Автор Анна Евкова
Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации (Краткий анализ нормативного правового обеспечения взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления)

Содержание:

Введение

Актуальность темы исследования. В системе взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления многое определяется точностью правовой регламентации их полномочий. К сожалению, «взрывное» расширение компетенции субъектов Федерации или муниципальных образований, излишняя поспешность в закреплении их правового статуса, юридический дилетантизм и политические пристрастия региональных и местных элит могут привести к определенной разбалансировке при определении компетенции органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Сферы деятельности органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и местного самоуправления обусловлены функциями государства и определены Конституций РФ. В самом общем виде эта деятельность представляет собой государственное руководство процессами, происходящими в обществе (государственное, экономическое, социально-культурное строительство, внешние отношения, оборона и т.д.).

Важно ясно представлять, что, указывая предметы ведения органов государственной или муниципальной власти, мы только показываем, в каких именно областях общественной, государственной или муниципальной жизни они компетентны, но отнюдь не определяем пределы их правовых возможностей в данных сферах, т.е. полномочий. Тем не менее определение компетенции всегда связано с уточнением предметов ведения. Именно по такому пути идет нормотворческая практика. Наиболее яркий пример дает этому Конституция РФ, определившая предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72) и закрепившая в ст. 73 остаточный принцип, заключающийся в том, что субъекты государства обладают полнотой власти, за исключением тех, что указаны в ст. ст. 71 и 72.

Вместе с тем, проводя разграничение предметов ведения, Конституция РФ относит их не к конкретным государственным органам, а к Федерации (государству) в целом и субъектам Федерации в частности.

Исходя из предложенной Конституцией РФ формулы субъекты Федерации сами при определении своего правового статуса дополняют предметы ведения и закрепляют их в конституциях и уставах субъектов Федерации.

Аналогичное положение дел характерно и для решения вопросов местного самоуправления и определения пределов полномочий самоуправленческих структур.

Объект исследования – взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Предмет исследования – организационно-правовое обеспечение взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Цель исследования – определить проблематику взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Поставленная цель определила ряд следующих задач:

- охарактеризовать краткий анализ нормативного правового обеспечения взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления;

- рассмотреть отдельные тенденции и проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления;

- анализировать направления, механизмы и проблемы взаимодействия органов государственной власти с местным самоуправлением в субъектах Российской Федерации (на примере Московской области);

- проанализировать реализацию положений об оказании транспортных услуг в нормативных правовых актах (на примере Московской области).

Теоретическую и эмпирическую основу исследования составили диссертационные исследования, учебные и периодические издания.

Структурно работа состоит из введения, трех параграфов, заключения и списка нормативных правовых актов и используемой литературы.

Глава 1. Общая характеристика взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

1.1. Краткий анализ нормативного правового обеспечения взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

В Конституции РФ[1] местное самоуправление определено как форма осуществления народом своей власти (ст. 3), признано и гарантировано (ст. 12).

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны. Они не включены в систему органов государственной власти.

Данное положение отличает их от аналогичных действовавших в СССР, где существовала жесткая «вертикаль»[6, С. 15] советов различных уровней, находящихся в четком взаимоподчинении. А выделение же местного самоуправления в самостоятельное управленческое звено способствовало раскрытию дополнительных возможностей учета потребностей местного населения, определило мобильность руководства повседневными делами.

В Основном законе государства установлено, что референдум, выборы и другие формы прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления, являются способами осуществления гражданами местного самоуправления. Таким образом, население участвует в местном самоуправлении опосредовано.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[3] определил значение местного самоуправления в осуществлении народовластия, сформулировал правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, установил общие принципы местного самоуправления в РФ.

Различаются материальные полномочия (внутри предметов ведения) и процедурные полномочия (применительно к конкретным формам деятельности органов государственной и муниципальной власти). Существует группа исключительных полномочий, однако они могут включать в себя как материальные, так и процедурные полномочия.

Полномочия должны быть разделены между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Решение этой задачи, как показывает практика, в основном носит сугубо практический характер и осуществляется в процессе политического взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и их руководителей. Для того чтобы максимально объективировать этот процесс, перенести центр возникающих при этом разногласий и споров из области политики в область права, следует определить принципы, которыми обоим сторонам следует руководствоваться[6, С. 17].

Принципы, на основе которых обеспечивается разграничение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, взаимосвязаны, так как касаются различных сторон одного и того же явления, т.е. осуществления государственной и публичной власти на местах. Соблюдение одних принципов способствует реализации других. Нарушение какого-либо одного принципа влечет за собой нарушение и других.

Принципы можно разделить на конституционные, т.е. непосредственно закрепленные Конституцией РФ, и специальные, которые должны быть закреплены в конституциях и уставах субъектов РФ и непосредственно определять взаимоотношения государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, процедуру разграничения полномочий[8].

Формирование системы взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление правовых основ ее функционирования осуществляется в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, а также нормативными актами, определяющими правовой статус субъекта РФ и муниципального образования. Кроме конституций и уставов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований, сюда следует отнести схему управления субъектом Федерации, муниципальным образованием, договоры и соглашения о разграничении полномочий между ними, а также региональные законы и положения об органах государственной власти субъекта Федерации и органах местного самоуправления, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Именно эти акты определяют принципы, содержание, характер, основные направления, правовые механизмы и организационно-правовые формы взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления.

Существенным фактором, отрицательно сказывающимся на процессе формирования системы взаимоотношений органов государственной и муниципальной власти, является отсутствие должного внимания со стороны федерального законодателя. Вместе с тем в силу сложности и многогранности проблем организации и функционирования этих сложнейших институтов одного этого недостаточно[21, С. 6].

Здесь нужен блок законодательных актов, которые определили бы единые принципы построения системы и организации деятельности и взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, принципы и порядок их взаимодействия, принципы и порядок разграничения полномочий по предметам совместного с Российской Федерацией ведения, принципы и процедуры взаимного делегирования полномочий, принципы и порядок регионального управления и совместного решения проблем на местах и так далее.

Следует отметить, что наибольшая нагрузка по реализации переходных положений ФЗ РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ ложится на органы государственной власти субъектов РФ. Объем мероприятий, отнесенных на уровень Правительства РФ, почти в два раза меньше, и совсем немного поручено существующим органам местного самоуправления. Вот почему для региональных властей должен быть важен порядок действий по установлению основ деятельности органов местного самоуправления.

Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, их руководители и аппарат не всегда в состоянии осуществить оптимальное разграничение компетенции, обеспечить их согласованную деятельность в силу разных причин. Во-первых, сам процесс формирования, обоснования и утверждения системы органов государственной власти субъекта РФ, также, как и органов местного самоуправления, во многом осуществляется спонтанно, на основе субъективных представлений, правящих региональных и местных элит и аппарата. Во-вторых, конструирование властных систем не имеет под собой определенной научной основы — в основном подобные вопросы решаются эмпирически в процессе политического взаимодействия органов государственной и муниципальной власти, их руководителей, иных политических сил. В-третьих, сам процесс не отличается разработанностью юридических процедур [21, С. 4].

В связи с этим целесообразно, чтобы органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления при подготовке нормативных правовых актов, определяющих их структуру и полномочия, пользовались единой научной методикой, учитывающей функциональные особенности и специфику рассматриваемых органов, раскрывающей конституционные основы их организации и деятельности, круг и сферу согласуемых действий, формы и методы координации деятельности между собой, и вместе с тем, дающей простор учету территориальных, национальных и других особенностей субъектов Федерации и муниципальных образований.

Мы считаем, что использование подобных рекомендаций не будет ущемлять конституционный статус органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, одновременно создавая необходимые предпосылки гармонизации и упорядочению их взаимоотношений.

Таким образом, оптимизация системы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, обеспечение определенного единообразия их правового статуса и, как следствие, необходимого взаимодействия, возможно на следующей правовой основе: Конституция РФ, стабильное федеральное законодательство, конституции и уставы субъектов Федерации и региональное законодательство, согласованные и утвержденные в установленном порядке схемы управления субъектами Федерации, уставы муниципальных образований, научно разработанные методики определения структуры и полномочий, а также форм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В зависимости от предмета правового регулирования указанные выше документы образуют следующие группы.

Первая группа правовых норм обеспечивает реализацию одного из главных условий функционирования государственных и муниципальных органов — необходимость их тесного взаимодействия.

Значение этих норм заключается в юридическом закреплении оптимального масштаба поведения участников правоотношений для достижения поставленной цели, необходимости осуществления согласованности в своих действиях при реализации установленных полномочий.

Как нам представляется, нормы, определяющие задачи государственных органов субъекта РФ и органов местного самоуправления, по степени обязательности предписания, указанного в них поведения следует относить к императивным (категорическим). Даже сформулированные в виде задач они требуют того, чтобы соответствующие органы спланировали и приступили к осуществлению конкретных действий, в противном случае теряется сама их суть.

Анализ содержания этих норм показывает, что они не предусматривают альтернативу. Например, ни орган государственной власти субъекта Российской Федерации, ни орган местного самоуправления вправе выбирать какой-либо вариант поведения. Также отсутствуют поощрительные меры, способствующие сохранению или же развитию новых отношений. Органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления обязаны осуществлять взаимодействие, иначе в стране возможен политический паралич на местах. Данное обстоятельство понимается всеми и учитывается в формулировке норм.

Помимо сказанного выше, в формулировках рассматриваемых статей заключено конституционное требование совместных действий государственных органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в процессе достижения закрепленных Конституцией РФ социальных, политических и экономических ориентиров, о чем уже говорилось выше. И, наконец, немаловажным является то, что с учетом содержания анализируемых норм в перспективе вполне правомерна постановка вопроса о юридической ответственности руководителей указанных органов, за несоблюдение должной формы взаимоотношений.

Вторая группа правовых норм закрепляет формы и технологию такого взаимодействия. Эту группу, в свою очередь, можно разбить на две подгруппы, а именно: правовые нормы, непосредственно связанные и обеспечивающие нормотворческий, в том числе законодательный процесс: нормы, не связанные с этими процессами [13, С. 65].

Однако ведущее место в системе взаимоотношений государственных органов субъекта РФ и органов местного самоуправления принадлежит нормам первой подгруппы. Посредством юридических актов эти органы реализуют свои функции и полномочия. Изучение взаимоотношений в этой сфере представляет особый интерес, поскольку здесь наиболее ярко высвечиваются применяемые как субъектами Федерации, так и к муниципальными образованиям важнейшие элементы механизма сдержек и противовесов.

Таковы главные особенности правовой основы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Ее характеристика и научная проработка необычайно важно, поскольку является необходимым условием формирования цивилизованных взаимоотношений.

1.2. Отдельные тенденции и проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

Реформирование местного самоуправле­ния в Российской Федерации затрагивает целый комплекс проблем, связанных с реализацией управления, организацией общественной жизни, взаимодействием органов государственной власти и местного самоуправления. Решение суще­ствующих проблем невозможно без изменения действующего законодательства. Неоднократно предпринимались попытки изменения организационных, функциональных и территориальных основ местного самоуправления. Очевидно, что эти попытки не принесли положительного ре­зультата, и сегодня наблюдается кризис местного самоуправления в России[8, С. 20].

Объясняется это, прежде всего, тем, что население утратило интерес к местной власти, граждан мало интересует, в каком муниципаль­ном образовании они живут, кто осуществляет руководство органами местного самоуправления и представляет их интересы. Все это свидетель­ствует о пассивности граждан и о недейственности институтов прямой демократии.

Утрата интереса к органам местного самоуправления может быть вызвана отсутствием харизматичных личностей в этих органах, недостаточным уровнем профессионализма и компетентности их кадрового состава, нежеланием должностных лиц органов местного самоуправления вести разъяснительную работу с населением, проявлять инициативу, вносить предложения по изменению жизни муниципального образования.

Актуальным на этом фоне является вопрос о необходимости местного самоуправления. Как известно, установление местного самоуправле­ния в России, а также реализация его реформ про­исходит сверху. Это свидетельствует о том, что местное самоуправление осталось не приближен­ным к населению. Государство за это время не из­менило к нему отношения и по-прежнему рассматривает местное самоуправление как инструмент реализации государственного управления[10, С. 54].

Для того чтобы местное самоуправление все-таки состоялось, необходимо самому обществу претерпеть изменения, быть активным, проявлять интерес к местным делам, а для этого следует повысить уровень правосознания граждан. Только в этом случае местное самоуправле­ние не будет ассоциироваться с «продолжением государственной машины управления террито­риями»[20, С.202].

Бесспорно, природа местного самоуправления дуалистична, а это говорит о том, что его самостоятельность тоже относительна. Местное самоуправление - это нижний уровень публичной власти, функционально взаимодействующий с государством и его органами.

В Постановлении от 15 января 2018 г. №3-П констатируется, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их принадлежности к государ­ственной природе. Поскольку государствен­ная и местная власть являются разновидностями публичной власти, реформирование местного са­моуправления в России возможно и без внесения изменений в Конституцию РФ. Конституция РФ закрепила только основные положения о местном самоуправлении, развить которые необходимо в федеральном законодательстве и вложить в них соответствующий смысл с учетом специфики становления местного самоуправле­ния в нашем государстве[17, С.59].

Местное самоуправление обладает организационной самостоятельностью. Это положение содержится в ст. 12 Конституции РФ. Однако ст. 74.1 ФЗ РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ установила право губернаторов на инициирование удаления главы муниципального образования в отставку за неисполнение обязанностей по решению вопросов местного значения. А.Н. Костюков верно отметил, что названная нор­ма нарушает принцип организационной самостоятельности местного самоуправления, а потому подлежит отмене.

Говоря о финансовых основах местного са­моуправления, следует отметить существование местного самоуправления за счет трансфертов от государства. Сумма дохода от двух местных налогов (земельный налог и налог на имущество) не пре­вышают в среднем 5% общего объема местных бюджетов. В этой связи представляется необходимым кардинальное изменение сложив­шейся ситуации. Для обеспечения финансовой са­мостоятельности местного самоуправления целе­сообразно расширить перечень местных налогов, предоставить органам местного самоуправления большую самостоятельность по установлению ставок, введению местных сборов и т.п. Пред­лагается также сократить расходы на содержание муниципальных служащих. Проблемы финан­совой обеспеченности местного самоуправления необходимо решать комплексно, чтобы принципи­ально изменить сложившуюся ситуацию [9, С. 69].

Проблемы возникают при наделе­нии органов местного самоуправления отдельны­ми государственными полномочиями. Существу­ет точка зрения, что «вопросы местного значения должны быть разделены на те, от осуществления которых муниципальное образование не может отказаться, и те, которые реализуются по реше­нию местного сообщества». Реализация на практике данного предложения потребует ком­плексного подхода к изменению регулирования вопросов местного значения в целом.

Вопросы территориальной организации местного самоуправления актуальны и по сей день. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ установил закрытый перечень видов муниципальных образований, образующих двух­уровневую систему. В науке возникла дискуссия о целесообразности двухуровневого местного са­моуправления.

Так, Н.Л. Пешин, придерживался мнения о том, что городские округа должны быть государствен­ными, а не муниципальными единицами. Противоположное мнение заключается в обратном – городские поселения исторически были и должны оставаться в систе­ме местного самоуправления. Имеющиеся точки зрения связаны с отсутствием четкого раз­граничения государственных и местных дел. В качестве компромисса предлагается изменить федеральное законодательство, восстановив воз­можность создания районного уровня местного самоуправления в городах, сохранив при этом городской округ в качестве муниципального об­разования второго уровня [14, С. 24].

О переходе к одноуровневой системе мест­ного самоуправления, т.е. к осуществлению мест­ного самоуправления только на уровне внут­ригородских районов и поселений, критично высказывается А.Н. Костюков, указывая, что это повлечет за собой изменение территорий, на кото­рых осуществляется местное самоуправление.

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ изменить границы территории, в которых осуществляет­ся местное самоуправление, возможно только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Между тем реализация предлагаемой модели не предполагает учет мнения населения соответству­ющих муниципальных образований в какой-либо форме (в том числе в форме местного референдума)[16, С. 98]. В связи с этим потребуется пересмотр ст. 131 Конституции РФ путем исключения из нее поло­жений о самостоятельном определении населени­ем структуры органов местного самоуправления, учете исторических и иных местных традиций при выборе территориальной модели организации местного самоуправления, а также положений об обязательном учете мнения населения при изме­нении границ территорий, в которых осуществля­ется местное самоуправление.

По-разному можно относиться к реформи­рованию местного самоуправления, однако надо признать, что имеются серьезные проблемы, за­трудняющие его становление и развитие в нашем государстве, а решить их возможно только при осознании необходимости местного самоуправле­ния с реальным предоставлением ему всех гаран­тий его реализации, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления, Конститу­ции РФ и нормативных правовых актах.

Глава 2. Проблематика взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

2.1. Направления, механизмы и проблемы взаимодействия органов государственной власти с местным самоуправлением в субъектах Российской Федерации (на примере Московской области)

На сегодняшний день одна из важнейших проблем взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления - вопрос о распределении полномочий. Она связана с нежеланием и боязнью государственной власти сократить свои властные полномочия, что приводит к конфликтам с местными органами власти [18, С. 20].

Более того, сама проблема разграничения полномочий связана еще и с тем, что трудно провести четкую грань, тем самым отнести одни расходы на местный бюджет, а остальные - на государственный. Деление полномочий на государственные и местные во многом зависит от целесообразности способов их удовлетворения, ведь фактически не существует четко разграниченных функций, принадлежащих тому или иному уровню власти. Они все неразрывно связаны и направлены на удовлетворение всех общественных потребностей.

В момент становления местного самоуправления в России государственная власть попыталась провести четкое разграничение полномочий между уровнями власти. Из-за передачи местным властям большого объема полномочий без соответствующих финансовых ресурсов муниципальные образования не в состоянии справиться с возложенными функциями.

Таким образом, желание органов государственной власти четко разделить полномочия всех уровней власти РФ не увенчалось успехом. Это обусловлено отсутствием в принятых на данный момент нормативно- правовых актах четкого понятия, что входит в государственные полномочия, а что в местные. Конституция Российской Федерации закрепила в себе организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике мы видим невозможность эффективного управления во всех сферах жизни общества без тесного взаимодействия обоих уровней власти2.

Более того, такая взаимосвязь обеспечивает продуктивность муниципальной политики, способствуя решению государственных задач посредством решения вопросов местного значения. К задачам относятся: укрепление политической системы, формирование условий, обеспечивающих реализацию и защиту интересов общества, укрепление основ народовластия, подготовка кадров для муниципальных органов [21, С. 30].

Выделяя местное самоуправление в отдельный социальный институт, государство наделяет его властными полномочиями, но при этом не наделяя его свойствами государственной структуры. В этом и заключается принцип децентрализации власти, который не просто позволяет сохранить целостность России, но и эффективно защитить общество и граждан, а также обеспечить гармоническое развитие духовных, культурных и экономических связей между всеми субъектами Российской Федерации. Безусловно, государство и местное самоуправление неразделимы, а попытки их разъединения впоследствии могут привести к разрушению самоуправления или, что еще хуже, государства.

Местное самоуправление должно рассматриваться только в совокупности с общим организмом всего механизма государственной власти, в состав которого оно входит, как составляющая часть единого целого. Такое взаимоотношение проявляется по следующим направлениям: в проведение выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, формирование местных органов исполнительной власти, реализация предметов совместного ведения, организация работы по исполнению законов.

В настоящее время взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе ряда принципов: законности, самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий, сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, обеспечения финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения, гласности, взаимной ответственности.

Далее рассмотрим основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления:

  • правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления;
  • разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления;
  • дальнейшее разграничение компетенций государственных органов и органов местного самоуправления;
  • обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления;
  • содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций;
  • защита прав граждан на осуществление местного самоуправления [11, С. 69].

Таким образом, в заключении можно сделать вывод, что органы государственной власти и органы местного самоуправления неразделимы, а значит, проблемы, возникающие при их взаимодействии должны совместно решаться обоими органами власти, при этом государство должно обеспечивать нормативную базу, четко разделяющую полномочия между данными органами, а также законодательно закреплять их самостоятельность.

В Московской области взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправление регламентировано отдельным нормативным правовым актом – Закон Московской области от 13.06.1996 № 27/96-ОЗ «О местном самоуправлении в Московской области» (принят решением Мособлдумы от 05.06.1996 № 14/92). Указанный документ основывается на положениях Конституции РФ, ФЗ РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Устава Московской области (подписан Губернатором МО от 11.12.1996 № 55/96-ОЗ, принят решением Мособлдумы от 05.11.1996 № 5/108 и решением Мособлдумы об отклонении заключения Главы Администрации МО от 04.12.1996 № 6/112).

По мнению С.Р. Зариповой законы, касающиеся организации местного самоуправления, составляют следующие блоки:

- правовые акты о местном самоуправлении;

- нормативные документы, касающиеся полномочий органов государственной власти по взаимодействию с «Советом муниципальных образований;

- законы, направленные на регулирование отдельных вопросов организации местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.

Исходя из такого деления, Московская область относится к первой группе.

В тексте правовых документов зачастую вместо термина ««взаимодействие» используют «межмуниципальное сотрудничество», под которым понимается создание Совета муниципальных образований, преследующего цель объединения ресурсов (финансовых, материальных и иных) и обеспечение решения вопросов местного значения и координации вопросов с государственной властью [19, С. 64].

В отличие от других регионов Московская область расширила действующий на ее территории закон «О местном самоуправлении» в области межмуниципального сотрудничества, в частности были выделены формы и методы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Рассмотрим формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Московской области:

  • создание совещательных органов для выработки решений по вопросам совершенствования местного самоуправления;
  • заключение соглашений о сотрудничестве;
  • оказание методического содействия в проведении Советом муниципальных образований Московской области мероприятий с участием органов местного самоуправления;
  • участие представителей органов государственной власти Московской области в деятельности Совета муниципальных образований Московской области и проводимых им мероприятиях;
  • привлечение Совета муниципальных образований Московской области к обсуждению проектов законов Московской области по вопросам местного самоуправления;
  • привлечение Совета муниципальных образований Московской области к обсуждению стратегии социально-экономического развития Московской области;
  • привлечение уполномоченных представителей Совета муниципальных образований Московской области к участию в работе органов государственной власти Московской области в качестве экспертных, консультативных и координационных общественных советов и групп по вопросам местного самоуправления; внесения предложений по развитию местного самоуправления и совершенствованию деятельности Совета муниципальных образований Московской области [15, С. 36].

Анализ нормативного правового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации позволяет сформулировать вывод о том, что в отдельных регионах отсутствуют специальные законы о взаимодействии органов государственной власти с органами местного самоуправления. Вместе с тем это не означает, что данные отношения регулируются Конституциями и Уставами субъектов.

2.2. Реализация положений об оказании транспортных услуг в нормативных правовых актах (на примере Московской области)

Ключевая роль общественного транспорта для развития любой терри­тории (страны, региона, города, района) очевидна в силу того, что мобиль­ность является важным параметром в формировании и оценке экономической и социальной ситуации. Интенсивное территориальное развитие, рост численности населения, расширение жилой застройки приводят к необходи­мости совершенствования и развития системы общественного транспорта.

Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, утверждённая распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.11.2018 г. № 1734-р с последующими изменениями и дополнениями, не­сомненно, делает акцент на том, что транспортное обслуживание играет од­ну из главных ролей в социально-экономическом развитии страны [7, С. 57].

В рамках областной государственной программы Московской области «Развитие транспортной инфраструктуры до 2022 года», утверждённой По­становлением Правительства Московской области 17.10.2017 № 863/38 «Об утверждении государственной программы Московской области «Развитие инженерной инфраструктуры и энергоэффективности» на 2018-2022 годы и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Московской области», и Постановление Правительства Москвы от 02.09.2015 № 408-ПП «Об утверждении Государственной программы города Москвы «Развитие транспортной системы» на 2013-2016 годы и на перспективу до 2020 года», одной из задач выступает организация пассажирских перевозок автомобильным транспортом.

Недостаточный уровень транспортного обслуживания населения, явля­ется главной проблемой в рассматриваемом вопросе. Основным законом, предметом регулирования которого является уста­новление системы организации взаимодействия власти и бизнеса в области пассажирских перевозок, выступает Федеральный закон «Об организации регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 № 220-ФЗ. Данная система строится на соглашении между органом местного самоуправления и перевозчиком на выполнение работ, связанных с осу­ществлением регулярных перевозок. Разработка Федерального закона № 220-ФЗ предусматривала, что в рамках его реализации будут соблюдены принцип: разумности государственного регулирования; экономии бюджетных средств; транспортной доступности населения[10, С.101].

Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ регламентирует процедуры регулирования отношений по обеспечению государственных и муниципальных нужд, определяя сис­тему заключения муниципальных контрактов в сфере транспорта, пресле­дуя ряд целей: достижение устойчивости транспортной системы России; установление социальной справедливости; эффективное планиро­вание бюджетных средств; стремление к прозрачности администрирования[22, С. 45].

Механизм, созданный государством в области регулирования пассажир­ских перевозок, по сути, не является оптимальным в силу отсутствия воз­можности учёта долгосрочного развития пассажирских перевозок между пуб­личным партнёром в лице органа власти, курирующего организацию перево­зок, и частным партнёром в лице представителей бизнеса (перевозчиков).

Предлагаемый механизм в рамках закона о закупках для государственных и муниципальных нужд не позволяет заключать контракты на длительный период, в связи с чем инвесторы не готовы оперативно реагировать на возникающие проблемы в сфере пассажирских перевозок, не ориентированы на стабильность, которая при предложенном механизме отсутствует, не мотивированы на создание качественной транспортной инфраструктуры. Федеральные законы о регулярных перевозках и закупках для муниципальных нужд устанавливают жёсткие требования к перевозчикам, в связи с чем создание комфортных транспортных услуг не является для них приоритетом.

Таблица 1

Сравнительный анализ нормативных правовых актов в рамках транспортного обслуживания [23, С. 45]

Критерии

Федеральный закон № 220-ФЗ

Федеральный закон № 224-ФЗ

Федеральный закон № 44-ФЗ

Государственное регулирование

разумно, но без механизма учёта последствий при принятии решений органами власти

разумно, но без конкретно­го механизма реализации

неразумно вследствие нали­чия существенной нагрузки на бюджет, но при эффективном их планировании

Механизм расходования бюджетных средств

экономия бюджетных средств

экономия бюджетных средств

расходование бюджетных средств

Гибкость развития транспортной системы1

транспортная доступность населения при постоянном развитии транспортной системы

транспортная доступность населения при постоянном развитии транспортной системы

достижение устойчивости транспортной системы

Организация сотрудничества между властью и бизнесом

ориентация на заключение долгосрочных договоров

ориентация на заключение долгосрочных договоров

ориентация на заключение краткосрочных контрактов

Степень прозрачности администрирования

отсутствие прозрачности администрирования

стремление к прозрачно­сти администрирования

стремление к прозрачности администрирования

Изменение существенным условий договора / контракта

подлежат изменению

подлежат изменению

не подлежат изменению

Механизм учёта последствий при принятии решений органами власти

отсутствует

имеется

имеется

Механизм конкуренции

имеется

имеется

имеется

При такой сложившейся на сегодняшний момент ситуации за короткий период работы в рамках муниципального контракта представителей бизне­са, в первую очередь, интересует максимальная прибыль. Следовательно, потребители остаются неудовлетворенными качеством предоставляемых транспортных услуг, а власть - реализацией целей и задач, отражённых в муниципальных программах.

Представим результаты проведённого сравнительного анализа между нормативными правовыми актами в целях подтверждения точки зрения о несовместимости вышеуказанных федеральных законов.

Послание Президента Российской Федерации в качестве одного из клю­чевых направлений содержит укрепление доверия между властью и бизнесом, улучшение делового климата в стране. Аналогично, в Послании Губернатора Московской области в качестве генеральных задач выделяют мобилизацию предприятий к укреплению деловой активности всего московского сообщества, решению которой должно способствовать партнёрство. Данный вид взаимоотношений можно реализовать посредством Федерального закона «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 224-ФЗ.

Становится очевидным, что у основного закона о перевозках и закона о партнёрстве гораздо больше совпадений с точки зрения реализации. И поэто­му предлагаем модель взаимодействия участников системы городского транс­портного обслуживания, основанную на принципах партнёрства.

Необходимо учитывать, что основными критериями предлагаемого вида партнёрства выступают:

  • долгосрочный характер;
  • распределение рисков и ответственности между участниками;
  • полное или частичное финансирование объекта соглашения част­ным партнёром.

В табл. 2 представлены основные проблемы и предлагаемые решения, касающиеся работы в рамках «партнёрской» модели.

Таблица 2

Предлагаемые варианты разрешения противоречий в рамках организации работы пассажирского транспорта (авторский подход) [24, С. 17]

Постановка проблемы

Способ решения проблемы

Опасность перераспределения рисков в ущерб государству

Справедливое регулирование рисковой ответственности

Нечестность намерений представите­лей бизнеса

Организация конкурсных процедур с установлением параметров качества

Асимметричность информационных потоков в процессе взаимодействия

Конкретизация механизмов взаимоотношений путём подготовки нормативных документов на муниципальном уровне

Наличие тарифных ограничений для бизнеса

Предоставление возможности перевозчикам производить перевозки путём расчёта экономически обоснованных затрат

Расходование бюджетных средств

Отказ от положений №° 44-ФЗ в силу наличия противоречий с положениями основного закона о перевозках

Изменение существенных условий контракта

Отказ от положений № 44-ФЗ, находящихся в противоречии с основным законом о перевозках

Отсутствие механизма реализации партнёрства

Регламентировать указанный механизм

Таким образом, приходим к выводу, что в целях разрешения вышеотмеченных противоречий целесообразно внести поправку в закон о закупках о необязательном использовании исключительно его положений в целях обеспечения муниципальных нужд. Данная поправка предоставляет возможность работы органов власти и организаций-перевозчиков в рамках партнёрства, ориентированного на долгосрочную перспективу развития (заключение долгосрочных контрактов на выполнение работ на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа). Кроме того, предоставить возможность перевозчикам устанавливать экономически обоснованные тарифы на оказание услуг по перевозке пассажиров. И, наконец, в рамках регулирования вопросов, кассающихся распределения рисков, изменения условий контракта и регулирования механизма партнёрства (рис. 2), органу местного самоуправления необходимо разрабатывать дополнительные муниципальные нормативные правовые акты.

image1

В качестве ключевой идеи представлен переход на качественно высокий уровень оказания услуг населению на фоне сохранения интересов всех за­интересованных участников. В качестве предоставляемых транспортных услугах заинтересованы все участники, в особенности, в новом механизме - модели в форме партнёрства.

Построение модели осуществлено с учётом особенностей законодатель­ства, выраженных как в сходных положениях, так и в различиях, отобран­ных

В соответствии с ФЗ РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоя­тельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.

В то же время, как нам представляется, для более широкого вовлечения граждан в различные формы осуществления местного самоуправления приоритет должен быть отдан изучению положительного опыта деятельности органов ТОС как на уровне муниципального образова­ния, так и сельского населенного пункта, не являющегося муниципальным образованием.

Сегодня большинством авторов признается, что ТОС как форма самоорганизации граждан является исключительно гибкой и максимально приближенной к населению. На уровне ФЗ РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ закреплены следующие ее характерные черты:

  • возникает только по инициативе граждан;
  • присутствует многообразие уровней;
  • возможность иметь статус юридического лица.

Из этого следует, что ТОС отводится ведущая роль в системе местного самоуправления. И со временем ТОС станет массовой формой вовлечения населения в систему МСУ и выступит источником формирования и развития гражданского общества посредством объединения частных и групповых интересов, связи членов местного сообщества [12, С. 68].

Именно поэтому вопросы создания и деятельности ТОС в Московской области находятся в постоянном внимании Московской областной Думы. Городское население менее активное – в городе 3 органа ТОС. Важным направлением их деятельности стало осуществление общественного контроля за техническим использованием и ремонтом муниципального жилищного фонда; ходом подготовки жилищного фонда к работе в осенне-зимний период.

Также для этих ТОС характерна хозяйственная деятельность по благоустройству территории, поэтом они наделены правами юридического лица.

Органы ТОС проводят активную работу по организации на своей территории работ по обустройству придомовых и дворовых территорий, осуществлению общественного контроля за вывозом мусора, а также по участию в осуществлении мер пожарной безопасности, содействию в оказании помощи различным категориям граждан, имеющим право на льготы.

Согласно этому решению о порядке оказания социальной поддержки отдельным категориям граждан, решением городской Думы на той территории, где создан орган ТОС, администрация принимает решение об оказании материальной помощи с учетом мнения органа ТОС.

Кроме того, между администрацией округа и органами ТОС, наделенными правами юридического лица, заключены договоры и соглашения. Согласно этим договорам (соглашениям), деятельность ТОС направлена на осуществление хозяйственной деятельности, касающуюся благоустройства территории, направленную на удовлетворение своих потребностей как за счет средств самих граждан, так и на основании договора, который заключен между органами ТОС и администрацией городского округа с использованием средств муниципального бюджета.

Заключение

Значимой проблемой является передача муниципальным образованиям государственных функций с необходимыми для их выполнения финансовыми ресурсами. Фактически функции передаются, а средства для их реализации – нет. В этой связи целесообразно привлекать к ответственности должностных лиц, которые, передавая подобные полномочия, не передают финансовые ресурсы для реализации этих полномочий.

Подводя итоги вышеизложенного, решить обозначенные проблемы возможно путем принятия федерального закона, регламентирующего принципы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления.

Повышение уровня политической культуры населения, формирование его политической активности в решении вопросов местного значения возможно посредством его вовлечения в процесс принятия решений по вопросам обеспечения жизненно важных интересов муниципального образования. Финансовой самостоятельности муниципального образования будет способствовать перевод в местные налоги налога на недвижимость и единого налога на вмененный доход для всех видов деятельности.

Библиография

Нормативные правовые акты

  1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. - 1993. - № 237.
  2. Европейская хартия местного самоуправления ETS №122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2018. - №36. Ст. 4466.
  3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, № 40, ст. 3822; Далее по тексту – ФЗ РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ
  4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон № 131-ФЗ от 06 окт. 2003 г. (в ред. от 03.02.2015) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
  5. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения»: постанов. Правительства РФ № 307 от 15 апр. 2014 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 18 (ч. I), ст. 2153.

Литература:

  1. Бобачев И. В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 66-72.
  2. Вопросы организации и деятельности территориального общественного самоуправления: стенограмма парламентских слушаний. URL: http://iam.duma.gov.ru/№ode/874388
  3. Государственная власть и (или) местное самоуправление: в поиске оптимальной модели взаимоотношений / Н.С. Бондарь, А.А. Джагарян // Конституционное и муниципальное право. - 2017. - №24.
  4. Дахин, В.Н. Кризис институтов представительной власти в России / В.Н. Дахин // Куда идет Россия? Формальные институты и реальные практики / под общ. ред. Т.И. Заславской. - М.: МВШСЭН, 2016. - С. 52-57.
  5. Дементьева, О.А. Соответствие ресурсов местных бюджетов полномочиям местного самоуправления: декларация и реальность / О.А. Дементьева // Законодательство и экономика. - 2013. - №2. - С. 5-16.
  6. Иванова Е. Ю. Территориальное общественное самоуправление в сельских поселениях: проблемы деятельности и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 6. С. 74- 76.
  7. Костюков, А.Н. Местному самоуправлению нужна новая государственная защита / А.Н. Костюков // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - №12. - С. 51-54.
  8. Костюков, А.Н. Реформа в никуда... / А.Н. Костюков // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - №4. - С. 58-63.
  9. Матвиенко, С.В. Конституционно-правовые основы местных бюджетов / С.В. Матвиенко // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - №4. - С. 67-69.
  10. Миронов, Н. Местное самоуправление: незавершенный проект. Была ли реализована правительственная концепция муниципальной реформы? / Н. Миронов // Сравнительное конституционное обозрение. - 2018. - №2. - С. 145-161.
  11. Пешин, Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели: монография / Н.Л. Пешин. - М.: Статут, 2017. - С. 230.
  12. Пешин, Н.Л. Дуализм муниципальной власти / Н.Л. Пешин // Конституционное и муниципальное право. - 2017. - №24. - С. 17-22.
  13. Пешин, Н.Л. Муниципальная власть: понятие и содержание / Н.Л. Пешин // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - №9. - С. 14-17.
  14. Полещенко, Д.А. Государственная власть и местное самоуправление в Российской империи и Российской Федерации / Д.А. Полещенко // Журнал российского права. - 2015. - №11. - С. 100-108.
  15. Прудентов, Р.В. Проект рамочной программы реформ в сфере местного самоуправления в России / Р.В. Прудентов // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - №4. - С. 64-70.
  16. Сергеев, Д.Б. Вторичная (постоянная) легитимизация местного сообщества в рамках муниципального образования / Д.Б. Сергеев // Российский юридический журнал. - 2013. - №2. - С. 82-90.
  17. Сунцов А. П. К вопросу о принятии и сущности независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Академический юридический журнал. 2013. № 3. С. 24-29.
  18. Тихонов, Д.В. Пути решения проблемы укрепления собственной доходной базы муниципальных образований (на примере Нижегородской области) / Д.В. Тихонов // Административное и муниципальное право. - 2013. - №9. - С. 62-66.
  19. Усманова, Р.М. Влияние политических традиций на организацию муниципальной власти / Р.М. Усманова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2013. - №9. - С. 11-17.