования, установлению его значимых признаков. В свое время законодатель попытался сформулировать такой подход в Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»17 (далее — Федеральный закон № 154-ФЗ), который в ч. 1 ст. 1 содержал следующее определение: «муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Данное определение указывало на следующие признаки муниципального образования:

— территория (предусмотренная федеральным законом);

— население (соответствующей территории);

— местное самоуправление (институт местной публичной власти, действующий на соответствующей территории);

— местный бюджет (собственные финансовые ресурсы);

— выборные органы местного самоуправления (т.е. организационная структура, обеспечивающее осуществление публичной власти). Федеральный закон № 154-ФЗ отличался

определенной неполнотой регулирования — в частности, применительно к «предусмотренной федеральным законом территории», нельзя не отметить тот факт, что Федеральный закон вопреки приведенному выше определению разрешил «территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований» устанавливать в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, каждый субъект РФ вправе был сформировать собственную систему муниципаль-но-территориальных единиц.

Такая позиция была поддержана Конституционным Судом РФ18, причем, что крайне важно отметить, Конституционный Суд настаивает на ее актуальности, несмотря на изменение федеральных норм, регулирующих данные вопросы. Как известно, положения Федерального закона № 131-ФЗ ввели жесткий перечень видов муниципальных образований, объединенных в два уровня, однако, уже и значительно позже принятия новых правовых норм Конституционный Суд РФ указывал на то, что «определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, относится к ведению субъектов РФ и может быть различным в зависимости от исторических и иных местных традиций того или иного субъекта РФ; при этом территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением; определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления».

Тем не менее данная позиция Конституционного Суда РФ не освобождает субъекты РФ от обязательства соблюдения норм действующего федерального законодательства. Поэтому ни в одном субъекте РФ мы не найдем иных муниципальных образований помимо городских и сельских поселений, городских округов двух типов — с внутригородским делением и без такового, муниципальных районов и внутригородских территорий — в городах федерального значения и городских округах с внутригородским делением. Возникает закономерный вопрос — почему федеральный законодатель отказался от принципа полновластия субъектов РФ в вопросах определения территориальной организации местного самоуправления? Как представляется, в начале 2000-х гг. (на момент разработки и принятия Федерального закона № 131-ФЗ) причиной такого решения стало проведение федеративной, административной и муниципальной реформ с общей целью упорядочить как доходные, так и расходные части российских бюджетов всех уровней. Определяя стратегию ее реализации, федеральная власть пришла к выводу о необходимости исчерпывающе определить функции региональных и муниципальных властей, соотнести с этими функциями полномочия и под эти полномочия предоставить ресурсное обеспечение.

Но для того, чтобы функции и полномочия, которыми наделялась местная публичная власть, были однородны, а методики расчета их финансово-экономического обеспечения едины, необходимо было, чтобы система территориальной организации муниципальной власти была унифицирована — поэтому в новом федеральном законодательстве и появился исчерпывающий перечень видов территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Эти территории (каждый вид) были наделены унифицированным функционалом (перечнем вопросов местного значения), и под каждый вопрос местного значения, который в терминах финансового права стал рассматриваться как расходное обязательство муниципального образования, было предоставлено гарантированное финансовое обеспечение.

Однако с тех пор прошло более 15 лет, и, разумеется, местное самоуправление за это время уже давно и далеко вышло за первоначально очерченные для него рамки. Тем не менее перечень видов муниципальных образований по-прежнему жестко детерминирован федеральной властью, и единственная возможность, которая за все прошедшее время становления и развития местной власти на основе новых принципов была предоставлена субъектам РФ, — это право наделять региональным законом городское поселение статусом городского округа с внутригородским делением, образуя при этом новые муниципальные образования — внутригородские районы. Причина такого подхода видится в современных представлениях федерального центра о возможностях регулирования вопросов территориального устройства на уровне субъектов РФ. Как известно, федеративное устройство, т.е. деление Российской Федерации на субъекты Федерации, закреплено на уровне Конституции РФ, деление субъектов РФ на муниципальные образования (принцип сочетания муниципальных районов и городских

округов, охватывающих в совокупности всю территорию Российской Федерации) отнесено к общим принципам организации местного самоуправления и регулируется Федеральным законом № 131-ФЗ. При этом деление субъекта РФ на иные территориальные единицы по сложившейся практике и в силу последовательного формулирования правовых позиций и толкования положений Конституции РФ Конституционным Судом РФ не может быть в какой-либо степени урегулировано на федеральном уровне. Начиная с Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», последовательно проводится принцип: административно-территориальное устройство находится в исключительном ведении субъектов РФ.

В таких условиях федеральной власти, безусловно, проще формально признавать территориальную публичную власть (районы и округа) уровнем местного самоуправления, но реально возлагать на нее решение абсолютного большинства вопросов местного государственного значения. И это законодательное решение, по сути, «выдавливает» из правового поля всю систему административно-территориальных единиц: они не могут состояться ни территориально, поскольку соответствующая «ниша» уже «занята» уровнем муниципальных районов и городских округов, ни компетенционно, поскольку все значимые вопросы общего характера, требующие существования территориальных структур публичной власти, отнесены к вопросам местного значения тех или иных видов муниципальных образований. И в данном контексте особенно важно указать именно на наличие общего характера компетенции органов публичной власти: функциональные (отраслевые) подразделения органов государственной власти вполне могут решать вопросы, отнесенные к их ведению, в привязке к сложившемуся территориальному делению: именно так функционируют районные и межрайонные налоговые инспекции, территориальные органы социальной защиты, службы занятости, территориальные инспекции труда и другие государственные структуры.

В то же время общее управление территорией формально осуществляет глава муниципального образования и другие должностные лица и органы местного самоуправления, и в этих условиях у них чаще всего возникают сложности, связанные с тем, что указанные территориальные структуры не подчинены местной власти. И им приходится «договариваться» с данными структурами о том, как будут решаться те или иные вопросы. То есть определяя ряд важнейших вопросов жизнедеятельности человека как круг задач, решаемых на уровне местного самоуправления, по сути, исходя из конституционного понимая местного самоуправления, предлагая жителям (гражданам) решать их самим, федеральный законодатель не наделяет местное население механизмами реализации их права на местное самоуправление, прежде всего не наделяет соответствующими полномочиями те органы муниципальной власти, которые население муниципальных образований формирует.

Территориальные подразделения органов государственной власти, осуществляющих свои полномочия на территориях муниципальных образований, и решающие, по сути, те вопросы, от которых напрямую зависит обеспечение местных нужд, никак не подотчетны органам местного самоуправления. МЧС, МВД, МНС, Рос-потребнадзор, Государственная инспекция маломерных судов, Россельхознадзор, Роскадастр, Государственная жилищная инспекция — это лишь отдельные примеры, по сути, вся совокупность государственных территориальных органов ни на этапе формирования данных структур (принятия кадровых решений по их персональному составу), ни в процессе функционировании, ни при применении механизмов контроля, т.е. оценке их деятельности, ни в какой степени не связаны с деятельностью местного самоуправления. В этом видится определенный недостаток ст. 12 Конституции РФ, в силу положений которой невозможно объединение указанных структур в единую систему с органами местного самоуправления. Это приводит к тому, что формально публичная власть в поселении принадлежит жителям и осуществляется ими путем местного самоуправления, а по факту — она принадлежит (и осуществляется) местными государственными органами, существующими в состоянии «отделения» от местных жителей.

Если обратиться к зарубежному опыту территориальной организации публичной власти, то решением такой проблемы «отделенности» отдельные эксперты называют «кластеризацию»: «Кластеризация представляет собой сложный процесс создания и регулирования кластеров с вовлечением необходимых механизмов центрального, регионального и местного уровней. Здесь принципиально важно определить оптимальные формы сопряжения интересов центральных и местных властей, выявить параметры их участия в экономическом развитии территории, которое отвечало бы интересам развития самих местных сообществ, способствовало актуализации их роли, а также вело (в случае необходимости) к уточнению роли местных сообществ в формировании системы местного самоуправления»20. Возможно, следует попытаться адаптировать данный опыт на территории России.

Таким образом, по нашему мнению, логика связи административно-территориального и муниципально-территориального устройства может заключаться только в том, что административно-территориальная единица является более крупным территориальным образованием — настолько, что круг решаемых в ее рамках вопросов выходит за границы местных потребностей населения и, соответственно, затрагивает интересы государства, т.е. требует организации решения вопросов местного государственного значения. Поэтому вполне корректным является разделение субъекта РФ на крупные территориальные образования(районы и городские округа), которые, в свою очередь, разделяются на муниципальные образования. Формирование муниципально-территориальной системы должно реализовываться только на основе положений Конституции РФ. Как известно, ст. 131 Конституции РФ определила, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Фундаментальная проблема данного определения заключается в том, что оно не указывает ни на уровни местного самоуправления, ни на типы муниципальных образований, ни на виды (особенности) территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. С нашей точки зрения, муниципальные районы и городские округа вполне могут стать на текущем этапе административно-территориальными единицами, но не в «усеченном виде» — по типу тех административно-территориальных единиц, которые создаются сейчас (по сути, исключительно для обеспечения функций исполнительной власти) субъектами РФ, а в полном их содержании — по тому типу, как были организованы местные административно-территориальные единицы (края и области) в РСФСР, имевшие и представительные органы (советы народных депутатов), и исполнительную власть (исполнительные комитеты местных советов), и собственную финансово-экономическую основу (имущество краевого областного подчинения, краевой и областной бюджет).

В такой ситуации именно районы (как территории, объединяющие сельские поселения) и городские округа (как территории, объединяющие городскую застройку) могли бы стать тем уровнем административно-территориального деления, на котором местная государственная власть могла бы эффективно обеспечивать нужды местного самоуправления.

Более того, исходя из изложенного представляется, что на уровне района и городского округа может формироваться не муниципальная власть (т.е. самостоятельная ветвь публичной власти, органы которой не входят в систему органов местного самоуправления), а местная государственная власть, которую будут осуществлять как население — напрямую или через своих представителей (местные советы, иные представительные органы территорий), так и единая система органов государственной власти, поскольку местные исполнительные органы могут формироваться совместно местными представительными органами и органами государственной власти субъектов РФ.

Заключение

Как и любая власть, публичная власть существует в рамках триады элементов, ее составляющих, как отмечает А. А. Югов, «в наиболее укрупненном виде система власти российского народа (публичной власти) представляет собой триаду: 1) субъекты публичной власти; 2) объекты публичной власти; 3) механизм публичной власти». При этом публичная власть обладает особенностями, которые позволяют отличить ее от других видов власти. К данным особенностям публичной власти можно отнести следующие:

- в ее основе лежит публичный интерес;

- строится на основе территориального принципа;

- действует на лиц, находящихся на определенной территории, на которую распространяется ее юрисдикция;

- комплексный характер осуществляемой деятельности - вправе принимать решения практически во всех сферах жизнедеятельности данного общества; - носит универсальный характер, осуществляется на всей территории и в любое время;

- обладает монополией на правотворчество;

- выполняет посредническую функцию, позволяя отстаивать и реализовывать соответствующим лицам и группам лиц свои законные интересы;

- легальность ее организации и деятельности;

- правовой характер деятельности;

- институционализированность - ее носителями являются различные объединения, организации, государственные органы и органы местного самоуправления.

Таким образом, следует отметить, что публичная власть является разновидностью социальной власти с присущими ей признаками и особенностями и она не тождественна власти государственной, поскольку последняя является ее разновидностью.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.

2. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-Ф3 (с посл. изм. и доп. от 30 декабря 2015 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822.

3. Бардин, А. Л. Гражданское общество в России: опыт сравнительного анализа / А. Л. Бардин, А. Н. Кокарева, Е. В. Михайлова [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.civisbook.ru/files/File/CSM_2015.pdf (дата обращения: 05.07.2018).

4. Громова, М. Н. Государственная поддержка НКО и проблема оценки ее эффективности / М. Н. Громова,

5. И. В. Мерсиянова // Гражданское общество в России и за рубежом. - 2016. - № 1. - С. 44-47.

6. Кожина, Ю. В. Факторы политического единства в России: элитный консенсус и поддержка власти народом. // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2015. - № 5-1 (55). - C. 90-93.

7. Левада-Центр. Ежегодник «Общественное мнение» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.levada.ru/sbornik-obshhestvennoe-mnenie/obshhestvennoe-mnenie-2015 (дата обращения: 05.07.2018).

8. Левада-Центр. Перспективы гражданского общества в России [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www. levada.ru/books/perspektivy-grazhdanskogo-obshchestva-v-rossii-2011 (дата обращения: 05.07.2018).

9. Мусатов Ф. В. Государство как субъект права: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук / Ф. В. Мусатов. - Екатеринбург, 2016. 

10. Некрасов С.И. Вопросы территориальной организации советского государства и государственного аппарата в науке государственного права // Труды Института государства и права РАН. 2013. № 6. 

11. Старостина И. А., Яковлев С. И. Конституционно-правовой статус Республики Крым и города Севастополя в контексте закономерностей и отклонений // Конституционная теория и практика публичной власти : закономерности и отклонения : сб. материалов Между-нар. науч. конф. / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2015. С. 72-75.  

12. Ходорова, Ю. Исследование частных пожертвований в России 2014-2015 год / Ю. Ходорова, М. Черток. - М.: CAF Россия, 2015. - 8 с.

13. ЦИРКОН. Модели самоорганизации граждан с возможностью эффективного согласования частных и общественных интересов (на примере ТСЖ) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.zircon.ru/upload/iblock/d44/Modeli_samoorganizacii_ grazhdan_s_vozmozhnostju_soglasovanija_chastnyh_i_obshhestvennyh_interesov.pdf (дата обращения: 05.07.2018).

14. ЦИРКОН. Представительство интересов третьего сектора: возможности и барьеры для создания «отраслевого профсоюза» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.zircon.ru/upload/iblock/ccb/Problemy_konsolidacii_ rossijskogo_NKO-sektora_Otchet_po_itogam_issledovanija.pdf (дата обращения: 05.07.2018).

15. Чиркин В. Е. Публично-правовое образование / В. Е. Чиркин. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. - 336 с.

16. Портал «Активный гражданин» (о проекте «Активный гражданин») [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// ag.mos.ru/info (дата обращения 10.07.2018).

17. Сайт Общероссийского Народного Фронта [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://onf.ru (дата обращения: 10.07.2018).