Автор Анна Евкова
Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Роль и место Федерального Собрания Российской Федерации в системе высших органов власти (Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации: общие положения, роль и место)

Содержание:

Введение

Совершенствование статуса Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации обусловлено общим процессом модернизации социально-экономической, политической и правовой систем российского общества. От эффективного функционирования системы российского парламентаризма во многом зависит создание необходимых условий для сохранения целостности и устойчивости государства, единства его правового, экономического и социального пространства, реализации права граждан на управление государственными и общественными делами.

Парламент России - Федеральное Собрание, парламенты субъектов РФ способны исполнять свое предназначение представительных и законодательных органов во многом благодаря тому, что их организация и деятельность определяются демократическими и рациональными правилами, в которых отражаются принципы правового государства, учитывается отечественный и международный опыт.

Парламент как орган государственной власти, выполняет две важнейшие функции: во-первых, формирует законодательство, на основе которого развиваются важнейшие сферы общества, гарантируется защита прав и свобод человека и гражданина, и, во-вторых, осуществляет реализацию принципов народовластия, совершенствует формы участия населения в управлении делами государства.

Поиск оптимальных путей реформирования Федерального Собрания РФ и региональных парламентов в последние годы стал одним из магистральных направлений, как федеративной, так и административной реформы в нашей стране . Глава 5 Конституции РФ, в которой закреплено конституционное положение российского парламента - Федерального Собрания, как высшего представительного и законодательного органа государственной власти Российской Федерации, устанавливает конституционно-правовые основы развития российского парламентаризма. Исследование основных направлений, путей совершенствования конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов в современной России представляет научный и практический интерес.

Выбор темы исследования был обусловлен следующими обстоятельствами:

1) историко-правовым значением процесса зарождения и становления парламентаризма в нашей стране, его непосредственной связью с формами российского государства. Изучение истории российского парламентаризма, работы Государственной Думы Российской империи в 1906-1917 гг., Верховного Совета СССР и РСФСР, Верховных Советов союзных и автономных республик представляется особенно значимым ввиду генетической связи российских законодательных представительных органов различных исторических эпох ;

2) недостаточной разработанностью в трудах исследователей идей, отражающих концепцию единого правового статуса федерального парламента, который, по мнению автора, включает в себя принципы организации, функции, взаимодействие двух палат Федерального Собрания РФ, региональных парламентов в политическом и законодательном процессе, а также формы участия населения и новых институтов гражданского общества в правотворчестве парламента;

3) развитием гражданского общества в России, которое влечет необходимость развития статуса парламента, поскольку новые экономические, политические, социальные реалии должны найти свое естественное отражение в его деятельности. Формирование институтов гражданского общества способно придать новое направление совершенствованию механизмов осуществления государственной власти с всевозрастающим влиянием общества. В связи с этим анализ места и роли федерального и региональных парламентов в Российской Федерации, организация их деятельности остаются для исследования актуальными проблемами;

4) недостатками в законодательной работе Федерального Собрания РФ и региональных парламентов, которые обусловлены в том числе бурным развитием законотворчества. Оно зачастую сопровождается законотворческими ошибками, пробелами, коллизиями в правовом регулировании различных общественных отношений. Очевидно, что «одной из причин несоблюдения законов является, к сожалению, их не всегда высокое качество. Все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу» . Этого требует и правоприменительная практика;

5) многогранностью законодательного процесса, его постоянным обогащением новыми идеями, формами и методами работы и вместе с тем отсутствием нормативного акта, комплексно регулирующего деятельность Федерального Собрания РФ как единого законодательного и представительного органа федеральной государственной власти. Действующие регламенты палат эту роль выполнять не могут и не являются в настоящее время должной конструктивной правовой основой для системного правотворчества в Федеральном Собрании РФ;

6) потребностями теории и практики совершенствования конституционно-правового статуса парламента Российской Федерации, связанными с проходящими изменениями в экономической, социальной и политической жизни, а также в государственном строительстве на основе положений действующей Конституции РФ;

7) развитием законодательства России, в котором еще слабо используется опыт нормотворчества зарубежных государств, в том числе и стран СНГ. Наряду с главной тенденцией к сближению различных правовых систем возрастает и потребность в использовании многообразных конституционно-правовых институтов функционирующих, в этих странах, на основе учета конкретно-исторических и национально-специфических условий.

Целью курсовой работы являются вопросы, связанные  с функционированием Федерального Собрания Российской Федерации.
      Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- определить роль и место Федерального Собрания в системе органов государственной власти РФ;

- выявить особенности парламента в части законодательного и представительного органа власти;

-определить значение и место Федерального Собрания РФ в системе высших органов власти.

Объектом  исследования в курсовой работе выступает  Федеральное  Собрание Российской Федерации.
      Предметом курсовой работы является Федеральное Собрание РФ, его организация  и принципы работы. 

Методологической  основой исследования являлся общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: анализ и синтез, формально - логический, системный, сравнительно - правовой, исторический, формально - юридический, обобщения судебной практики и др.

1. Теоретико – правовые основы Федерального Собрания Российской Федерации

1.1 Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации: общие положения, роль и место

Согласно Конституции РФ (ст. 94) Федеральное Собрание является парламентом Российской Федерации .

Из определения Федерального Собрания как парламента Российской Федерации следует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. В системе разделения властей на федеральном уровне парламент в России, как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти. Его функции, однако, не ограничиваются законодательной деятельностью, но охватывают также верховное распоряжение государственной казной и контроль за исполнительной властью посредством форм и способов, определенных Конституцией РФ и соответствующими ей федеральными законами. С принятием Конституции РФ 1993 г. изменился конституционный статус законодательного и представительного органа государственной власти Российской Федерации. Если прежней Конституцией за ним признавалось право решения практически всех вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации, то в новой Конституции перечень вопросов, подлежащих рассмотрению палатами Федерального Собрания, более ограничен. Из сферы ведения парламента исключены распорядительные функции. Претерпели изменения также контрольные функции законодательного органа.

Конституция РФ 1993 г. только один раз упоминает непосредственно контроль в связи с деятельностью Федерального Собрания. Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ "для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату". Однако на практике некоторые конституционные полномочия самих палат Федерального Собрания также относятся к числу контрольных.

Одной из достаточно действенных форм парламентского контроля в мировой практике является создание следственных или следственно-ревизионных комиссий.

Государственная Дума также довольно активно пользуется своим правом по формированию временных комиссий, создаваемых с целью проверки тех или иных фактов расследования конкретной ситуации, изучения какого-либо вопроса государственной важности.

Статья 14 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" закрепляет право депутатов каждой из палат Федерального Собрания обращаться с запросом к Правительству РФ, Генеральному прокурору, Председателю Следственного комитета РФ, Председателю Центрального банка РФ, Председателю Центральной избирательной комиссии РФ, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, руководителям иных федеральных органов государственной власти, в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов и должностных лиц.

Под запросом обычно понимают обращение по значимым проблемам к упомянутым органам с целью получения обстоятельных разъяснений, а также для того, чтобы компетентные органы приняли соответствующие меры.

К специфическим формам парламентского контроля следует отнести следующие: решение вопроса о доверии Правительству РФ; отрешение Президента РФ от должности; бюджетный контроль.

Как указывает А.Я. Слива, характеристика Федерального Собрания РФ как представительного органа означает, что на парламент возложено "обеспечение возможно полного представительства в Федеральном Собрании исторически сложившегося проживающего в России ее многонационального народа"[1].

Конституция РФ определяет Федеральное Собрание как единственный орган федеральной законодательной власти.

Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Вопреки существующему расхожему мнению, формально Совет Федерации не является "верхней" палатой парламента и, соответственно, Государственная Дума - "нижней". Конституция не устанавливает такой иерархичности. Как правило, палаты Федерального Собрания заседают раздельно. В отдельных случаях проводятся совместные заседания палат.

Депутаты Государственной Думы всенародно избраны гражданами Российской Федерации, члены Совета Федерации являются делегированными представителями органов государственной власти субъектов Федерации.

Выделяют три основные группы полномочий палат Федерального Собрания, установленные Конституцией РФ:

1) относящиеся к исключительному ведению каждой из палат Федерального Собрания (ст. ст. 102 и 103);

2) организационные вопросы (избрание Председателей палат, принятие регламентов, образование парламентских комитетов), связанные с организацией деятельности палат (ст. 101);

3) по принятию федеральных законов (105).

В соответствии с Конституцией РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу; существует возможность преодоления несогласия Совета Федерации с законом, принятым Государственной Думой; ограничены сроки, в течение которых Совет Федерации обязан рассмотреть законы, переданные ему Государственной Думой. Роль Совета Федерации состоит в рассмотрении законов, принятых Думой, их одобрении или неодобрении.

В ст. 95 Конституции РФ установлено число мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе с целью обеспечения представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации. Поэтому, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, интерпретация понятия "общее число депутатов" как числа только фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты, как нарушающие ст. 94 Конституции РФ, окажутся нелегитимными.

Положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в ст. ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы ст. 95 (ч. 3) Конституции РФ, - 450 депутатов. Положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в ст. ст. 107 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной ст. 95 (ч. ч. 2 и 3) Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П "По делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации")

Если структура парламента - Федерального Собрания - определена однозначно в Конституции РФ [2], то структура Совета Федерации обозначена лишь в самом общем виде: "Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей, образует комитеты и комиссии, участвует в формировании Счетной палаты" (ст. 110 Конституции РФ). А Регламентом Совета Федерации предусмотрены и иные вспомогательные структуры Совета Федерации (например, Совет палаты, Аппарат Совета Федерации), играющие значительную роль в его деятельности.

В Регламенте Совета Федерации (п. 3 ст. 3) указывается, что данный государственный орган формируется и структурируется по непартийному принципу, также члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения. Между тем чаще всего члены Совета Федерации являются одновременно и членами конкретной политической партии.

1.2 Полномочия и функции Федерального Собрания Российской Федерации

Важнейшей характеристикой является объем полномочий верхней палаты: осуществление власти; законодательные, представительские и контрольные полномочия; привлечение к ответственности определенных Конституцией РФ должностных лиц и государственных органов; легитимация власти и иные полномочия. Сфера деятельности Совета Федерации как общенационального органа власти определена в ст. 102 Конституции РФ: утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверждение указа Президента РФ о введении военного, чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ и заместителей Генерального прокурора РФ; назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Относительно объема полномочий Совета Федерации существуют различные мнения, нередко диаметрально противоположные. Так, считается, что раз данные вопросы одновременно отнесены и к ведению Президента РФ, то "это означает, что Совет Федерации разделяет ответственность с главой государства за осуществление политического курса в важнейших областях жизнедеятельности страны, таких как обеспечение: государственного суверенитета и территориальной целостности, конституционной и общей законности, правопорядка, стабильности федеративных и межнациональных отношений, а также политико-территориального устройства России" [3]. Кроме того, полномочия, связанные с принятием решения о назначении выборов Президента РФ и отрешении его от должности, показывают, что верхняя палата российского парламента имеет определенные рычаги воздействия на институт президентской власти.

Существо другого мнения сводится к следующему. Факт функциональной связанности значительной части полномочий Совета Федерации с полномочиями Президента РФ характеризует верхнюю палату в большей степени как координационный, нежели законодательный и представительный орган власти. И лишь осуществление полномочия утверждения изменения границ между субъектами РФ позволяет рассматривать Совет Федерации как палату, представляющую субъекты РФ. А полномочия по импичменту - это единственная и не очень востребованная в силу объективных и субъективных причин возможность влиять на формирование исполнительной власти.

Мы полагаем, что полномочия Совета Федерации в Конституции РФ прописаны в недостаточном объеме, как и функции.

Функции. Сущность и социально-правовая природа любого структурного элемента парламента наиболее полное выражение находят в его функциях. Совету Федерации в функциональном отношении свойственны все функции, типичные для современного парламента как такового: представительная, законодательная, контрольная, непосредственного участия в управлении делами государства и т.д. Однако в Конституции РФ говорится о Совете Федерации лишь как о представительном и законодательном органе [4]. В этой связи согласимся, что с целью повышения роли Федерального Собрания, "прежде всего, в ст. 94 Конституции РФ предпочтительно перечислить все функции Федерального Собрания как парламента России - функции народного представительства, законодательной власти, парламентского контроля, участия в формировании государственных органов, в обсуждении и решении важнейших вопросов государственной жизни" [5].

Представительская функция. Совет Федерации, являясь общефедеральным органом, весьма своеобразно выполняет представительскую функцию. Он реализует представительство, с одной стороны, субъектов РФ на федеральном уровне, а с другой - Российской Федерации в ее субъектах. С этим связаны две специфические функции Совета Федерации. Совет Федерации выполняет координирующую роль в системе федеративных отношений. Это направление деятельности Совета Федерации не только основано на Конституции РФ и федеральном законодательстве, но и отражает сложившуюся парламентскую практику. В принципе Совет Федерации может осуществлять федеральную интервенцию, однако пределы, формы и средства ее осуществления нуждаются в дополнительном изучении.

Дуалистичность Совета Федерации проявляется и в том, что он реализует функции, с одной стороны, общенационального государственного органа, а с другой стороны, функции территориального представительства интересов субъектов РФ. В этом отношении Совет Федерации - "палата российских регионов", посредством которой субъекты РФ через своих представителей принимают участие в управлении страной и решают задачи устранения разногласий между федеральным центром и субъектами РФ и обеспечения участия регионов в выработке федеральной политики.

Специфика представительства регионов в общероссийской верхней палате не закреплена в Конституции РФ, что расходится с парламентской практикой других передовых стран мира. Так, в ст. 24 Конституции Франции указывается, что Сенат обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики; испанский Сенат в соответствии со ст. 69 Конституции этого государства является палатой территориального представительства [6]. Поэтому было бы логично внедрить данную практику и в Основном Законе нашей страны в отношении Совета Федерации.

Законодательная функция. Безусловно, в компетенции Совета Федерации наиважнейшими являются полномочия, относящиеся к законодательной функции, которые включают в себя: рассмотрение предложений о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ; принятие поправок к гл. 3 - 8 Конституции РФ в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона; одобрение федеральных конституционных законов и федеральных законов [7].

В литературе в зависимости от значимости решений верхних палат для дальнейшей судьбы законов эти палаты часто подразделяют на "слабые", "сильные", "умеренные". "Слабая" верхняя палата имеет лишь право отлагательного вето. Принято считать, что Совет Федерации наделен "слабыми" полномочиями в отношении всех федеральных законов, так как вето Совета Федерации на такие законы может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством голосов. Совет Федерации лишен права самостоятельно изменять текст закона, принятого Государственной Думой, и должен принять лишь одно из двух решений: одобрить закон, после чего он считается принятым парламентом в целом, либо отклонить его. Между тем Совет Федерации является "сильной" палатой в отношении федеральных конституционных законов. Его одобрение является обязательным при принятии Федеральным Собранием решений о внесении поправок к Конституции РФ, а также федеральных конституционных законов. Кроме того, с Советом Федерации приходится считаться при повторном принятии федеральных законов, отклоненных Президентом РФ. Преодолеть вето Президента РФ можно лишь совместными усилиями обеих палат Федерального Собрания.

Специфично и то, что имеются "хронологические" ограничители законодательного процесса Совета Федерации, ведь Государственная Дума при рассмотрении законопроекта не связана никакими конституционными сроками, в отличие от сроков, прописанных Конституцией РФ для Совета Федерации. Да и сами законопроекты, поступающие от Совета Федерации, не имеют никаких преимуществ. В этой связи следует обратить внимание на предложение П.Н. Кириченко о том, чтобы "законодательным инициативам Совета Федерации, особенно по предметам совместного ведения, может быть придан специальный статус, предполагающий обязательное и первоочередное их рассмотрение. Одновременно с этим должны быть решены вопросы правовой регламентации законодательных инициатив членов Совета Федерации" [8].

Контрольная функция. Данная функция никак не прописана в Конституции РФ, но подразумевается, что она реализуется при осуществлении законодательной и представительной функций. Совет Федерации незначительным образом представлен и в бюджетном процессе: "Хотя ст. 164 Бюджетного кодекса РФ и включает его в число участников бюджетного процесса наряду с Президентом РФ, Государственной Думой и другими, но реальное его участие в осуществлении предварительного, текущего и последующего финансового контроля бюджетное законодательство не предусматривает" [9].

Имеется мнение, что Конституция РФ нуждается в трех новых главах, "одна из которых должна быть посвящена "Парламентскому контролю", и отражать она должна меры по обеспечению соблюдения Конституции, противодействию злоупотреблению властью, коррупции, совершенствованию правоприменения"[10]. Такая позиция имеет право на существование и дальнейшее обсуждение, но точно одно - усиление контрольной функции Совета Федерации необходимо. Здесь можно сказать и о том, что "расширение форм парламентского контроля и проведение парламентских расследований расширяет спектр влияния гражданского общества" [11].

1.3 Порядок формирования. Отношения с Государственной Думой.

Положения о порядке формирования Совета Федерации включают в себя проблему количественного и качественного представительства интересов субъектов РФ. В Конституции РФ первоначально (1993 - 2014 гг.) была представлена формула формирования Совета Федерации: "по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти". В 2014 г. был принят Закон, изменяющий порядок формирования Совета Федерации, что потребовало внесения поправки в ст. 83 Конституции РФ: Президент РФ назначает и освобождает представителей Российской Федерации в Совете Федерации[12]. Статья 95 Конституции РФ была дополнена: в Совет Федерации входят и представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более 10% от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, Президенту РФ дано право делегировать 17 членов Совета Федерации - представителей Российской Федерации и защитников ее интересов, а не лично Президента РФ. Однако в настоящий момент данная правовая норма еще не получила своего практического воплощения, что также придает специфичность Совету Федерации.

Проанализируем первоначальную формулу, поскольку и по настоящее время она действует. Прежде всего скажем, что представительство от исполнительной ветви власти не вполне согласуется с принципом разделения властей, так как ст. 10 Конституции РФ гласит, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а ст. 16 Конституции РФ устанавливает, что никакие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

В.И. Фадеев предлагал продумать возможность обязательного представительства от органов местного самоуправления в Совете Федерации (например, один представитель от субъекта Федерации представляет законодательную и исполнительную власти, а другой - муниципальные образования)[13]. Думается, что такая позиция не совсем верна: местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти Российской Федерации, а также возникнет вопрос о конкретном представителе от муниципалитетов, да и масштаб представителя всего региона подразумевает под собой степень осознания нужд субъекта Федерации. В этом смысле интерес представляет модель Федеративной Республики Германия, в которой в Бундесрат входят премьер-министры правительств земель [14].

Вопрос о порядке формирования Совета Федерации актуален с начала функционирования данного органа власти [15], так как выбранный порядок определяет субъектный характер представительства регионов в "палате регионов", а соответственно, и эффективность и качественную сторону функционирования. Сам порядок формирования менялся неоднократно, и на данный момент применяется своеобразная система: "назначаемая с элементом участия в выборах". Кандидаты в губернаторы во время своей избирательной кампании одновременно представляют трех претендентов на пост члена Совета Федерации, одного из которых победитель на губернаторских выборах сможет впоследствии назначить сенатором. В случае досрочного прекращения полномочий сенатора его место сможет занять другой кандидат из губернаторского списка [16]. Представителем от законодательного органа субъекта может быть только депутат регионального законодательного органа, избранный в этот законодательный орган гражданами субъекта, т.е. прошедший выборы. Опять специфичная черта. Кроме того, существует и Государственный Совет - параллельный внеконституционный орган со сходными функциями, но в губернаторском составе.

Проблема функционирования и взаимодействия двух палат общероссийского парламента - еще одна особенность российского бикамерализма. Общероссийский парламент - это не единый орган государственной власти, он даже не имеет статуса юридического лица в целом, как парламент. Поэтому мы можем говорить о политико-правовых особенностях двух палат Федерального Собрания.

В соответствии с общемировыми традициями парламентаризма Совет Федерации - верхняя палата - является неотъемлемым элементом внутрипарламентской системы "сдержек и противовесов". Да и исторически появление верхней палаты парламента имело косвенное отношение к идее народного представительства, а больше было нацелено на сдерживание радикализма нижней палаты и фильтрацию законов и других решений избираемой народом нижней палаты. Поэтому Конституцией РФ предусмотрено, что федеральные законы по важнейшим вопросам государственной жизни подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации: федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, ратификация и денонсация международных договоров РФ, статус и защита Государственной границы РФ, вопросы войны и мира. Кроме того, предусмотрено и обязательное рассмотрение Советом Федерации принятия законов РФ о внесении поправок к Конституции РФ, а также федеральных конституционных законов. Кроме того, Совет Федерации вправе по собственному усмотрению решать вопрос о целесообразности официального определения своей позиции и по иным федеральным законам. Российская смешанная система (Совет Федерации может быть как сильной, так и слабой палатой) обусловлена тем, что при принятии обычных федеральных законов первенство должно отдаваться демократически избранной нижней палате, а при принятии наиболее важных, фундаментальных законов учет мнения верхней палаты обязателен.

В целом российская бикамеральная система в плане осуществления представительской и контрольной функций решающую роль отводит Государственной Думе РФ, что, на наш взгляд, снижает степень демократического развития федеративного государства, ведь верхняя палата парламента формируется путем представительства регионов. На наш взгляд, возможными путями повышения конституционно-правового статуса палаты, а соответственно, и усилением ее политической роли могло бы стать расширение сферы исключительной компетенции Совета Федерации, например, предоставление Совету Федерации права давать согласие на назначение ключевых министров; права рассматривать и одобрять представленную Председателем Правительства РФ программу деятельности Правительства РФ; права осуществлять контроль над деятельностью Правительства в виде выражения вотума недоверия Председателю Правительства РФ, отдельным министрам и т.п.

Поэтому в России необходимы изменения, касающиеся деятельности Совета Федерации, может быть, даже конституционная реформа. Так, во Франции конституционная реформа 2008 г. проведена по трем основным направлениям: 1) усиление роли парламента; 2) усиление контроля исполнительной власти; 3) обретение гражданами новых прав [17].

Таким образом рассмотрев в первой главе основные положения темы, можно сделать вывод , что немаловажным для России является вопрос и о целесообразности существования Совета Федерации. В современной России особенно остро эта проблема стояла в начале XXI в., хотя большинством политиков и ученых вопрос о ликвидации верхней палаты не ставился. Предложения о создании однопалатного парламента на национальном уровне выдвигаются в основном лишь сторонниками формирования унитарной России, и их логика понятна. Между тем, на наш взгляд, российская история и настоящая действительность в силу масштабов государства и множества существующих проблем требуют наличия двухпалатной системы, каким бы ни было наше государство: унитарным или федеративным. Поэтому в глобальной перспективе необходимо усиление Совета Федерации как палаты, представляющей и общенациональные и региональные интересы.

2 Актуальные проблемы регулирования реализации деятельности Совета Федерации Российской Федерации и повышение эффективности в системе высших органов власти

2.1 Совершенствование основ статуса Федерального Собрания

Интерес к идеям парламентаризма и парламенту объективно возрастает в ситуациях перелома, когда речь идет о выборе новой модели развития страны и общества. В таких условиях именно парламент становится ключевой площадкой, где в итоге происходит согласование интересов различных общественных групп по поводу стратегии и целей реформ. И одновременно именно от парламента затем зависит эффективное правовое обеспечение новой модели развития страны.

При этом сам парламент и в России, и в мире является живым политическим организмом, который постоянно меняется и совершенствуется в ответ на разнообразные вызовы современности - как внутриполитические, так и глобальные. Эта способность к динамичному развитию крайне важна для обеспечения жизнеспособности парламента и политической системы в целом. Но здесь необходимо соблюдать баланс между темпами нововведений и сохранением базовых принципов, на которых стоит любой парламентаризм. В противном случае парламент как идея и как институт либо вырождается в пустую формальность, за которой скрываются разного рода отхождения от демократии - как в сторону авторитарного режима, так и в сторону "власти толпы", охлократии. Либо парламент превращается в бесформенную и потому беспомощную и бесполезную структуру, поскольку слишком быстрые темпы изменений приводят к тому, что на практике просто невозможно наладить профессиональную законодательную работу.

Внутрипарламентские механизмы согласования интересов начинают "буксовать" в болоте дурно понятой многопартийности, как это было в России накануне Октябрьской революции и в 90-х годах XX в. Но порой сами депутаты неадекватно понимают, что значит быть созвучными современности, и начинают реагировать законодательными инициативами едва ли не на каждую "горячую новость" СМИ. В результате за всеми этими формально "резонансными", но, по сути, локальными решениями может быть утеряна стратегическая перспектива.

Чтобы сохранить необходимый баланс между новизной и преемственностью в становлении современного парламентаризма и демократии, важно, с одной стороны, способствовать развитию политического творчества, расширению формальных рамок процедур и отношений, постоянно совершенствовать законодательство при сохранении духа парламентской идеи и парламентаризма. С другой стороны, требуется сохранять в неизменности базовые конституционные принципы парламентаризма и других основ государства и общества, поскольку стабильность Основного Закона является краеугольным камнем политической стабильности.

Для того чтобы эффективно решать эти задачи, представляется целесообразным поставить вопрос о разработке и принятии Федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании (парламенте) Российской Федерации".

Появление такого закона позволило бы ликвидировать один из немногих оставшихся за годы действия российской Конституции пробелов в конституционно-правовом регулировании, а именно не реализованный в полной мере принцип разделения и самостоятельности ветвей власти, провозглашенный ст. 10 Основного Закона.

Как уже указывалось, в соответствии с Конституцией Федеральное Собрание РФ является не только законодательным, но и представительным органом власти (ст. 94 Конституции РФ). В статусе и структуре российского парламента отражается федеративная природа государства и принципы многопартийной политической системы. И если в действующих законах в той или иной мере регулируются законодательные функции парламента, то остальные его характеристики практически не нашли своего последовательного и системного выражения в правовых актах. Специальный закон о парламенте позволил бы упорядочить и придать системность нормам, отражающим сущностные особенности этого органа в системе высшей государственной власти.

Следует исходить из того, что Федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании (парламенте) РФ призван играть роль инструмента практической реализации норм Конституции и потому должен носить преимущественно процедурный характер, закрепляя и развивая механизмы и алгоритмы взаимодействия парламента со всеми конституционными институтами и всеми сферами общественной жизни.

Вместе с тем, начиная с советского времени и до настоящего момента, в России не существовало специального общего (комплексного) закона о статусе высшего представительного органа государственной власти. При этом имеется целый ряд актов, регулирующих отдельные аспекты организации и деятельности Федерального Собрания РФ (например, Федеральные законы "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"; "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; "О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" и др.). При этом активно развивалось законодательное регулирование статусов и деятельности других ветвей власти - исполнительной и судебной (см., например, действующие Федеральные конституционные законы "О Правительстве Российской Федерации", "О Конституционном Суде Российской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской Федерации", "О военных судах Российской Федерации", "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" и др.).

Непосредственно деятельность палат Федерального Собрания до настоящего времени регулируется главным образом нормами Конституции РФ и Регламентами соответственно Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Поскольку Регламенты палат Федерального Собрания являются правовыми актами ограниченной сферы действия, которые не формируют общеобязательные для всех участников законодательного процесса правила взаимодействия, на практике возникает множество пробелов и коллизий, влияющих на эффективность законодательной деятельности, на качество принимаемых законов и стабильность законодательства в целом.

Как отмечают исследователи отечественного парламентаризма, "причины многих сбоев в законотворческой и иной деятельности парламентов нередко лежат за их стенами" [18]. В ежегодных докладах Совета Федерации Федерального Собрания РФ не раз отмечалась необходимость "поднять вопрос о принятии органических конституционных законов, детально регламентирующих законопроектную и законодательную деятельность", в частности разработать и принять федеральный конституционный закон "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации", в котором "детализировать и развить положения Конституции Российской Федерации о парламенте, обеспечить необходимый объем правового регулирования парламентской деятельности"[19].

Необходимо отметить, что за рубежом существует обширная и разнообразная практика принятия законов в развитие конституционных положений о статусе, об организации и о порядке функционирования законодательной ветви власти. Например, в США текущее законодательство играет "значительную роль в развитии регламента и расширении объема предметной компетенции Конгресса... К нему относятся Акты о реорганизации легислатуры (Конгресса США) 1946 и 1970 гг., которые, в частности, внесли изменения в комитетскую систему, сократив число постоянных комитетов и уточнив их компетенцию и полномочия; Закон о перераспределении мест в Конгрессе 1929 г., дополненный в 1941 г. и зафиксировавший численность нижней палаты Конгресса - Палаты представителей, равную 435 депутатам... Конкретные полномочия Конгресса США определяются в законодательстве, регламентирующем его деятельность в определенных сферах. Так, законы о бюджетных полномочиях Конгресса США и об исполнении бюджета США, принятые в 1990 г., содержат ряд принципов деятельности Конгресса в сфере финансов и налогообложения в целях сокращения дефицита национального бюджета к 1995 г." [20].

Во Франции, помимо Конституции 1958 г., источниками парламентского права также являются различные законодательные акты. Например, в специальном Ордонансе от 17 ноября 1958 г. "О функционировании парламентских ассамблей" регулируются и кодифицируются практически все вопросы парламентской деятельности, оставшиеся без внимания в Конституции и органических законах . В частности, в этом документе содержатся нормы о юридической ответственности французских парламентариев за отсутствие на заседаниях постоянных комиссий Национального собрания. Если член постоянной комиссии пропускает более трети ее заседаний в период одной и той же сессии без уважительных причин, то Председатель Национального собрания исключает этого депутата из состава комиссии. Причем выбывший из комиссии парламентарий не имеет права в течение года входить в состав другой комиссии, а его жалованье сокращается на одну треть до открытия следующей сессии Национального собрания [21].

В ряде государств регламентам парламентов придается форма законов (Швеция, Китай, Австрия, Колумбия, Мексика). Например, в Китае действует регламент в форме закона, именуемый "Закон об организации Всекитайского собрания народных представителей" (1982). По мнению исследователей, принятие регламентов в форме закона помогает придать обязательный характер нормам, регулирующим отношения "внепарламентских органов и должностных лиц, которых, по идее, нельзя обязывать к чему-либо внутренним актом палаты парламента" [22].

В Австрии, Венгрии, Казахстане, Словении, Швейцарии Великобритании, Австралии приняты специальные законы о парламентах, которыми осуществляется комплексное регулирование деятельности высших органов законодательной (представительной) власти этих стран. Кроме того, актами в форме законов деятельность парламентов регулируется на Мальте, в Португалии, Швеции.

Как уже отмечалось, до настоящего времени практически не получила правового раскрытия представительная природа Федерального Собрания РФ. Вместе с тем представительная сущность парламента проявляется как минимум в четырех "ипостасях".

Во-первых, это участие в формировании от имени избирателей целого ряда основных конституционных органов государства (включая назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ (п. "ж" ч. 1 ст. 102); назначение Генерального прокурора РФ (п. "з" ч. 1 ст. 102); формирование Счетной палаты РФ (п. "и" ч. 1 ст. 102; п. "д" ч. 1 ст. 103); назначение Уполномоченного по правам человека (п. "е" ч. 1 ст. 103), назначение Председателя Центрального банка РФ (п. "г" ч. 1 ст. 103), а также дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ (п. "а" ч. 1 ст. 103).

Во-вторых, это обеспечение гарантий "парламентскому меньшинству" и оппозиции на представительство интересов и свободное выражение позиции, отличной от мнения большинства; на право конструктивно критиковать и быть услышанными; на доступ к СМИ и пр.

В-третьих, речь идет о необходимости развития действенного парламентского контроля от имени общества за качеством государственного управления, включая оценку эффективности и рациональности расходования общенациональных ресурсов (финансовых средств, государственной собственности, природных богатств, человеческого капитала) .

В-четвертых, это обеспечение постоянного взаимодействия с институтами гражданского общества и обществом в целом, что позволяет парламенту, помимо прочего, выполнять функции одного из важнейших механизмов стабилизации политической системы.

Специальный федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации мог бы быть построен на следующих принципиальных основаниях:

- обеспечение эффективной реализации принципов независимости, равноправия, самостоятельности и согласованного взаимодействия ветвей власти;

- четкое закрепление принципов и процедур взаимоотношений Федерального Собрания с другими ветвями государственной власти и государственными органами в процессе законодательной деятельности;

- акцент на законодательном урегулировании вопросов (принципы, процедуры, гарантии), отражающих представительный характер российского парламента;

- закрепление и развитие "специализации" палат Федерального Собрания и согласованности их работы;

- отражение федеративной природы государства в деятельности парламента, включая содержательное урегулирование принципов и процедур взаимодействия Федерального Собрания с законодательными органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления по предметам совместного ведения либо представляющим взаимный интерес;

- гарантии открытости и профессионализма деятельности Федерального Собрания.

Основное содержание проекта Федерального конституционного закона о Федеральном Собрании РФ выстраивается в несколько логических блоков:

- конституционный статус, принципы деятельности, функции, полномочия и общая структура Федерального Собрания;

- законодательный процесс;

- участие в формировании высших органов государственной власти и других государственных органов;

- реализация контрольной функции парламента;

- взаимоотношения с Президентом РФ;

- взаимодействие с Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти;

- взаимоотношения с субъектами Федерации;

- взаимоотношения с институтами гражданского общества, включая современные формы "интернет-демократии".

Необходимо отметить, что урегулирование принципов взаимодействия Федерального Собрания с законодателями на всех уровнях власти позволило бы не только оптимизировать процедуры сотрудничества в законодательном процессе, но и обеспечить повышение эффективности исполнения федерального законодательства на местах.

Не менее важной задачей является развитие конституционных положений о порядке (механизмах) представительства в палатах парламента - Совете Федерации и Государственной Думе, урегулирование взаимоотношений палат и их комитетов и комиссий, а также законодательное закрепление ключевых элементов внутренней структуры палат Федерального Собрания РФ - системы постоянных комитетов и комиссий.

Как известно, постоянные комитеты и комиссии палат Федерального Собрания являются основными органами, где осуществляется каждодневная работа парламентских депутатов. Регулирование статуса комитетов и комиссий на законодательном уровне является актуальным, поскольку, как отмечают исследователи парламентаризма, "принадлежность к той или иной постоянной комиссии предполагает и вместе с тем порождает специализацию парламентариев в определенной области законодательной деятельности" , что представляется целесообразным с точки зрения повышения уровня профессионализма и качества работы депутатов и парламента в целом. Как минимум необходимо законодательно установить основы организации и деятельности постоянных комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, перечень обязательно учреждаемых комитетов и комиссий, вопросы их ведения, права и обязанности, порядок работы.

Кроме того, в Федеральном конституционном законе о Федеральном Собрании (парламенте) РФ могли бы быть закреплены принципы и наиболее действенные механизмы обеспечения постоянной связи российского парламента с гражданским обществом, с формами непосредственного народовластия.

Одним из возможных решений могло бы стать учреждение соответствующего специального подразделения и установление особых процедур в парламентской системе для оперативного реагирования на требования массовых демократических движений, непартийных общественных объединений, митингов. Наличие такого механизма крайне важно как для создания эффективного механизма "обратной связи" парламента и общества, так и для профилактики социальной напряженности.

Несмотря на очевидные плюсы и актуальность принятия федерального конституционного закона о Федеральном Собрании (парламенте) РФ, у ряда правоведов и самих парламентариев существует опасение, что регулирование деятельности Федерального Собрания в законодательной форме "нарушает в известной мере парламентскую автономию, поскольку "внепарламентские субъекты, обладающие правом законодательной инициативы", могут оказывать влияние на содержание закона, а само его вступление в силу в определенной степени зависит от главы государства .

Тем не менее представляется, что отсутствие конституционного закона о парламенте при наличии конституционных законов обо всех других ветвях власти является очевидным нарушением принципа их независимости, самостоятельности и равенства. Одновременно данный факт свидетельствует не столько о существовании реальных юридических проблем, сколько о недостаточной развитости культуры политического сотрудничества и сохранении своего рода "психологического недоверия" между ветвями власти, особо остро проявлявшего себя на всем протяжении 1990-х годов.

2.2 Президент РФ и Федеральное Собрание: некоторые аспекты разделения и взаимодействия властей в законодательной сфере

Одной из основных сфер общения Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием является область законотворчества. В рамках законотворчества присутствуют такие формы взаимодействия, как реализация Президентом Российской Федерации права законодательной инициативы, "право вето", согласительные процедуры по вопросам преодоления разногласий палат Федерального Собрания с главой государства, промульгация закона, восполнение пробелов в законодательстве.

Принципы взаимоотношений между главой государства и парламентом в сфере законотворчества, место и роль каждого из указанных органов в законодательном процессе различаются в зависимости от избранной модели разделения властей. В современной научной литературе отсутствует единство мнений по поводу разновидности модели власти в России. Большинство исследователей характеризуют ее как смешанную. Смешанная модель разделения властей характеризуется в том числе выделением наряду с тремя ветвями государственной власти президентской власти, призванной обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие властей и охрану конституционного строя, а также наличием "правительства парламентского большинства" и парламентского контроля в отношении исполнительной власти и главы государства [23]. В законодательной сфере классический (французский) вариант смешанной модели разделения властей предполагает изъятие главы государства из перечня субъектов права законодательной инициативы, а также закрепление за парламентом некоторого перечня вопросов исключительного законодательного регулирования. Акты, издаваемые в рамках делегированного законодательства, строго ограничены установленным парламентом кругом вопросов и подписываются главой государства в Совете министров, власть которого основывается на доверии парламентского большинства. Задача построения правового государства в России и функционирование системы власти в условиях смешанной модели разделения властей требует установления сбалансированной системы "сдержек и противовесов" в законодательной сфере и соответствующих форм взаимодействия главы государства с парламентом. В механизме системы "сдержек и противовесов" в рамках законодательной сферы важным его элементом является президентское "право вето", которое сводится к тому, что глава государства вправе отклонить принятый и одобренный палатами Федерального Собрания федеральный закон. Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Федеральное Собрание вновь рассмотрит его.

Глава государства может возвратить закон без рассмотрения при условии нарушения конституционного порядка принятия закона, в результате которого может быть поставлен под сомнение результат волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. Однако в данном случае речь не идет об отклонении принятого федерального закона. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, такой закон не может считаться "принятым федеральным законом" и, следовательно, возвращение закона Президентом Российской Федерации в данном случае не может расцениваться как "вето"[24].

В практике законодательного процесса присутствует казус, когда в 1997 г. Президент Российской Федерации уклонялся от обязанности подписать повторно принятый (после отклонения) федеральный закон и возвратил его в законодательные палаты без рассмотрения, что стало предметом спора о компетенции в Конституционном Суде Российской Федерации [25]. Президент мотивировал свое решение тем, что нарушен формальный порядок рассмотрения закона в Федеральном Собрании. Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил необходимость соблюдения главой государства своей конституционной обязанности по подписанию закона с последующим его правом на обращение в судебный орган конституционного контроля об оспаривании положений федерального закона, в том числе с точки зрения порядка его принятия. Таким образом, в случае преодоления палатами президентского "вето" глава государства обязан подписать и обнародовать федеральный закон, однако Основной закон не содержит предписаний на случай отказа Президента Российской Федерации совершить указанные действия. Не установлена специальная процедура понуждения Президента Российской Федерации к выполнению своей конституционной обязанности либо иная дополнительная процедура, позволяющая полностью соблюсти порядок подписания и обнародования федерального закона.

На территории постсоветского пространства в некоторых государствах специально предусматривается выход из сложившейся ситуации при помощи различных способов. Так, в Молдавии предусмотрен институт временного отстранения от должности президента Республики Конституционным Судом. Временное исполнение обязанностей главы государства возлагается последовательно на председателя парламента и премьер-министра. Конституционный Суд констатирует обстоятельства, которые влекут временный переход полномочий президента к председателю парламента. Среди таких обстоятельств - отказ главы государства подписать принятый парламентом закон. В Армении предусматривается подписание и обнародование закона председателем парламента в случае уклонения от этой обязанности президента Республики, аналогичное правила существуют в Киргизской Республике, Грузии, Литве. Подписание и обнародование закона - необходимые стадии законодательного процесса. Согласно положениям российской Конституции неопубликованные законы не применяются. В связи с чем необходимость подписания и опубликования принятого в установленном Конституцией Российской Федерации порядке федерального закона приобретают важнейшее значение для правовой системы Российского государства, механизма регулирования общественных отношений, что обусловливает особую потребность в установлении дополнительных конституционных гарантий по обеспечению промульгации закона.

Существенным фактором, обусловливающим понижение роли российского парламента в осуществлении законодательной власти, является неравномерный подход действующей Конституции Российской Федерации к предметной области регулирования актов главы государства и палат Федерального Собрания, легитимированный позицией Конституционного Суда Российской Федерации по поводу форм актов, посредством которых должны регулироваться отношения, отнесенные к предмету ведения Российской Федерации. Постановления Совета Федерации и постановления Государственной Думы издаются ими соответственно по вопросам своего ведения (ч. 2 ст. 102, ч. 2 ст. 103 Конституции). В то время как в отношении Президента Российской Федерации устанавливается, что он издает указы и распоряжения, без оговорки о том, что эти акты должны издаваться по вопросам ведения Президента Российской Федерации. Такое умолчание о предмете регулирования президентского нормотворчества, а также расширительное толкование конституционно-правового статуса главы государства позволило Конституционному Суду Российской Федерации в ряде своих постановлений [26] сформировать правовую позицию, согласно которой отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации не означает необходимость издания по данному вопросу именно федерального закона - по вопросу ведения Российской Федерации может быть издан и указ Президента Российской Федерации.

Возражения против такого положения дел и мнения о необходимости ограничения нормотворческой деятельности Президента Российской Федерации встречаются в литературе [27]. По мнению В.О. Лучина, разделение властей может быть реальным лишь в том случае, если каждый ее орган будет иметь свою компетенцию, в пределах которой только он может принимать правовые акты [28]. Как отмечает Л.А. Окуньков, подобные акты главы государства были типичны для конституционных монархий и включались в "массив чрезвычайно-указного законодательства, основанного на праве главы государства в известных случаях принимать меры и предписывать нормы, относящиеся к компетенции законодательных органов" [29]. В отечественной науке государственного права дореволюционного периода вопросы соотношения указа и закона, а также чрезвычайно-указного законодательства подробно рассматривались в научной литературе . По Основным законам Российской империи 1906 г. такая возможность предусматривалась и неоднократно применялась на практике , однако имела некоторые отличия от современной концепции "указного права", а именно связывалась с чрезвычайными обстоятельствами и прекращением работы Думы. Кроме того, устанавливалось, что действие такого указа прекращается, если ответственным министром не будет внесен в нижнюю законодательную палату в течение первых двух месяцев после возобновления заседаний палаты соответствующий законопроект или его не примут парламентарии.

Современные зарубежные государства, воспринявшие на практике доктрину разделения властей, также не знают института "указного права". Делегирование законодательных полномочий, имеющее место в зарубежных государствах, несет в себе существенные отличия от отечественного "указного права". Во-первых, правом издавать такие акты наделяется, как правило, правительство, а не глава государства. Во-вторых, в зарубежных конституциях обычно устанавливается, что не допускается делегировать полномочия, относящиеся к основным правам человека и гражданина . В-третьих, решение о делегировании должно быть принято парламентом. В-четвертых, использование делегированных полномочий контролируется парламентом и имеет определенный срок. В Российской Федерации среди требований, предъявляемых к таким президентским указам, Конституционный Суд Российской Федерации отмечает: 1) недопустимость принятия указа в случае, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона; 2) непротиворечие указа Конституции Российской Федерации и федеральным законам; 3) наличие пробела в федеральном законодательстве. Дополнительно в Постановлении от 25 июня 2001 г. N 9-П [30] Конституционный Суд Российской Федерации допустил возможность Президента Российской Федерации в целях охраны прав и свобод человека и гражданина предпринять правовое регулирование своим указом, когда пробел в законодательстве отсутствует, но имеется рассогласованность законодательных норм. Из чего следует, что Президент Российской Федерации и в этом случае может издать указ, который будет действовать вместо законов. При этом в качестве дополнительных требований к таким указам суд установил, во-первых, то, что предметом регулирования может быть только полномочие, которое "относится по существу к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов", во-вторых, законодатель не внес соответствующие коррективы "на протяжении длительного времени". Правда, Конституционный Суд Российской Федерации не разъяснил, что следует понимать под "длительным временем" применительно к данному вопросу, а также кто и какими критериями должен определять отнесение конкретного вопроса к сфере функционирования исполнительной власти.

Таким образом, подобные указы, как это вытекает из актов Конституционного Суда Российской Федерации, должны носить временных характер, быть "восполняющими", то есть заполнять пробелы в законодательстве либо издаваться в ситуации рассогласованности положений законодательства, когда наличествует "противоречие двух комплексов норм, ни один из которых не регулирует проблему целостным образом". Однако на практике важнейшие общественные отношения регулируются в указном порядке и при отсутствии пробелов или рассогласованности в законодательстве. Так, Указом Президента от 27 сентября 2010 г. [31], вопреки действующему в то время Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации", на базе Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации создан самостоятельный государственный орган - Следственный комитет Российской Федерации. Соответствующий Закон о его образовании появился 28 декабря 2010 г. [32], то есть спустя три месяца с момента издания президентского Указа. Тем самым, в отсутствие законодательного пробела или рассогласованности законодательных актов, глава государства издает акт, которым изымается значительная часть законодательно установленной компетенции государственного органа в пользу органа, учрежденного Президентом Российской Федерации. То есть в указном порядке изменено правовое регулирование, установленное федеральным законом, несмотря на то что согласно положениям ст. 90 Конституции Российской Федерации, акты главы государства не должны противоречить действующим федеральным законам. Полагаем, что в данном случае Президент Российской Федерации вышел за рамки своих полномочий, поскольку вносить изменения в регулирование отношений, установленное законодательным актом, возможно лишь в форме федерального закона.

Другим подобным актом является Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. [33], преамбула к которому призвана создать видимость законодательного пробела, содержит формулировку "впредь до принятия соответствующего федерального закона". Данным Указом образована Федеральная служба войск национальной гвардии и вопреки действующему на момент издания Указа Федеральному закону "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" [34] внутренние войска в указном порядке преобразованы в войска национальной гвардии.

Таким образом, отечественная модель взаимодействия главы государства и парламента в законодательной сфере не предполагает установления перечня вопросов, по которым Президент Российской Федерации может издавать акты в порядке делегированного законодательства. Кроме того, в настоящее время отсутствует механизм конституционно-правовой ответственности главы государства за уклонение от обязанности промульгации закона и не предусмотрен иной вариант промульгации в случае неисполнения этой обязанности Президентом Российской Федерации. Определенной правовой проблемой является и то, что законопроекты, внесенные в Государственную Думу Президентом, рассматриваются палатой в первоочередном порядке и не подлежат предварительному конституционному контролю со стороны Конституционного Суда Российской Федерации, в последующем практика признания неконституционными отдельных положений таких законов может снижать авторитет главы государства и усложнять внесение изменений в данные акты в целях исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Заключение

Из всех институтов государственной власти, учреждением и совершенствованием которых было занято российское общество в течение десяти лет действия Конституции РФ 1993 г., наиболее сложная судьба оказалась у Совета Федерации.

Согласно Конституции РФ (ст. 94) Федеральное Собрание является парламентом Российской Федерации.

Из определения Федерального Собрания как парламента Российской Федерации следует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. В системе разделения властей на федеральном уровне парламент в России, как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти. Его функции, однако, не ограничиваются законодательной деятельностью, но охватывают также верховное распоряжение государственной казной и контроль за исполнительной властью посредством форм и способов, определенных Конституцией РФ и соответствующими ей федеральными законами. С принятием Конституции РФ 1993 г. изменился конституционный статус законодательного и представительного органа государственной власти Российской Федерации. Если прежней Конституцией за ним признавалось право решения практически всех вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации, то в новой Конституции перечень вопросов, подлежащих рассмотрению палатами Федерального Собрания, более ограничен. Из сферы ведения парламента исключены распорядительные функции. Претерпели изменения также контрольные функции законодательного органа.

Конституция РФ 1993 г. только один раз упоминает непосредственно контроль в связи с деятельностью Федерального Собрания. Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ "для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату". Однако на практике некоторые конституционные полномочия самих палат Федерального Собрания также относятся к числу контрольных.

Современный российский парламентаризм имеет множество проблем. Поскольку наша цель - не столько осветить имеющиеся проблемы, сколько предложить их разрешение, в работе перечисляются лишь те основные из них, которые могут быть разрешены с помощью предложений автора:

1. Порядок формирования палат Федерального Собрания Российской Федерации на протяжении их истории несколько раз менялся, в результате чего одни достоинства и недостатки сменяли другие. Существующий порядок также вряд ли можно считать идеальным и оттого незыблемым.

Совет Федерации прошел несколько этапов, на каждом из которых он формировался по-разному: сначала избирался населением, затем состоял из глав законодательной и исполнительной властей субъектов Российской Федерации, впоследствии замененных на представителей от этих двух ветвей власти, при этом критерии отбора представителей несколько раз менялись.

Совет Федерации, несмотря на некоторые отличия от Государственной Думы, во многом дублирует последнюю - при этом до конца не определена роль в системе государственной власти всего Федерального Собрания Российской Федерации в целом и его палат в отдельности.

Для разрешения этой проблемы стоит определиться, какая роль у Государственной Думы, какая - у Совета Федерации, а какая - у Федерального Собрания. И такая постановка вопроса не случайна: если ст. 94 и ч. 1 ст. 99 Конституции РФ говорят о Федеральном собрании как об органе государственной власти, то ст. ст. 101 - 103 Конституции РФ сформулированы так, что органами являются, по сути, сами палаты.

Если в отношении Федерального Собрания его роль понятна - законодательный орган (по-хорошему, для чистоты и точности понятия "законодательный орган" в состав Федерального Собрания следовало включить и Президента РФ, заимствовав с изменениями британскую модель, ведь глава государства также является неотъемлемой частью законодательного процесса, в отличие от, например, Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, которые в законодательном процессе могут как участвовать, так и не участвовать), то в отношении двух его палат не все так просто.

Является ли Совет Федерации законодательным органом? Если исходить из сказанного выше, то тоже нет (без согласия Государственной Думы Совет Федерации сейчас даже вместе с Президентом РФ не сможет принять ни один закон). Аналогично и Президент РФ законодательным органом в полном смысле не является, хотя и осуществляет законодательные функции. Статья 94 и ч. 1 ст. 95 Конституции РФ, называющие законодательным органом Федеральное Собрание и при этом не включающие в его состав Президента РФ, в данном контексте не совсем объективны: законодательным органом является не любой субъект законодательного процесса, а тот, кто принимает имеющий юридическую силу закон (если не подходить к понятию законодательного органа в широком смысле - как к органу, участвующему в законодательном процессе).

Сказанное имеет не только теоретическую, но и практическую ценность. От того, кто является законодательным органом, зависит определение сущности каждой из палат российского парламента. Принято считать, что закон должен приниматься органом, который представляет интересы как можно большей части населения. Именно поэтому законодательные функции возлагаются на коллективные, а не единоличные органы власти, т.к. первые являются более представительными (хотя единоличные органы власти также представляют интересы населения). Соответственно, если воспринимать как законодательный орган только Федеральное Собрание, а не Государственную Думу, не Совет Федерации в отдельности, то в этом смысле порядок формирования каждой из палат должен зависеть друг от друга, но при этом не обязательно, чтобы Государственная Дума или Совет Федерации в одиночку представляли интересы всего народа. Если же относиться к палатам как к законодательным органам, то в каждой из них должно достигаться представительство максимально широких слоев населения.

Оговоримся, что требование максимального представительства относится не только к законодательной функции, ведь роль парламента (и его палат) не сводится исключительно к участию в законодательном процессе. Например, и Государственная Дума, и Совет Федерации являются нормотворческими органами, т.к. принимают постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ. Они же в каком-то смысле осуществляют полномочия, которые по своей сущности относятся к исполнительно-распорядительной и судебной деятельности: обе палаты решают вопросы кадровой политики высшего уровня, Государственная дума объявляет амнистию, Совет Федерации участвует в решении военных вопросов (использование вооруженных сил за рубежом, введение военного положения) и т.д. Не стоит игнорировать и роль отдельных парламентариев в таких вопросах: не всегда есть смысл реагировать на ситуацию всей палате, достаточно бывает одного депутатского запроса, для того чтобы проблема была разрешена.

Если понимать вышеназванную деятельность как функцию представительства (т.е. участия представителей многонационального народа Российской Федерации, являющегося единственным источником власти, в управлении государством), то представительным органом власти является не столько Федеральное Собрание (несмотря на норму ст. 94 Конституции РФ), сколько палаты парламента, их комитеты и комиссии и даже отдельные парламентарии. В то же время, как было замечено выше, при осуществлении законодательных функций представительство интересов населения достигается прежде всего на уровне всего Федерального Собрания, а потом уже на уровне палат и парламентариев.

Такое противоречие в функциях и сущности палат и всего парламента порождает немалые проблемы при регулировании конкретных аспектов их деятельности. Если задумываться о представительстве только на уровне всего Федерального Собрания, а на уровне палат не обращать на это внимания, может возникнуть ситуация, при которой Государственная Дума и Совет Федерации будут представлять интересы совершенно разных групп населения. Если же добиваться максимального представительства всех слоев населения в каждой из палат, то может возникнуть ситуация, при которой палаты будут дублировать друг друга, принимая идентичные решения по всем вопросам, отчего могут вообще возникнуть сомнения в необходимости двухпалатной структуры парламента.

Однако двухпалатный парламент существует в большинстве самых развитых стран мира. Во многом это обусловлено мировой историей парламентаризма, начинающейся не с однопалатной структуры главного представительного органа страны. При этом в каждом случае находилось свое объяснение необходимости второй палаты. Например, в монархиях верхняя палата обычно служила консервативной силой, сдерживающей революционные идеи нижней палаты (палата лордов в Великобритании, Государственной Совет в Российской империи). Отцы-основатели в США отводили сенату похожую роль: верхняя палата должна была служить "блюдцем, остужающим пыл нижней палаты" . Также в США и ряде других федераций (например, ФРГ) верхняя палата представляет интересы субъектов федерации (штатов, земель и т.д.). В социалистических странах верхняя палата представляла интересы национальностей (Совет Национальностей в СССР), что по факту было представительством национально-территориальных образований.

Подведем промежуточный итог: несмотря на то что представительство при принятии закона должно гарантироваться порядком формирования Федерального Собрания в целом, представительство при принятии иных решений (подчас более важных, чем законы) должно гарантироваться порядком формирования каждой из палат. То есть в каждой из палат парламента должен быть максимально представлен многонациональный народ Российской Федерации, однако сформированные таким образом палаты не должны дублировать друг друга.

В качестве реформы порядка формирования Федерального Собрания можно предложить следующую модель, решающую данную задачу:

Небольшой корректировке в соответствии с новым распределением ролей палат подлежат ст. ст. 102 и 103 Конституции РФ. К ведению Совета Федерации логичнее отнести назначение и освобождение от должности председателя Счетной палаты (а не его заместителя) и уполномоченного по правам человека (как кадровые вопросы в контрольной сфере), а также добавить право наряду с Государственной думой заслушивать ежегодные отчеты Правительства РФ, в том числе по поставленным палатой вопросам. А к ведению Государственной Думы - утверждение указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения и решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (как вопросы, касающиеся всей страны в целом). При этом объявление амнистии предлагается сделать нормативно-правовым актом, принимаемым в форме федерального закона в сфере исключительного ведения Российской Федерации, а не постановления Государственной Думы, поскольку данное действие одновременно является и вопросом общей уголовной политики, и фактически реакцией государства на совокупность конкретных нарушений закона конкретными гражданами (т.е. по сути контрольной мерой позитивного для правонарушителей характера), а поэтому мнение граждан через их представителей в Совете Федерации также должно учитываться.

При этом сам парламент и в России, и в мире является живым политическим организмом, который постоянно меняется и совершенствуется в ответ на разнообразные вызовы современности - как внутриполитические, так и глобальные. Эта способность к динамичному развитию крайне важна для обеспечения жизнеспособности парламента и политической системы в целом. Но здесь необходимо соблюдать баланс между темпами нововведений и сохранением базовых принципов, на которых стоит любой парламентаризм. В противном случае парламент как идея и как институт либо вырождается в пустую формальность, за которой скрываются разного рода отхождения от демократии - как в сторону авторитарного режима, так и в сторону "власти толпы", охлократии. Либо парламент превращается в бесформенную и потому беспомощную и бесполезную структуру, поскольку слишком быстрые темпы изменений приводят к тому, что на практике просто невозможно наладить профессиональную законодательную работу.

Для того чтобы эффективно решать эти задачи, представляется целесообразным поставить вопрос о разработке и принятии Федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании (парламенте) Российской Федерации".

Появление такого закона позволило бы ликвидировать один из немногих оставшихся за годы действия российской Конституции пробелов в конституционно-правовом регулировании, а именно не реализованный в полной мере принцип разделения и самостоятельности ветвей власти, провозглашенный ст. 10 Основного Закона.

Список использованной литературы

  1. "Конституция Российской Федерации"(принята всенародным голосованием 12.12.1993)(с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. N 11-ФКЗ "О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4202.

  1. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 50 (ч. IV). Ст. 6952.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. N 10-П // Российская газета. 1996. 5 мая.

  1. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 1998 г. N 11-П "По делу о разрешении спора о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ" // Российская газета. 1996. 15 мая.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 30 октября 1994 года N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом" // Российская газета. 1996. 15 мая; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // Российская газета. 1999. 10 февраля.

  1. Авакьян С.А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 2. С. 20 - 25.
  2. Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций: материалы международного семинара, 22 - 23 мая 2003 г. М.: Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ, 2003. С. 19 - 20.
  3. Булаков О.Н. О представительной функции Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 9. С. 81 - 86.

Демидов М.В. Внешний государственный финансовый контроль как форма реализации парламентского финансового контроля в России // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 2.

Кириченко П.Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 14 - 15.

  1. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. 3-е изд., пересмотр. М., 2013. С. 761
  2. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. М., 2001. С. 38, 82, 187.
  3. Кравец И.А. Российский республиканизм и проблема разделения властей // Право и политика. 2016. N 1(193). С. 28 - 39; Краснов М.А. "Нейтральная власть" Б. Констана и "президентский арбитраж" Ш. де Голля // Государство и право. 2017. N 6. С. 60 - 69.
  4. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. С. 470.
  5. Миерхольд А.А. Конституционная эволюция порядка формирования и полномочий Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Lex russica. 2018. N 11. С. 134 - 144.
  6. Овсепян Ж.И. О создании специального законодательства о статусе Федерального Собрания (Парламента) РФ и законодательном процессе (Экспертное заключение в Комиссию Совета Федерации) // Северо-Кавказский юридический вестник. 2016. N 4. С. 3 - 16.
  7. Окуньков Л.А. Институт президентства в системе государственной власти России. М.: ИД Международного университета в Москве, 2017. С. 202 - 204.

Окуньков Л.А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования // Законодательство. 2016. N 12. С. 59 - 60

  1. Основной закон Федеративной Республики Германия. Ст. 51 // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: Учебное пособие / Сост., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 171.

Румянцев О.Г. 20-летие Конституции Российской Федерации: уроки истории, перспективы развития // Журнал конституционного правосудия. 2014. N 2 (38). С. 10 - 21.

Сайфутдинова В.М. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации через призму российского избирательного России: достижения, проблемы, перспективы: Материалы Межрегион. науч.-практ. конф. Уфа: Белая река, 2017. С. 27 - 32.

  1. Сайфутдинова В.М. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: специфика и перспективы // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 8. С. 34 - 42.
  2. Самигуллин В.К. Традиция в правосфере: теоретико-правовое исследование. Уфа: Диалог, 2008. С. 72 - 73.
  3. Тихомиров Ю.А. Проблемы качества правовых актов // Право и современные государства. 2015. N 3. С. 17.

Тихомиров Ю.А., Нанба С.Б. Тенденции конституционного развития государств в современном мире // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. N 1 (56). С. 22.

Фадеев В.И. Местное самоуправление и первое народное представительство в дореволюционной России // 100-летие выборов Государственной Думы: история и современность. Журнал о выборах. 2016. Спец. вып.

Чиркин В.Е. К вопросу о ценности российской Конституции 1993 г. // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 12 (37). С. 1517 - 1522.

  1. Чиркин В.Е. О порядке принятия федерального закона в России (верна ли формулировка ч. 1 ст. 105 Конституции РФ) // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 2.
  1. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. 3-е изд., пересмотр. М., 2013. С. 761

  2. Самигуллин В.К. Традиция в правосфере: теоретико-правовое исследование. Уфа: Диалог, 2008. С. 72 - 73.

  3. Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций: материалы международного семинара, 22 - 23 мая 2003 г. М.: Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ, 2003. С. 19 - 20.

  4. Чиркин В.Е. К вопросу о ценности российской Конституции 1993 г. // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 12 (37). С. 1517 - 1522.

  5. Авакьян С.А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 2. С. 20 - 25.

  6. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. М., 2001. С. 38, 82, 187.

  7. Чиркин В.Е. О порядке принятия федерального закона в России (верна ли формулировка ч. 1 ст. 105 Конституции РФ) // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 2.

  8. Кириченко П.Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 14 - 15.

  9. Демидов М.В. Внешний государственный финансовый контроль как форма реализации парламентского финансового контроля в России // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 2.

  10. Румянцев О.Г. 20-летие Конституции Российской Федерации: уроки истории, перспективы развития // Журнал конституционного правосудия. 2014. N 2 (38). С. 10 - 21.

  11. Тихомиров Ю.А. Проблемы качества правовых актов // Право и современные государства. 2015. N 3. С. 17.

  12. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. N 11-ФКЗ "О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4202.

  13. Фадеев В.И. Местное самоуправление и первое народное представительство в дореволюционной России // 100-летие выборов Государственной Думы: история и современность. Журнал о выборах. 2016. Спец. вып.

  14. Основной закон Федеративной Республики Германия. Ст. 51 // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: Учебное пособие / Сост., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 171.

  15. Сайфутдинова В.М. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации через призму российского избирательного законодательства // 20-летний опыт развития избирательной системы в современной России: достижения, проблемы, перспективы: Материалы Межрегион. науч.-практ. конф. Уфа: Белая река, 2017. С. 27 - 32.

  16. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 50 (ч. IV). Ст. 6952.

  17. Тихомиров Ю.А., Нанба С.Б. Тенденции конституционного развития государств в современном мире // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. N 1 (56). С. 22.

  18. Овсепян Ж.И. О создании специального законодательства о статусе Федерального Собрания (Парламента) РФ и законодательном процессе (Экспертное заключение в Комиссию Совета Федерации) // Северо-Кавказский юридический вестник. 2016. N 4. С. 3 - 16.

  19. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2005 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации": законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики / Е.С. Автономов, В.Д. Алехин, В.А. Анисимов и др.; под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2017.

  20. Егоров С.А., Никифирова М.А. Конгресс США // Очерки парламентского права (зарубежный опыт) / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1993. С. 52 - 53.

  21. Керимов А.Д. Парламентское право Франции. М., 1998. С. 43.

  22. Рыжов В.А., Страшун Б.А. Парламентское право // Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. М., 1999. Т. 1, 2. С. 481.

  23. Кравец И.А. Российский республиканизм и проблема разделения властей // Право и политика. 2016. N 1(193). С. 28 - 39; Краснов М.А. "Нейтральная власть" Б. Констана и "президентский арбитраж" Ш. де Голля // Государство и право. 2017. N 6. С. 60 - 69.

  24. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. N 10-П // Российская газета. 1996. 5 мая.

  25. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 1998 г. N 11-П "По делу о разрешении спора о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ" // Российская газета. 1996. 15 мая.

  26. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 30 октября 1994 года N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом" // Российская газета. 1996. 15 мая; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // Российская газета. 1999. 10 февраля.

  27. Окуньков Л.А. Институт президентства в системе государственной власти России. М.: ИД Международного университета в Москве, 2017. С. 202 - 204.

  28. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. С. 470.

  29. Окуньков Л.А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования // Законодательство. 2016. N 12. С. 59 - 60

  30. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июня 2001 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" // Российская газета. 2001. 4 июля.

  31. Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября 2010 г. N 1182 "Вопросы Следственного комитета Российской Федерации" // Российская газета. 2010. 28 сентября.

  32. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О следственном комитете Российской Федерации" // Российская газета. 2010. 30 декабря.

  33. Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. N 157 "Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации" // Российская газета. 2016. 7 апреля.

  34. Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" // Российская газета. 1997. 12 февраля.