Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Публичная власть (Общая характеристика публичной власти, содержание публичной власти в РФ)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

В русский язык словосочетание "публичная власть" вошло в единственном значении - как государственная власть. В учебниках по теории государства и права до сих пор говорится, что публичная власть - основной признак государства. Заметим это и обратимся к характеристикам природы власти в российских основных законах - в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ.

С одной стороны, в Конституции РФ говорится о "многонациональном народе Российской Федерации" (преамбула), о "многонациональном народе" как носителе суверенитета (ч. 1 ст. 3), о государственной власти РФ (ст. 11, 85 и др.), с другой - о народах РФ, о "равноправии и самоопределении народов" в РФ (ч. 3 ст. 5), о том, что земля - основа жизни и деятельности "народов, проживающих на соответствующей территории" (ч. 1 ст. 9).

Соединение в данной формулировке понятий народа (народов) и территории актуально в настоящее время. В основных законах субъектов РФ для обозначения социальной общности, от имени которой осуществляется собственная власть субъекта РФ, существующая в конечном счете как власть его коллектива наряду с государственной властью РФ. Для характеристики социальной природы власти в основных законах субъектов РФ используются неодинаковые формулировки (большинство основных законов субъектов РФ изменены, но цитируемые формулировки не менялись). Иногда в таких основных законах говорится о "сообществе граждан" от имени которых осуществляется собственная власть субъекта РФ, "источником государственной власти Калужской области являются ее жители"). В уставах многих краев и областей говорится о "населении" края, области.

Приведенные положения свидетельствуют о том, что, во-первых, население, жители того или иного субъекта РФ понимаются как часть многонационального народа РФ; во-вторых, сообщество людей в субъекте РФ - это народ субъекта РФ

Принципиальные положения Конституции РФ о верховенстве основных прав и свобод человека и гражданина предъявляют самые серьезные требования к осуществлению публичной власти с учетом интересов граждан и их объединений, что в настоящее время с усложнением правовой системы нередко забывается, а значит, связывает данную тему с актуальностью.

Целью данного исследования является изучение взаимоотношения гражданина и публичной власти.

Достижение поставленной цели требует решения следующих задач:

- необходимо рассмотреть общую характеристику публичной власти ;

- проанализировать взаимоотношения гражданина и публичной власти;

- рассмотреть механизмы защиты граждан в спорах с публичной властью.

Предметом исследования является гражданин и публичная власть, объектом исследования – общественные отношения, охраняемые нормами конституционного, публичного права.

Поставленные задачи определили структуру курсовой работы. Она состоит из введения, трех глав, заключения, задачи и списка использованных источников и литературы.

Данная курсовая работа основана на анализе действующего российского законодательства, а также на анализе научной и учебной литературы.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

1.1 Общая характеристика публичной власти

Государственная власть является высшей формой публичной власти, поскольку, во-первых, ее социальный источник - особый территориальный коллектив, народ всей страны, во-вторых, в силу этого только она обладает суверенным характером, является суверенной разновидностью публичной власти, в-третьих, только она может регулировать все вопросы жизнедеятельности общества, в-четвертых, именно она юридически наделяет кругом предметов ведения и полномочиями остальные публичные территориальные коллективы, наделяет основами компетенции их органы. Государство - официальный представитель всего общества страны в его государственных границах и на международной арене. Его власть распространяется на всю территорию государства, включая ее подвижные части в границах и вне границ - самолеты, корабли под флагом государства, космические аппараты, на граждан государства, находящихся за границей. Другие территориальные публичные коллективы, за редчайшими исключениями, своего гражданства не имеют, но и в тех случаях, когда есть гражданство субъекта федерации, о нем вспоминают мало, практически возникающие вопросы решают федеральные органы. Власть государства имеет универсальный характер: она может распространяться на все отношения, которые регулируются государством и правом и поддаются такому регулированию. Государственная власть едина. Разделение ее на определенные ветви (законодательную, исполнительную, судебную, иногда в конституциях называют и другие) не противоречит единству государственной власти, единству политики, проводимой по принципиальным вопросам всеми ее органами. Поэтому, видимо, в наше время в конституциях, в том числе и в ст. 10 Конституции РФ, один из основных принципов, относящихся к организации государственной власти, целесообразно обозначить не только как разделение властей, а в формулировке: единство государственной власти и разделение ее ветвей.

Государственная власть, государство осуществляет роль социального арбитра в обществе, регулируя в том числе отношения социальных классов и слоев (а также их организаций), чтобы их соперничество и противоречия разрешались мирным путем в правовых формах и не приводили к насильственным действиям, а в конечном счете к анархии и распаду общества. Хотя государство защищает законные интересы меньшинства, на государственную власть оказывает основное давление социальный слой, доминирующий в обществе экономически, политически и идеологически. Поэтому, обсуждая вопрос о государственной власти как особой форме выражения публичной власти всего народа, важно учитывать отмеченное обстоятельство.

Публичная власть субъекта Федерации

Собственная власть субъектов РФ по предметам их ведения (в том числе совместным с Федерацией) названа в Конституции РФ государственной властью. В современных условиях субъект Федерации почти нигде ни юридически, ни фактически не рассматривается как государство. Это - государственное (государствоподобное) образование. Его собственная публичная власть в пределах его предметов ведения не является государственной властью. Это - государствоподобная несуверенная публичная власть. Такие формулировки и могут быть использованы как основа будущих дискуссий о внесении поправок.

Публичная власть автономного территориального образования

Среди территориальных автономных образований принято различать политические (государственные) и административные. Первые имеют право издавать собственные законы, вторые принимают иные акты (постановления и др.); в первые обычно назначается представитель государственной власти (губернатор и др.), во вторых (административных), как правило мелких и менее самостоятельных автономиях, такого представителя нет. Однако любая автономия не обладает собственной государственной властью, таких притязаний в мире нет (есть сепаратистские лозунги, вплоть до создания собственного государства, но это иное дело).

Автономии отличаются от субъектов федерации. Во-первых, автономия существует в унитарном государстве, исключением является существование своеобразных территориально-племенных автономий в некоторых субъектах федерации в Индии. В связи с этим в конституциях государств с автономными образованиями, как правило, (некое исключение представляет Испания) нет разграничения предметов ведения и полномочий между государством и автономным образованием (автономными образованиями), что имеет место в отношениях федерации и ее субъектов. Не относится к автономиям и понятие "предметы ведения". Автономиям просто выделяются некоторые полномочия, перечисленные в конституциях (Украина) или законах (Финляндия). В Китае административные автономии тоже имеют некоторые дополнительные полномочия по сравнению с обычными административно-территориальными единицами. Во-вторых, перечень предметов ведения и полномочий автономии по сравнению с субъектом федерации существенно ограничен. Это не государствоподобные полномочия (как это имеет место особенно в сфере совместных полномочий федерации и субъектов федерации), а полномочия местного (автономного) значения. В-третьих, в отличие от субъектов федерации, которые во многих странах образуются только по территориальному признаку (определенная часть территории государства), хотя есть и иные подходы, при создании автономий учитываются этнические, бытовые, географические и иные условия, особенности проживающего в них населения. Поэтому автономиям предоставляются некоторые полномочия, связанные с такими особенностями. В-четвертых, территориальная автономия любого рода не имеет такой полной системы органов власти, как субъект федерации. Даже если у нее есть право законодательства и законодательного органа, она не имеет своих органов правосудия, некоторых других органов.

Публичная власть муниципального образования

В любом муниципальном образовании существует своя публичная власть, источником которой является народ (население муниципального образования). Она всегда действует наряду с государственной властью (в федерациях также наряду с государствоподобной властью субъекта федерации, а иногда властью территориальной автономии, в состав которой входит муниципальное образование), хотя формы организации той, другой, третьей, их полномочия неодинаковы. Какое-то сочетание имеет место даже в самом мелком муниципальном образовании, где нет никаких должностных лиц, назначенных от государства или субъекта федерации, и действуют лишь сход и избранный им староста, ибо и в таком муниципальном образовании действуют законы государства. Таким образом, в любом муниципальном образовании есть своя публичная власть. Это власть негосударственная. Ст. 12 Конституции РФ устанавливает, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» ^[1]. Местное самоуправление - это негосударственная муниципальная публичная власть.

В современном демократическом, социализированном и коллективированном обществе власть народа осуществляется на разных уровнях и в разных формах. Всесторонне понять реализацию такой власти невозможно без разработки концепции территориальных публичных коллективов. На каждом уровне таких коллективов население, народ как часть народа страны, непосредственно или через органы, созданные территориальным публичным коллективом, осуществляет в рамках конституции и законов государства и в соответствии с ними принадлежащие коллективу полномочия, свою публичную власть. Власть каждого коллектива - одно из звеньев публичной власти всего российского многонационального народа, которая (публичная власть всего народа) имеет свою форму государственной власти. В демократическом государстве существует единая система публичной власти народа. Системный подход к ней с одновременным выяснением наиболее целесообразных сфер регулирования и организации различных видов публичной власти может сделать научные исследования более эффективными, а практику управления в обществе более рациональной.

1.2 Содержание публичной власти в РФ

Основным свойством публичной власти является то, что она выделена из общества и не идентифицируется с населением страны. Это является одним из признаков, по которому государство отличается от общественного строя. Общественная власть и публичная власть обычно противопоставляются друг другу. Обособление публичной власти обычно связывается с выделением государственного управления и появлением государств.

Одним из важнейших признаков государства по праву считается публичная власть. Марксистско-ленинская теория рассматривает публичную власть в рамках государства как особую социальную силу, используемую господствующим классом и направленную на принуждение. В ходе эволюции общественных отношений произошел раскол общества на антагонистические классы. С этим событием связывают возникновение публичной власти. Она пришла на замену власти социальной, которая служила всему обществу, его интересам, и была присуща первобытной системе. Произошла смена целевого предназначения власти, в чьих интересах она используется. Если при племенной системе применение власти обуславливались интересами общества, то в последствии она была поставлена на защиту интересов правящего класс.

Публичная власть - это политическая власть господствующего класса, независимо от конкретных государственных форм его организации и проявления. Выделяют следующие основные функции публичной власти:

подавление сопротивления других классов с целью их безоговорочного подчинения;

организация общества, создание упорядоченных и соподчиненных структур в управлении и реализация управляющих воздействий по отношению к этому обществу в соответствии с интересами правящего класса, прежде всего экономическими, и как следствие, политическими и духовными.

В обществе, имеющем классовую антагонистическую структуру, публичная власть изначально не может использоваться по иному предназначению кроме как для подавления сопротивления и по существу является диктатурой правящего класса. Имея власть, господствующий класс использует имеющуюся власть для своего обогащения, а достаточно коротким путем является эксплуатация трудящихся. Государственные структуры, как облеченные публичной властью, имеют в своем составе силы принуждения, такие, как вооруженные силы, полицию (жандармерию), силы внутренней и внешней разведки, аппарат обеспечения безопасности и др. Наименования этих элементов может быть разным, но предназначены для обслуживания интересов господствующего класса. Реализуя основное предназначение, властные структуры содержатся за счет угнетаемого (подавляемого) класса, облагая их налогами (податями), несмотря на то, что публичная власть в государствах с классовым антагонистическим разделением политически и организационно отчуждена от народа.

Рассматривая понятие публичной власти, можно прийти к выводу, что оно гораздо шире, чем понятие государственной власти. По сути, государственная власть лишь одна из форм проявления публичной власти. Природа публичной власти берет свое начало от общества, а ее проводником могут выступать различные властные институты, чиновники, осуществляющие управление от имени того, кто их наделил этой властью.

Само понятие власти достаточно многогранно и многоаспектно. С одной стороны, под властью понимается способность и возможность оказывать влияние на поведение других людей. Но существует и иная точка зрения, которая распространяет это влияние не только на людей, но и на окружающую действительность (живую и неживую природу). В рамках настоящей работы целесообразно придерживаться первой точки зрения, дабы не распылять внимание на несущественные элементы, рассмотрение которых выходит за рамки исследования.

Следствием принятого определения власти является то, что она носит социальный характер, возникает и может существовать только там, где есть люди (два и более человека), между людьми и является неотъемлемой их частью. Наличие у субъекта власти дает возможность навязать свою волю объекту воздействия, добиваться от него необходимых действий и в том числе чувствовать повиновение оппонента.

Между управляющими структурами (лицами, занимающими определенные должности) и населением (подчиненными в силу сложившихся обстоятельств) устанавливаются властные отношения. Управляющей структурой выступает цельная иерархическая система, через которую реализует свою власть правящий класс. Слаженно работающий государственная система позволяет обеспечить стабильную жизнь членов общества. В государственный механизм обычно включены законодательная, судебная и исполнительная ветви власти. Власть может проявляться в различных сферах жизни общества, а именно в экономической, политической, религиозной и других. Необходимо отметить, что возможно выделить особенности государственной власти, которые позволяют отличить ее от других. К этим особенностям относятся публичность и универсальность.

Под публичностью в данном контексте понимается распространение действия решений на всю территорию и обязательность для всего населения, а универсальность подразумевает способность решать вопросы, которые относятся к общим интересам (компетенция).

В любой группе людей возникают отношения, которые со временем приобретают характер осознанного или случайного влияния, а, следовательно, и властного доминирования, господства и подчинения. Этот факт тесно связан с различиями в характеристиках людей, которые ярче проявляются во взаимодействии с другими людьми. Первоначально это неравенство носит естественный, природный характер. Изначально люди рождаются с определенными физическими данными, склонностями, которые в зависимости от окружающей среды либо развиваются, либо угасают. В ходе социализации у человека могут проявиться качества лидера; в процессе физических тренировок развивается сила, ловкость, быстрота. Когда различных по характеристикам людей объединяют в группы, происходит естественное доминирование одних людей над другими, которые переходят добровольно или вынужденно в разряд подчиненных. Объединение «доминирующих людей» в группы может, становиться предпосылкой возникновения власти, относимой к публичной, и приобретать социальное значение, которая отделяется от первоначально созданных групп. Однако группирование по определенным признакам людей или их личных качеств для появления публичной власти не имеют приоритетного значения.

Власть родителей в семье или власть предводителя незаконного вооруженного формирования является личной, персонифицированной, а не публичной. Возникновение публичной власти связано прежде всего с общественными отношениями. Персональные, родственные отношения отходят на задний план, они не играют определяющей роли в формировании публичной власти, т.к. носят сугубо персонифицированный, личный характер. В основу публичной власти положено два фактора: общие интересы, которые на определенном этапе приобретают ярко выраженный общественный характер, и социальная асимметрия, характеризующаяся отношениями доминирования и подчинения. В ходе развития общества происходило становление и государственного управления, его выделение из местного. Существовали различные периоды развития общества, в ходе которых доминировало то местное, то государственное управление. Эти две разновидности публичной власти, порождающие властные отношения, имеют много общего, хотя и осуществляются на разных уровнях. В общем случае, они отделены от общества (исключением является сход как форма реализации власти на местном уровне), публичным органам дано право принимать законы, которые являются обязательными для всего населения, проживающего на данной территории (государства, графства, района, поселения). На каждом уровне управления есть люди, на профессиональной основе занимающиеся управлением - на государственном и местном уровне соответственно.

Изначальное предназначение публичной власти заключается в том, чтобы использовать ее во благо людей, воплощением которых она является. Но на практике это не всегда так. Право, данное людьми на принятие определенных управленческих решений в отношении установленных ресурсов, может быть присвоено и использовано в своих интересах силами, занимающих лидерские позиции в управляющих группах. Причем доминирование может осуществляться в различных сферах, экономической, моральной, политической и др. Узурпирование власти и использование ее в своих единоличных интересах приводит к дестабилизации общества вплоть до социального взрыва, приобретающего формы бунта, революций.

Несмотря на то, что публичная власть обладает общими признаками, на разных уровнях она имеет и существенные отличия.

Целесообразно декомпозировать разновидности публичной власти на четыре основных типа, в пределах которых возможна своя классификация.

Международная публичная власть, которой наделено международная организация. Это так называемая межгосударственная власть. Она носит весьма специфический характер, т.к. эта организация объединяет суверенные государства, имеющие свои цели, иногда не коррелирующие с целями соседей. Совет Безопасности ООН, как международная организация, создана прежде всего, как площадка для переговоров, обсуждения наиболее сложных международных вопросов. Однако, как показывает практика, некоторые страны пренебрегают решениями этой организации, действуя в угоду прежде всего своим интересам. Полномочия международных организаций определяются договорами стран - участниц этих организаций.
Публичная власть государства (при федеративном устройстве - публичная власть федерации и каждого из ее субъектов). Государственные органы власти действуют от имени народа этого государства, который наделил эти органы властью, т.е. предоставил законное право принятия решений, касающихся всего населения страны.
Публичная власть территориальной автономии. Полномочия органа, обладающего этой властью, распространяются на всю территорию автономии, но принимаемые законодательные акты не должны противоречить государственным.
Публичная власть муниципального образования. Полномочия местных органов власти устанавливаются соответствующими законами и ограничиваются вопросами местного значения.

Для полноты картины декомпозиции необходимо указать, что некоторым общественным объединениям также присущи элементы публичной власти. Отношения внутри такой организации регламентируются уставом, обязательность решений управления таких объединений распространяется только на их членов. Поскольку общественные организации существуют на территории конкретного государственного образования, то и деятельность их регулируется соответствующим государственным законодательством.

Рассмотрев понятие публичной власти, можно прийти к выводу, что она обладает характерными чертами, позволяющими провести четкую границу, однако ее объем и формы реализации в разных странах могут иметь существенные различия.

Свойства публичной власти целесообразно рассмотреть через понятие суверенитета государства, которое определяется через его независимость, т.е. суверенитет неотъемлем от государства. Государственная власть по определению также должна обладать суверенитетом, он является самым важным свойством этой власти. Исследователи вопросов государства и права сходятся во мнении, что при потере суверенитета разрушается и независимое государство. Разработанная правовая концепция суверенитета включает два основных положения: во-первых, внутри страны публичная власть должна обладать безусловным верховенством, а во-вторых, государство за своими пределами должно быть независимым. При этом необходимо соблюдение условий уважения прав других государств, также обладающих суверенитетом, и норм международного права, являющихся общепризнанными в мировом сообществе.

Исследование подходов к понятию суверенитета показали, что он должен обладать следующими свойствами:

универсальностью, т.е. властное влияние государства распространяется на все его население;

верховенством, которое проявляется в том, что государственные властные структуры имеют иерархическое построение. Следствием этого является возможность не только отмены решений нижестоящих властных инстанций, но и пресечение деятельности любой другой публичной власти на территории страны;

наличием у государства определенных средств, которыми не обладает ни одна другая публичная власть (вооруженные формирования, силы охраны правопорядка, органы безопасности, спецслужбы, силы (службы) спасения, службы судебных приставов, исполнения наказания и т.д.). С их помощью оно проводит свое влияние на граждан;

наличием у государства каналов осуществление властных полномочий, которые не доступны другим органам в масштабе государственного управления (структуры государственного управления, система законодательства, исполнительная система, система судопроизводства и т.д.);

неделимостью (стабильность института государственной власти при изменении состава исполняющих властные полномочия).

Если есть власть, то есть и тот, кто ей обладает. Не бывает власти, которая не принадлежит кому-то конкретному. Как было указано ранее, власть возможна только в социальной среде и очень часто определяет характер взаимоотношений между объектами социума. Как показывает практика, носителями власти являются сильные личности, способные «повести за собой» для достижения каких-то целей. Если же лидер слаб, то либо за ним есть существенная сила, которая позволяет ему занимать соответствующую должность, либо его скоро сменит более достойный кандидат. Как свидетельствует история, власть не может долго находиться в слабых руках.

ГЛАВА 2. ВЗАИМООТНОШЕНИЕ И ЗАЩИТА ГРАЖДАНИНА С ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТЬЮ

2.1 Взаимоотношения гражданина и публичной власти

По смыслу положений Конституции РФ, составляющих нормативную основу муниципальных правоотношений, местное самоуправление подлежит осуществлению на всей территории Российской Федерации, включая городские и сельские поселения, которые при этом с конституционно-правовой точки зрения являются формально равными публично-территориальными образованиями, а их жители - равноправными субъектами, осуществляющими местное самоуправление. Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 ноября 2003 года N 16-П, все муниципальные образования независимо от их территориальной основы предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения (ст. ст. 12, 130 (ч. 1), 131 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции РФ) ^[2]. Следовательно, обеспечение гражданам, проживающим на территории входящих в состав муниципального района городских поселений, с одной стороны, и сельских поселений, с другой стороны, равных возможностей по участию в осуществлении муниципальной власти является конституционной обязанностью федерального законодателя, основанной на конституционной ценности местного самоуправления как такового. Ее гарантирование, однако, должно надлежащим образом соотноситься с иными конституционными ценностями.

Необходимость законодательного уравновешивания конституционных ценностей равного избирательного права и равноправия населения публично-территориальных образований по участию в реализации функций публичной власти подтверждается практикой Конституционного Суда РФ. Определяющим в данном случае, по нашему мнению, является его Постановление от 17 ноября 1998 года N 26-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" ^[3]. Оценивая на соответствие Конституции РФ предусмотренную федеральным законодательством возможность исключения из общего правила формирования одномандатных избирательных округов, а именно возможность признания избирательным округом территории субъекта Российской Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства, Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой из ст. ст. 1, 3, 5, 19 и 32 Конституции РФ в их взаимосвязи следует, что положение о гарантиях равенства избирательных прав граждан законодатель обязан согласовывать с принципами федерализма и равноправия субъектов Федерации, относящимися к основам конституционного строя.

По этим причинам законодатель вынужден допускать определенные отклонения от единой нормы представительства. При реализации оспариваемых положений происходит весьма существенное отклонение от единой нормы представительства, поскольку в ряде субъектов Федерации число избирателей меньше этой нормы. Однако указанное положение призвано гарантировать представительство в Государственной Думе субъектам Федерации с малочисленным населением и обеспечить стабильность конституционного строя Российской Федерации в условиях исторически обусловленных особенностей России как федеративного государства, специфики ее территориального устройства и крайне неравномерного размещения населения в различных субъектах Российской Федерации. В целях сохранения целостности федеративного государства, по мнению Суда, равное избирательное право может быть ограничено законом таким образом, чтобы гарантировать представительство субъектов Федерации с малочисленным населением и тем самым обеспечить надлежащий представительный характер и легитимность федерального парламента. Исходя из этого, оспариваемые положения были признаны не противоречащими Конституции РФ.

Приведенная правовая позиция, выраженная Конституционным Судом РФ применительно к государственно-правовым отношениям, значима и для выработки адекватного Конституции РФ подхода к определению порядка формирования муниципальных представительных органов. Ее применимость в данном случае обусловливается уже на уровне принципиального единства конституционных отношений народовластия, охватывающих собой как государственную власть, так и местное самоуправление.

Таким образом, имея в виду названные конституционно значимые цели, федеральный законодатель был вправе предусмотреть возможность использования порядка формирования представительного органа муниципального района, предполагающего вхождение в его состав глав расположенных на территории муниципального района поселений по должности, а также делегируемых представительными органами поселений из своего состава депутатов, которые (как главы поселений, так и депутаты их представительных органов) выступают представителями населения соответствующих поселений в целом и в представительном органе муниципального района располагают возможностью на равных началах с представителями иных муниципальных образований отстаивать свою позицию и оказывать реальное и значимое воздействие на состояние муниципальных дел в муниципальном районе от имени населения своего поселения.

Пропорциональность же представительства населения поселений в данном случае является относительной и обеспечивается посредством определения в решении о переходе к делегированному порядку формирования районного представительного органа нормы представительства (абзац второй ч. 5 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ), то есть количественного состава представляемого каждым депутатом населения.

При этом, однако, следует учитывать, что введение опосредованного представительства на районном уровне, как и установленная норма представительства, не могут быть произвольными, но должны во всяком случае базироваться на объективной поселенческой структуре муниципального района и распределении проживающего на его территории населения по городским и сельским поселениям.

Вместе с тем, признавая правомерным и обоснованным использование в ряде случаев самого по себе опосредованного представительства населения в муниципальных районах, следует одновременно критически оценить законодательное регулирование порядка его введения.

Как следует из ч. 5 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ, делегированный порядок формирования представительного органа муниципального района применяется в случае поддержки соответствующей инициативы, выдвинутой представительным органом входящего в состав муниципального района городского или сельского поселения, не менее чем 2/3 представительных органов поселений, расположенных на территории муниципального района.

Таким образом, по смыслу и духу действующего правового регулирования федеральный законодатель не предполагает какого бы то ни было участия населения в решении данного вопроса ни на стадии выдвижения инициативы о применении опосредованного представительства на районном уровне, ни на стадии его обсуждения представительными органами поселений, ни при внесении соответствующих изменений в устав муниципального района. В случае одобрения представительными органами поселений выдвинутой инициативы устав муниципального района в части используемого порядка формирования его представительного органа меняется автоматически, причем независимо от того, принимался он представительным органом муниципального района либо непосредственно населением.

Полагаем, что право населения муниципального образования принять устав муниципального образования на местном референдуме обусловлено конституционной природой местного самоуправления как прежде всего формы публично-правовой самоорганизации граждан по месту жительства; оно составляет важнейшее правомочие в структуре права на осуществление местного самоуправления и во всяком случае не может быть изъято из него без умаления его основного нормативного содержания. С практической точки зрения это означает, что отсутствие законодательного запрета на принятие устава муниципального образования непосредственно населением должно квалифицироваться как отсутствие препятствий для проведения по данному вопросу местного референдума. Таким образом, возвращаясь к анализу предусмотренного Федеральным законом N 131-ФЗ способа введения делегированного формирования представительного органа муниципального района, можно заключить, что названный Федеральный закон фактически придает решению представительных органов поселений по данному вопросу большую юридическую силу, чем юридическая сила устава муниципального района.

Представляется, что такой подход федерального законодателя вступает в противоречие с конституционными принципами народовластия и местного самоуправления, нарушает конституционно обусловленную иерархию муниципально-правовых актов, а также право граждан на участие в осуществлении местного самоуправления посредством самостоятельного выбора наиболее оптимального в рамках предусмотренных законодательством организационно-правового механизма реализации муниципальной власти на конкретной территории и с учетом местных традиций.

Действительно, Конституция РФ провозглашает референдум одной из высших форм выражения власти народа (ч. 3 ст. 3), что во взаимосвязи с положениями ч. 2 ст. 130 Конституции РФ предполагает соответствующую роль и место местного референдума в системе институтов муниципальной демократии. Причем данная форма народовластия в пределах ее конституционного предназначения ни при каких обстоятельствах не может подменяться решениями и действиями органов и должностных лиц, в том числе муниципальной власти. Юридическому значению местного референдума в полной мере соответствует юридическое значение вопроса о порядке формирования представительного органа муниципального района как одного из проявлений более общего вопроса о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, который, как это прямо предусмотрено Конституцией РФ (ч. 1 ст. 131), решается населением самостоятельно. Следовательно, именно население муниципального района как первичный субъект права на самостоятельное осуществление муниципальной власти, исходя из своего конституционно-правового статуса, должно располагать правом на самостоятельный в форме местного референдума выбор порядка формирования представительного органа муниципального района, включая решение вопроса о возможном наделении соответствующим правом представительных органов поселений.

Сравним взаимодействие публичной власти на местном уровне и граждан Великобритании. Одной из особенностей местного управления является государственная концепция, согласно которой местные органы власти являются по своим функциям "агентами" центральных ведомств, оказывающими услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством. Система местного управления, таким образом, рассматривается как осуществление публичной власти на местном уровне. Круг полномочий местных органов власти также строго ограничен. В силу принципа "ultra vires" местные органы могут действовать исключительно в рамках делегированных полномочий, установленных в законе. В Великобритании принята концепция единства государственной власти, предполагающая возможность делегирования местным органам какой-либо части функций центра, но не части государственного суверенитета. Еще одной особенностью является то, что в Великобритании при всей жесткости доктрины местного управления не сложился институт представителей центральной власти на местах (в отличие от континентальных стран Европы). Любые местные органы, в том числе представительные, рассматриваются как элемент общей системы государственного управления.

В различных областях Англии имеются как одно-, так и двухуровневые системы местного управления. В одних районах действуют как советы графств, отвечающие за решение общих вопросов графства, так и выборные советы округов. В других районах, которые именуются унитарными, применяется одноуровневая система местного управления.

В качестве представительных органов местного управления во всех английских территориально-административных единицах избираются советы. Исключение составляют метрополитенские графства, в составе которых образуются окружные советы, но нет единого совета графства. Не создаются советы и в приходах с населением менее 150 избирателей. В таких случаях самоуправленческие решения принимаются на общих собраниях избирателей либо образуется совет нескольких приходов.

В зависимости от статуса округа окружные советы в Англии носят различные названия - Советы округов, Советы Борроу, Городские Советы. Унитарные образования могут именоваться как Советы графств, Советы метрополитенских борроу, Советы Борроу, Городские Советы, Советы Округов или просто Советы. При этом название совета не влияет на его полномочия и компетенцию.

Исторически Советы обладали как законодательными, так и исполнительными полномочиями. Полномочия по традиции передавались Совету в целом, а их исполнение осуществляется комитетами совета. Председатель совета, как правило, возглавляет несколько ведущих комитетов, но при этом не обладает какими-либо особыми полномочиями.

В 2000 г. был принят новый закон о местном управлении, который существенно изменил его структуру. На местном уровне были выделены органы исполнительной власти.

Статья 11 Акта о местном управлении 2000 г. предусматривает, что органы местной исполнительной власти могут быть организованы в одной из следующих форм:

- мэр и кабинет (выборный мэр и два или более советника, назначаемые мэром);

- лидер и кабинет (член Совета, выбранный Советом в качестве руководителя (лидера) исполнительной власти и два или более советника, назначаемых лидером или Советом);

- выборный мэр и представитель Совета.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что отношения между гражданами и их объединениями с органами публичной власти носят разносторонний характер. По своему функциональному назначению органы исполнительной власти тесно связаны с управлением процессами в экономике, они распоряжаются огромными государственными и муниципальными материальными и финансовыми ресурсами. Предметом отношений между органами публичной власти и гражданином могут стать как обязательная государственная регистрация сделки, получение гражданином паспорта, организация митинга, осуществление предпринимательской деятельности, так и совершение гражданином (или юридическим лицом) правонарушения. Несмотря на общее количество органов государственной власти и различные сферы их регулирования, в основе всех отношений между публичной властью и гражданами (их объединениями) лежит принцип власть-подчинение. В данных отношениях нет свободы воли сторон, что обусловливает необходимость определения гарантий соблюдения прав и свобод граждан и их объединений как субъекта, не обладающего государственно-властными полномочиями.

2.2. Механизмы защиты граждан в спорах с публичной властью

Можно обозначить несколько оснований возникновения конфликта между органами публичной власти и гражданами (их объединениями): принятие неправомерного решения представителем органа публичной власти (действия должностного лица, не соответствующие предписаниям закона) или совершение гражданином (объединением, юридическим лицом) административного правонарушения.

В административном споре, рассматриваемом во внесудебном порядке, "безвластный" субъект не имеет того статуса, каким его наделяет законодательство как сторону в судебном процессе, так как разбирательство ведется не по правилам искового производства. Здесь уместно упомянуть, что подача административной жалобы не делает гражданина стороной, он остается лишь "просителем". Возникающее в результате этого правоохранительное отношение является вертикальным, "безвластный" субъект ждет решения по своей жалобе "сверху". Стороны не являются при таких обстоятельствах равноправными, а значит, только при судебном рассмотрении административного спора можно ожидать справедливого независимого решения с учетом принципа равенства сторон перед законом и судом.

Административный (административно-правовой) спор представляет собой несогласие гражданина с решением органа публичной власти, с действием ее отдельного представителя - должностного лица. Однако факт несогласия с неправомерным решением не может принимать значение административно-правового спора, равно как и факт совершения административного правонарушения. В обоих случаях необходимо развитие конфликта и принятие им административно-процессуальной формы. При совершении административного правонарушения инициатором развития конфликта (привлечение нарушителя к административной ответственности) являются органы государственной власти. При несогласии с неправомерным решением гражданин должен инициировать развитие конфликта самостоятельно. Так, административный спор в арбитражном суде может быть инициирован жалобой, представляющей собой форму, в которую облекаются исковые требования "безвластного" субъекта к арбитражному суду о признании вынесенного в отношении его административного решения незаконным, недействительным. В суде такая жалоба рассматривается по правилам искового производства. В административном споре, рассматриваемом во внесудебном порядке, "безвластный" субъект не имеет того статуса, каким его наделяет законодательство как сторону в судебном процессе, так как разбирательство ведется не по правилам искового производства. Здесь уместно упомянуть, что подача административной жалобы не делает гражданина стороной, он остается лишь "просителем". Возникающее в результате этого правоохранительное отношение является вертикальным, "безвластный" субъект ждет решения по своей жалобе "сверху". Стороны не являются при таких обстоятельствах равноправными, а значит, только при судебном рассмотрении административного спора можно ожидать справедливого независимого решения с учетом принципа равенства сторон перед законом и судом.

При подаче жалобы в суд происходит синтез правоотношений, в котором субъекты - заявитель ("безвластный" субъект) и ответчик (государственный орган, должностное лицо) - противостоят друг другу как равные стороны. Заявитель как сторона в споре ждет не "милости" сверху, а решения независимого и объективного органа. Оспаривающий действия должностного лица или органа управления принимает личное участие в процессе как сторона. Некоторые ученые считают, что жалобу "безвластного" субъекта на действия должностного лица в суд целесообразно именовать административным иском. В судебном споре с субъектом власти гражданин должен быть всегда истцом, а не жалобщиком, каковым он является в административном процессе.

Внесудебный механизм реализуется органами исполнительной власти, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Деятельность органов исполнительной власти характеризуется сочетанием исполнительных и квази-судебных функций. Так, исполнительная функция проявляется в реализации закона, а квази-судебная - в праве привлекать нарушителей к административной ответственности в порядке внесудебного производства, а также рассматривать и принимать решение по жалобе на отдельные действия должностных лиц. Такое производство de facto является квази-судебной деятельностью органов исполнительной власти.

Возложение юрисдикционных функций на органы исполнительной власти обусловлено несколькими причинами. Прежде всего, органы исполнительной власти реализуют контрольные и надзорные функции в той или иной сфере общественной жизни. Эти органы в лице своих сотрудников обладают необходимым "багажом" знаний, позволяющим квалифицированно принимать решение по существу дела.

Таким образом, органы исполнительной власти выступают в роли посредника между гражданами, юридическими лицами и государством не только в отношениях, связанных с реализацией прав или исполнением обязанностей, но и в отношениях, связанных с совершением ими административных правонарушений.

Органы исполнительной власти единовременно организуют исполнение положений закона, осуществляют необходимый контроль и при этом наделены правом привлечения нарушителей к ответственности. Именно здесь пересекаются властное усмотрение и приоритет прав и свобод человека и гражданина. Между тем применение административного принуждения требует адекватных процессуальных форм, обусловленных спецификой материально-правовых отношений. Поэтому законодательство в области определения процедуры рассмотрения и разрешения публично-правовых споров и процедуры привлечения к административной ответственности является серьезным орудием в руках государства и должно отражать наиболее прогрессивные и гуманные правовые тенденции, сочетая интересы государства и гражданина. Разумное сочетание прав и свобод гражданина (равно как и предпринимателей и юридических лиц) и властных полномочий государственных органов должно быть основой их отношений.

В организации взаимоотношений органов исполнительной власти и граждан (их объединений) такое сочетание получает свое отражение, в частности, посредством законодательной регламентации процессуального механизма их взаимодействия. Процессуальные гарантии являются одним из действующих механизмов по защите прав граждан и юридических лиц. Реализуя материальные положения соответствующей отрасли права, процессуальные нормы представляют собой самостоятельный правовой инструмент. По своей сути именно процессуальные гарантии позволяют "противостоять" произволу со стороны представителей публичной власти. Поэтому основными характеристиками процесса должны служить такие показатели, как простота, доступность, оперативность.

Данные показатели получили отражение в основных законодательных актах, регламентирующих порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и рассмотрение жалоб граждан на действия и решения должностных лиц. Судебный процесс требует участия в нем многих лиц. Что касается административного порядка рассмотрения жалоб, то он более оперативен, не требует больших затрат времени и наличия многих участников. К его положительным моментам следует отнести сравнительную простоту обращения с жалобой в орган исполнительной власти. Сроки рассмотрения дел в административном порядке минимальны. Так, КоАП РФ определен общий 15-дневный срок рассмотрения дела об административном правонарушении и специальные сроки: пятидневный - для рассмотрения отдельных видов правонарушений, одни сутки - для рассмотрения дела, влекущего наказание в форме административного ареста, и 48 часов - для рассмотрения дела в отношении лица, подвергнутого административному аресту (ст. 29.6), Законом РФ "Об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" определен 30-дневный срок для рассмотрения вышестоящим органом жалобы гражданина. С другой стороны, сроки судебного рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства составляют два месяца (исключение: один месяц по отношению к спорам о взыскании алиментов и дел, подведомственных мировому судье ^[4]) и один месяц, если дело подведомственно арбитражному суду.

Практические сложности при реализации прав граждан во взаимоотношениях с органами власти связаны не только с проблемами законодательного регулирования административных и административно-процессуальных отношений. По мнению некоторых исследователей, в настоящее время наблюдается не просто незнание гражданами своих прав, но и нежелание органов исполнительной власти информировать граждан о путях и возможностях реализации прав, предоставленных им законом. Отмечаются такие показатели, как: закрытость органов исполнительной власти и отсутствие сведений об их деятельности, отсутствие процессуального механизма реализации прав граждан на получение необходимой информации, отсутствие надлежащей процедуры рассмотрения обращений граждан в органы исполнительной власти.

В сложившейся ситуации необходимо тесное сотрудничество органов исполнительной власти и средств массовой информации. Одним из путей решения проблемы может стать надлежащее извещение граждан о своих правах в области административно-правового регулирования с помощью средств массовой информации федерального, субъектного и муниципального уровней, в том числе в сфере административно-процессуального законодательства и законодательства об административной ответственности. В условиях отсутствия правовой информации у граждан складывается неправильное представление о своих административно-процессуальных правах, что приводит не только к подписанию недостоверных протоколов об административных правонарушениях, но и к отсутствию действий по обжалованию решений, принятых на их основе. В сложившейся ситуации вина лежит не только на властных структурах, но и на самих гражданах, не проявляющих заинтересованность в своевременном получении правовой информации. Даже юристам бывает трудно ориентироваться в огромном массиве правовых и нормативных актов, которые регулируют административно-правовые и административно-процессуальные отношения (в основном это касается уровня ведомственных нормативных актов, например инструкций и пр.). По этой причине перед законодателем остро стоит проблема проведения надлежащей систематизации административно-правовых норм, в том числе процессуальных.

В силу специфики административных правоотношений, где одна из сторон обладает властными полномочиями, а другая - "безвластный" субъект, надлежащая процессуальная регламентация является основным уравновешивающим фактором, "балансирующим" данные отношения. Последствие несоблюдения определенной процессуальной формы совершения тех или иных процессуальных действий - невозможность реализации прав другой стороны.

Другим способом "уравнивания" возможностей публичной власти и граждан (процессуальным механизмом) является судебное производство. Несмотря на существование и функционирование системы внесудебной процессуально-правовой защиты граждан и их объединений значимость судебного механизма остается неоспоримой. Судебная защита оказалась, пожалуй, единственной эффективной формой защиты интересов граждан и предпринимателей в современных условиях. Таким образом, можно констатировать повышение уровня доверия населения к органам правосудия. Органы исполнительной власти вправе применять меры принудительного характера, по этой причине их акты и решения подлежат обязательному исполнению гражданами и их объединениями, суд, осуществляя контроль за их деятельностью, выполняет функции арбитра между гражданином и органом исполнительной власти.

Назначение судебной системы состоит не только в эффективной защите граждан и их объединений, но и в контроле за деятельностью органов исполнительной власти. Важнейшая сфера действия судов в административно-правовой сфере - это судебный контроль за административными актами, выражающийся в возможности "безвластного" субъекта обжаловать действия и решения должностных лиц, нарушающих его права, в том числе обжаловать нормативные акты. На сегодняшний день жалобы граждан (образований граждан) на действия и решения органов исполнительной власти (их должностных лиц) рассматриваются судами по правилам гражданского или арбитражного судопроизводства. Таким образом, установлен гражданско-процессуальный и арбитражно-процессуальный порядок защиты прав и свобод, нарушенных действиями (актами) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, с учетом особенностей производства по данной категории дел.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключении необходимо выделить следующее.

Решение обозначенных проблем позволит создать в Российской Федерации эффективный процессуальный механизм защиты прав и законных интересов граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере взаимоотношений с органами публичной власти. Реализация такого механизма позволит констатировать реализацию демократических принципов существования государства. Создание правовой базы повлечет снижение числа принимаемых неправомерных решений представителями органов государственной власти и позволит повысить качество и эффективность практической работы правоприменителей как судебных, так и внесудебных инстанций.

Граждане и юридические лица должны иметь действительную защиту как в отношениях между собой, так и во взаимоотношениях с публичной властью. Признать эффективное функционирование такой защиты в настоящее время можно с большой долей условности. К сожалению, остается слабой правовая защищенность лиц, попадающих в сферу административной юрисдикции.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 25.12.1993

2. Кодекс РФ об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1

3. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 года N 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда // СЗ РФ. 2003. N 46 (ч. 2). Ст. 4509

4. Постановление от 17 ноября 1998 года N 26-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ. 1998. N 48. Ст. 5969

5. Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления. М., 2000. - С. 77

6. Курячая М.М. Местное сообщество как основа объединения граждан // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4

7. Лаптева Л.Е. Самоуправление в Российской государственной традиции // Проблемы ценностного подхода в праве: традиции и обновления. М., 1996. - С. 49

8. Раздьяконова Е.В. Спорные вопросы правового режима имущества территориального общественного самоуправления // Российский юридический журнал. 2010. - № 1. – С. 185-189

9. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении РФ. СПб., 2003. - С. 132 – 133

10. Черкасов А.И. Местное управление и самоуправление: конституционные модели // Сравнительное конституционное право. М., 2002. - С. 405

Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 25.12.1993 ↑
Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 года N 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда // СЗ РФ. 2003. N 46 (ч. 2). Ст. 4509 ↑
Постановление от 17 ноября 1998 года N 26-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ. 1998. N 48. Ст. 5969 ↑
Кодекс РФ об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1 ↑