Теория государства и права: Пробелы в законодательстве и способы их восполнения

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Закон в России является главным регулятором общественных отношений, выступает координатором различных социальных интересов, гарантом прав и свобод человека и гражданина, служит важнейшим средством преобразований в экономической, социальной и иных сферах и одновременно способствует стабилизации, устойчивости общественной обстановки, устанавливает легальные рамки деятельности всех государственных и общественных институтов, занимает ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая сила определяет динамику и содержание всех остальных правовых актов.

Эти обстоятельства обусловливают потребность в полном и всестороннем изучении теории российского закона с целью преодоления сопровождающих российское законодательство неточностей, ошибок, пробелов, коллизий, повышения его качества и эффективности.

Закон и законодательство были и остаются сердцевиной, стержневым элементом правовой системы во всяком государственно-организованном обществе.

С появлением конституционных или парламентарных государств, строящихся на принципе разделения властей, создание законов признается единоличной функцией народного собрания, которое лишь в особых случаях может временно делегировать отдельные свои законотворческие полномочия исполнительной власти. Закрепившиеся тенденции отражаются и в определении самого законодательного акта, который рассматривается как важнейшее правило поведения в обществе, принимаемое и утверждаемое носителем первичной воли народа.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в законодательстве.

Предмет исследования составляют – процесс регулирования законодательства.

Разнообразным аспектом проблемы юридических законов с древнейших времен и по настоящее время посвящена обширная литература как отечественных, так и зарубежных авторов. В научной и учебной литературе основное внимание, как правило, уделяется следующим «специфическим правовым» признакам закона: «содержит нормы права первичного характера» (С.С. Алексеев), «представляет собой высшую периодическую форму проявления государственной власти» (Ю.А. Тихомиров), указанные и иные признаки подробно рассматриваются в трудах Н.Е. Егоровой, М.Н. Марченко, Н.В. Сильченко, Ю.А. Тихомирова и др.

Целью настоящей работы является комплексное исследование пробелов в законодательстве и направления их преодоления.

В соответствии с целями настоящей работы решаются следующие задачи:

• определить закон как разновидность нормативного правового акта;
• рассмотреть федеральный закон как источник права в системе российского законодательства;
• исследовать совершенствование законодательства как способ обеспечения законности;
• определить направления совершенствования законодательства России;
• проанализировать проблемы и перспективы регулирования судебного административно-процессуального законодательства.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы исследования: диалектический метод, системный подход, методы структурно-функционального и сравнительно-правового анализа, формально-юридический и исторический методы.

Глава 1. ПОНЯТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ОСОБЕННОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА КАК ИСТОЧНИКА ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Закон как разновидность нормативного правового акта

Понятие «закон» - одно из самых используемых и наименее полемизируемых в юридической науке [13,с.40]. В соответствии с теорией закон - это официальный нормативно-правовой акт, исходящий от законодательных (представительных) органов государственной власти или принимаемый непосредственно народом путем прямого волеизъявления (референдума) в соответствии с действующими требованиями законотворческой процедуры (проведения референдума), выражающий общую государственную волю, регулирующий наиболее важные общественные отношения, содержащий правовые нормы, формирующие в пределах действия закона в определенном пространстве, времени и по кругу лиц общие модели деятельности субъектов правоотношений, и обладающий высшей юридической силой во всей системе нормативных актов.

К основным общим формально-юридическим признакам закона в этом плане относятся следующие:

Он представляет собой особую разновидность правовых актов, занимая свое специфическое место среди индивидуальных (в том числе правоприменительных), интерпретационных, нормативных и других актов.

При характеристике закона должно быть обращено внимание на основные черты права и нормативно-правовых предписаний, которые подробно рассмотрены в современной отечественной и зарубежной литературе. Это позволит полнее осмыслить его нормативные качества.

Закон – это неотъемлемая часть законодательной (правотворческой) практики, что дает возможность, во-первых, показать его особенности и отличия от других формально-юридических источников права (правового обычая, судебного прецедента, нормативно-правового договора, подзаконного нормативного правового акта и т.п.); во-вторых, рассмотреть его в качестве определенного результата законодательной деятельности; в-третьих, обратить внимание на то, что в нем находят отражение существенные аспекты законодательного и иного правотворческого опыта.

Закон представляет собой всегда официальный акт-документ (scriptum), для которого характерны специфические логическая, языковая, юридическая и иные структуры, элементы и свойства содержания, форм, средства, способы и стиль письменного изложения, символы и реквизиты.

Он является одним из главных и наиболее совершенных формально-юридических источников права не только в романо-германской, но и других правовых семьях.

Закон представляет собой одну из внешних форм (forma dat еsse – форма дает бытие) законодательной практики. Он закрепляет определенные правотворческие решения, служит внешней формой объективизации и бытия нормативно-правовых предписаний.

Издание законов всегда связано с изменением сферы правового регулирования, так как ими закрепляются новые, изменяются или отменяются устаревшие нормативно-правовые предписания. Так, в Советском Союзе за 50 лет (с 1938 по 1988 г.) было принято всего около 100 законов в чистом виде, не утверждавшихся Президиумом Верховного Совета СССР, а за период существования российского государства (с начала 90-х гг. по 2002 г.) издано около полутора тысяч законов [16, с. 12].

Это акты не любого участника, а только строго установленного законодательством субъекта (Государственной Думы, Законодательного собрания, Парламента и пр.), который издает их лишь по вопросам, входящим в его непосредственную компетенцию (infra juridictionem – в пределах юрисдикции). Нередко Президент РФ Б.Н. Ельцин «поправлял» не только федеральные законы, но и Конституцию РФ.

Соответствующие типы, виды и подвиды законов принимаются в строго определенной процедурно-процессуальной форме. Например, для федеральных законов существует один порядок их подготовки и издания, для федеральных конституционных законов – другой, для региональных законов – третий [20, с.142]. В этом обнаруживается единство внутренней и внешней формы законодательной практики.

Законы носят властный, обязательный характер для субъектов и участников правотворческой (законодательной) и правоприменительной, правосистематизирующей и праворазъяснительной, учредительной и контрольной, судебной и следственной практик.

Все законы должны быть реально обеспечены мерами государственного и иного воздействия (ubi jus ibi remedium – когда закон дает право, он дает также и средство его защиты). Это могут быть экономические и социальные, политические и этические, организационные и юридические, поощрительные и принудительные, рекомендательные и другие методы влияния на поведение людей, их коллективов и организаций.

По мнению отечественных ученых-юристов, содержание закона, как и любого нормативного правового акта, составляют юридические нормы (Н.Г. Александров, М.И. Байтин, А.В. Мицкевич, Т.Н. Радько и др.) и другие нестандартные нормативно-правовые предписания (В.М. Горшенев, И.Ф. Казьмин, В.Н. Карташов, А.С. Пиголкин и др.). Вторая точка зрения ближе к истине, если иметь в виду юридическое содержание законов и иных нормативных правовых актов [24, с. 138–147].

На наш взгляд, в законах можно также найти логические и лингвистические, социологические и философские, нравственные и психологические, политические и экономические, социальные и иные аспекты его содержания. Так, в любых законах в той или иной степени закреплена социализированная государственная воля, выражающая экономические, политические и иные потребности и интересы определенных социальных слоев, классов и групп. Кроме того, в законах и подзаконных актах выражается разнообразная социально-правовая информация, которая может быть как прескриптивной (предписывающей), так и дескриптивной, т.е. описывающей.

В таком плане можно рассматривать и другие общесоциальные свойства и элементы содержания законов и иных нормативных правовых актов.

При всей условности указанных подходов они имеют не только теоретическое, но и практическое значение. В конкретно-исторических условиях развития общества компетентные законодательные органы должны делать акцент на наиболее значимых сторонах того или иного содержания закона. Видимо, в «пылу творческого экстаза» А.Д. Каюмов пишет о том, что «закон – это нормативный правовой акт, присущий только цивилизованному обществу и существующий для него… и выступает сегодня как согласованная воля различных слоев населения» [26, с. 6]. Реальное положение дел, к большому сожалению и огорчению, не такое уж радужное. А как быть с русской народной поговоркой – «закон, что дышло, куда повернул, туда и вышло?!»

Законы по своей природе являются общими, поскольку адресуются неперсонифицированным субъектам, действуют непрерывно, регламентируют наиболее типичные социальные ситуации (lex non curat de minimis – закон не обращает внимания на малозначительные вещи). К сожалению, мы можем найти немало примеров того, что в законах закреплялись индивидуально-конкретные и персонально-определенные, казуальные по своей сущности юридические предписания, устанавливающие, например, депутату или иному гражданину (его семье и т.д.) какие-то конкретные медицинские и социальные льготы, пенсии, другие услуги и блага.

Подобная практика в 90-х гг. прошлого столетия появилась не случайно, поскольку многие представители законодательных органов поездили «по миру», набрались некоторого юридического опыта, пытаясь перенести его из иных правовых систем и семей на отечественную «почву». Так, для Великобритании законами устанавливаются персональные пенсии и иные меры материальной и финансовой поддержки бывшим должностным лицам. Из истории России также известны «именные» и «индивидуальные» законы (Г.Ф. Шершеневич) или «законы-привилегии» (Е.Н. Трубецкой), регулирующие конкретные ситуации в отношении персонально-определенных лиц, устанавливающие какие-либо преимущества в пользу какого-либо конкретного, как правило, должностного лица.

Указанные предписания, на наш взгляд, должны закрепляться на высшем уровне в распоряжениях Президента РФ или Правительства РФ, а на уровне субъектов Федерации – в указах и других подзаконных актах губернаторов, мэров и иных компетентных должностных лиц и органов.

Вместе с тем любой закон должен содержать вполне определенные, четко и ясно сформулированные предписания (правила, веления), условия их реализации и защиты (охраны). Res est misera ubi jus est vagum et incertum – плохо дело, когда закон неясен и неопределенен. Анализ текста Конституции РФ 1993 г. у подавляющего числа юристов (ученых и практиков) и даже простых граждан вызывает порой недоумение и вопросы.

Например, к каким ветвям власти относятся президентская и прокурорская государственная власти? Не совсем ясно также почему к числу конституционных главный закон страны не относит федеральный закон о гражданстве и регламентацию общих принципов организации представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ. В связи с этим С.А. Авакьян, проф. С.В. Поленина, Н.А. Боброва и др. авторы пишут о необходимости конституционной реформы, поскольку, по их мнению, Конституция РФ содержит более 20 существенных пробелов и погрешностей [28, с. 33–37].

Существенным свойством не только закона, но и любого правового акта (например, акта официального толкования и правоприменительного акта) является юридическая сила. Она выражает свойство соподчиненности правовых актов и предполагает их определенную сопоставимость и иерархию.

Однако по этому поводу имеются и другие мнения. Так, наши украинские коллеги (Л.В. Петрова, Л.А. Корчевная, Р.Б. Туполевский и др.) полагают, что «ни один источник права не обладает абсолютным верховенством по отношению к остальным. Закон признается равным по юридической силе с остальными источниками права» [24, с. 156].

Существуют и другие признаки законов (например, стабильность, фундаментальность, продолжительный срок действия и пр.), которые позволяют рассматривать их в качестве базовых начал правового регулирования общественных отношений в любой стране.

Кратко рассмотрим здесь существующие классификации законов, которые, естественно, зависят от легальных либо доктринальных критериев или оснований. Так, В.К. Бабаев все принимаемые в России законы группирует следующим образом:

а) «по значимости и юридической силе» (к ним он относит Конституцию РФ, федеральные конституционные законы) и обыкновенные (текущие) законы;

б) «по органу, принимающему закон» им выделяются общефедеральные законы и законы субъектов РФ; в) «по объему и объекту регулирования» все законы подразделяются на общие и специальные. Первые «посвящены целой сфере общественных отношений» (например, кодексы), вторые законы «регулируют более узкие сферы общественных отношений» (например, федеральный закон от 11.06.2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве») [24, с. 313, 314].

В Германии, по мнению А. Рёрихта, по своей юридической природе выделяются: Основной закон, т.е. то, что является Конституцией, конституционные законы, федеральные законы и законы земель. Кроме того, по характеру кодификации разграничиваются: Основной закон ФРГ – Конституция; законы в виде кодексов и уложений, обеспечивающих по возможности полное и беспробельное регулирование общественных отношений. Законы различаются на основные (гражданский кодекс) и дополнительные (законы об акционерных обществах) [22, с. 54, 55].

На наш взгляд, указанные выше классификации законов имеют ограниченный характер, поскольку не учитывают критерии разграничения, характерные для других нормативных правовых актов.

С учетом данных критериев можно дать дополнительные классификации законов:

1) в зависимости от правовой системы (семьи) различают законы, присущие, например, российской и белорусской правовым системам, мусульманской и индусской правовым семьям;

2) в зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них нормативно-правовых предписаний различают законы гражданского (ГК РФ), уголовного (УК РФ) и других отраслей права;

3) по субъектам издания возможно деление на законы, принятые на референдумах либо высшими представительными органами (Государственной Думой, Национальным Собранием, Парламентом) или субъектом Федерации (республикой Татарстан, штатом Техас);

4) по целям они разграничиваются на учредительные, правонаделительные, правоизменяющие и правопрекращающие, а также регулятивные и охранительные, правовосстановительные, карательные, превентивные и другие законы;

5) в зависимости от цельности, юридической и логической завершенности существенное значение имеет их деление на кодифицированные (ТК РФ, ГК РФ) и некодифицированные законы (например, Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе»).

Многие отечественные и зарубежные авторы полагают, что первые имеют большую юридическую силу перед некодифицированными законами. Указанное положение нередко легально закрепляется в тех или иных странах (например, ст. 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). Однако в литературе существует и другое мнение, согласно которому кодифицированные и некодифицированные акты обладают одинаковой юридической силой [26, с. 413].

6) по сроку действия они различаются на постоянные и временные;

7) в зависимости от правового пространства выделяются законы, распространяющие свою юридическую силу как на всю территорию России, так и на территорию определенной республики, области и локальную местность;

8) законы могут быть адресованы всем лицам, проживающим на территории России, а также только ее гражданам, иностранцам, лицам без гражданства, отдельным категориям лиц (беженцам, работникам здравоохранения и др.);

9) по сфере жизнедеятельности они подразделяются на законы, которые действуют в области, например, экономики, образования, здравоохранения;

10) в зависимости от техногенных, природных, политических, национальных и иных катаклизмов и аномальных ситуаций выделяются чрезвычайные (в отличие от конституционных, обычных и т.п.) законы.

Классификации законов можно проводить и по другим критериям, которые лежат в основе деления многих нормативных правовых актов.

Грамотное понимание общих и специфических признаков законов, а также научно-обоснованные их классификации имеют важное теоретическое, дидактическое и практическое значение.

Таким образом, делаем вывод, что закон на сегодня воспринимается в качестве базового элемента современных источников права. Закон предстает обладающим высшей юридической силой нормативным правовым актом, принятым в особом порядке непосредственно народом путем референдума или его представительным (законодательным) органом и создающим важнейшие (в том числе первичные) нормы государства

1.2 Федеральный закон как источник права в системе российского законодательства

Источники права Российской Федерации систематизированы и у каждого из них есть определённое место в этой системе.

Закон, как источник права, следует отличать от иных правовых актов: индивидуальных, содержащих не норму права, а предписание по конкретным вопросам и их интерпретацию, в которых даётся только разъяснение действующей нормы. Закон действует постоянно и регулирует неопределённое число случаев.

А.И. Абрамова, Т.В. Губаева, А.В. Мицкевич и др. выделяют три преимущества нормативного правового акта пред другими источниками права:

1) государственные органы имеют большие координационные возможности для выявления общего интереса;

2) в силу определённых правил изложения нормативный акт является лучшим способом оформления устоявшихся норм;

3) на него легко ссылаться при разрешении дела, вносить необходимые коррективы, осуществлять контроль за его исполнением [10, с.69].

Понятие «федеральный закон» впервые появляется в Федеративном до-говоре от 31 марта 1992 г., позже в Конституции Российской Федерации 1978 г. в редакции 1992 г. В юридической литературе есть множество мнений о принадлежности федерального закона, как источника права, к конституционному праву России.

О.Е. Кутафин федеральные законы, содержащие конституционно-правовые нормы, относит к источникам конституционного права и отдаёт главное место федеральным законам после Конституции, обосновывая тем, что «являясь высшей формой выражения государственной воли народа, федеральные законы обладают наибольшей юридической силой по отношению к нормативным актам всех иных органов государства и составляют основу системы права» [10, с. 63].

С.С. Алексеев обособляет «конституционные (органические)» [11, с. 89] законы от федеральных. Их отличают вопросы, регулирующие каждый из этих видов законов. Конституционные (органические) законы, по его утверждению, регулируют, как и Конституция, вопросы правовых основ государства и его строя. Федеральные законы он относит к «обыкновенным законам», которые обладают высшей юридической силой, являются актами текущего законодательства и регулируют разные стороны жизни общества.

Н.Е. Егорова рассматривает понятие «федеральное законодательство» в узком смысле, «в качестве одного из видов законов, принимаемых на федеральном уровне» [15, с.23].

Термином «общефедеральные законы» [12, с.23] она предлагает назвать федеральные законы в широком смысле и отнести к ним Конституцию РФ, законы о поправках к ней, федеральные конституционные законы и федеральные законы. В.Н. Галузо в журнале «Государство и право» пишет о необходимости систематизации законодательства, принятии федерального закона РФ «О нормативно-правовых актах в Российской Федерации», необходимости в системе нормативных правовых актов предусмотреть конституционные законы РФ («КЗ РФ»).

«Система нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы и по мере убывания может быть представлена следующим образом: Конституция РФ / КЗ РФ – ФКЗ РФ – ФЗ РФ» [14, с. 102].

Представляется, что федеральные законы являются конституционными источниками права, но законы, которые не содержат конституционно-правовых норм, не могут являться конституционными источниками права.

В Конституции Российской Федерации термин «федеральный закон» встречается 79 раз. Он используется в двух значениях: во-первых, в широком смысле, т. е. понятие «федеральный закон» включает в себя не только федеральные законы, но и федеральные конституционные законы. Во-вторых, термин «федеральный закон» имеет узкое значение, т. е. включает в себя собственное значение. Некоторые авторы в понятие «федеральный закон» включают поправки к Конституции Российской Федерации. Полагаем, что такие точки зрения нецелесообразны, так как порядок принятия и круг субъектов, наделенных правом законодательной инициативы, разный.

Исходя из анализа Конституции Российской Федерации, возвращаясь к множествам мнений о месте и положении федерального закона в иерархии источников права России, федеральные законы можно разделить на: федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы различаются:

1) по юридической силе;

2) предметам ведения, которые в них могут затрагиваться;

3) порядку принятия;

4) возможности применения президентом РФ в отношении их отлагательного вето.

Конституционные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации и отражают вопросы народовластия, государственного устройства, федеративных отношений. Процедура принятия федеральных конституционных законов сложнее в силу их важности. Федеральный конституционный закон должен быть одобрен большинством голосов обеих палат Федерального собрания. Исходя из положения, что федеральный конституционный закон одобряется большинством голосов от общего числа членов Совета Федераций и депутатов Государственной думы, президент страны не может воспользоваться отлагательным вето.

Федеральные законы регулируют вопросы предметов исключительного ведения Российской Федерации и вопросы совместного ведения Российской Федерации с субъектами Российской Федерации. Принятие федерального за-кона не требует по Конституции большинства голосов Федерального собрания. Президент вправе наложить вето на федеральный закон.

Таким образом, в настоящее время федеральные законы представляют собой один из видов нормативно-правовых актов, принимаемых на федеральном уровне по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации, и её субъектов. Количество принимаемых федеральных за-конов огромно.

Глава 2. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И СПОСОБЫ ВОСПОЛНЕНИЯ ПРОБЕЛОВ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

2.1 Совершенствование законодательства как способ обеспечения законности

Народовластие, приоритет прав и свобод человека и гражданина, их защита со стороны государства являются важнейшими конституционными принципами, позволяющими выстраивать законодательство с позиций интересов человека, его прав и свобод[17,с.36]

В современном мире это можно выполнить при условии строгого и неуклонного исполнения всеми субъектами права действующего законодательства, что возможно при наличии эффективной системы защиты законности.

Законность необходима для обеспечения и реализации прав и свобод граждан, существования демократии, гражданского общества, построения эффективного механизма государственного управления. Законность должна быть обязательна для всех элементов государственного механизма, гражданского общества и для всех граждан.

В настоящее время проблемам соблюдения и исполнения законодательных предписаний уделяется достаточно много внимания, но, несмотря на это, обеспечение законности по-прежнему находится на низком уровне.

К сожалению, требования нормативных правовых актов остаются незамеченными и невыполнимыми не только для некоторых граждан нашего государства, но и для тех, кто находится у власти. А ведь состояние законности в стране во многом зависит от состояния законности в исполнительно-распорядительной деятельности.

Понятие законности в Российской Федерации за последнее столетие прошло колоссальный эволюционный путь от революционной, социалистической законности до конституционной законности в современном праве.

Понимание термина «законность» в современной юридической науке претерпевает некоторые позитивные изменения. Традиционно данное явление сводилось только к неукоснительному соблюдению и исполнению действующего законодательства.

Теперь же ученые говорят о необходимости создавать качественные, соответствующие объективным правовым реалиям законы и иные нормативные правовые акты [9, с.344].

Закон, юридическая норма должны соответствовать существующему в стране уровню государственной и общественной жизни, культуре, нравственно-этическим нормам. Законодательство должно быть инструментом, с помощью которого государство претворяет в жизнь естественное право во имя интересов общества и граждан.

Законность – это строгое соблюдение всеми субъектами права качественных норм, которые отвечают потребностям и интересам людей, объективно существующему укладу их жизнедеятельности в государстве и обществе.

Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции Российской Федерации) [1].

Согласно административно-правовой теории, режим законности обеспечивается с помощью различных видов контроля: президентского, парламентского, органов исполнительной власти, судебного и прокурорского надзора.

Благодаря контролирующей деятельности, субъекты системы государственного управления получают ответную информацию о фактическом положении дел, что позволяет регулировать процесс, оценивать работу, оперативно реагировать на нарушения законодательства и предотвращать негативные последствия [21, с.60].

Для раскрытия содержания конституционной законности и ее смысла важно определить ее основания.

Конституционная законность не только имеет формально-юридическое выражение в виде норм действующего законодательства, но и содержит предполагаемый характер, определяемый общими принципами права.

Правовую действительность характеризуют пробелы в праве либо коллизии, разрешение которых в конкретном деле возможно только на основании общих принципов права.

При решении подобных дел проверка применения права на соответствие конкретной правовой норме невозможна, но это не свидетельствует о беззаконии. В данном случае законность отождествляется с правовым принципом.

Полагаем, что новое осмысление законности в Российской Федерации должно опираться на ее задачу – обеспечение не только соблюдения всеми субъектами права действующего законодательства, но и соответствия данного законодательства Конституции РФ.

Конституционная законность – это порядок неукоснительного и всеобщего соблюдения, исполнения и применения субъектами права действующего законодательства, соответствующего основополагающим конституционным нормам и принципам.

Конституционная законность имеет два важных аспекта, раскрывающих ее природу: с одной стороны, законность – это гарантия и требование соблюдения, исполнения конституционных прав и обязанностей в целом законодательства Российской Федерации всеми субъектами права; с другой стороны, законность – это выражение карательной политики государства за совершенные правонарушения и преступления.

Качество законности зависит не от качества нормативных правовых актов, закрепленных в них минимальных административных процедур и т.д., а от создания государством целого комплекса условий для возможности соблюдения гражданами также даже самых справедливых и гуманных законов.

Непременным условием законности является и постоянное совершенствование законов.

Понятие законности охватывает не только исполнение и соблюдение законодательства, но и его постоянное совершенствование в соответствии с назревшими потребностями общества.

Конституционная законность, по мнению В.Б. Евдокимова, не только многоаспектное, но и многоуровневое понятие. В последнем случае речь следует вести об обеспечении соблюдения положений Конституции Российской Федерации на всех уровнях государственного устройства Российской Федерации – от федеральной государственной власти до местного самоуправления [3, с.3].

Также очень важно определить насколько конституции (уставы) субъектов РФ соответствуют Конституции России, ведь они закрепляют основы конституционного строя на своих региональных территориях, определяют порядок образования органов государственной власти региона, тем самым регулируют наиболее важные общественные отношения и создают устойчивый баланс между интересами субъекта федерации и всего государства [23, с. 17].

Исходя из сказанного, конституционная законность выражается в неукоснительном соблюдении норм, закрепленных в Конституции России, а также иных правовых норм, вытекающих из основного закона, при принятии правовых актов и деятельности различными органами государственной и муниципальной властей.

В Российской Федерации конституционные нормы получают дальнейшее развитие в федеральных конституционных законах, о необходимости принятия которых прямо указано в Конституции, а также в других федеральных законах, принятых в развитие конституционных положений.

Проблема обеспечения законности в различных сферах жизнедеятельности общества остается по-прежнему насущной. Особенно остро она сейчас проявляется в реформированной жилищно-коммунальной сфере.

Законность – важнейшая правовая категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества и граждан.

Изменения, осуществляемые в данной области, произвели коренной поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав категорий малоимущих людей и других слоев населения.

Предпринимаемые действия различными государственными органами, в том числе и правоохранителями, к сожалению, сегодня не могут в полной мере обеспечить законность в области работы жилищно-коммунального хозяйства, хотя это одна из важнейших отраслей российской экономики.

Представляется, необходимо особо рассмотреть проблемы в системе законодательства, обеспечивающего деятельность жилищно-коммунального хозяйства, где существует огромный массив актов подзаконного характера.

Качество нормативно-правовой базы, значительная пробельность законодательства, степень его полноты и соответствия особенностям регулируемого объекта в значительной степени обусловливают низкую эффективность управления жилищно-коммунальным хозяйством [17].

Важно выстроить систему усилий обеспечивающую возможность корректировки правовых актов, восполнения пробелов в законодательстве, устранения противоречивости между различными правовыми актами. Необходимо создать действенный механизм реализации правовых норм с просчетом возможных социальных последствий применения актов различной юридической силы.

Определенно можно констатировать, что действующая система законодательства России в сфере жилищно-коммунального хозяйства представляет разносторонне развитую систему, где охвачены практически все составляющие данного института. Оно развивается, постоянно адаптируется к изменяющимся условиям, так как реформирование самой отрасли продолжается и еще далеко от совершенства, в связи с этим оно нестабильно, что свидетельствует о необходимости его дальнейшего совершенствования в целях обеспечения законности в рассматриваемой сфере [29, с.19].

Положительным решением ряда проблем, описанных нами выше, могло бы явиться создание целостного нормативно-правового акта, где было бы определено общее управление и эксплуатация общедолевого имущества, а также пользование индивидуальной собственностью.

На основании вышеизложенного полагаем, что применение понятия конституционной законности обосновано в отношении всего действующего законодательства, которое должно соответствовать Конституции РФ и распространять конституционный порядок на все сферы общественных отношений, урегулированных нормами права либо к которым применимы общие принципы права.

2.2 Направления совершенствования законодательства России

В Российской Федерации используется двухуровневое построение российского законодательства, состоящего из федерального и регионального (субъектов РФ) уровней, ибо правотворчество органов местного самоуправления находится за пределами конституционного законодательства России.

В силу федеративной структуры Российского государства классификация российских законов по юридической силе позволяет выделять Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, принятые в пределах исключительной компетенции Федерации (например, по вопросам бюджетного, налогового, валютного регулирования), федеральные законы и законы субъектов РФ (региональные законы), принятые в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов (например, по вопросам трудовых, семейных, жилищных отношений), законы субъектов Федерации, принятые в пределах их собственной компетенции (например, по вопросам казачества).

Среди обширного комплекса направлений повышения эффективности российского законодательства особое внимание следует обратить на совершенствование структуры и содержания российского закона; обеспечение системного развития законодательства, его упорядочение; устранение пробелов и преодоление коллизий действующего законодательства.

Повышению эффективности российского законодательства способствует принятие качественных российских законов, что обусловливает совершенствование их структуры и содержания. В рамках данного направления модернизации российского законодательства предлагается обоснованное использование соответствующей терминологии закона, средств и приемов законотворческой техники, правил грамматики и формальной логики, соблюдение законотворческих процедур, выбор надлежащей формы нормативного акта, преодоление проблемы количества нормативных источников.

Повышение эффективности российского законодательства обусловлено не отдельными законами и их механической совокупностью, а их целостной системой, системно организованным нормативно-правовым массивом со своей структурой, внутренними частями и связями. Поэтому следует использовать системный подход к формированию российского законодательства, который обеспечит целостность и согласованность российского законодательства, полноту и единообразие в регулировании общественных отношений. Для этого необходимо активизировать работу по осуществлению последовательной систематизации законодательства, ведущей формой которой признается кодификация, а на региональном уровне получила свое признание такая активно развивающаяся форма систематизации законодательства, как консолидация. В то же время весьма действенным признается «пакетный» способ принятия законов, который должен стать условием для подготовки и принятия законов, касающихся наиболее важных сфер общественных отношений, предусматривая при этом конкретный механизм реализации комплексных правовых актов. Многие ученые и специалисты видят выход из сложившейся ситуации в формировании Свода законов РФ [25,с.175].

Важнейшим направлением модернизации российского законодательства является устранение пробелов и преодоление коллизий действующего законодательства и всей системы нормативно-правовых актов. Это способствует выстраиванию единого правового пространства, которое выступает основой функционирования федеративного государства в России.

Достижение данной задачи призваны обеспечить известные юридической науке способы преодоления и устранения коллизий, а именно: практика восполнения недостающих норм и отмены устаревших законов; систематизация законодательства; приведение в соответствие друг с другом федерального и регионального законодательства; судебное, административное разрешение возникающих споров; переговорный процесс, создание согласительных комиссий; профессиональное толкование и применение правовых норм; привлечение к разработкам новых законопроектов видных ученых; повышение профессионализма и правовой культуры законодателей; механизм ответственности должностных лиц и т.д.

При этом основным способом устранения пробелов в праве выступает деятельность законодательного органа по принятию (изменению, дополнению, уточнению) соответствующих законов, то есть восполнение недостающих норм в процессе законотворчества [18,с.212].

Итак, для предупреждения принятия неработающих, не отражающих потребности общества законов, которые не вписываются в действующую систему законодательства, для решения проблемы соответствия регионального законодательства федеральному, подзаконных актов - законам необходимо:

1. разработать и обеспечить соблюдение концептуальных основ категории «закон»;
2. оптимизировать механизм выявления, анализа и устранения проблем, требующих нормативного регулирования;
3. принять законы «О нормативных правовых актах Российской Федерации», «О системе правовых актов», «О правилах правотворческой техники»;
4. привести в соответствие друг с другом федеральное и региональное законодательство. Осуществление указанных, а также ряда других мероприятий является необходимым условием достижения поставленной цели выстраивания непротиворечивого, внутренне единого, согласованного законодательства как важнейшей цели правового развития общества.

Глава 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ СУДЕБНОГО АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В соответствии со статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации [1] обособленной частью отечественного процессуального законодательства следует считать административно-процессуальное законодательство, понятие, структура, тенденции формирования и развития которого до настоящего времени, к сожалению, остаются не ясными для законодателя, правоприменителя, а также ученых-юристов [27, с.18].

С позиции интегративного понимания административного процесса отечественное административно-процессуальное законодательство предлагается подразделить на две составные части:

1) законодательство, регламентирующее судебный административный процесс, - судебное административно-процессуальное законодательство;

2) законодательство, регламентирующее исполнительный административный процесс, - исполнительное административно-процессуальное законодательство.

В этой связи можно утверждать, что судебное административно-процессуальное законодательство регламентирует процессуальную деятельность судов по осуществлению правосудия посредством административного судопроизводства.

Исполнительное административно-процессуальное законодательство регламентирует процессуальную деятельность публичной администрации (компетентных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц), нацеленную на обеспечение исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ гражданами, организациями, иными участниками административных и иных публичных правоотношений, а также деятельность иных органов, организаций, лиц, которые в установленном порядке наделяются отдельными административно-процессуальными полномочиями (например, полномочиями по составлению протокола об административном правонарушении). Говоря иначе, судебное административно-процессуальное законодательство - законодательство, регламентирующее различные виды административного судопроизводства, осуществляемого компетентными судебными органами. Исполнительное административно-процессуальное законодательство - законодательство, регламентирующее различные виды административного производства, осуществляемого компетентными органами исполнительной власти или местного самоуправления, а также иными несудебными органами, которые в установленном порядке наделяются административно-процессуальными полномочиями.

Раскрывая особенности предмета регулирования судебного административно-процессуального законодательства, следует отметить, что ст. 118 Конституции РФ[1] признает осуществление судебной власти в России посредством административного судопроизводства наряду с гражданским, уголовным и конституционным судопроизводством.

Ключевым законодательным приемом, который предопределяет специфику процессуального содержания гражданского, уголовного и конституционного судопроизводства, является выделение юридического дела соответствующей категории (гражданское дело, уголовное дело, конституционное дело), которое возбуждается и разрешается по существу (далее - рассматривается) судом, создаваемым на основании Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов.

К примеру, согласно ч. 1 ст. 22 ГПК РФ специфику процессуального содержания гражданского судопроизводства предопределяют рассматриваемые судами общей юрисдикции гражданские дела различных категорий, возникающие из общественных отношений, регулируемых нормами гражданского законодательства, формально выделенного и структурированного в ст. 1 - 3 ГК РФ [7]. Особенности процессуального содержания уголовного судопроизводства в соответствии с ч. 56 ст. 5 УПК РФ [5] предопределяют уголовные дела, связанные с подготавливаемыми, совершаемыми или совершенными преступлениями, составы которых закреплены в уголовном законодательстве, которое формально выделено в ст. 1 УК РФ [6]. Специфика процессуального содержания конституционного судопроизводства предопределяется делами о несоответствии Конституции РФ, предусмотренными ст. 2 ФКЗ от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном суде Российской Федерации" [8].

Выделяя гражданские, уголовные и конституционные дела, рассматриваемые судами, законодатель отражает особенности процессуального содержания гражданского, уголовного и конституционного судопроизводства посредством специальных юридических процедур, которые в настоящее время закреплены соответственно в ГПК РФ, УПК РФ и ФКЗ от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Аналогичные, по сути, законодательные приемы процессуального регулирования деятельности судов применены законодателем в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ[2]).

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 1 КАС РФ можно сделать вывод, что отечественное административное судопроизводство представляет собой деятельность Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

При этом следует заметить, что КАС РФ, к сожалению, не устанавливает взаимосвязи административных дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, с административным и административно-процессуальным законодательством, формально выделяемым в ст. 72 Конституции РФ. Кроме того, согласно ч. 4, 5 ст. 1 КАС РФ из-под действия названного закона выведена процессуальная деятельность: Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции по делам, возникающим из публичных правоотношений, которые подлежат рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке; арбитражных судов, Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по рассмотрению дел, возникающих из публичных правоотношений и отнесенных федеральным законом к компетенции данных судов; по делам об административных правонарушениях; по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Учитывая специфику содержания процессуальной деятельности судов по делам об административных правонарушениях, а также государственно-властный характер всякого публичного правоотношения, перечисленная группа дел не может быть отнесена к гражданским, уголовным или конституционным делам. Необходимо также подчеркнуть, что указанные дела не возникают из гражданских правоотношений, не связаны с преступлениями и не предполагают рассмотрения вопросов о несоответствии Конституции РФ. Таким образом, на основании ст. 118 Конституции РФ можно сделать вывод, что дела, возникающие из публичных правоотношений, но формально выведенные законодателем из-под действия КАС РФ [2], могут быть, по сути, рассмотрены судом исключительно в порядке административного судопроизводства.

При таком подходе существующий перечень административных дел, рассматриваемых судом в порядке административного судопроизводства в соответствии с КАС РФ [2], следует дополнить, включив в него: дела об административных правонарушениях, рассматриваемые судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке, регламентированном КоАП РФ [], дела об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, иные категории дел, возникающие из публичных правоотношений, если такие дела не подлежат рассмотрению в порядке уголовного или конституционного судопроизводства.

В порядке гражданского судопроизводства, на мой взгляд, должны рассматриваться исключительно дела, возникающие из гражданских правоотношений или, говоря иначе, дела из отношений, складывающихся на основании норм гражданского законодательства, равенства сторон, свободы их волеизъявления и имущественной обособленности.

Рассматривая дела в порядке административного судопроизводства, судья, по сути, проводит оценку определенных федеральным законом результатов деятельности административно-публичных органов в установленной сфере административных и иных публичных правоотношений. В таком контексте термин "административно-публичный орган" является собирательным.

При помощи такого термина предлагается объединить таких субъектов административного судопроизводства, как органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица, структурные подразделения и территориальные органы указанных органов, а также иные органы, организации и физические лица, наделяемые административно-процессуальными полномочиями, нацеленными на обеспечение исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации иными участниками публичных правоотношений, которые не находятся в организационном подчинении указанных органов, организаций, лиц.

В рамках установленной сферы деятельности административно-публичными органами возбуждаются и, как правило, подлежат рассмотрению по существу соответствующие категории административных дел (регистрационные, лицензионно-разрешительные, удостоверительные и др.) во внесудебном (досудебном) порядке. При этом содержание внесудебного (досудебного) порядка рассмотрения административных дел (по сути, порядка административного производства) в настоящее время определяют многочисленные административные процедуры, закрепленные в несистематизированных федеральных законах, а также многочисленных административных регламентах, изданных в Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ, а также процедуры КоАП РФ [4].

Следует также подчеркнуть, что административные дела, возбужденные или рассмотренные по существу административно-публичными органами, выступающими субъектами административного судопроизводства, разрешаются судьей в соответствии со специальными процедурами. Процедуры такого рода, применяемые судьей, предлагается с учетом специфики содержания разрешаемого дела называть процедурами административного судопроизводства.

Под процедурой административного судопроизводства предлагается понимать систему норм, регламентирующих цикличность, целенаправленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), порядок документального оформления взаимосвязанных действий и решений судебных органов по рассмотрению административных дел, а также взаимное процессуальное положение судебных органов, административно-публичных органов, иных органов, физических лиц и организаций, являющихся участниками данных дел.

Раскрывая предложенную дефиницию, следует подчеркнуть, что процедура административного судопроизводства является самостоятельным видом правоприменительной юридической процедуры, который определяет судебный порядок административно-правовой охраны и защиты прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций, а также прав и законных интересов публичных образований (РФ, субъектов РФ, муниципальных образований) в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Говоря иначе, процедуры административного судопроизводства определяют специфику административного правосудия и, следовательно, проявляют особенности предмета регулирования судебного административно-процессуального законодательства.

По сути, процедура административного судопроизводства:

• определяет пределы процессуального взаимодействия судебных органов, административно-публичных органов, физических лиц и организаций в рамках административного дела, рассматриваемого судом;
• объединяет в определенный замкнутый цикл действия и решения судебных органов, а также административно-публичных органов по административному делу, рассматриваемому судом;
• формально определяет целенаправленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), цикличность, а также порядок документального оформления взаимосвязанных действий и решений судов, а также административно-публичных органов по административному делу, рассматриваемому судом.

В соответствии с процедурами административного судопроизводства судья применяет предусмотренные федеральным законом специальные административно-правовые меры, которые в обобщенном виде можно назвать судебно-административными мерами. Например, судебно-административными мерами являются: признание недействительным ненормативного правового акта, незаконным иного решения органа исполнительной власти или должностного лица данного органа, иного административно-публичного органа; признание незаконным действия (бездействия) административно-публичного органа; отмена постановления (решения) административно-публичного органа по делу об административном правонарушении; назначение физическому или юридическому лицу административного наказания или применение меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, из числа тех, которые могут применяться только судом, и др.

Раскрывая особенности процедуры административного судопроизводства, необходимо отграничивать административные дела, рассматриваемые судами, от административных дел, разрешаемых административно-публичными органами. В этой связи административное дело, рассматриваемое судом, логично называть судебно-административным делом.

Судебно-административным делом предлагается считать совокупность вопросов, связанных с возникающей в сфере административных и иных публичных правоотношений конкретной фактической ситуацией, в соответствии с которой реализуется замкнутый цикл последовательных, документально оформляемых действий и решений суда по оценке определенных федеральным законом результатов деятельности административно-публичных органов в целях защиты и охраны судом частных и публичных прав, законных интересов.

В настоящее время перечни судебно-административных дел, а также процедуры административного судопроизводства систематизированы не в полной мере. Такие перечни и процедуры закреплены в КАС РФ, КоАП РФ в (ст. 29.1 - 30.19), АПК РФ (ст. 189 – 216 [3]).

Оценивая достигнутый уровень систематизации процедур административного судопроизводства, закрепленных в КАС РФ, АПК РФ и КоАП РФ, представляется целесообразным подразделить данные процедуры на отдельные виды в зависимости: 1) от конкретного содержания судебно-административного дела; 2) характера процессуального взаимодействия суда с административно-публичными органами.

В зависимости от конкретного содержания судебно-административного дела на следующие виды:

1) процедуры административного судопроизводства по рассмотрению дел об административно-правовых спорах (процедуры судебно-административной защиты). Перечень дел данной категории в настоящее время закреплен в двух процессуальных законах (ч. 2 ст. 1 КАС РФ, ст. 207 - 211 АПК РФ) и поэтому не систематизирован в полной мере. Делами об административно-правовых спорах, которые разрешаются судом, следует признать дела: об оспаривании нормативных правовых актов; об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями; об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии; о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности. Применяя процедуры административного судопроизводства по рассмотрению дел об административно-правовых спорах, суд обеспечивает защиту нарушенных или оспариваемых частных прав и законных интересов, возникающих в публичной сфере (прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений);

2) процедуры административного судопроизводства по рассмотрению дел о применении мер административно-правового принуждения (процедуры судебно-административного принуждения). Перечень дел данной категории также в полной мере не систематизирован. Согласно ст. 23.1 КоАП РФ к делам о применении мер административно-правового принуждения, разрешаемых судом, логично отнести дела об административных правонарушениях. В ст. 202 АПК РФ дела об административных правонарушениях называются делами о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов. В соответствии со ст. 2 КАС РФ делами о применении мер административно-правового принуждения, которые рассматриваются судом, следует также считать: дела о приостановлении деятельности или ликвидации некоммерческой организации; дела о прекращении деятельности средств массовой информации, дела о взыскании обязательных платежей и санкций; дела о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение. Применяя процедуры административного судопроизводства по применению мер административно-правового принуждения, суд в публичной сфере обеспечивает охрану частных прав и законных интересов (прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений), а также публичных прав и законных интересов (прав и законных интересов публичных образований - Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

3) процедуры административного судопроизводства по рассмотрению дел о применении мер административно-правового ограничения (процедуры судебно-административного ограничения). Перечень дел данной категории систематизирован, закреплен в ч. 3 - 8 п. 3 ст. 1 КАС РФ [2]. К делам о применении мер административно-правового ограничения, которые разрешаются судом, предлагается отнести: дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; дела о госпитализации граждан в недобровольном порядке и т.п. Применяя процедуры административного судопроизводства по применению мер административно-правового ограничения, суд обеспечивает охрану частных, а также публичных прав и законных интересов, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

В зависимости от характера процессуального взаимодействия суда с административно-публичными органами можно, проанализировав КАС РФ, АПК РФ и КоАП РФ, выделить два типа процедур административного судопроизводства: 1) процедуры, которые для административно-публичных органов являются состязательными; 2) процедуры, которые для административно-публичных органов являются передаточными ("трансмиссионными"). Процедуры административного судопроизводства, которые являются состязательными для административно-публичных органов, закреплены в КАС РФ и АПК РФ. Передаточные ("трансмиссионные") процедуры административного судопроизводства предусмотрены КоАП РФ.

Применяя процедуру, состязательную для административно-публичных органов, суд осуществляет административное судопроизводство в строгом соответствии с принципом разделения властей, закрепленным в ст. 10 Конституции РФ, поскольку не подменяет, а привлекает орган исполнительной власти, а также иной административно-публичный орган в качестве обязательной стороны рассматриваемого судебно-административного дела. Таким образом, суд обеспечивает оптимальный уровень реализации прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций в административно-правовой сфере. В соответствии с процедурами, предусмотренными КоАП РФ, административно-публичный орган передает материалы дела об административном правонарушении судье и не признается обязательным участником судебного разбирательства по делу об административном правонарушении. При таком подходе судебный орган, по сути, подменяет орган исполнительной власти или иной административно-публичный орган по делу об административном правонарушении, выступает следующей, передаточной инстанцией административно-публичного органа, т.к. без участия данного органа применяет меры административного принуждения в отношении физического или юридического лица, которое совершило административное правонарушение, выявленное указанным органом. Представляется, что такого рода процедура судебного разбирательства по административному делу не соответствует конституционному принципу разделения властей и не обеспечивает надлежащий уровень реализации прав, свобод и законных интересов лиц в административно-правовой сфере.

Обобщая предложенные подходы к пониманию и классификации дел и процедур административного судопроизводства, представляется необходимым рассматривать Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в качестве единого судебного административно-процессуального закона, содержащего защитные, принудительные и ограничительные процедуры административного судопроизводства.

В этой связи предлагается закрепить в КАС РФ единообразные законодательные дефиниции судебно-административного дела и процедуры административного судопроизводства, в соответствии с которыми систематизировать процедуры судебно-административной защиты, судебно-административного принуждения и судебно-административного ограничения, исключив данные процедуры из КоАП РФ и АПК РФ. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ предлагается в структуре перечисленных процедур административного судопроизводства предусмотреть обязательное участие административно-публичного органа в судебном разбирательстве, т.е. сделать такие процедуры состязательными для органов исполнительной власти, а также иных административно-публичных органов.

Следуя разработанному подходу к систематизации судебного административно-процессуального законодательства, представляется необходимым разработать и принять Федеральный закон "Об административном производстве в Российской Федерации", в котором соотносимо с нормами КАС РФ определить единые исходные начала административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также иных органов, организаций и лиц, наделяемых в установленном порядке административно-процессуальными полномочиями.

Реализация выдвинутых предложений позволит после принятия и вступления в силу КАС РФ сделать следующий поступательный шаг в становлении, развитии и гармонизации отечественного административно-процессуального законодательства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Следовательно, понятие «законодательство» широко используется в юридической науке и практике. Однако его содержание и объём по-разному определяются не только в отечественной общеправовой теории, но и в российском праве, что создаёт сложности как в процессе научного исследования охватываемого данной категорией явления, так и в правореализационной деятельности.

Законодательство в Российской Федерации имеет двухуровневую структуру: федеральные законы принимаются федеральным парламентом и распространяются на всю территорию Федерации, а законы субъектов Федерации (принимаемые в соответствии с распределением компетенции между субъектами и центром) распространяются только на их территорию.

Закон может быть высокого качества при условии, что он отвечает общественным потребностям и реально регулирует общественные отношения в соответствии с поставленными целями. Полагаем, что законодательство в современном мире должно быть динамичным, стабильным.

В Конституции Российской Федерации закреплена главная обязанность государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина

Применение понятия конституционной законности обосновано в отношении всего действующего законодательства, которое должно соответствовать Конституции РФ и распространять конституционный порядок на все сферы общественных отношений, урегулированных нормами права либо к которым применимы общие принципы права.

Поэтому для предупреждения принятия неработающих, не отражающих потребности общества законов, которые не вписываются в действующую систему законодательства, для решения проблемы соответствия регионального законодательства федеральному, подзаконных актов - законам необходимо:

• разработать и обеспечить соблюдение концептуальных основ категории «закон»;
• оптимизировать механизм выявления, анализа и устранения проблем, требующих нормативного регулирования;
• принять законы «О нормативных правовых актах Российской Федерации», «О системе правовых актов», «О правилах правотворческой техники»;
• привести в соответствие друг с другом федеральное и региональное законодательство. Осуществление указанных, а также ряда других мероприятий является необходимым условием достижения поставленной цели выстраивания непротиворечивого, внутренне единого, согласованного законодательства как важнейшей цели правового развития общества.

Проанализировав вопрос о проблемах и перспективах регулирования судебного административно-процессуального законодательства, делаем выводы, что в этой связи предлагается закрепить в КАС РФ единообразные законодательные дефиниции судебно-административного дела и процедуры административного судопроизводства, в соответствии с которыми систематизировать процедуры судебно-административной защиты, судебно-административного принуждения и судебно-административного ограничения, исключив данные процедуры из КоАП РФ и АПК РФ.

Также представляется необходимым разработать и принять Федеральный закон "Об административном производстве в Российской Федерации", в котором соотносимо с нормами КАС РФ определить единые исходные начала административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также иных органов, организаций и лиц, наделяемых в установленном порядке административно-процессуальными полномочиями.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации (1993) // Российская газета. 1993. 25 дек.
2. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 19.07.2018)// http://legalacts.ru/kodeks/kodeks-administrativnogo-sudoproizvodstva-rossiiskoi-federatsii-ot-08032015/ (дата обращения: 01.10.2018)
3. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 04.08.2018)// http://legalacts.ru/kodeks/APK-RF/
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 26.09.2018)// http://legalacts.ru/kodeks/KOAP-RF/
5. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 29.07.2018)// http://legalacts.ru/kodeks/UPK-RF/
6. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 29.07.2018)// http://legalacts.ru/kodeks/UK-RF/
7. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2018)// http://legalacts.ru/kodeks/GK-RF-chast-1/
8. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 29.07.2018) "О судебной системе Российской Федерации"//http://legalacts.ru/doc/federalnyi-konstitutsionnyi-zakon-ot-31121996-n-1-fkz/(дата обращения: 01.10.2018)
9. Административное право: Учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. М.: Норма; Инфра-М, 2015. 755 с.
10. Абрамова А.И., Губаева Т.В., Мицкевич А.В. и др. Законотворчество в Рос-сийской Федерации: науч.-практ. и учеб. пособие / под ред. проф. А.С. Пиголкина Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве Рос. Федерации. – М. : Формула права, 2013. – 604 с.
11. Алексеев С. С. Государство и право: учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений. – М.: Проспект, 2015. – 148 с.
12. Баранов, В.М. Классификация в российском законодательстве / В.М. Баранов, Е.В. Чумаков. – Н. Новогород : НА МВД РФ, 2015. – 260 с.
13. Бошно С.В. Закон в системе нормативных правовых актов современной России // Научные труды. Вып. 5: В 3 т. Т. 1 / Российская академия юридических наук. М.: Издательская группа "Юрист", 2010. С. 40
14. Галузо В.Н. Возможно ли обеспечение единообразного исполнения законо-дательства при отсутствии его систематизации? // Гос-во и право. – 2014. – № 11.
15. . Егорова Н.Е. Правовая природа федерального закона как источника конституционного права России. – Брянск: Курсив, 2010. – 162 с.
16. Егорова, Н.Е. Федеральный закон как источник конституционного права России : автореф. дис. …канд. юрид. наук : 12.00.02 / Н.Е. Егорова ; Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ. – М., 2009. – 24 с.
17. Еремин А.Р., Любушкин В.А., Останков Д.Б. Проблемы организации и правового регулирования жилищно-коммунального хозяйства в Республике Мордовия // Современные проблемы науки и образования. 2015. №2; URL: www.science-education.ru/129-22202. (дата обращения: 01.10.2018)
18. Зелепукин А.А. Российское законодательство: состояние и проблемы реализации // Правовая политика и правовая жизнь. 2016. N 4. С. 212– 215
19. Иванов И.В. Конституционная законность: понятие, содержание и проблемы обеспечения // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 4. С. 50-55.
20. Карташов, В.Н. Законодательная технология субъектов Российской Федерации / В.Н. Карташов, С.В. Бахвалов. – Ярославль : ЯрГУ, 2010. – 368 с.
21. Лисина О.В. Некоторые вопросы обеспечения законности в уголовно-исполнительной системе // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 12. С. 60-65
22. Лукьянова Е.Г. Учение о законе в русской юриспруденции: моногр. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. – 160 с.
23. Любушкин В.А. Конституционно-правовая характеристика Республики Мордовия как субъекта Российской Федерации / Под ред. А.Р. Еремина. Саранск: Типография ООО «ПРИНТ-ИЗДАТ», 2012. – 176 с.
24. Марченко, М.Н. Источники права / М.Н. Марченко. – М.: Проспект. 2015. – 760 с
25. Мазуренко А.П. Правотворческая политика в Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь России в начале XXI века: Материалы международного круглого стола, 23 июня 2008 г. Ростов н/Д: Южный федеральный университет: РИА-КМВ, 2009. С. 175 – 179
26. Поленина, С.В. Законотворчество в Российской Федерации / С.В. Поленина – М. : Институт государства и права РАН, 2016. – 145 с
27. Салищева Н.Г., Дубровский Д.С., Женетль С.З., Штатина М.А. Административный процесс: Учебник для бакалавриата и магистратуры. М., 2014. С. 17 - 22
28. Сильченко, Н.В. Проблемы верховенства закона : автореф. дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.01 /Н.В. Сильченко. – Гродно, 1993. – 355 с
29. Хусяйнова С.Г. Совершенствование законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства как способ обеспечения законности // Российская юстиция. 2016. № 4. С. 19-23.