Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

«Подзаконные нормативные акты» - тема представленной курсовой работы.

Негативная оценка подзаконного нормативного регулирования и, как следствие, самих подзаконных нормативных актов вызвана объективным состоянием современной системы нормативных правовых актов (законодательства), а именно: множественностью и разсогласованностью актов; несоответствием формы актов существу регулируемых отношений; случающемуся несоблюдению обязательности их государственной регистрации; превышением нормотворческой компетенции государственными органами; отсутствие дисциплины ведомственного нормотворчества и т.п.

Признавая существующие недостатки, нужно сказать, что предусмотреть все случаи допустимого и необходимого правового регулирования только лишь законодательно (в рамках закона) в нынешних условиях не представляется возможным в силу многообразия общественных отношений, их стремительного видоизменения. И представляется, что существенную и важную роль в обозначенной проблеме играют именно подзаконные нормативные акты, обладающие, как средства регламентации общественных отношений, качествами оперативности, эффективности, доступности. Их задача -развивать положения законодательных актов в целях обеспечения более полного и подробного нормативного регулирования существующих и возникающих общественных отношений. Относительно такой ситуации Д.А. Медведев высказался следующим образом: «Закон принят - после этого уходят иногда месяцы, а иногда годы на формирование подзаконных актов, то есть существует довольно серьёзный разрыв между собственно законом как актом высшей юридической силы, с одной стороны, и подзаконными нормативными актами, актами Правительства, приказами министерств и ведомств, с другой стороны. Этот разрыв нужно по максимуму сократить. Я не предложу ничего сверхудивительного, но я считаю, что мы могли бы в какой-то момент договориться о том, чтобы по ключевым законам, не по всем, потому что это невозможно, но по ключевым законам исходить из того, что такого рода законы вносятся сразу же с подборкой подзаконного материала»^[1].

По своей юридической природе подзаконные нормативные акты являются производными от актов законодательных, призваны обеспечивать их реализацию, но вместе с тем, в определенных пределах могут осуществлять и самостоятельное (собственное) правовое регулирование.

Исследование подзаконных нормативных актов представляется актуальной и своевременной задачей правоведения и по той причине, что рассматриваемые нами акты выполняют существенную функциональную нагрузку, как сугубо правовую, так и общесоциальную. Но для действительного воплощения позитивных потенциальных возможностей подзаконных нормативных актов, реализации своего назначения, теоретикам права и практическим деятелям необходимо иметь достоверные знания об их юридической природе, регулятивных свойствах, субъектах подзаконного правотворчества, пределах допустимого и сферах возможного подзаконного регулирования и др.

На основании изложенного, сформировалась цель курсовой работы, которая состоит в комплексном исследовании понятия и места среди источников права подзаконных нормативных актов.

Достижению поставленной цели способствуют следующие задачи:

1. Дать понятие источника права.
2. Охарактеризовать понятие подзаконных нормативных правовых актов.
3. Классифицировать виды подзаконных нормативных актов.

На основании поставленной цели и используемых для ее достижения задач сформировалась структура курсовой работы, которая состоит их введения, трех глав, разбитых на параграфы, заключения и списка литературы.

1. ПОНЯТИЕ ИСТОЧНИКА (ФОРМЫ ПРАВА)

1.1. Понятие источника (формы) права. Соотношение понятий «источник права» и «форма права».

Право, как целостное явление социальной действительности, имеет определенные формы своего внешнего выражения. Отражая особенности структуры содержания, они представляют собой способы организации права вовне.

А.В. Малько дает следующее определение формы права: «формы права – это способ выражения во вне государственной воли, юридических правил поведения"^[2].

С помощью формы, право обретает свои неотъемлемые черты и признаки: общеобязательность, общеизвестность и т.д.

Различают внутреннюю и внешнюю формы права. Под внутренней формой права понимают его структуру, систему элементов, составляющих содержание данного явления. Под внешней формой права понимается комплекс юридических источников, формально закрепляющих правовые явления и позволяющих субъектам права ознакомиться с их реальным содержанием и пользоваться ими.

Понятия «форма права» и «источник права» тесно взаимосвязаны, но не совпадают. Если «форма права» показывает, как содержание права организовано и выражено вовне, то «источник права» указывает на истоки формирования права, систему факторов, предопределяющих его содержание и формы выражения.

В связи с кардинальными изменениями Российского государства и права за последние десять лет, изменениями в сфере мировоззрения и правосознания общества актуальность исследования этой центральной для любой отрасли права проблемы становится не­сомненной, а подобные исследования в области теории государства и права носят основополагающий, методологический характер.

Большой юридический словарь дает следующее определение исследуемой категории теории государства и права: «Источники пра­ва — формы закрепления (внешнего выражения) правовых норм. Ос­новными видами источников права являются нормативные правовые акты и правовые обычаи, прецеденты судебные, а также международ­ные договоры и внутригосударственные договоры (договоры нормативного содержания)»^[3]. Таким образом, в справочном издании источ­ники права трактуются однозначно: как формы внешнего выражения (закрепления) права. Действительно, как бы однозначно и четко ни читалось предписание правовой нормы, такое сущностное качество как общеобязательность правовая норма приобретает, только при­нимая определенную форму (например, формы закона или указа). В подавляющем большинстве случаев главы учебных пособий, посвя­щенные раскрытию этой темы, озаглавлена как «Источники (формы) права». Таким образом, подразумевается тождественность понятий «форма права» и «источник права». Но ведь это не всегда одно и то же, понятие «источник права» может иметь и иное значение.

Многие авторы говорят о том, что следует различать источни­ки естественного права и права позитивного^[4] или выделять объектив­ное и субъективное в праве, чтобы определиться с источниками пра­ва. Но большинство современных авторов выделяют источники права «в широком смысле», выделяя материальные, идеологические и исторические, и источники права «в узком смысле», формально-логичес­ком, понимая в последнем случае под источником права то, чем руко­водствуется практика в решении конкретных юридических задач или способы закрепления и существования норм права. Эта позиция изло­жена в большинстве учебных пособий по теории государства и права.

Под источником права ряд авторов понимает социальные факторы, определяющие содержание пра­вовых норм; государство как ту силу, которая творит право; источники информации о праве. Теоретико-правовая категория «источник права», по их мнению, выполняет двойственную функцию: с одной стороны она позволяет отграничить источники права от социальных регуляторов, ко­торые не являются таковыми; а с другой, стороны данное понятие рас­крывает место того или иного источника права в системе иерархии ис­точников права.

А. Б. Венгеров, определяя понятие «форма права» пишет: «...Под формой права понимается объективированное закрепление и проявле­ние содержания права в определенных актах государственных органов, решениях судов, договорах, обычаях и иных источниках»^[5].

Содержание и форма права не являются результатом произвольного конструирования законодателя. Их первопричины заложены в системе общественных отношений.

В правоведении различают следующие виды источников права:

1. Источник права в материальном смысле.
2. Источник права в идеальном смысле.
3. Источник права в специальном юридическом смысле.

Материальные источники коренятся, прежде всего, в системе объективных потребностей общественного развития, в своеобразии данного способа производства, в базисных отношениях.

Таким образом, источник права в материальном смысле – это материальные общественные отношения, обусловливающие содержание норм права, формы собственности и т.п.

Однако общественные потребности должны быть осознаны и скорректированы законодателем в соответствии с уровнем его правосознания и политической ориентации. На его позицию могут оказать влияние особенности международной и внутриполитической обстановки, некоторые иные факторы. Все эти обстоятельства в своей совокупности составляют источник права в идеальном смысле. Таким образом, источником права в идеальном смысле является совокупность юридических идей, обусловливающих содержание норм права, т.е. правосознание.

Результат идеологического осознания объективных потребностей общественного развития посредством ряда правотворческих процедур получает объективированное выражение в юридических актах, которые являются юридическим источником права. В данном случае источник права в юридическом смысле и форма права совпадают по своему содержанию, т.е. этот источник – есть собственно форма права.

Названные три источника лишь в самой общей форме показывают систему правообразующих факторов и механизм их воздействия на формирование права. В реальной же действительности эта система гораздо разнообразней. Она объединяет и экономические, и политические, и социальные, и национальные, и религиозные, и внешнеполитические, и иные обстоятельства.

Одни из них находятся вне правовой системы, другие – внутри ее, обеспечивая правовой системе внутреннюю согласованность и структурную упорядоченность. Они могут быть как объективные, не зависящими от воли и желания людей, так и субъективными, проявляющимися, например, в действиях политических партий, давлении определенных слоев населения, законодательной инициативе, лоббизме, участии экспертов и т.п. Причем степень влияния каждого из этих факторов на действующую правовую систему достаточно часто меняется.

1.2. Система источников права. Источники права в Российской Федерации

В системе категорий теории нрава понятие "источники права" выполняет двойственную функцию. Так, с одной стороны, оно позволяет отграничить источники права от социальных регуляторов, которые таковыми не являются. Всякая правовая система определяет в своей доктрине и законодательстве, «кие источники (формы) права признаются действующими. С другой стороны, данное понятие раскрывает место того или иного источника права в системе источников права, соотношение его юридической силы с юридической силой других источников права. В рамках правовой системы источники права, выстроенные по принципу их иерархической соподчиненности, образуют систему источников права. Ее кортикальная структура строится таким образом, что предписания нисходящих источников права издаются на основе и во исполнение норм вышестоящих источников и любая норма в рамках этой системы должна соответствовать нормам источника высшей юридической силы, замыкающего эту вертикаль. Возможные коллизии между правовыми нормами решаются с позиции системности. Доктриной и законодательством в рамках каждой правовой системы (семьи) наработаны с этой целью специальные приемы юридической техники.

В современном государстве вертикальная структура системы источников права, как правило, воспроизводит его структуру. Поэтому юридическая сила акта обычно соответствует месту издавшего его органа в системе государственных органов, а высшей юридической силой обладает в большинстве государств писаная конституция^[6]. В то же время в традиционных правовых системах источник права высшей юридической силы имеет, как правило, надгосударственный характер (например, священная книга ислама — Коран в мусульманском праве)^[7].

Четкая соподчиненность источников права, законодательно закрепленная и обеспеченная с помощью юридических механизмов, имеет важное социально-политическое значение. В самом деле, единство системы источников права означает единство выраженной в законе верховной государственной власти, единство структуры государства. И наоборот: деформация системы отражает слабость государственной власти, проявление центробежных тенденций (это характерно для современной России), нарушения законности как элемент политики государства (вспомним репрессии 30-х годов в СССР) и т. д.

Различия в формах (источниках) права обусловлены различными факторами (историческими, политическими и т.д.), в том числе различиями в способах правотворчества. Так, обычай как источник права формируется "снизу", из практики реальных правоотношений. Все остальные источники права возникают, как правило, "сверху", по воле государства либо надгосударственных сил (богов, мудрецов, мифических героев и т. д.). Последнее характерно для традиционного права, для которого типичен высокий удельный вес норм негосударственного происхождения. В ходе исторической эволюции такие источники права постепенно вытесняются нормами позитивного права. Вместе с тем новейшие тенденции в развитии источников права свидетельствуют об активной интеграции в опальные правовые системы (и системы источников права) международного права.

При классификации источников европейского права в основу можно положить структуру правовой системы. Эта структура, как известно, включает доктринальный, нормативный и социологический элементы ("пласты", уровни и т.д.) На доктринальном уровне правовой системы формируются такие источники права, как доктрина и принципы права. В рамка нормативного ее "пласта" — нормативный акт, а в сфере правореализации — правовой прецедент, судебная практика, нормативный договор, обычай. Их рассмотрение мы построим на основе сочетания исторического и логического подходов: от обычая — через судебный прецедент и судебную практику — к закону, а от него — к таким источникам права, как доктрина, принципы права, нормативный договор.

Все нормативно-правовые акты функционируют как единая сис­тема, которая характеризуется согласованностью, взаимодействием, иерархичностью, специализацией и дифференциацией по отраслям и институтам.

Система нормативных актов в Российской Федерации включает в себя правовые акты общефедеральных органов, акты субъектов Феде­рации, местного самоуправления, а также акты прямого народного во­леизъявления. Такое их разнообразие обусловлено федеративным строением государства, своеобразием правотворческих органов, специ­фикой регулируемых отношений, другими обстоятельствами, служа­щими основаниями для их классификации.

В зависимости от особенностей правового положения субъекта правотворчества все нормативно-правовые акты подразделяются на^[8]:

• нормативные акты государственных органов;

• нормативные акты общественных объединений (кооперативных, акционерных, профессиональных и т.п.);

• совместные акты (государственных и негосударственных орга­низаций);

• нормативные акты, принятые в порядке референдума. В зависимости от сферы действия нормативные акты делятся на:

- общефедеральные;

- акты субъектов Федерации;

- акты органов местного самоуправления;

- локальные акты (регулирующие отношения внутри какой-либо организации, предприятия, учреждения).

В зависимости от срока действия различают:

• акты неопределенно длительного действия;

• временные акты.

В зависимости от юридической силы нормативно-правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты

Критерии данной классификации позволяют установить значи­мость нормативных актов, их место и роль в правовой системе.

Законы в России занимают главное место в системе нормативно-правовых актов. Их ведущее положение определяется следующими основными признаками.

Во-первых, они принимаются только законодательными (представительными) органами государственной власти или непосредствен­но народом в порядке референдума.

Во-вторых, обладают высшей юридической силой, которая озна­чает, что содержание всех иных нормативно-правовых актов не должно противоречить законам: никто не вправе отменить или заменить закон, кроме органа, который его издал.

Следует, однако, заметить, что в случае возникновения противоречия между фе­деральным законом нормативным правовым актом субъекта Российской федерации, изданным в рамках его компетенции, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

В-третьих, регулируют наиболее важные основополагающие от­ношения. В законах закрепляется общественный и государственный строй, компетенция центральных звеньев государственного механизма, основные права и свободы граждан и т.д.

В-четвертых, содержат нормы первичного, исходного характера. Все иные акты призваны в основном детализировать и конкретизи­ровать нормативные установления законов.

В-пятых, принимаются в особом процессуальном порядке.

Основной закон в России – Конституция^[9].

Итак, в данной главе были рассмотрены следующие моменты: понятие источника (формы) права, изучено соотношение понятий «источник права» и «форма права», система источников права.

2. ЗАКОНЫ И ПОДЗАКОННЫЕ АКТЫ В СИСТЕМЕ ИСТОЧНИКОВ ПРАВА

2.1. Понятие и виды законов и подзаконных актов

Все источники (формы) права могут быть классифицированы на две группы: нормативно-правовые акты (законы, указы, постановления, инструкции, договоры) и иные источники ненормативного характера (правовые обычаи, судебные прецеденты и решения). В данном случае нормативность выступает критерием разграничения юридических актов и означает лишь то, что юридические документы содержат нормы права, общие правила поведения, установленные государством^[10].

Обычно в теории называют три вида источников права:

1. Нормативный (нормативно-правовой) акт.
2. Судебный (правовой) прецедент.
3. Санкционированный (правовой) обычай.
4. Договор нормативного содержания (например локальный

(на уровне организации) нормативно-правовой акт в трудовом праве).

Понятие "нормативно-правовые акты" включает широкий комплекс актов правотворчества, издаваемых органами зако­нодательной, исполнительной, а нередко и судебной власти. Нормативно-правовыми они называются потому, что содер­жат нормы права. По существу, данное понятие является си­нонимом понятия "законодательство" в широком смысле. Это основной источник права в странах романо-германской право­вой семьи. Немаловажную роль играют нормативно-правовые акты и в странах англо-американского права. Столь важное значение нормативно-правовых актов в правовом регулирова­нии объясняется рядом их существенных преимуществ в срав­нении с другими источниками права: это, в частности, общий характер содержащихся в них предписаний, рассчитанных на многократное применение, возможность охвата широких сфер общественной жизни, относительная быстрота процедуры их; принятия, изменения или отмены, высокая техника система­тизации и кодификации нормативно-правовых актов.

Нормативно-правовые акты издаются органами государ­ства лишь в определенной форме и в рамках компетенции правотворческого органа. Отсюда юридическая сила нормативно­го акта определяется местом в системе органов государства того органа, от имени которого он издан. В свою очередь, в иерархии нормативно-правовых актов отражается структура государства. В федеративных государствах в ней преломляет­ся федеративная форма государственного устройства.

В Российской Федерации издаются федеральные законы о поправках к Конституции, федеральные конституционные, законы, федеральные законы и законы субъектов Федерации. При этом федеральные конституционные законы принимаются лишь по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации (п. 1 ст. 108 Конституции).

Министерства (государственные комитеты) и ведомства как центральные органы исполнительной власти издают акты нор­мативного характера в рамках полномочий, определяемых за­конами, актами Президента и Правительства. Такие акты но­сят названия инструкций и постановлений. Они могут быть от­менены Правительством Российской Федерации.

Соответствующие ветви власти субъектов Федерации из­дают нормативные акты по вопросам совместного с Федера­цией ведения, а также своего собственного ведения. При этом в случае противоречия между федеральным законом и норма­тивным правовым актом субъекта Российской Федерации, из­данным по вопросу его собственного ведения, действует нор­мативный правовой акт субъекта РФ (ст. 76 Конституции РФ).

Подзаконные нормативно-правовые акты – это изданные на основе и во исполнение законов акты, содержащие юридические нормы.

Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, и базируются на них. Несмотря на то, что в нормативном правовом регулировании общественных отношений главное и определяющее место занимает закон, подзаконные акты имеют тоже весьма важное значение в жизни любого общества, играя вспомогательную и детализирующую роль.

Их основное назначение состоит в конкретизации, развитии и обеспечении исполнения содержания законов относительно специфики определенных сфер общественной жизни. Все они представляют собой взаимосогласованную, иерархическую систему, каждый элемент которой, соответствуя актам более высокой юридической силы, служит своего рода основой, юридической базой для актов, имеющих меньшую юридическую силу. Общность признаков объединяет их в определенную совокупность, а юридическая сила выстраивает их в определенную упорядоченную систему, производную от компетенции соответствующих правотворческих органов. Иерархические связи между нормативными актами обеспечивают согласованность их содержания, устойчивость при регулировании отношений и эффективность в достижении запланированного результата.

В Российской Федерации выделяют следующие виды подзаконных нормативно-правовых актов (в соответствии с их иерархией).

1. Указы и распоряжения Президента РФ. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 83 Конституции РФ), подготавливаются в пределах президентских полномочий, предусмотренных конституционными (ст. 83-90 Конституции РФ) и другими законодательными нормами. Президент, будучи главой государства, принимает акты, которые занимают следующее после законов место. Важная роль отводится указам, изданием которых глава государства реализует полномочия и элементы своего правового статуса. В современный период сфера правового регулирования, охватываемая указами, весьма широка. Нормативные указы иногда издаются в случае пробелов в праве. Отдельные, очень малочисленные указы (например, о введении военного, чрезвычайного положения) подлежат утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Распоряжения – это вторые по значимости (после указа) подзаконные акты главы государства. Они обычно принимаются по текущим и процедурным вопросам. Акты Президента публикуются в официальных изданиях. Конституционность актов главы государства может быть проверена Конституционным Судом РФ (ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию представляют собой официальный документ большой политической значимости, но не содержат норм права и поэтому не носят нормативного характера).

2. Постановления и распоряжения Правительства РФ. Акты, имеющие особо важное значение, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений. Все акты Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Особенностью актов Правительства РФ является то, что они могут быть приняты лишь на основании и во исполнение законов Российской Федерации, а также указов Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ и подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия.

3. Приказы, инструкции, положения министерств и ведомств. Эти акты, принимаемые на основе и в соответствии с законами Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, регулируют общественные отношения, находящиеся, как правило, в пределах компетенции данной исполнительной структуры. Однако есть среди них и такие, которые имеют общее значение, выходят за рамки конкретного министерства и ведомства, распространяются на широкий круг субъектов (например, акты Министерства финансов, Министерства внутренних дел, Государственной налоговой инспекции и т.п.).

4. Решения и постановления местных органов государственной власти (например, областных представительных, законодательных структур – Саратовской областной Думы, Астраханского областного Представительного Собрания).

5. Решения, распоряжения, постановления местных органов государственного управления (например, областных глав администраций, губернаторов и проч.).

6. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Они принимаются в пределах компетенции названных структур и действуют на территории соответствующих городов, районов, сел, поселков, микрорайонов и т.п.

7. Локальные нормативно-правовые акты. Это нормативные предписания, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения и организации и регулирующие их внутреннюю жизнь (например, правила внутреннего трудового распорядка). Они выражаются в форме уставов, решений, приказов и распоряжений. Уставы и решения принимаются коллегиально (собранием акционеров, советом директоров и т.д.) и имеют нормативное содержание. Приказы устанавливаются руководителем предприятия и могут иметь как нормативное, так и индивидуальное значение. Распоряжения принимаются, как правило, руководителями структурных подразделений для оперативного управления и исполнения приказов.

Коммерческие, профессиональные и иные общественные объединения и движения могут принимать нормативно-правовые акты как самостоятельно (с санкции государства), так и совместно с государственными органами. Формы этих актов, как правило, устанавливаются в положениях и уставах, регламентирующих их деятельность.

Юридическая природа подзаконных нормативных актов - это собирательная характеристика, которая включает в себя следующие элементы: 1) субъектов подзаконного правотворчества; 2) свойство «подзаконности» нормативных правовых актов (т.е. их соответствие, непротиворечие закону, издание «на основании и во исполнение закона»); 3) пределы ведения подзаконного регулирования; 4) правовое основание принятия подзаконного нормативного акта; 5) виды и формы подзаконных нормативных актов; 6) характеристику сферы правового регулирования подзаконных нормативных актов. Раскрывается содержание каждого элемента.

На взгляд Злобина А.В., подзаконный нормативный правовой акт - это вид нормативного правового акта, обладающий особой, специфической юридической силой, производной от силы закона, принимаемый (или издаваемый) субъектом подзаконного регулирования в рамках своей компетенции, направленный на конкретизацию, детализацию и развитие закона, или содержащий первичные нормативные предписания, впервые устанавливаемые им самостоятельно. Он также предлагает дефиницию системы подзаконных нормативных правовых актов как относительно самостоятельной подсистемы нормативных правовых актов Российской Федерации, основанной на принципах иерархической подчиненности закону и федеративного территориального устройства государства, состоящей из федерального, регионального и муниципального уровней, имеющей ограниченную системой законов сферу правового регулирования, единство которой обеспечивается наличием системно-структурных и функциональных связей между ее элементами^[11].

Можно выделить на основе комплексного анализа системы подзаконных нормативных правовых актов ее следующие специфические признаки: а) представляет собой относительно самостоятельную подсистему нормативных правовых актов, условно объединенную по признаку иерархического подчинения закону; б) характеризуются наличием системно-структурных и функциональных связей между ее элементами - отдельными подзаконными нормативными актами; в) иерархические связи в ней обусловлены иерархией субъектов правотворчества (их государственно-правового статуса, компетенции), а также принципом федерализма; г) сфера ее правового регулирования ограничена предметом исключительного действия закона, за рамки которого она не вправе вторгаться (допустимо лишь делегированное подзаконное регулирование или конкретизация и детализация уже установленных законом норм); д) образует совместно с системой законов органическое единство.

Подзаконные нормативные акты могут содержать не только вторичные, но и первичные правовые нормы. Преимущественно в настоящее время подзаконные нормативные акты содержат вторичные нормы права. Однако нередко, они могут (а иногда это просто необходимо) содержать первичные правовые нормы. Речь, например, идет о нормативных постановлениях палат парламента РФ; о подзаконных нормативных актах, принятых в порядке делегирования; о нормативных актах местного самоуправления и др. При этом прослеживаются следующие тенденции и закономерности: чем ниже правовое положение субъекта подзаконного нормотворчества в иерархии системы органов государственной власти, тем меньше он принимает акты, содержащие первичные правовые нормы. Первичные нормы это такие предписания, которые впервые устанавливают режим правового регулирования для тех или иных видов общественных отношений. Следовательно, вторичные нормы имеют производный от первичных предписаний характер, призванный конкретизировать и детализировать их.

Строение системы подзаконных нормативных актов, в первую очередь, обусловлено территориальным устройством Российской Федерации, и имеет следующие структурные уровни:

1) федеральный уровень, который включает: а) нормативные постановления палат Парламента РФ; б) указы Президента РФ, в том числе, изданные в порядке делегирования; в) постановления Правительства РФ, в том числе, федеративные договора; г) нормативные акты федеральных исполнительных органов государственной власти РФ (постановления, приказы федеральных министерств и ведомств); д) нормативные акты других (контрольно-надзорных) федеральных органов государственной власти РФ (Прокуратуры РФ, Центрального банка РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ и др.);

2) уровень субъектов РФ, в который входят: а) нормативные постановления высших законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; б) нормативные акты глав субъектов РФ (указы президентов республик в составе РФ, постановления губернаторов и глав администраций в других субъектах Федерации); в) нормативные акты высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (постановления правительств, администраций); г) нормативные акты органов исполнительной государственной власти субъекта Федерации (министерств, ведомств, комитетов, комиссий), их названия аналогичны соответствующим актам федерального уровня; д) нормативные акты контрольно-надзорных органов государственной власти субъектов РФ;

3) уровень местного самоуправления охватывает: а) учредительные документы муниципального образования, например, устав; б) нормативные акты, принятые населением в порядке референдума; в) решения муниципальных органов - представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации, структурных подразделений местной администрации (комитетов, комиссий, департаментов и т.д.), обычно в виде постановлений; г) решения окружных органов муниципального образования, также в виде постановлений.

Есть необходимость ограничительного понимания категории «законодательства», в соответствии с которым под ним понимается единая совокупность законодательных актов, нормативных актов Главы государства и Правительства РФ, составляющих уровень федерального законодательства; региональное законодательство, представлено законами субъектов РФ, нормативными актами глав субъектов РФ и высших исполнительных органов субъектов РФ.

Все вышеперечисленные нормативные правовые акты содержат предписания первичного характера, что и предопределяет их необходимость включения в объем и содержание понятия «законодательство». Остальные же нормативные правовые акты имеют производный характер и не подлежат включению в систему законодательства (речь идет, например, о нормативных правовых актах министерств и ведомств как федерального, так и регионального уровня, муниципальных актах). Таким образом, вся система нормативных правовых актов представляется как единство двух массивов: подсистемы законодательства в ограничительном понимании как совокупности нормативных актов первичного характера и подсистемы актов, содержащих нормативные предписания, развивающие и конкретизирующие положения законодательства. Причем, в то время как первая из них существует только на федеральном и региональном уровнях, вторая - на всех.

Злобин А.В. предлагает классификацию функций подзаконных нормативных правовых актов, состоящая из следующих их групп: а) функции, присущие праву вообще и подзаконным нормативным правовым актам как социально-правовым явлениям; б) функции подзаконных нормативных актов как формы (источника) права; в) функции, обеспечивающие служебную роль подзаконных нормативных актов по отношению к закону; г) функции подзаконных нормативных актов, осуществляемые ими в рамках собственной подсистемы законодательства по отношению друг к другу; д) функции подзаконных нормативных актов в сфере правового регулирования системы государственного управления^[12].

Также существует необходимость отказа от использования в теории права устаревших понятий «ведомственное нормотворчество» и «ведомственный нормативный акт», которые отражали специфику соответствующих актов законодательства советского периода. Взамен предлагается понятие «подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти» (не охватывает акты палат Парламента РФ, Президента РФ и Правительства РФ), которое определяется как единство следующих двух групп актов: 1) «подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти» для актов, издаваемых федеральными органами, входящими в систему исполнительной власти, это собственно и есть ведомственные акты в традиционном их понимании; 2) «подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, не являющихся исполнительными» для актов, издаваемых органами, не являющихся исполнительными, а осуществляющими контрольно-надзорные и иные функции (Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ и др.).

Аргументируется выделение следующих характерных признаков (особенностей) подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти: а) выступают важным и необходимым элементом механизма действия (реализации) права. Организуют реализацию предписаний закона, формируя при этом механизм действия реализуемых законодательных норм. Усиливая или ослабляя предписания законодательных норм, они влияют на эффективность реализации последних; б) должны соответствовать и всем вышестоящим подзаконным нормативным актам (постановлениям палат Парламента РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ), т.е. они возникают и действуют в цепи строгих иерархических отношений по вертикали; в) могут распространять свое действие: во-первых, на отношения, складывающиеся внутри системы того или иного органа, касающиеся строго ограниченной сферы или отрасли управления в пределах собственных полномочий соответствующих органов; во-вторых, на регулирование отношений, складывающихся (возникающих) как внутри системы соответствующего органа, так и на иные органы, не входящие в систему органа, издающего этот акт; в-третьих, на регламентацию отношений, в которых могут участвовать или вовлекаются граждане; г) обязательность государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

В зависимости от сферы действия подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти классифицируются на ведомственные, межведомственные и общие.

Подсистема подзаконных нормативных правовых актов на региональном уровне включает в себя следующие элементы: а) нормативные постановления законодательных (представительных) органов субъектов РФ; б) нормативные акты высших должностных лиц субъектов РФ (указы, постановления); в) нормативные акты высших исполнительных органов субъектов РФ (постановления); г) нормативные акты исполнительных органов субъектов РФ (постановления, приказы); д) нормативные акты других государственных органов, действующих на территории субъектов РФ. Характерные особенности актов выделенных групп раскрываются последовательным рассмотрением специфики субъектов, их принявших (издавших), возможных пределов правового регулирования, юридического основания принятия (издания) подзаконного нормативного акта, употребляемых формул, специфики соотношения видов и форм подзаконных нормативных актов, сферы правового воздействия, «первичности» или производности содержания подзаконного нормативного акта.

Определение муниципального нормативного правового акта как особого подзаконного нормативного акта, принимаемого (издаваемого) в установленном порядке субъектами местного нормотворчества (населением непосредственно, представительным органом, главой муниципального образования, местной администрацией, другими органами и должностными лицами местного самоуправления); по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также, исходя (на основании) из собственной компетенции и в ее пределах; обязательный для исполнения на территории соответствующего муниципального образования и, содержащий как первичные, так и вторичные нормы права.

Можно предложить расширенную классификацию подзаконных нормативных актов в целях наиболее полного описания системных связей между ними по следующим основаниям: по отраслевой принадлежности; по характеру содержащихся в подзаконных нормативных актах норм права; в зависимости от правотворческого уровня; по сфере действия; по субъектам отношений, на которых распространяются подзаконные нормативные акты; по характеру правовой связи субъекта подзаконного нормотворчества и субъекта, на которого распространяется действие того или иного подзаконного нормативного акта, т.е., по сфере выражения правового воздействия; в зависимости от видов правотворчества; по юридической силе; в зависимости от осуществляемых субъектами правотворчества полномочий; по основанию издания; по порядку принятия; по правовой природе органов и должностных лиц; по юридической степени связанности с законом; в зависимости от соотношения подзаконных нормативных актов друг с другом; по структуре (форме) акта; исходя из формы выражения волеизъявления и другие.

2.2. Законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации: проблемы правоприменительной практики и направления совершенствования

Правовое пространство нашей страны помимо федерального законодательства включает в себя также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а равно нормативные правовые акты муниципальных образований. Причем наблюдается отчетливо выраженная тенденция к возрастанию объема регионального законодательства и муниципального нормотворчества, что свидетельствует об известном перераспределении нормативного регулирования в пользу мест^[13].

Феномен региональной правовой системы в последнее время часто привлекает внимание исследователей^[14].

Так, констатируя принципиальную однотипность федеральной правовой системы и правовых систем субъектов Российской Федерации по составу источников, различные исследователи занимают неоднозначную позицию в вопросе о том, какова роль подзаконных нормативных правовых актов в данных системах. Наше внимание привлекли две аргументированные точки зрения.

Согласно одной из них, подсистема законодательства субъектов Российской Федерации характеризуется наличием в ней таких звеньев, как конституции республик и уставы других субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ); законы субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации^[15].

В 1991-1994 г. нормативные акты президентов, губернаторов и глав администраций субъектов Российской Федерации устойчиво набирали удельный вес в региональном нормативно-правовом массиве. Пик "президентско-губернаторского" законотворчества пришелся на 1994 г., когда с помощью этих актов в регионах формировалась новая система власти (роспуск Советов, утверждение положения о выборах в новые органы государственной власти и т.д.). После создания законодательных органов в регионах России правовая ситуация относительно выровнялась. Устойчиво росло (по крайней мере, до 1996 г.) и влияние правительств в субъектах Российской Федерации, издававших нормативные правовые акты, регулирующие хозяйственные, финансовые, социальные, торговые, жилищные отношения, отношения в области культурной политики и др.^[16]

Вторая точка зрения относительно места подзаконных нормативных правовых актов в системе законодательства субъектов Российской Федерации основана на понятии законодательства как совокупности законов (узкий смысл). В соответствии с такой логикой подзаконные нормативные правовые акты не входят в систему законодательства субъектов Российской Федерации, а образуют относительно самостоятельный массив. "Представляется, - пишет М.Г. Потапов, - что подзаконные нормативные акты не могут быть включены в систему законодательства субъектов Российской Федерации по следующим основаниям. Закон и подзаконный нормативный акт различны по понятиям; все нормативные правовые акты имеют свои собственные источники происхождения; между законом и подзаконным нормативным правовым актом существуют и другие важные отличия - по юридической силе, органам, их издавшим, по порядку их принятия, по предмету и уровню правового регулирования и т.д. Совокупность законов составляет систему законодательства, а все иные нормативные акты - систему подзаконных актов"^[17]. Система законодательства - это основной логический элемент общей системы нормативных правовых актов, на основе которого формируется вся система подзаконных нормативных актов^[18].

Таким образом, речь идет о трех относительно самостоятельных подсистемах - законодательства, подзаконных нормативных актов, нормативных правовых актов местного самоуправления. Каждая из них, в свою очередь, включена в определенные логико-структурные отношения "по вертикали", т.е. на уровне Российской Федерации в целом (на федеральном уровне), а также на уровне субъектов Российской Федерации (на региональном уровне).

Еще один вариант систематики нормативных правовых актов, позволяющий четко определить в ней место подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, обоснован В.М. Сырых. По мнению названного автора, ранжированные по юридической силе нормативные акты образуют структурные ряды, в которых каждый из элементов занимает строго определенное место^[19]. Система нормативных правовых актов состоит из двух структурных рядов:

1) нормативных правовых актов, принимаемых по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации;

2) нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации по вопросам их исключительного ведения.

Первый из упомянутых рядов федеративной системы нормативных правовых актов включает шесть элементов:

1) федеральные конституционные законы, федеральные законы;

2) указы Президента РФ;

3) постановления Правительства РФ;

4) законы субъекта федерации;

5)правовые акты органов исполнительной власти субъекта федерации;

6) правовые акты органов местного самоуправления.

Второй структурный ряд образуют три элемента:

1) законы субъекта Российской Федерации;

2) правовые акты исполнительных органов субъекта Российской Федерации;

3) правовые акты органов местного самоуправления^[20].

Основой построения и объединения этих структурных рядов является Конституция РФ, которая составляет базу всей правовой системы России, обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым Российской Федерацией и ее субъектами. Аналогична роль конституций и уставов субъектов Российской Федерации по отношению к законам и иным актам субъектов Российской Федерации. Таким образом, единство правовой основы структурных рядов нормативных правовых актов обусловливается общностью принципов и норм, закрепленных в Конституции РФ, которая обладает высшей юридической силой, и все иные нормативные правовые акты, издаваемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить.

Рассматривая подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в качестве единого и относительно самостоятельного информационного ресурса, используемого в судебном правоприменении, необходимо констатировать, что с этих позиций более логичной и практически удобной представляется вторая из приведенных точек зрения. Итак, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации составляют единую, иерархически организованную систему в совокупности с федеральными подзаконными нормативными правовыми актами. Данный нормативно-правовой массив является подсистемой нормативных правовых актов Российской Федерации наряду с двумя другими подсистемами, а именно законодательством Российской Федерации в узком смысле и нормативными правовыми актами местного самоуправления.

Следует подчеркнуть, что между актами субъекта федерации и федеральными нормативными правовыми актами существуют иерархические отношения. Каждый вновь принимаемый нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации не может содержать нормативных предписаний, которые противоречили бы нормативным предписаниям, содержащимся в действующих нормативных правовых актах субъекта федерации и федеральных органов государственной власти. Утверждение о том, что федеральный и региональный уровни законодательства равны между собой, представляется некорректным^[21], так как не согласуется с принципами построения правовой системы федеративного государства, какая бы модель федерализма ни казалась предпочтительной - немецкая, американская либо иная.

Нарушения упомянутой иерархии наиболее часто встречались в двусторонних договорах, заключенных между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (отметим, что такие договоры впоследствии в массовом порядке были расторгнуты). Если подлежащий применению закон либо иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации противоречит федеральному закону, принятому по вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, то на основании положения ч. 5 ст. 76 Конституции РФ суд должен принять решение в соответствии с федеральным законом.

Так, П. обратился в суд с иском к М. о признании действительной сделки, состоящей в приобретении земельного участка, и признании права собственности на него. При этом П. сослался на то, что 15 августа 1996 г. приобрел у ответчицы земельный участок площадью 541 кв. м в садоводческом товариществе "Виноградарь-3" за 5 млн руб. (неденоминированных). Это подтверждается распиской М., однако от нотариального удостоверения сделки ответчица уклонилась.

Геленджикский городской суд Краснодарского края иск удовлетворил.

Президиум Краснодарского краевого суда удовлетворил протест прокурора края об отмене решения суда и направил дело на новое рассмотрение.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ удовлетворила протест заместителя Председателя Верховного Суда РФ об отмене постановления суда надзорной инстанции, указав следующее.

Отменяя решение Геленджикского городского суда, президиум краевого суда сослался на договор о разграничении предмета ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Краснодарского края от 30 января 1996 г. Согласно договору вопросы установления на территории края особого порядка землепользования, гарантирующего сохранение и рациональное использование земельного фонда, относятся к совместному ведению сторон. Кроме того, на территории Краснодарского края изданы законы, регулирующие вопросы землепользования, на основании которых лицам, не имеющим постоянной регистрации в Краснодарском крае, не допускается отчуждение недвижимого имущества.

Вывод в постановлении президиума краевого суда о том, что дело должно быть разрешено в соответствии с договором о разграничении предмета ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Краснодарского края, которым установлены вопросы особого порядка землепользования на территории Краснодарского края, и законами Краснодарского края, ошибочен.

В силу ст. 35 Конституции РФ каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.

Граждане вправе иметь в частной собственности землю, а также свободно владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащей им землей, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36 Конституции РФ).

Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, право гражданина продать принадлежащий ему участок либо купить его может быть ограничено только федеральным законом, причем принятым не произвольно, а лишь в перечисленных целях; осуществление этого права зависит от самих граждан при условии, что их действия не наносят ущерба окружающей среде и не нарушают права и законные интересы иных лиц.

Земельный участок, о котором возник спор, принадлежал на праве собственности М., и она вправе была продать его любому гражданину по своему усмотрению, а П. мог купить его. Эти действия не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а оснований считать, что тем самым наносится ущерб окружающей среде или нарушаются права иных лиц, не имеется.

В соответствии с п. 2 ст. 165 ГК РФ, если одна из сторон полностью или частично исполнила сделку, требующую нотариального удостоверения, а другая сторона уклоняется от такого удостоверения сделки, суд вправе по требованию исполнившей сделку стороны признать сделку действительной. В этом случае последующее нотариальное удостоверение сделки не требуется.

Такие же последствия наступают в отношении сделки, требующей государственной регистрации, когда одна из сторон уклоняется от ее регистрации (п. 3 ст. 165 ГК РФ).

С учетом этих положений суд первой инстанции правильно удовлетворил иск.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Краснодарского края и законы Краснодарского края, запрещающие гражданам, не имеющим постоянной регистрации в Краснодарском крае, приобретение в собственность недвижимого имущества, неприменимы, поскольку конституционные права граждан могут быть ограничены только федеральным законом в строго определенных целях; ограничение их законами субъектов Российской Федерации не допускается.

Согласно ст. 71 Конституции РФ регулирование конституционных прав и свобод человека и гражданина является исключительной компетенцией Российской Федерации, следовательно, не может быть передано договором между органом государственной власти Российской Федерации и ее субъектом в их совместное ведение или в ведение субъекта Российской Федерации.

В соответствии с разделом вторым Конституции РФ в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации действуют положения Конституции РФ.

Таким образом, президиум краевого суда применил нормы, не подлежащие применению, что явилось основанием к отмене его постановления^[22].

Правовая система субъектов Российской Федерации, неотъемлемой составной частью которой являются подзаконные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, характеризуется в литературе как интенсивно развивающийся социально-юридический феномен. Так, по мнению И.Р. Метшина, региональная правовая система является "иерархически организованной совокупностью функционально взаимосвязанных юридических средств, оказывающих правовое воздействие на общественные отношения, сложившиеся в зависимости от государственно-политического, экономического, социально-духовного и национального своеобразия региона (республики либо иного субъекта Российской Федерации)"^[23].

Соответственно в региональной правовой системе выделяется нормативный блок, состоящий из правотворчества как законодательно урегулированного процесса связанных между собой этапов и действий по созданию нормативных правовых актов, их изменению либо отмене; а также иерархически организованного правового массива - "лестницы" нормативных правовых актов, действующих на территории данного региона (учредительные документы - конституции, уставы; региональные законы, постановления и другие нормативные правовые акты).

В целом к настоящему времени общепризнано, что во многих субъектах Российской Федерации сложилась своя собственная, относительно самостоятельная совокупность нормативных правовых актов, способная регулировать общественные отношения на региональном уровне с учетом национальной и бытовой специфики региона, а также географических и природных особенностей соответствующей территории.

Процесс создания нормативных правовых актов регионального уровня, их виды получили законодательную регламентацию. Так, в ст. 2 Закона Краснодарского края от 6 июня 1995 г. (с последующими изменениями) "О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края" сказано: нормативный правовой акт края - акт, принятый референдумом края либо правотворческим органом края в рамках его компетенции и содержащий правовые нормы; нормативный правовой акт Законодательного собрания края - акт, принятый Законодательным собранием края в рамках его компетенции и содержащий правовые нормы; нормативный правовой акт исполнительного органа края - акт, принятый главой администрации края или руководителем исполнительного органа края в рамках их компетенции и содержащий правовые нормы^[24].

В статье 5 названного закона определено, что нормативные правовые акты края принимаются в установленном порядке референдумом края либо правотворческим органом края в соответствии с его компетенцией и образуют в своей совокупности единую, целостную и дифференцированную нормативную правовую систему - законодательство края. Оно не должно противоречить Конституции РФ, нормативным правовым актам федеральных органов государственной власти, принятым в пределах их компетенции (полномочий), Уставу края, который является базовым нормативным правовым актом в законодательстве края и обладает в его рамках (границах) наибольшей юридической силой.

Установлено, что нормативные правовые акты, принятые Законодательным собранием края в пределах его компетенции, являются первоисточниками правовых норм края, подлежат государственной защите на территории края так же, как и законы Российской Федерации, и обладают более высокой юридической силой по сравнению с нормативными правовыми актами, принятыми исполнительными органами края.

Нормативные правовые акты исполнительных органов края принимаются на основании и во исполнение законов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и нормативных правовых актов Законодательного собрания края.

Виды нормативных правовых актов края перечислены в ст. 6 упомянутого закона, согласно которой нормативными правовыми актами края являются Устав края, законы, постановления, приказы. Устав Краснодарского края - основной закон, определяющий статус Краснодарского края как субъекта Российской Федерации; закон Краснодарского края - нормативный правовой акт, принятый Законодательным собранием края либо непосредственным волеизъявлением населения края в соответствии с установленной процедурой и обладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов края; постановление - акт, принятый (изданный) Законодательным собранием края или главой администрации (губернатором) края и содержащий правовые нормы; приказ - акт, изданный руководителем органа исполнительной власти края в пределах своей компетенции и содержащий правовые нормы.

Аналогичные нормы, упорядочивающие систему нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, имеются и в других регионах. В целях унификации подсистемы подзаконных нормативных правовых актов на уровне субъектов Российской Федерации предлагается следующее:

- нормативные правовые акты президента республики издаются только в форме указов - на основе и во исполнение Конституции РФ и конституции республики в пределах предоставленных президенту республики полномочий;

- правовые акты правительства субъекта Российской Федерации принимаются только в форме постановлений - на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента РФ, а также конституции, устава и законов субъекта Российской Федерации;

- нормативные правовые акты главы администрации края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения принимаются в форме постановлений;

- нормативные правовые акты министерств и ведомств субъекта Российской Федерации издаются только в форме приказов, постановлений, инструкций.

Под приказом понимается нормативный правовой акт распорядительного характера, издаваемый единолично руководителем министерства или ведомства.

Постановлением является подзаконный нормативный правовой акт, принимаемый ведомством, действующим на основе коллегиальности.

Инструкция - подзаконный нормативный правовой акт министерства или ведомства, которым регулируется порядок какой-либо деятельности.

Кроме того, постановлениями, которые издаются законодательными (представительными) органами, правительствами и главами администраций субъектов Российской Федерации, а также приказами министерств и постановлениями ведомств, действующих на коллегиальной основе, могут утверждаться регламенты, правила, положения.

Регламент - подзаконный нормативный правовой акт, определяющий внутреннюю деятельность органа государственной власти.

Правила - подзаконный нормативный правовой акт, определяющий нормы поведения граждан, иных субъектов права в той или иной сфере общественных отношений, порядок организации какого-либо вида деятельности.

Положение - подзаконный нормативный правовой акт, детально регламентирующий правовой статус, организацию, порядок деятельности государственных органов, организаций и учреждений, а также определяющий основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами^[25].

Для того чтобы избежать поспешного, механического принятия подзаконных нормативных правовых актов "по обстоятельствам", необходимо, в частности, знать компетенцию других органов государственной власти, наделенных правотворческими полномочиями, и не вторгаться в эту компетенцию для принятия собственных решений. Нельзя допускать случаев принятия подзаконных нормативных решений по вопросам, отнесенным к ведению вышестоящих, нижестоящих органов или неподведомственных организаций.

Другим обязательным условием правомерности подзаконных нормативных правовых актов на региональном уровне является издание органом только тех видов правовых актов, которые закреплены за ними законодательством.

Обобщим изложенное в следующих выводах.

1. Подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации являются составной частью региональной правовой системы субъекта Российской Федерации. Они представляют собой относительно самостоятельный массив нормативных правовых решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках той компетенции, которая очерчивается в законе исходя из предметов ведения и содержания деятельности соответствующих органов.

2. Подзаконные нормативные право вые акты субъектов Российской Федерации интегрируются в подсистему вместе с подзаконными нормативными правовыми актами федерального уровня, иными подсистемами нормативных правовых актов Российской Федерации являются законы федерального и регионального уровня и нормативные правовые акты местного самоуправления - также федерального и регионального уровня.

3. Подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации из даются в виде указов, постановлений, приказов, инструкций, а также регламентов, правил и положений, утвержденных постановлениями либо приказами.

4. Сфера регулирования подзаконными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации связана преимущественно с отраслью либо подотраслью хозяйства, культуры и т.д., и нормативные решения, содержащиеся в подзаконных правовых актах субъектов Российской Федерации, сосредоточены на вопросах организационных, информационных, экономических, финансовых, труда и кадров, занятости населения, производственно-технических, строительства. Приоритеты регулирования динамичны, они могут быть подвержены изменениям в зависимости от необходимости урегулировать важные вопросы, связанные с экономическим потенциалом, финансовыми возможностями и другими особенностями - географическими, демографическими, национальными и иными - конкретного субъекта Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Результаты исследования, полученные в ходе подготовки работы, дают основание выделить ряд установленных закономерностей и ключевых моментов, из которых складывается общетеоретическая модель подзаконных нормативных актов как формы современного российского законодательства.

В работе была предпринята попытка формирования общетеоретической концепции подзаконных нормативных актов Российской Федерации. В этих целях нами определены общие закономерности создания, технического оформления и функционального действия подзаконных нормативных правовых актов, их места и роли в системе нормативно-правового регулирования.

В настоящий момент правотворчество в Российской Федерации осуществляется не только законодательными (представительными) органами государственной власти, но и многочисленными органами государственного управления. Кроме того ещё больший пласт нормативных актов подзаконного характера создаётся и реализуется органами местного самоуправления, а также формируется на локальном уровне руководителями и органами управления предприятий, учреждений и организаций.

Однако в системе подзаконного нормативного правового регулирования общественных отношений имеет место быть значительное число проблем как научно-теоретического, так и практического свойства. Важной проблемой сегодняшнего дня является модернизация всей системы ведомственных нормативных актов посредством сужения и чёткого определения субъектов и предмета подзаконного правового регулирования в целях обеспечения надлежащего соответствия подзаконных нормативных актов Конституции РФ и законам.

Действующее российское законодательство и юридическая практика далеко не во всех случаях дает точные ответы на вопросы о том: где располагаются границы подзаконного правотворчества; кто, по каким основаниям и в каком порядке правомочен применять издавать тот или иной подзаконный акт; как противодействовать негативным последствиям реализации действующих и уже отменённых незаконных нормативных правовых актов.

Имеются определенные пробелы в законодательном закреплении института юридической ответственности за разработку и издание незаконного подзаконного нормативного акта. На наш взгляд, установление реального механизма по привлечению правотворческих органов к ответственности за введение в действие подзаконного нормативного акта, противоречащего Конституции и федеральным законам РФ, является одной из первостепенных задач современной правовой политики. К сожалению, на практике отсутствуют примеры подобного привлечения субъектов нормотворчества к какой-либо ответственности.

При этом следует согласиться с утверждением Ю.Г. Арзамасова о том, что: «. модернизация такого вида нормотворчества исполнительной власти, как ведомственное нормотворчество, должна основываться не только на дефиниции «модернизация правотворчества», но и опираться на фундаментальные идеи концепции «разделения властей» и вообще теории построения правового государства и гражданского общества, а также на правильном применении как классических, так и новых средств юридической техники, быть прозрачной в телеологическом плане, демократичной и эффективной»^[26].

В связи с этим обозначенная тематика будет иметь актуальность и в обозримом будущем, а всякое исследование подзаконных нормативныых актов как формы права будет априори носить не вполне завершенный характер и оставлять простор для будущих изысканий. Кроме того, проблема системы подзаконных нормативных актов имеет многогранный и междисциплинарный характер, что делает невозможным освещение в полном объеме столь масштабной тематики в рамках одной научной работы.

Представленное исследование не претендует на рассмотрение абсолютно всех аспектов заявленной темы. В работе были рассмотрены лишь базовые, основополагающие и наиболее актуальные, на наш взгляд, вопросы. Что же касается перспектив научного анализа темы подзаконные нормативные правовые акты, то здесь можно указать следующие направления, требующие своего разрешения в будущем:

1) дальнейшее уточнение понятия и природы подзаконных нормативных актов;

2) изучение вновь появляющихся и ранее неизученных разновидностей подзаконных нормативных актов, специфики их технико-юридического оформления и действия;

3) развитие знаний по вопросу о соотношении и взаимосвязи законов и подзаконных актов в системе нормативно-правового регулирования;

4) рассмотрение вопроса о предмете и субъектах подзаконного регулирования общественных отношений;

5) теоретическое обоснование пределов подзаконного регулирования;

6) исследование вопроса о социально-юридическом контроле за соответствием подзаконных актов законам;

7) изучение проблемы качества подзаконных нормативных актов, выявление и теоретическое исследование ошибок субъектов правотворчества при разработке и закреплении нормативно-правовых предписаний в форме подзаконных актов;

8) проведение сравнительно-правового анализа системы подзаконных актов в российской и зарубежных правовых системах;

9) междисциплинарное изучение вопросов механизма подзаконного правового регулирования общественных отношений с привлечением знаний из области социологии, политологии, экономической теории и других гуманитарных наук;

10) дальнейший теоретический анализ судебной практики толкования и применения подзаконных нормативных актов.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество: современное состояние, проблемы модернизации // Юридическая техника. Ежегодник. «Техника современного правотворчества: состояние, проблемы, модернизация». 2012. №6. С. 29.

1. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарев, В.Е. Крутских. – М., 2010.
2. Губенко М.И. Подзаконные федеральные нормативные правовые акты, содержащие нормы российского трудового права // Трудовое право. 2010. № 5 (123).
3. Дарбинян A.A. Понятие правовых актов органов государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 6.
4. Злобин А.В. Подзаконные нормативные правовые акты как форма современного российского законодательства//Автореф. дисс. к.ю.н. – Саратов, 2012 – 28с.
5. Комаров С.А. Форма (источник) права как категория в теории государства и права // Правоведение. – 2000. - №6.
6. Керимов Д.А. Культура и техника правотворчества. М., 1991.
7. Марченко М.Н. Источники права: понятие, содержание, система и соотношение с формой права //Вестник московского университета. Сер. 11. Право. – 2002. - №5
8. Марченко М.Н. Форма права: проблемы понятия и значение //Вестник московского университета. Сер. 11. Право. – 2002. - №1
9. Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъекта федерации // Журнал российского права. 2011. N 12. С. 66.
10. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Науч.-метод. пособие / Отв. ред. А.С. Пиголкин. М., 2010. С. 211-212.
11. Романова Г.В. Подзаконные правовые акты и их реализация. Монография. Под общ. ред.: Решетова Ю.С. Казань 2006.
12. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. - М., 2013. – 665 с.
13. Теория государства и права: Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - М., 2010. – 694 с.
14. Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. – М.: «Зерцало», 2009. – 650 с.
15. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. – М., 2009
16. Чиркин В.Е. Закон как источник права в развивающихся странах // Государство и право в развивающихся странах. Источники права. – М., 1985.
17. Яценко В. Н. Подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации //"Законодательство", - N 3, - март 2008. – с. 45

1. Медведев Д.А. Вступительное слово на встрече с руководителями парламентских партий. 28 января 2009 года, http://www.kremlin.ru/text/appears/2009/01/212209.shtml ↑

2. Калинин А.Ю., Комаров С.А. Форма (источник) права как категория в теории государства и права // Правоведение. – 2000. - №6. С. 31 ↑

3. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарев, В.Е. Крутских. – М., 2010. – С.240. ↑

4. Калинин А.Ю., Комаров С.А. Форма (источник) права как категория в теории государства и права // Правоведение. – 2000. - №6. – С.3; Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. – СПб., 1998 и др. ↑

5. Калинин А.Ю., Комаров С.А. Форма (источник) права как категория в теории государства и права // Правоведение. – 2000. - №6. С. 35 ↑

6. В России - КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (с поправками от 30 декабря 2008 г.)//СПС «Гарант», март 2015

   ↑

7. Гревцов Ю.И. Очерки теории и социологии права. – СПб.: Знание, 1996. ↑

8. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. - М., 2013. – 665 с. ↑

9. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (с поправками от 30 декабря 2008 г.)//СПС «Гарант», март 2015

   ↑

10. Калинин А.Ю., Комаров С.А. Форма (источник) права как категория в теории государства и права // Правоведение. – 2000. - №6. С. 45 ↑

11. Злобин А.В. Подзаконные нормативные правовые акты как форма современного российского законодательства//Автореф. дисс. к.ю.н. – Саратов, 2012 – 28с. ↑

12. Злобин А.В. Подзаконные нормативные правовые акты как форма современного российского законодательства//Автореф. дисс. к.ю.н. – Саратов, 2012 – 28с. ↑

13. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2012. N 6. С. 18. ↑

14. См., напр.: Современное состояние российского законодательства: "Круглый стол" // Государство и право. 1999. N 24. С. 5; Исаков В.Б. Законодательство субъектов Российской Федерации: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. 1999. N 12. С. 58-75; Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основные концепции, конституционная модель, практика). М., 1999; Студеникина М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 1997. N 1; Законотворчество в Российской Федерации: Науч.-практ. пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2010; Метшин И.Р. Правовая система республики в составе Российской Федерации. М., 2012; и др. ↑

15. Мицкевич А.В. Источники (формы выражения) российского права. Историко-теоретический очерк // Закон: создание и толкование. М., 2008. С. 34-35. ↑

16. Соответствующая статистика наглядно представлена В.Б. Исаковым в виде таблиц и графиков (см.: Исаков В.Б. Указ. соч. С. 64-67). ↑

17. Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъекта федерации // Журнал российского права. 2011. N 12. С. 66. ↑

18. Там же. С. 66. ↑

19. Законодательная техника: Науч.- практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 165. ↑

20. Яценко В. Н. Подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации //"Законодательство", - N 3, - март 2008. – с. 45 ↑

21. Критический анализ электронной публикации Муратшина Ф.Р. Принципы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации // http://www.bashnet.ru/jurid/author.html; Потапов М.Г. Указ. соч. С. 68. ↑

22. Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. N 10. С. 19-20. ↑

23. Метшин И.Р. Указ. соч. С. 146-147. ↑

24. Информациионный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 1995. N 3; 2007. ↑

25. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Науч.-метод. пособие / Отв. ред. А.С. Пиголкин. М., 2010. С. 211-212. ↑

26. Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество: современное состояние, проблемы модернизации // Юридическая техника. Ежегодник. «Техника современного правотворчества: состояние, проблемы, модернизация». 2012. №6. С. 29. ↑