Законы и подзаконные акты

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

С тех пор как возникло право, проблемы источников его образования, форм его организации и существования постоянно привлекали к себе внимание исследователей. И это не случайно, имея в виду их трудно переоценимую не только академическую, фундаментальную в плане развития национальных правовых систем и права в целом, но и их сугубо прикладную, практическую значимость. Вопросы, касающиеся источников права, являются своего рода отправной точкой в процессе познания всех иных правовых институтов и самого права.

Проводимые преобразования в структуре правовой системы России способствуют гармонизации и стабилизации правового регулирования конституционных отношений, где Конституция РФ, занимая ведущую роль, становится реальным фактором социального регулирования процессов совершенствования и консолидации правовой системы России. Согласованность, последовательность и четкая иерархичность правовых актов, входящих в российскую правовую систему, способствуют качественному и эффективному проведению в жизнь важнейших конституционных принципов. Потому представляется необходимым определить правовую природу, взаимодействие и соотношение важнейших юридических документов, осуществляющих социальное регулирование ключевых для общества и государства отношений.^[1]

Однако основной проблемой остается надлежащее понимание основополагающего принципа верховенства закона. Первый сбой здесь возникает при определении понятия закона и его пяти классических признаков. Далее следует учитывать наличие в правовой системе около десяти различных видов подзаконных актов наряду с еще одним в виде указаний Центрального банка России. В соблюдении принципа верховенства закона заключены самые важные гарантии режима законности и стабильности правопорядка, в связи с чем снова актуализируется проблема определения и разработки концепции так называемой подзаконности актов.

Успешное решение данных и им подобных проблем является весьма значимым не только для национальных правовых систем, но и для различных правовых семей, а также для сравнительного правоведения в целом.

Все вышесказанное еще раз подтверждает актуальность избранной темы работы.

Целью указанной работы является исследование вопроса соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта.

На основе поставленной цели имеет смысл выделить следующие задачи:

• дать определение закона как основного источника права,
• проанализировать основные виды законов, существующие в российской правовой системе,
• осветить вопрос подзаконных нормативных правовых актов, дать их определение, выявить признаки и виды подзаконных актов,
• исследовать вопрос о соотношении федеральных законов и нормативных указов Президента РФ,
• рассмотреть взаимодействие и взаимозависимость федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти,
• изучить вопрос о соотношении федеральных законов и нормативных правовых актов субъектов РФ,
• осветить связь федеральных законов с муниципальным нормативными актами,
• в заключении дать краткие выводы и рекомендации по данному вопросу.

Объектом исследуемой работы можно выделить правовую природу источников права. В качестве предмета следует выделить рассмотрение вопроса о соотношении закона и подзаконного нормативного правового акта.

Методологическую основу исследования составляет диалектический метод научного познания, позволяющий рассмотреть соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта в их взаимосвязи, иерархического подчиненности. Использовались также сравнительно правовой и общелогические методы познания (анализ и синтез, обобщение, индукция и дедукция, аналогия), а также и другие методы научного познания.

В качестве общетеоретической базы исследования был использованы труды таких российских ученых Алексеев С. С., Баглай М. В., Тихомиров Ю. А., Марченко М. Н., Иванов С. А. и др. В научных трудах указанных авторов заложен огромный пласт для понимания правовой сущности таких источников права как закон и подзаконный нормативный правовой акт, в том числе для уяснения сути взаимодействия и взаимосвязи закона и подзаконного нормативного правового акта.

Следовательно, исходя из целей и задач настоящей работы, можно определить ее структуру, которая опирается на аналитический, систематический методы познания. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы.

ГЛАВА 1. ЗАКОН И ПОДЗАКОННЫЙ НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ КАК ОСНОВНЫЕ ИСТОЧНИКИ ПРАВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Правовая природа законности

Проблема законности - одна из основных в общей теории государства и права, постоянный объект внимания ученых-юристов. «Актуальность ее всегда была и остается неизменной и общепризнанной. Законность, по сути, означает отношение общества к праву, характеризует состояние всей системы правовых отношений, а потому может рассматриваться как одна из центральных идей теории права, как важнейшая составная часть многих юридических проблем»^[2]. В юридической литературе проблема теории законности до сих пор остается весьма актуальной и недостаточно разработанной в теоретическом плане. Именно поэтому для лучшего понимания законности как социального явления целесообразно (а может быть даже и необходимо) использовать философские категории сущности, содержания и формы.

Сущность законности, как и других явлений, остается неизменной независимо от развития общества, типа государства и права, политического режима и проч. Это строгое и неуклонное соблюдение исполнения законов (или вообще всех норм права). Действительно, как только государство устанавливает или признает какие-то правила поведения в качестве общеобязательных, оно принимает меры к тому, чтобы они соблюдались и исполнялись. Это было и в восточном, и в рабовладельческом, и любом другом обществе. Это существует и сейчас в любом государстве.

Однако законность при различных общественно-экономических формациях, в различные исторические периоды, в условиях того или иного государственно-политического режима не одинакова. Так, в нашем государстве законность при Николае II, при военном коммунизме, в период НЭПа, при Сталине, Брежневе или Ельцине, естественно, отличалась друг от друга. Это и отражается понятием «содержание законности», которое следует рассматривать как конкретно-временной срез сущности, т.е. законность в данном государстве в определенный исторический период.

В настоящее время признание верховенства права и закона придает проблеме законности особую актуальность. Между тем реальное состояние законности в нашей стране далеко от идеала. Нарушений законов и иных правовых актов очень много, и пока не удается приостановить волну правонарушений и преступлений. В качестве причин этого следует назвать слабое внимание к механизму действия закона и недооценку способов его полной и последовательной реализации. Бум законотворчества отодвинул на второй план решение этой задачи.

Создание современного правового государства непосредственно зависит не только от господства закона, но и от строгого его соблюдения физическими и юридическими лицами. В процессе жизнедеятельности сам собой напрашивается вывод: какой будет порядок законности в государстве, такой и будет жизнь населения в этом государстве в целом.

Законность - важнейшая правовая категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества и граждан. Рассмотрение проблем искажения законности, разработка способов укрепления законности, а также преодоление ее деформаций позволит избежать злоупотребления и нарушения права.

Без законности невозможно решить многие проблемы, которые стоят перед человечеством, а именно невозможны:

- построение гражданского общества и правового государства;

- полноценная реализация прав и свобод человека;

- эффективное функционирование институтов непосредственной демократии и политической системы;

- осуществление качественной работы государственного аппарата, его органов и должностных лиц.

К сожалению, в специальной литературе вопрос об условиях формирования законности практически не затрагивался либо упоминался вскользь^[3]. Между тем, при оценке уровня законности нельзя не учитывать такие факторы, как пространственные и временные реалии, этническое многообразие народов и сложное федеративное устройство России, социальные, экономические, политические, управленческие, этические, культурные и психологические предпосылки, сложившиеся в государстве. Думается, что эти факторы, при которых в общественном и правовом сознании формировался принцип законности, происходила его реализация, имеют серьезное значение для целей исследования и формирования последующих выводов.

Взяв за основу имеющиеся представления можно сказать, что законность как многогранное явление представляет собой принцип, цель государственно-правовой деятельности, метод государственного руководства обществом и режим общественно-политической жизни. Главное в содержании законности – это строгое и неуклонное соблюдение законов и основанных на них подзаконных актов всеми без исключения субъектами права.

Так как законность - это та база общественной жизни, которая затрагивает самые разнообразные стороны экономической, духовной, правовой жизни и взаимосвязана с государственной властью, то любое государство заинтересовано в высоком уровне законности, ведь закон действует тогда, когда он исполняется, когда он имеет влияние на отношения и поведение людей в обществе. Именно эта сторона права, связанная с законом, с его эффективностью, и характеризуется понятием «законность».

В юридической литературе реальность, обеспеченность законности традиционно рассматривается как результат воздействия гарантий законности: общих (экономических, политических, идеологических) и специальных (нормативных и организационно-правовых)^[4].

Для того чтобы правовые предписания не нарушались, должны обеспечиваться совокупность объективных условий и субъективных факторов, а также специальные юридические средства, посредством которых и реализуется режим законности^[5].

Все эти условия и субъективные факторы подразделяются на общие условия и специальные средства обеспечения законности.

Общие условия обеспечения законности - совокупность экономических, политических, социальных и идеологических условий функционирования системы государственного управления^[6]. Сюда можно отнести: организацию и деятельность субъектов экономических отношений, развитие институтов демократии, а также культурный уровень общества.

Специальными средствами обеспечения законности является совокупность юридических и организационных средств, при помощи которых обеспечивается режим законности в сфере государственного управления. Например, деятельность прокуратуры, органов внутренних дел, судов и иных правоохранительных органов, а также использование определенных процессуальных форм (задержание, арест, обыск, подписка о невыезде).

Специалистами выделяются следующие виды гарантий законности: экономические, политические, юридические и организационные^[7].

К политическим гарантиям законности можно отнести, например, легитимность; республиканскую форму правления, демократическое федеративное правовое государство, основанное на разделении властей, как по вертикали, так и по горизонтали; разграничение полномочий и предметов ведения между РФ и субъектами РФ, между субъектами РФ и органами местного самоуправления; отсутствие монополии (господства) одной партии, идеологии, многопартийность в обществе.

К социально-экономическим гарантиям законности относятся: наличие и осуществление общепризнанных демократических прав и свобод граждан; создание эффективной законодательной системы правил поведения участников на рынке, правовое обеспечение экономической безопасности, экономические условия реализации законов, правовых норм, юридической ответственности; стабильное и достаточное финансирование правоохранительных органов, судебной системы; приоритет прав и свобод человека и гражданина.

Среди юридических гарантий законности можно выделить конституционное право на судебную защиту, процессуальные формы защиты прав и законных интересов, прокурорский надзор, судебный и иной контроль, юридическая ответственность.

Организационные гарантии включают в себя организационные основы деятельности судебной системы, правоохранительных органов, их взаимодействие и координацию.

Для достижения правовой государственности, как основы реальной конституционной законности, кроме деклараций Основного закона, необходима целая система правового обеспечения, осуществляемая нормами текущего законодательства и отлаженным механизмом (системой государственных и общественных органов). Формирование действительно правового государства не по форме, а по сути, невозможно «без расширения демократии, максимального обеспечения прав и свобод граждан, ответственного перед обществом и человеком государства»^[8].

В целях обеспечения законности в государстве необходимо решить важные социальные и экономические вопросы, а именно: создать устойчивые экономические отношения, повысить материальное благополучие людей и их нравственную культуру, укрепить социальные связи. И это будет второй шаг в данном направлении.

Естественно, без государственного вмешательства решить обозначенную проблему невозможно. С помощью убеждений, правового воспитания, профилактики правонарушений, социального воздействие на нарушителей и применения к ним мер государственного принуждения в стране может полноценно выполняться принцип законности.

Только государство способно выполнить функции защиты правопорядка, которые воплощаются в действительность с помощью правовых методов. Основными способами обеспечения законности в государстве являются постоянное развитие и своевременное изменение существующего законодательства, усиление роли суда, усовершенствование работы правоприменительных органов. Без гарантий законности в делах государственного аппарата, без уничтожения коррупции правопорядок в обществе просто не сможет существовать.

Кроме того, не менее важным обстоятельством для совершенствования законности и правопорядка выступает многогранное развитие демократии в различных областях деятельности людей, в том числе в работе государственного аппарата.

В обществе установилось традиционное представление о законности как об исполнении права всеми субъектами правоотношений. С функциональной позиции законность - это неуклонное соблюдение законов людьми, а не государством, поскольку оно выступает гарантом законности, издавая нормативные правовые акты. Однако на настоящий момент государство не в состоянии обеспечить постоянное и полное выполнение принципа законности.

Таким образом, можно предположить, что если начать работу по стабилизации законности с «себя» и с правового просвещения населения, то есть реальный шанс решить данную проблему. Разумеется, что для этого нужно приложить немало сил и средств как со стороны государственных структур, так и со стороны самого общества, чтобы обеспечить наступление счастливого будущего.

1.2 Развитие и формирования регламентных нормативных правовых указов Президента Российской Федерации

Президент Российской Федерации наделен широким кругом полномочий в правотворческом процессе и влияет на политику государства как непосредственно, так и опосредованно, через правотворчество иных государственных органов власти. Широкий круг полномочий Президента реализуется в сфере нормотворчества и определяется в целом историческим развитием и функционированием института президентства в России. Наиболее интересным представляется рассмотреть вопрос о нормативных правовых актах Президента Российской Федерации.

15 марта 2015 г. Съездом народных депутатов СССР был введен пост Президента Союза Советских Социалистических Республик, были внесены соответствующие поправки в Конституцию СССР 1977 г.

17 марта 1991 г. состоялся всероссийский референдум, на основании которого была учреждена должность Президента РСФСР (позднее — Президент Российской Федерации). Должность была утверждена Верховным Советом РСФСР. Верховный Совет РСФСР в апреле 1991 г. принял Законы РСФСР «О Президенте РСФСР» и «О выборах Президента РСФСР», также были внесены изменения и дополнения в действующую в тот период Конституцию (Основной Закон) РСФСР 1978 г.

12 июня 1991 г. состоялись первые выборы Президента РСФСР. Одним из итогов проведенных выборов стало принятие Закона РСФСР «О вступлении в должность Президента РСФСР». Президент РСФСР являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти.

Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» устанавливал, что Президент издает указы и распоряжения на основе, а также во исполнение Конституции, законов, решений Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР; указы обязательны к исполнению на всей территории республики. Указы не должны противоречить Конституции РСФСР и законам РСФСР.

Распоряжениям Президента на практике отводилась роль правоприменительного акта, акта оперативного решения индивидуальных вопросов, несмотря на то что законодательно не было определено, является ли распоряжение нормативным или индивидуальным правовым актом.

Стоит напомнить, что в период становления и формирования института президентства полновластие советов не было отменено, поскольку Съезд народных депутатов был правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР, в том числе и отменять указы Президента. Съезд народных депутатов делегировал Президенту право принятия указов, восполняющих законодательство, с целью быстрого перехода к рыночной экономике. Данное право предоставлялось Президенту временно, на срок с 1 ноября 1991 г. и до 1 декабря 1992 г. и только по вопросам, направленным на оперативное регулирование хода экономической реформы. Был регламентирован порядок вступления в силу таких указов. Указы законодательного характера должны были представляться в Верховный Совет РСФСР или в его Президиум, и в случае если в течение семи дней указы не были отклонены, то они автоматически вступали в силу. Данное решение V Съезда народных депутатов основывалось не на прямом предписании действующей на тот момент Конституции РСФСР 1978 г., но оно и не противоречило конституционным положениям, поскольку вопрос о делегировании полномочий государственным органам был пробелом в законодательстве.

Можно сказать, что именно с этого момента в правотворческой практике впервые появилась возможность издания «восполняющих» законодательство указов Президента. Указы, восполняющие законодательство, возможно отнести к регламентарным нормативным правовым актам, т. е. к актам, которые принимаются в виде и форме подзаконных нормативных правовых актов, но при отсутствии основополагающего закона, положения которого нужно развивать и конкретизировать. Данные акты обязательно содержат первичную норму права. Стоит отметить, что на тот период не только указы Президента, «восполняющие» законодательство, носили признаки регламентарных актов, но и постановления Съездов народных депутатов и Верховного Совета РСФСР имели все признаки подобных актов. Следующий этап развития нормативных правовых актов Президента связан с началом конституционной реформы и принятием знаменитого указа Президента от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации».

Этот акт вызывает массу споров в науке. Мнения судей Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу разделились. Официально Конституционный Суд Российской Федерации в своем заключении от 21 сентября 1993 г. № 3-2 «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. № 1400 и Обращением к гражданам России от 21 сентября 1993 г.» признал Указ противоречащим Конституции Российской Федерации и заявил, что данный акт является основанием для отрешения от должности Президента. В то же время несколько судей (Э. М. Аметистов, Н. В. Витрук, А. Л. Кононов, Т. Г. Моршакова) высказали особые мнения, отличные от мнения Конституционного Суда, выраженного в заключении.

В этот период указы Президента являлись основной формой правового воздействия и нередко затрагивали отношения, подлежащие законодательному регулированию.

Дальнейшее развитие института нормативных правовых актов Президента Российской Федерации связано с принятием новой Конституции.

Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. Президент становится главой государства и непосредственно не входит ни в одну из трех ветвей государственной власти.

Компетенция Президента закреплена в основных положениях Конституции, текущего законодательства, а также в указах Президента и в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации. А. В. Зуйков считает, что развитие полномочий главы государства в президентских указах и решениях Конституционного Суда в определенных случаях является «компетенционной экспансией», поскольку Президенту присваиваются функции другого органа государственной власти или данные функции вообще выходят за рамки государственной власти в принципе.

Конституция Российской Федерации подтвердила основные положения относительно актов Президента Российской Федерации, и по-прежнему открытым остался вопрос: что является основанием для принятия нормативных правовых актов Президента, а именно указов? Так, Конституция содержит положение о том, что акты Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации, но не регламентирует вопрос на основании и во исполнение каких актов принимаются указы Президента. Положение о том, на основании и во исполнение каких актов принимаются указы, отвечало бы на вопрос, являются указы Президента подзаконными нормативными правовыми актами или нет. Конституция также не регламентирует, к какому виду правовых актов относятся распоряжения: к нормативным правовым или к правоприменительным, но доктринально предполагается, что чаще всего распоряжения носят индивидуальный характер.

В настоящее время можно выделить две разновидности нормативных правовых указов Президента Российской Федерации: указы Президента, которые возможно отнести к подзаконным актам, и указы, которые обладают признаками регламентарных актов.

Например, к подзаконным нормативным правовым актам возможно отнести Указ Президента «Об обеспечении деятельности Верховного Суда Российской Федерации», так как он принят на основании и во исполнение Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации». Этот указ содержит все основные признаки подзаконного нормативного правового акта: принят на основании и во исполнение закона, содержит вторичную норму права.

«В большинстве случаев указы Президента не носят подзаконного характера, а подобно федеральным законам опираются непосредственно на Конституцию», и такого рода указы Президента стоит отнести к регламентарным актам.

Так, к регламентарным актам можно отнести: указы, которые приняты Президентом во исполнение полномочий, непосредственно закрепленных в Конституции; «восполняющие» законодательство указы Президента Российской Федерации; указы, вносящие изменения в ст. 65 Конституции Российской Федерации; указы, касающиеся системы органов исполнительной власти (по вопросам, не урегулированным законодателем) и не противоречащие Конституции и федеральному законодательству.

Право Президента издавать указы, восполняющие пробелы в законодательстве, прямо не предусмотрено Конституцией Российской Федерации, а подтверждено Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 2014 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным указом», в котором сказано, что Президент, являясь гарантом Конституции и обеспечивая надлежащее функционирование и взаимодействие органов государственной власти, может принимать указы, восполняющие пробелы в законах, и это не противоречит российскому законодательству.

Позиция Конституционного Суда относительно данного вопроса вызвала неоднозначную реакцию. Так, например, В. О. Лучин считает данное решение Конституционного Суда не совсем корректным и выражает сожаление по поводу того, что Конституционный Суд «оправдывает антиконституционную указную практику». Как было уже указано ранее, А. В. Зуйков также придерживается подобного мнения и аналогичные решения Конституционного Суда считает «санкционированием компетенционной экспансии».

Стоит поддержать мнение Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку Федеральное Собрание не всегда в кратчайшие сроки может урегулировать проблему законодательным путем. Право Президента на издание указов, «восполняющих» пробелы, стоило бы закрепить в законодательстве и прямо регламентировать особыми нормами следующие вопросы: отношения, подлежащие регулированию; срок, в течение которого необходимо будет принять законодательный акт по проблемному вопросу, урегулированному «законозамещающим» указом Президента; порядок отмены такого указа.

Орган конституционного правосудия в своем постановлении определил, что Президент имеет право принимать указы по вопросам ведения Российской Федерации. Но стоит не согласиться в данном вопросе с Конституционным Судом, поскольку часть 1 ст. 76 Конституции содержит императивную норму и предусматривает, что по вопросам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Предполагается, что указы Президента, «восполняющие» пробелы в законодательстве, могут приниматься только по тем вопросам, относительно которых Конституция прямо не предусматривает вид нормативного правового акта.

Примером «замещающего» нормотворчества может служить Указ Президента Российской Федерации от 29 декабря 2012 г. № 1709 «О паспорте гражданина Российской Федерации, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащем на электронном носителе информации дополнительные персональные данные его владельца», в котором сказано, что он принят в отсутствие законодательного регулирования вопроса и действует до принятия федерального закона.

К регламентарным актам стоит отнести также указы Президента, вносящие изменения в ст. 65 Конституции Российской Федерации. Право Президента вносить изменения в Основной закон государства основано на его высоком конституционноправовом положении и определено в постановлении Конституционного Суда. Д. Ю. Скуратов считает, что не стоит вносить указами Президента изменения в Конституцию, поскольку «Конституция является актом всенародного волеизъявления», а указы Президента — это решения «единоличного характера», и предлагает изменения в ст. 65 Конституции вносить актами коллегиального органа, представляющего интересы субъектов Российской Федерации — Федерального Собрания Российской Федерации. Возможно, стоит согласиться с Д. Ю. Скуратовым в том, что изменения в Основной закон государства предпочтительней вносить законом или соответствующим постановлением Совета Федерации, по представлению заинтересованного субъекта Российской Федерации.

Анализ законодательства, практики и положений юридической науки об институте главы государства и его нормативных правовых актах свидетельствует о широких полномочиях Президента в сфере правотворчества. С момента введения должности

и до сегодняшнего дня Президент имеет право принимать как регламентарные нормативные правовые акты, так и подзаконные нормативные правовые акты. Регламентарные правовые акты вызывают больший интерес, поскольку данный правовой институт мало изучен и является новым. Кроме того, именно выделение такой группы нормативных правовых актов Президента позволит упорядочить систему правовых актов государства в целом, так как указы Президента, «восполняющие» пробелы в законодательстве, занимают неопределенное место на сегодняшний день. Можно также отметить, что существует масса спорных вопросов о правотворческой деятельности Президента, которые следовало бы прямо урегулировать на законодательном уровне.

1.3. Правовая природа и виды подзаконных нормативных правовых актов

Подзаконные акты представляют собой объемную разнородную совокупность. В десятки раз превышая количество законов, именно подзаконные акты подвергают общественную жизнь детальному правовому регулированию. Значимость научной проработки системы этих актов предопределяется неуклонным ростом количества такого рода документов.

Подзаконные акты - это изданные на основе и во исполнение законов акты, содержащие юридические нормы.

Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, базируются на них. Несмотря на то что в нормативном правовом регулировании общественных отношений главное и определяющее место занимает закон, подзаконные акты имеют тоже важнейшее значение в жизни любого общества, играя вспомогательную и детализирующую роль.

Выделяют следующие виды подзаконных актов, расположенные по иерархии.

1. Указы Президента РФ. Обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, подготавливаются в пределах президентских полномочий, предусмотренных конституционными (ст. 8 - 90 Конституции РФ) и законодательными нормами. Президент, будучи главой государства, принимает акты, которые занимают следующее после законов место. Важная роль отводится указам. Благодаря им глава государства реализует полномочия и элементы своего правового статуса.

В современный период сфера правового регулирования, охватываемая указами, весьма широка. Нормативные указы издаются обычно в случае пробелов в праве. Отдельные, очень малочисленные указы (например, о введении военного, чрезвычайного положения) подлежат утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Акты Президента публикуются в официальных изданиях. Конституционность актов главы государства может быть проверена Конституционным Судом РФ. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию представляют собой официальный документ большой политической значимости, но не содержат норм права и поэтому не носят нормативного характера.

2. Постановления Правительства РФ. Обязательны к исполнению в Российской Федерации. Особенностью актов Правительства является то, что они могут быть приняты на основании и часто во исполнение законов РФ, а также указов Президента РФ. Постановления Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ и подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия. Следует отметить, что нормативные документы Правительства возглавляют иерархическую структуру, которая в соответствии с указанной теорией компетенции должна быть нормативно закреплена на уровне федерального закона.^[9]

3. Приказы, инструкции, уставы, положения министерств, ведомств, государственных комитетов – так называемые ведомственные акты. Эти акты, принимаемые на основе и в соответствии с законами РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, регулируют общественные отношения, находящиеся, как правило, в пределах компетенции данной исполнительной структуры. Однако есть среди них и такие, которые имеют общее значение, выходят за рамки конкретного министерства и ведомства, распространяются на широкий круг субъектов. Например, акты Министерства финансов, Министерства внутренних дел, Центрального банка, Министерства РФ по налогам и сборам, Государственного таможенного комитета, Федерального горного и промышленного надзора, Федеральной службы безопасности и т.п.

В качестве примера можно привести Приказ Министерства юстиции РФ «Об утверждении общего положения о территориальном органе Федеральной Регистрационной Службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации»;^[10] Приказ Минюста РФ от 01.11.2017 № 206 «Об утверждении служебного распорядка центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации».^[11]

4. Решения и постановления местных органов государственной власти (например, областных представительных, законодательных структур - Саратовской областной Думы, Астраханского областного Представительного Собрания).

5. Решения, распоряжения, постановления местных органов государственного управления (например, областных глав администраций, губернаторов и пр.).

6. Нормативные акты муниципальных (негосударственных) органов. Эти акты принимаются в пределах компетенции названных структур и действуют на территории соответствующих городов, районов, сел, поселков, микрорайонов и т.п.

7. Локальные нормативные акты. Это нормативные предписания, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения и организации и регулирующие их внутреннюю жизнь (например, правила внутреннего трудового распорядка).

Следовательно, законы и подзаконные акты представляют собой две большие группы нормативных актов, в свою очередь подразделяющиеся на соответствующие виды.

Юридической науке и практике известны три основания связи по типу закон - подзаконный акт, где закон выступает организующим и обусловливающим началом: «принят на основании закона», «принят во исполнение закона», «принят в пределах полномочий, предоставленных законом». Раскрыть предложенное позволяют рассуждения Галенкиной В.Е. Она считает, что трактовка «на основании закона» означает, что подзаконный акт издан в пределах компетенции государственного органа, с соблюдением принципов, установленных законом без опоры на прямые предписания закона. «Во исполнение закона» предполагает издание акта на основе прямого предписания закона. «В пределах полномочий, предоставленных законом» означает большую степень самостоятельности соответствующих органов в решении вопросов своей компетенции, в том числе и регламентации в своих актах отношений, не урегулированных законом.^[12]

На сегодняшний день практика показывает, что деятельность органов исполнительной власти основывается преимущественно на традиционных формулах подзаконности: «на основе и во исполнение закона», «в пределах полномочий, представленных законодательством». Такая трактовка содержится во многих постановлениях правительства.

В настоящее время анализ формулы «во исполнение закона» на первый план выводит важную проблему: закон общеобязателен. Отсюда подзаконный акт с формулировкой «во исполнение закона» может быть воспринят как дополнительное средство воздействия на определенные общественные отношения. Но это не так. В данном случае подзаконный акт следует рассматривать как корректировку незавершенного (несовершенного) правотворческого акта, т.е. закона. Вступление закона в силу означает общеобязательность, особенно для исполнительных органов власти, которые призваны обеспечивать конкретизацию тех установок, которые имеются в самом законе.^[13]

Формулировка «во исполнение закона», содержащаяся во многих подзаконных актах, предполагает определенный субъективный уровень конкретизации актов, а также установление в каждом законодательном поручении конкретных субъектов, без права делегирования ими своих полномочий и сроков подготовки актов. Все это является важным показателем эффективности действия закона, подзаконного нормативного акта, а также всего механизма правореализации в целом.

Многие подзаконные акты издаются с формулировкой «принятые на основании закона». Данные акты призваны в общей форме апеллировать закону и предписывать общие правила поведения, соблюдение которых его адресатами обязательно независимо от того, каково действительное правовое основание его издания, каков его субъектный и объектный состав, а также каковы пределы и формы санкций, обеспечивающих его соблюдение.

Таким образом, во-первых, основным требованием, предъявляемым к подзаконным актам, является подзаконность, т.е. соответствие закону. Что предполагает недопустимость ограничения прав, свобод, обязанностей, ответственности установленных в законе. Такое требование является важным в реализации положений соответствующих актов.

Во-вторых, подзаконные акты принимаются и реализуются на основе и во исполнение закона, поэтому они должны детализировать, а не восполнять закон. Основная идея, заложенная в законе, не должна искажаться.

Следует учитывать, что в любом законе устанавливаются некие границы усмотрения субъектов правовой деятельности, определяются ключевые моменты, которые позволяют в правильном направлении осуществить механизм его реализации на всех уровнях - на уровне подзаконного нормативно-правового регулирования и правоприменительного, т.е. исполнительного. Задачей подзаконного нормативно-правового регулирования ставится построение некой нормативно-правовой модели правореализации. Она позволяет выразить обязательные элементы механизма правореализации, которые определяются законом и носят эволюционный характер их непосредственного использования, содержащиеся в подзаконном нормативном предписании.^[14]

Подзаконный акт, как и любой другой правовой документ, в процессе реализации должен обладать определенным набором элементов. Среди них можно выделить цели, методы регулирования и защиты. Именно они должны способствовать установлению адекватности правоконкретизации связывающего два уровня нормирования в целостную, непротиворечащую, обоснованную модель. При этом любые отклонения от устойчивых, отражающих сущность первоначального волеизъявления установлений на уровне правореализации недопустимы. Нарушение установок закона подзаконным нормативным актом недопустимо и должно являться для последнего основанием к отмене как не соответствующим закону.

Таким образом, подзаконный акт должен содержать определенные элементы, которые не должны подлежать существенному изменению и в которых изменения происходят постепенно, при условии изменения законодательного акта, т.е. закона. В механизме реализации подзаконного акта очень важно выделять цель, т.к. она участвует как самостоятельный элемент в регулировании общественных правоотношений. Изменение или небольшая поправка цели, закрепленной в подзаконном правовом акте, свидетельствует об изменении воли соответствующего государственного органа. Что очевидно по изменению самого содержания подзаконного нормативного акта.

Содержание подзаконного акта основывается на нормах закона, поэтому нормативность содержания таких актов проявляется как всеобщая, закономерная форма их существования. К тому же правовая нормативность очень актуальна и имеет смысл в практическом, конкретно-историческом проявлении. Правовая нормативность содержания подзаконного акта выступает условием возникновения и развития правовых представлений, а также оценочного восприятия, условием их развития, изменения и совершенствования. Таким образом, содержание правовой нормативности предопределяется в самой общей форме, внутри которой преобладает разнообразие и многообразие конкретных проявлений.

При выборе определенной цели создания подзаконного акта, а также в последующем процессе реализации перед органом исполнительной власти возникают следующие проблемы. Во-первых, это случаи, когда непротиворечивые нормативные предписания, содержащиеся в законах и издаваемых на их основе и во исполнение подзаконных актах, оказываются противоречивыми с точки зрения целей, для достижения которых они приняты. Во-вторых, случаи несогласованности целей закрепленных в законе и подзаконном акте. Таких последствий возможно избежать путем конкретизации принципов осуществления и защиты предписаний, содержащихся в законах. Причем принципы осуществления прав, обязанностей и их защиты признаются универсальными средствами регулирования отношений всех уровней, которые помогают достигать согласованности между законами и подзаконными правовыми актами.^[15]

Достижение соответствия целей и принципов, провозглашенных как в законе, так и в создаваемом на его основе подзаконном правовом акте, осуществляется с помощью методов правового регулирования. К ним могут предъявляться требования: четкое определение характера методов осуществления норм, содержащихся в соответствующих актах; приемлемости того или иного метода для регулирования тех или иных отношений; возможности достижения целей и принципов реализации нормативных норм, содержащихся в актах. Отдельного внимания требует решение вопроса о том, какими методами и какой отраслью права могут регулироваться правоотношения, содержащиеся в акте. Как показывает практика, правильный выбор методов оказывает положительное влияние на достижение поставленных перед его создателем целей, на упорядочение общественных отношений. Следующее требование - обеспечение баланса правовых норм, содержащихся в подзаконном акте. Их выбор не должен быть односторонним. Так как недопустимо, когда на уровне конкретизации допускается нарушение баланса, внутренних пропорций между методами осуществления нормативных предписаний, а также отдается предпочтение между нормами различных отраслей права, например административного перед гражданским и т.д. Такие обстоятельства уменьшают эффективность реализации права в целом, приводят к недостижению предусмотренных законом целей и возможному искажению закрепленных в акте принципов.

Следует отметить, что механизм воздействия исполнительной власти, государственных органов на различные сферы общественной жизни предопределяется существующей зависимостью между потребностью, необходимостью удовлетворения права субъектами общественных отношений и возможностью его удовлетворения через целенаправленную деятельность в установленном актом порядке. Именно в рамках такой зависимости компетентные органы могут определять направление, средства и формы реализации правовых норм, управляя и регулируя поведение и деятельность субъектов. Содержанием же регулирования, точнее, его результатом всегда является тот акт, сущность которого предопределяется причинной зависимостью двоякого рода: с одной стороны, нормативными предписаниями, с другой - правом.

ГЛАВА 2. ИЕРАРХИЧЕСКАЯ ЗАВИСИМОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ И КОНКРЕТНЫХ ВИДОВ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Соотношение федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации

Закон - это фундаментальная основа правовой системы. Он от бога, от разума, от воли народа. А указ - конкретная задача, подлежащая исполнению в рамках закона с учетом накопленного опыта взаимодействия с ним.^[16]

Однако вопрос о соотношении федерального закона и указа Президента представляет собой наиболее сложную проблему в соотношении законом и иных нормативных актов. В этом случае речь идет не только о взаимоотношении нормативных актов, но и о регулировании отношений между двумя равновеликими, непосредственно избираемыми народом властями.

Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Кроме того, указы Президента РФ не должны противоречить Конституции и законам РФ.^[17]

Исходным положением является то, что указы Президента не могут противоречить Конституции и законам РФ. Однако до принятия новой Конституции 1993 года указы Президента часто устанавливали нормы законодательного уровня, т. е. такие, которые должны быть урегулированы законом. В тех случаях, когда налицо явный пробел в законе, эти нормы как бы замещают недостающие в законе нормы.

Новая Конституция РФ исходит из принципа верховенства Конституции и законов Федерации на всей территории России. Все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждан и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Названные общие положения распространены Конституцией и на соотношение указов Президента РФ с действующими законами. Это необходимое для правового режима в государстве конституционное положение по своему замыслу отвечает принципу разделения ветвей верховной власти и верховенства закона.

Конституция закрепляет полную самостоятельность Президента в издании указов и распоряжений, а также – обязательность этих актов Президента РФ на всей территории РФ. Эти положения Конституции в условиях стабильности отвечает принципам демократии. Однако подобное положение чревато определенной узурпацией власти. Поэтому необходимы четкие рамки, которые закрепили правовую самостоятельность Президента РФ по вопросам издания указов.

Безусловно, начало 90-х годов заметным образом отразилось на объеме принятых Президентом РФ указов. Это было связано с большой пробельностью в законодательстве, что компенсировалось оперативностью введения в действие указов Президента. С другой стороны, указы приравнивались положению закона в иерархии нормативных правовых актов, а это недопустимо в правовом демократическом государстве.

В настоящее время роль указов Президента существенно изменилась по содержанию и объему. Это прежде всего обусловлено новым статусом Президента, подчеркивающим его ответственность непосредственно перед народом. Президент из высшего должностного лица и главы исполнительной власти в РФ стал главой государства. В этом качестве он приобрел функции гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина и обязанности по обеспечению охраны суверенитета, независимости и государственной целостности страны, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.^[18]

Таким образом, указы Президента РФ в значительной степени утратили исполнительно-распорядительный характер и стали актами главы государства по вопросам его компетенции.

Кроме того, с принятием Конституции РФ была проведена классификация указов Президента на нормативные и ненормативные. Первые обозначены как одно из оснований для издания Правительством РФ постановлений и распоряжений.

Нормативные указы Президента РФ связаны в основном с конкретизацией и детализацией действующих законов, принятием правил и положений, названных в актах парламента.

Ненормативные указы издаются Президентом по вопросам применения права. Такими указами производится назначение определенных должностных лиц, награждение орденами и медалями, присвоение почетных званий, высших воинских и специальных званий, предоставление политического убежища, помилование отдельных граждан, решение организационно-административных вопросов и т. д.

Подводя итог, можно отметить, что указ Президента РФ представляет подзаконный акт, обладающий после федерального закона наибольшей юридической силой. Содержание указа определяется конституционным статусом Президента как главы государства.

2.2. Соотношение федеральных законов и нормативных правовых актов Федеральных органов исполнительной власти

Эффективное воздействие права на общественные отношения, действие механизма правового регулирования возможно только на основе целостной, непротиворечивой и гармоничной системы правовых актов, «вершиной» которых являются нормы закона. Правоприменительная практика свидетельствует о том, что без надлежащей юридической поддержки закон зачастую не действует, фактически утрачивает свое правовое значение.

Создание правового государства связано с повышением роли закона в обществе, с признанием и реализацией приоритетного законодательного регулирования и необходимостью создания законов прямого действия. В юридической науке постсоветского периода утвердилось негативное представление о подзаконном, в частности ведомственном, правотворчестве (что имело веские основания, поскольку ведомственный акт зачастую подменял закон). В то же время можно согласиться с мнением Л.Н. Завадской, которая считает, что повышение удельного веса закона в системе нормативных актов не отменит иной закономерности - значительного «удельного веса» актов исполнительной власти, конкретизирующих закон^[19]. В этой связи В.Н. Синюков пишет: «Дееспособность государства зависит не только от динамизма власти, законодательства, но и от наличия инструментов осуществления законов, в том числе и в рамках правительственной машины».^[20]

Закон занимает ведущее место в правовой системе, регулирует наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения, вносит элементы стабильности, упорядоченности в социальную жизнь. Являясь ориентиром правовой системы, он содержит предписания абстрактного, общего характера, в то время как подзаконные акты «всегда ближе к непосредственной социальной практике, тоньше ее чувствуют, локализуясь в среде профессиональной (ведомственной), региональной или иной специфической деятельности».^[21] Именно поэтому, по мнению В.Н. Синюкова, подзаконное регулирование, нуждаясь, безусловно, в устранении своих бюрократически-ведомственных извращений и прямых незаконных выходов в законодательную сферу, должно тем не менее получить необходимую поддержку государства. А эффективность законодательства, положившего в свою основу общие юридические нормы, теснейшим образом связана с действенностью подзаконного и поднормативного регулирования, квалифицированностью и ориентированностью на закон юридической деятельности. Таким образом, тенденция расширения пределов законодательной регламентации не меняет общей модели правового регулирования и не означает отказ от подзаконного нормотворчества. Государственное управление как процесс требует принятия управленческих решений, и нормотворчество органов исполнительной власти направлено на нормативное обеспечение действия закона, то есть на его исполнение. Осуществление нормотворческой деятельности не означает вмешательства в область законодательной власти, но облегчает задачу последней, а сам процесс организации исполнения законов становится более гибким.^[22] А при рассмотрении принципа разделения властей с позиции теории субсидиарности реализация нормотворческой функции в полном объеме возможна только при субсидиарном участии законодательной и исполнительной власти.^[23]

Действующее законодательство демонстрирует множество примеров тесной взаимосвязи в цепи «закон - нормативный акт органа исполнительной власти», причем в практике часты ситуации бездействия закона в отсутствие конкретизирующих и развивающих его актов. В частности, юридический механизм реализации ФЗ РФ «О лотереях»^[24] начал формироваться лишь спустя полгода с момента его вступления в силу (1 января 2004 г.): 5 июля 2004 г. Правительством РФ было принято Постановление «О мерах по реализации Федерального закона «О лотереях».^[25] Данное Постановление впервые определило перечень органов, уполномоченных осуществлять нормотворческие и контрольные функции в этой сфере, а также ввело ряд необходимых документов, регламентирующих процедуру подготовки и проведения лотерей.

Нормотворчество органов исполнительной власти можно считать самостоятельным видом государственного нормотворчества, результатом которого является принятие нормативно-правового акта правотворческим органом исполнительной ветви власти.

Издание нормативно-правовых актов исполнительными органами регулируется совокупностью законов и подзаконных актов, которые можно назвать правовыми основаниями нормотворческой деятельности (нормотворческой компетенции) органов исполнительной власти. Правовые основания предоставляют нормотворческие полномочия, закрепляя материальное право издания нормативно-правового акта, а также регламентируют процедуру реализации этого права - правотворческий процесс.

Правотворчество высшего органа исполнительной власти - Правительства РФ - основано на нормах Конституции РФ и ФКЗ РФ «О Правительстве Российской Федерации». Правительство РФ как исполнительный орган общей компетенции вправе издавать постановления и распоряжения по широкому кругу вопросов, входящих в его компетенцию, а нормы отдельных федеральных законов и указов Президента РФ уточняют его правотворческие полномочия, содержат предписания о принятии постановлений по конкретным вопросам. При этом реализация Правительством РФ своих полномочий в различных сферах предполагает принятие не только «вторичных» по отношению к федеральным законам и указам Президента РФ актов, но и установление новых норм (прямо не предусмотренных этими актами), в пределах его компетенции.

Границы нормотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (федеральных министерств, служб и агентств) определены в положениях о конкретных органах, которые утверждаются указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. При этом следует иметь в виду важную новеллу в регламентации правового статуса федеральных служб и агентств: согласно действующему Указу Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» указанные органы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.^[26] Таким образом, полномочие на издание нормативных актов по общему правилу не входит в компетенцию федеральных служб и агентств, однако на основании отдельных предписаний Президента РФ или Правительства РФ эти органы вправе осуществлять нормотворческую деятельность.^[27]

2.3. Соотношение федеральных законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

Законодательство субъектов Российской Федерации является важнейшей составной частью системы российского законодательства, развитие и совершенствование которой отражает сложные процессы становления новой российской государственности.

Конституция Российской Федерации закрепляет два уровня регионального законодательства:

1) законодательство республик в составе Федерации и

2) законодательство краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов (ч. 2 ст. 5).

Всем субъектам Российской Федерации предоставлены властные полномочия законодательствования. Главное конституционное требование заключается в том, чтобы все законы, иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не противоречили федеральной Конституции (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Конституционно установлен порядок, согласно которому по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие непосредственное, прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Закреплено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом того или иного субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, вопрос о юридической силе нормативных правовых актов субъектов Федерации и характере отношений с федеральными законами решается неоднозначно, а дифференцированно, в зависимости от сферы правотворческой деятельности субъектов Федерации, предмета их совместного или их собственного, исключительного ведения и их соответствующей компетенции.^[28]

2.4. Соотношение федеральных законов с муниципальными нормативными актами

Муниципальные правовые акты наряду с федеральными и региональными правовыми актами имеют важное значение для организации деятельности органов местного самоуправления.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными и (или) региональными законами.

Таким образом, муниципальный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.^[29]

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными и региональными законами.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В случае принятия муниципального правового акта, противоречащего вышеуказанным федеральным и региональным актам или противоречащего муниципальному правовому акту, имеющему более высокую юридическую силу, возникает коллизия.^[30]

Если орган местного самоуправления полагает, что закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо ее субъекта по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, то вопрос о таком соответствии разрешается судом. До вступления в силу решения суда о признании закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо ее субъекта или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям указанных нормативных правовых актов, не допускается.^[31]

В настоящее время все большую остроту приобретает проблема обеспечения подзаконности нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления. Решение проблемы усугубляется тем, что ни действующая федеральная Конституция, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дают полного представления о сущности данного института, его функциональном назначении. В федеральной Конституции говорится лишь о том, что органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти», но могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству. Правовая дефиниция местного самоуправления в Конституции отсутствует. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дефиниция местного самоуправления не соотносится с категорией государственности.

На региональном уровне аргументируется мысль, что в федеративном государстве местная власть как таковая «не является составной частью центральной власти. В определенной мере она даже противостоит центру как самостоятельное целое».^[32] Соответственно в основополагающих нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации закрепляются положения, что местное самоуправление осуществляется на основе «законов области», органы местного самоуправления «вправе принимать собственные правовые акты». Возникают вопросы: распространяется ли на местное самоуправление федеральное законодательство и как «собственные правовые акты» соотносятся с нормативно-правовыми актами федерального значения?

Думается, что положения федеральной Конституции о местном самоуправлении, отличающиеся абстрактностью, нуждаются в совершенствовании. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также оставил без нормативно-правовых ответов многие вопросы. Управлять в государстве определенной сферой общественных отношений и быть совершенно свободным от государства – это миф.

Как замечал в свое время Г. Еллинек, концептуализируя проблему децентрализации в форме самоуправления, никакие местные органы не могут «функционировать без органов государства, а государственные органы, по крайней мере в определенных случаях, без содействия местных органов». Саму политико-правовую сущность института самоуправления Еллинек понимал как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами».^[33] Следовало бы принять во внимание данный теоретический постулат при совершенствовании действующего российского законодательства о местном самоуправлении, который, собственно, нашел свое воплощение в Европейской Хартии о местном самоуправлении и практическая реализация которого в условиях российской действительности оптимизировала бы решение многих вопросов, связанных с подзаконностью нормативных правовых актов местного значения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного исследования можно сделать следующие выводы и предложения.

Вопрос о взаимодействии и взаимосвязанности закона и подзаконного правового акта в процессе реализации не может быть решен по существу без исследования всей проблемы. Правовая природа подзаконных правовых актов тесно связана с присутствием методов нормативного руководства в работе органов исполнительной власти. Что проявляется в попытке данных органов контролировать сферу гражданского общества. Этому свидетельствует многочисленность издаваемых подзаконных правовых актов, их усложненность, повышенное содержание в них нормативных установок.

Анализ современного состояния рассматриваемой проблемы в Российской Федерации не дает оснований для оптимистических выводов. В частности, параметры компетенции на различных уровнях правотворческой деятельности остаются недостаточно определенными, размытыми. Отсутствуют общие принципы, содержательные критерии субординации нормативных правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами государственной власти в Российской Федерации. Несогласованность в правотворческой деятельности различных государственных органов, несвоевременность принятия подзаконных актов во многом обусловлены отсутствием в федеральной Конституции нормы, закрепляющей порядок издания (принятия) последних.

Между властными структурами идет открытая борьба за правотворческие полномочия. Принцип компетентности подменяется «принципом» самоуправного корректирования действующего законодательства. Количество «незаконнорожденных» нормативных правовых актов растет, однако регулятивная ценность их зачастую нулевая. Всевозможных нормативов все больше, а конституционной законности – все меньше.

Закон зависим от подзаконного правового акта, так как последний во многих случаях помогает раскрыть его сущность, урегулировать те отношения, которые остались за пределами регулирования норм того или иного законодательного акта.

Бесспорным решением вопроса о системе подзаконных нормативных правовых актов могло стать принятие ФЗ «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Но в мае 2004 года после восьмилетней работы законодательный процесс был прекращен, законопроект снят с рассмотрения по мотивам низкого качества и устарения концептуальных положений. Таким образом завершилось многолетнее ожидание законодательного упорядочения системы нормативных правовых актов, включая подзаконные.

Отсутствие закона компенсируется принятием иных актов, направленных на упорядочение правотворчества органов исполнительной власти. Однако их эффективность недостаточна, так как они регулируют процессуальную сторону в отсутствие материальной, то есть формулируются правотворческие процедуры при отсутствии проработки понятийного аппарата вопроса.

Подводя итоги, можно предложить следующие меры, направленные на совершенствование системы нормативных правовых актов в российской правовой системе:

• принятие в новой редакции Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 г. «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», Постановления Правительства РФ от 11.11.2002 г. «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов»;
• принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах»;
• внесение соответствующих изменений в Положения о федеральных органах исполнительной власти;
• разработка мер по активизации работы юридических служб в органах исполнительной власти;
• разработка специальных учебных курсов о правовых актах и введение их в учебную программу системы повышения квалификации кадров.^[34]

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрании законодательства Российской Федерации. 2014. №  31. Ст. 4398.
2. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти»//Собрание законодательства РФ. 2004. № 11, ст. 945
3. ФЗ РФ от 06.10.2013 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации от 06.10.2013 г. № 40 ст. 3822
4. ФЗ РФ от 11.11.2013 № 138-ФЗ «О лотереях»//Собрание законодательства РФ. 2013. № 46 (ч. I). Ст. 4434
5. Постановление Правительства РФ от 05.07.2004 № 338 «О мерах по реализации Федерального закона «О лотереях»//Собрание законодательства РФ. 2004. № 28. Ст. 2907
6. Приказ Министерства юстиции РФ от 03.12.2004 № 183 «Об утверждении общего положения о территориальном органе Федеральной Регистрационной Службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации»//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 50, 13.12.2004
7. Приказ Минюста РФ от 01.11.2017 № 206 «Об утверждении служебного распорядка центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации»//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 48, 26.11.2017
8. Арзамасов Ю. Г. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти//Государство и право. 2017. № 6. С. 22
9. Безруков А. В. Конституция, основной закон и международный договор: правовая природа и соотношение//Конституционное и муниципальное право. 2015. № 7. С. 27
10. Бережнов А.Г. Теоретические проблемы правопонимания и формирования содержания права//Вестник Моск. ун-та. 2017. № 4. С. 8
11. Васильев Р.Ф. Акты управления. -М.: Изд-во МГУ. 1987. С. 36
12. Гаганова Н.А. Концепция разделения властей и идея субсидиарности//Государство и право. 2013. № 3. С. 91
13. Галенкина В.Е. Новые конституции и вопросы подчиненности правовых актов. -М.: Наука.2015. С. 19
14. Еремеев И. А. Реализация принципа законности в деятельности государственного аппарата современной России (политико-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. – Казань, 2015. – с.62
15. Завадская Л.Н. Механизм реализации права. -М.: Наука. 1992. С. 158
16. Закон: создание и толкование. Сб. статей/Под ред. Пиголкина А. С. –М.: Спарк. 1998. С. 54
17. Игнатюк Н. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право. –М.: ЗАО Юстицинформ, 2017. С. 413
18. Карташов В. Г. Коллизии в муниципальных правовых актах и причины их возникновения//Конституционное и муниципальное право. 2017, № 11. С. 26
19. Кудрявцев, В.Н. О правопонимании и законности / В.Н. Кудрявцев // Государство и право. – 2014. – № 3. – С.3 - 5.
20. Лукьянова Е. А. Указное право как российский политический феномен//Журнал российского права. 2001. № 10. С. 12
21. Макарейко Н. В. Административное право: конспект лекций. 5-е изд., перераб. и доп. – М., 2015. – с.21
22. Малько А.В., Струсь К.А. Правовые основы формирование гражданского общества в современной России (обзор материалов всероссийского научно-практического «круглого стола») / А.В. Малько, К.А. Струсь // Государство и право.  – 2016. – № 9. – С. 112.
23. Марченко М. Н. Источники права. –М.: ТК Велби, Проспект. 2015. С. 235
24. Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты)//Государство и право. 2014. № 3. С. 52
25. Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г.//Государство и право. 1996. № 1. С. 15
26. Радько, Т.Н. Основные подходы к понятию законности и ее значение для построения демократического правового государства / Т.Н. Радько // Вестник академии права и управления. – 2016. –  № 23. – С. 9 – 11.
27. Романова Г. В. Реализация подзаконного правового акта: проблемы взаимоотношений закона и подзаконного правового акта//Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 9. С. 33
28. Синюков В.Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. -Саратов: Полиграфист, 2014. С. 311
29. Смигунов, Г.И. О понятии «правовой режим законности» // Правовой режим законности: вопросы теории и истории. Материалы Межвуз. науч.-теоретич. конф. Санкт-Петербург, 15.02.2017 / под общ. ред. Д. И. Луковской.  – СПб.: Изд-во СПб. гос. ун-та, 2017. – с.15
30. Соколова Ю. А. Нормотворчество органов исполнительной власти и механизм реализации закона//Финансовое право. 2016. № 6. С. 21
31. Тихомиров Ю. А. Конституция, закон, подзаконный акт. –М.: Юрид. Лит. 2014. С. 88
32. Трикоз Е. Н. Закон и инструкция: вечная борьба//Законодательство и экономика. 2016. № 12. С. 19

1. Безруков А. В. Конституция, основной закон и международный договор: правовая природа и соотношение//Конституционное и муниципальное право. 2015. № 7. С. 27 ↑

2. Еремеев И. А. Реализация принципа законности в деятельности государственного аппарата современной России (политико-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. – Казань, 2015. – с.62 ↑

3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрании законодательства Российской Федерации. 2014. №  31. Ст. 4398. ↑

4. Кудрявцев, В.Н. О правопонимании и законности / В.Н. Кудрявцев // Государство и право. – 2014. – № 3. – С.3 - 5. ↑

5. Макарейко Н. В. Административное право: конспект лекций. 5-е изд., перераб. и доп. – М., 2015. – с.21 ↑

6. Малько А.В., Струсь К.А. Правовые основы формирование гражданского общества в современной России (обзор материалов всероссийского научно-практического «круглого стола») / А.В. Малько, К.А. Струсь // Государство и право.  – 2016. – № 9. – С. 112. ↑

7. Радько, Т.Н. Основные подходы к понятию законности и ее значение для построения демократического правового государства / Т.Н. Радько // Вестник академии права и управления. – 2016. –  № 23. – С. 9 – 11. ↑

8. Смигунов, Г.И. О понятии «правовой режим законности» // Правовой режим законности: вопросы теории и истории. Материалы Межвуз. науч.-теоретич. конф. Санкт-Петербург, 15.02.2017 / под общ. ред. Д. И. Луковской.  – СПб.: Изд-во СПб. гос. ун-та, 2017. – с.15 ↑

9. Арзамасов Ю. Г. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти//Государство и право. 2017. № 6. С. 22 ↑

10. Приказ Министерства юстиции РФ от 03.12.2004 № 183 «Об утверждении общего положения о территориальном органе Федеральной Регистрационной Службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации»//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 50, 13.12.2004 ↑

11. Приказ Минюста РФ от 01.11.2017 № 206 «Об утверждении служебного распорядка центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации»//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 48, 26.11.2017 ↑

12. Галенкина В.Е. Новые конституции и вопросы подчиненности правовых актов. -М.: Наука.2015. С. 19 ↑

13. Васильев Р.Ф. Акты управления. -М.: Изд-во МГУ. 1987. С. 36 ↑

14. Бережнов А.Г. Теоретические проблемы правопонимания и формирования содержания права//Вестник Моск. ун-та. 2017. № 4. С. 8 ↑

15. Романова Г. В. Реализация подзаконного правового акта: проблемы взаимоотношений закона и подзаконного правового акта//Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 9. С. 33 ↑

16. Лукьянова Е. А. Указное право как российский политический феномен//Журнал российского права. 2001. № 10. С. 12 ↑

17. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.//Российская газета от 25 декабря 1993г. № 237 ↑

18. Тихомиров Ю. А. Конституция, закон, подзаконный акт. –М.: Юрид. Лит. 2014. С. 88 ↑

19. Завадская Л.Н. Механизм реализации права. -М.: Наука. 1992. С. 158 ↑

20. Синюков В.Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. -Саратов: Полиграфист, 2014. С. 311 ↑

21. Синюков В. Н. Указ. Соч. С. 359 ↑

22. Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г.//Государство и право. 1996. № 1. С. 15 ↑

23. Гаганова Н.А. Концепция разделения властей и идея субсидиарности//Государство и право. 2013. № 3. С. 91 ↑

24. ФЗ РФ от 11.11.2013 № 138-ФЗ «О лотереях»//Собрание законодательства РФ. 2013. № 46 (ч. I). Ст. 4434 ↑

25. Постановление Правительства РФ от 05.07.2004 № 338 «О мерах по реализации Федерального закона «О лотереях»//Собрание законодательства РФ. 2004. № 28. Ст. 2907 ↑

26. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти»//Собрание законодательства РФ. 2004. № 11, ст. 945 ↑

27. Соколова Ю. А. Нормотворчество органов исполнительной власти и механизм реализации закона//Финансовое право. 2016. № 6. С. 21 ↑

28. Марченко М. Н. Источники права. –М.: ТК Велби, Проспект. 2015. С. 235 ↑

29. ФЗ РФ от 06.10.2013 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации от 06.10.2013 г. № 40 ст. 3822 ↑

30. Карташов В. Г. Коллизии в муниципальных правовых актах и причины их возникновения//Конституционное и муниципальное право. 2017, № 11. С. 26 ↑

31. Игнатюк Н. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право. –М.: ЗАО Юстицинформ, 2017. С. 413 ↑

32. Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты)//Государство и право. 2014. № 3. С. 52 ↑

33. Закон: создание и толкование. Сб. статей/Под ред. Пиголкина А. С. –М.: Спарк. 1998. С. 54 ↑

34. Трикоз Е. Н. Закон и инструкция: вечная борьба//Законодательство и экономика. 2016. № 12. С. 19 ↑