Поощрения и ответственность государственных служащих

Содержание:

Введение

Любая управленческая деятельность в современном обществе строится на сочетании мер убеждения и принуждения. Для этого используются различные средства и методы, среди которых важнейшее место занимают меры поощрения и ответственность. 
В не меньшей степени это относится к государственной службе как одному из важнейших правовых институтов, обеспечивающих осуществление управляющего воздействия государства. Меры поощрения призваны играть роль позитивного воздействия на работников. При этом следует проводить разницу между схожими понятиями "поощрения" и "стимулы" государственных служащих. К стимулам деятельности государственных служащих относятся многие элементы их правового статуса: права, льготы, гарантии и т.д. Поощрения являются одним из видов стимулов.
В отношениях между государственными служащими и гражданским обществом ответственность призвана играть роль обратной связи, с помощью которой обеспечивается должное поведение управляющих субъектов. В качестве такой обратной связи выступает социальная ответственность. Однако, социальная ответственность - это лишь общее название целого комплекса элементов. Наиболее значимыми его блоками являются два вида ответственности: юридическая и моральная.
Общим свойством правовой и моральной ответственности являются, безусловно, осознание, правильное понимание лицом - лежащих на нем в силу закона или морального долга обязанностей, правильное отношение к своим обязанностям. Различие же состоит в форме, видах требований, которые предъявляются к лицу в отношении исполнения им своих обязанностей, мерах, применяемых для обеспечения исполнения им своих обязанностей; различны меры взысканий и наказания лица в случаях нарушения требований закона или морального долга1.
"Большинство должностных лиц и граждан в сфере управления, - пишет В. А. Юсупов, - стремится выполнить свой государственный долг. Каждый субъект административно-правовых связей находится в психологическом отношении к процессу государственного управления. Здесь проявляются воля, сознание, убеждения личности, которые и определяют ее ответственное поведение, и прежде всего они, а не принуждение, регулируют конкретные поступки субъектов управления".
Широк круг видов ответственности, под которые подпадают государственные служащие, причем каждый вид имеет свое специфическое назначение. Непосредственно к сфере административного права относятся только два вида ответственности: административная и дисциплинарная. Уголовная ответственность государственных служащих регулируется нормами уголовного права, материальная, нормами трудового и гражданского. Поэтому в рамках данной работы будут рассмотрены только два первых вида.

Поощрения государственных служащих

Возможность поощрения государственных служащих закрепляется в ст. 13 Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" в редакции от 18.02.99 г. № 119-ФЗ. В соответствии с данной статьей "за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения. Виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации".
Из этого положения федерального закона вытекает вопрос: имеется ли у служащего право на поощрение? Ученые – административисты положительно отвечают на этот вопрос. Но в таком случае возникает и вопрос об обеспечении этого права, в частности, правоохранительными средствами, в том числе по суду. В этой части российское законодательство не содержит никаких норм. При таком положении дел, к сожалению, открывается неограниченное поле применения мер поощрения служащего не на основе закона, а по усмотрению руководителя. 
Поощрение - это положительная санкция, заслуженная мера одобрения, как правило, публичное признание заслуг, отличий и успехов персонала в том или ином виде деятельности, выступающее как способ социального контроля, правового регулирования трудовых отношений, средство воздействия на субъектов, их интересы, цели и иные мотивы, призванное подкреплять позитивное и превосходящее обычные требования поведение. Законодательство предполагает следующую систему поощрений государственных служащих: установление основных форм поощрения; определение оснований для применения конкретных видов поощрения; установление лиц, наделенных правом применять поощрения; определение процедуры применения различных видов поощрения; возникновение определенных юридических прав и обязанностей, льгот и преимуществ у поощренного лица. Меры поощрения направлены на удовлетворение социальных потребностей работника. Как указывает А. Маслоу, на определенном этапе удовлетворения первичных потребностей у работника исчезает заинтересованность них. Возникают новые потребности: в признании, причастности и др. На их удовлетворение и направлены меры поощрения. Труд государственных служащих, как известно, регулируется нормами как административного, так и трудового права. Кодекс законов о труде РФ устанавливает две основные формы поощрения: за успехи в работе и за особые трудовые заслуги. Статья 131 КЗоТ РФ "Поощрения за успехи в работе" устанавливает: "За образцовое выполнение трудовых обязанностей, повышение производительности труда, улучшение качества продукции, продолжительную и безупречную работу, новаторство в труде и за другие достижения в работе применяются следующие поощрения: 1) объявление благодарности; 2) выдача премии; 3) награждение ценным подарком; 4) награждение почетной грамотой; 5) занесение в Книгу почета, на Доску почета.
Правилами внутреннего трудового распорядка, уставами и положениями о дисциплине могут быть предусмотрены также другие поощрения".
Перечень основных мер поощрения, данный в ст. 131 КЗоТ РФ, является примерным, поэтому правилами внутреннего распорядка и другими локальными нормативными актами, а также уставами и положениями могут вводиться иные материальные меры поощрения, свои почетные звания типа "Лучший работник" по той или иной профессии, "Почетный ветеран труда" и т.д. Ряд государственных органов применяет в качестве поощрения переходящие призы, фотографирование у знамени, вручение благодарственных писем, выдачу бесплатных или льготных путевок в санатории и дома отдыха. В некоторых субъектах Федерации применительно к государственным служащим используется в виде поощрения досрочное присвоение более высокого квалификационного разряда. Эти и иные меры поощрения называются дополнительными. Благодарность - оперативная форма поощрения, официальное выражение высокой оценки труда гражданина, его действий. Благодарность может быть объявлена как устно, так и в приказе по учреждению, организации. Премия - денежное вознаграждение, выплачиваемое персоналу за достижение определенных количественных и качественных результатов в работе. Следует различать: премии единовременного характера за выполнение конкретного задания; премии итоговые за определенный период безупречной деятельности; премии, выплачиваемые персоналу согласно действующим системам заработной платы (текущие премии); специальные премии. Лицам, удостоенным премии, могут присваиваться звания, например "Лауреат премии Правительства Российской Федерации в области науки и техники" вручением диплома и почетного знака. Условия премирования устанавливаются в каждом конкретном случае с учетом контингента работающих и величины средств, отпускаемых на эти цели. Как правило, перечень премий, их размеры, основания и порядок их вручения определяются в коллективных договорах, положениях об оплате труда работников или иных соглашениях работодателя с персоналом.
Ценный подарок - единовременное поощрение материального характера, вещь, представляющая интерес для поощряемого, стимул для его дальнейшей активной деятельности.
Почетная грамота - выдаваемый на руки официальный документ установленной формы, свидетельствующий об общественном признании профессиональных заслуг гражданина или трудового коллектива, достижении ими высоких результатов в работе.
Книга почета - красочно оформленные, сшитые под один переплет листы бумаги для занесения имен лиц, внесших наиболее весомый вклад в деятельность организаций, учреждений. Заполняется официальными лицами в соответствии с приказами администрации. 
Доска почета - выставленный на видном месте красочно оформленный щит с портретами лучших работников, в течение продолжительного времени добивающихся высоких профессиональных результатов. Многообразие форм поощрения обусловлено множеством факторов, среди которых важное значение имеют материальные возможности учреждений и организаций, специфика их деятельности, состав работающих (по полу, возрасту, стажу, уровню образования, квалификации), условия труда и быта персонала и пр.
Статья 133 КЗоТ РФ "Преимущества и льготы для работников, успешно и добросовестно выполняющих свои трудовые обязанности" предусматривает: "Работникам, успешно и добросовестно выполняющим свои трудовые обязанности, представляются в первую очередь преимущества и льготы в области социально-культурного и жилищно-бытового обслуживания (путевки в санатории и дома отдыха, улучшение жилищных условий и т. п.). Таким работникам предоставляется также преимущество при продвижении по работе". Наличие и использование данных преимуществ и льгот в виде поощрения персонала зависит прежде всего от возможностей работодателя. Статья 134 КЗоТ РФ "Поощрения за особые трудовые заслуги" устанавливает: "За особые трудовые заслуги работники представляются в вышестоящие органы к поощрению, к награждению орденами, медалями, почетными грамотами, нагрудными значками и к присвоению почетных званий и звания лучшего работника по данной профессии". В преамбуле Положения о государственных наградах Российской Федерации (в ред. Указа Президента РФ от 1 июня 1995 г. № 554) записано: "Государственные награды Российской Федерации являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в экономике, науке, культуре, искусстве, защите Отечества, государственном строительстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные заслуги перед государством".
В соответствии с этим документом в Российской Федерации существуют следующие государственные награды: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации.
В настоящее время действует Указ Президента РФ от 30 декабря 1995 г. № 1341 "Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждений основных положений о почетных званиях и описании нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации".  Важным вопросом является вопрос об основаниях поощрения государственного служащего. В соответствии с действующим законодательством основаниями для поощрения государственных служащих могут быть: добросовестное исполнение служебных обязанностей; успешное исполнение служебных обязанностей; продолжительная служба; безупречная служба; выполнение заданий особой важности; выполнение заданий особой сложности.
Как отмечает В.М. Манохин, данный перечень нуждается в существенном уточнении, очевидно, в рамках каждого вида службы в отдельности.
Законодательство допускает возможность применения к одному лицу или коллективу нескольких мер поощрения, в том числе материальных и моральных. В соответствии со ст. 137 КЗоТ РФ и в течение срока действия дисциплинарного взыскания меры поощрения к персоналу не применяются.
Решение о поощрении персонала объявляется в приказе (распоряжении), доводится до сведения поощренного и заносится в его трудовую книжку.
Порядок применения поощрений за особые трудовые заслуги строго определен соответствующими нормативными актами. Повторное награждение государственной наградой за новые заслуги возможно не ранее чем через три года после предыдущего награждения, за исключением награждения за совершение геройского подвига, проявленного мужества, смелость и отвагу. Порядок вручения орденов, медалей определен в Инструкции о порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям РФ, утвержденной распоряжением Президента РФ от 3 апреля 1997г.№96-рп.
Повторное награждение одноименными государственными наградами не производится, кроме наград, имеющих степени и награждения за проявленные мужество, смелость и отвагу. Персонал, удостоенный поощрения, наделяется определенными правами. На практике администрация и профсоюзные органы могут формировать определенную систему прав и преимуществ, предоставляемых поощренным работникам, включающую право выбора отпуска в удобное для них время, повышение размеров денежного вознаграждения по итогам года и иные формы.
Для поощрения государственных служащих в ведомствах принимаются положения о премировании. Положением установлена система материального поощрения сотрудников Комитета в виде выплаты премий. Премии выплачиваются: ежемесячно - за основные показатели деятельности Комитета, единовременно - за качественное и своевременное выполнение особо ответственных заданий, а также при уходе в очередной отпуск в размере трех должностных окладов; ежегодно - по результатам деятельности Комитета за год. Конкретные размеры премий независимо от их вида определяются в соответствии с личным вкладом работников и максимальными размерами не ограничиваются.
Личный вклад работника в общие результаты работы определяется соответствующим руководителем (по подчиненности) и зависит от интенсивности, качества труда работника, продолжительности отработанного времени в месяце.

1.  Ответственность государственных служащих

В настоящее время можно выделить несколько наиболее распространенных подходов к пониманию сущности юридической ответственности. Так, С.Н. Братусь понимает под юридической ответственностью "исполнение обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения". Напротив, И.Л. Бачило связывает понятие ответственности только с применением мер негативного воздействия на государственных служащих - санкциям. В какой-то степени примирить эти точки зрения пытается А.И. Щербак, определяя ответственность должностных лиц как "правоотношение, в котором на субъекта возлагается правовая обязанность выполнять условия деятельности по достижению определенных результатов под угрозой претерпевания определенных лишений и ограничений". Между тем как справедливо подчеркивает О.Э. Лейст, творческая работа (а именно такова работа управления) вряд ли возможна лишь под угрозой санкций уже по той причине, что страх наказания неизбежно сковывает творческую инициативу, нередко связанную с разумным риском. 
В.М. Манохин выделяет следующие специфические черты ответственности государственных служащих:

а) повышенная ответственность служащего, поскольку последствия должностного правонарушения отрицательно сказываются как правило, за пределами должности;
б) ряд специальных мер ответственности за служебные право нарушения (понижение в должности, снижение квалификационного класса и др.);
в) привлечение служащего к ответственности за правонарушение не исключает того, чтобы это же деяние было квалифицировано как другой вид правонарушения и влекло соответствующую юридическую ответственность, например, административную ответственность должностного лица за нарушение правил техники безопасности, за что оно же привлекалось к ответственности дисциплинарной.
Правовой статус государственного служащего складывается из нескольких правовых статусов. В.М. Манохин указывает, что государственный служащий обладает как общим правовым статусом гражданина, так и специальным правовым статусом. В связи с этим он несет ответственность как по общим правовым актам, так и по специальным, отражающим специфику его деятельности.
Поэтому, как я уже указал выше, в рамках курсовой работы мною будет рассмотрены лишь те виды ответственности государственных служащих, которые регулируются нормами административного права.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих

Дисциплинарная ответственность представляет собой одну из форм государственного принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном "ведомственных" пределах в рамках служебного подчинения. Она заключается в применении администрацией в установленном законодательством порядке мер дисциплинарного взыскания к государственному служащему, совершившему дисциплинарный проступок. Меры дисциплинарной ответственности применяются не "надведомственными" органами (судом, арбитражем, инспекциями т. д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятии, где служит нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом).  Институт дисциплинарной ответственности является одним из наиболее динамичных в законодательстве. Система дисциплинарной ответственности в советском законодательстве претерпевала серьезные изменения, прежде чем достигла своего нынешнего состояния, но ее развитие продолжается и сейчас. Дисциплинарная ответственность государственных служащих в настоящее время установлена принятым в 1995 г. Федеральным законом "Об основах государственной службы в Российской Федерации" в редакции от 18.02.99 г. № 119-ФЗ, а также соответствующими законами субъектов Российской Федерации. Кроме этих нормативных актов можно отметить Указ Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" в редакции от 27.06.2000 г. N 1192. Важно отметить, что в течение долгого времени институт дисциплинарной ответственности признавался прежде всего институтом трудового права. Эта позиция вызывала серьезную критику многих ученых. В настоящее время трудовым правом в рамках государственной службы регулируется только дисциплинарная ответственность материально-технического персонала, деятельность прочих служащих (в том числе и государственных служащих) регулируется преимущественно административным правом. 
Основанием дисциплинарной ответственности в соответствии с п.1 ст. 14 Федерального закона "Об основах государственной службы в РФ" является дисциплинарный проступок, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на служащего должностных обязанностей. В целом дисциплинарное законодательство не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков. В этом проявляется одна из особенностей дисциплинарной ответственности: отсутствие в нормативных актах закрепления четкого перечня конкретных составов правонарушений. Действующее законодательство содержит только отдельные составы дисциплинарных проступков. Так, ст. 7 Закона РФ "О государственной тайне" от 21.07.93 N 5485-I предусматривает дисциплинарную ответственность государственных служащих, принявших решение о засекречивании не подлежащих засекречиванию сведений в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Такие же меры предусмотрены в отношении государственных служащих, виновных в нарушении федеральных законов, указов Президента РФ; неисполнении или ненадлежащем исполнении федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов согласно ст.1 Указа Президента РФ от 6 июня 1996 г. N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы". Тем не менее даже все перечисленные в нормативных актах основания привлечения государственных служащих государственной службы к дисциплинарной ответственности не составляют исчерпывающий список. Служащий государственного учреждения может быть привлечен к дисциплинарной ответственности даже если его действия не подпадают ни под один из конкретных составов, но с точки зрения руководства являются дисциплинарным проступком. Данная ситуация вызвана чрезмерно широким кругом правонарушений, возможных быть допущенными в служебной деятельности, чтобы их можно было зафиксировать в нормативных актах. Нельзя не отметить, что и наиболее развитые системы административного законодательства мира, к которым относится, например, французская, не содержат полного перечня дисциплинарных проступков. Однако, такое положение имеет и свои минусы, так как позволяет органу (должностному лицу), налагающему взыскание, в ряде случаев самому решать вопрос о противоправности того или иного деяния, что на практике может привести к ущемлению служебных прав подчиненных лиц. Выход отдельные авторы видят во включении перечня наиболее существенных служебных нарушений в должностные инструкции, а перечня государственных служащих, имеющих право налагать дисциплинарные взыскания - в положения об органе управления. Представляется, что функцию контроля за наложением дисциплинарных взысканий могли бы на себя взять Дисциплинарные суды, подобные существующим в Германии и Франции. Однако, очевидно, что создание их в нашей стране, даже если законодатель пойдет по такому пути, - дело далекого будущего.  Несмотря на отсутствие в законодательстве исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, ученые выделяют в дисциплинарном законодательстве признаки, которые можно объединить понятием состава дисциплинарного проступка. Эти признаки характеризуют его с точки зрения объекта посягательства, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны. Объектом посягательства любого проступка в системе государственной службы являются общественные отношения, складывающиеся при осуществления того или иного вида государственной деятельности. Посягательства на данные общественные отношения выступают в виде нарушений государственной дисциплины или отдельных ее видов. В качестве объекта, на который непосредственно посягает тот или иной дисциплинарный проступок, выступают конкретные правомочия (их неосуществление или превышение) или обязанности (их неисполнение или ненадлежащее исполнение).
К признакам объективной стороны дисциплинарного проступка прежде всего относится само противоправное деяние, посягающее на государственную дисциплину. Оно может быть выражено в форме как действия, так и бездействия. Круг таких деяний весьма широк и неоднороден, что является одной из причин отсутствия в дисциплинарном законодательстве единой, целостной системы составов проступков.  В качестве субъекта дисциплинарного проступка в юридической литературе выступают физические лица. Вопрос о дисциплинарной ответственности организаций является дискуссионным. В качестве субъектов дисциплинарных проступков могут выступать как рядовые работники государственного аппарата, так и должностные лица, причем, в отличие от законодательства об административных правонарушениях, должностные лица несут дисциплинарную ответственность на равных основаниях с рядовыми работниками. 
Субъективной стороной дисциплинарного проступка в государственном аппарате является совокупность признаков, характеризующих психическое отношение правонарушителя к своему противоправному деянию и к возможным вредным последствиям. Прежде всею в качестве такого признака выступает вина. Дисциплинарным проступком в государственном аппарате считается лишь такое нарушение государственной дисциплины, которое произошло по вине работника. В зависимости от формы вины дисциплинарные проступки квалифицируются как умышленные (совершенные с прямым и косвенным умыслом) и неосторожные (явившиеся результатом самонадеянности или небрежности).
В юридической литературе нет единства в вопросе о том, какие меры воздействия за дисциплинарные проступки считать дисциплинарной ответственностью. Одни авторы к дисциплинарной ответственности относят только дисциплинарные взыскания, другие - любые дисциплинарные меры. Наиболее аргументированной представляется точка зрения авторов, разделяющих все меры дисциплинарной ответственности на три группы в зависимости от цели их применения: 1) меры дисциплинарного пресечения; 2) меры дисциплинарного наказания; 3) меры дисциплинарного восстановления. К дисциплинарным взысканиям относится только вторая группа.
В отличие от дисциплинарных проступков, перечень дисциплинарных взысканий полностью устанавливается законодательством и не подлежит расширительному толкованию. В связи с этим следует согласиться с В.М. Манохиным, указывающим на недопустимость утверждения актов о дисциплинарной ответственности правительством, а не законодательным органом, если в них учреждаются санкции, до того законодательству неведомые. К сожалению можно отметить, что в российском законодательстве нет нормативного акта, устанавливающего единый перечень дисциплинарных взысканий. В настоящее время в данной сфере основные дисциплинарные взыскания устанавливаются Федеральным законом "Об основах государственной службы в РФ" и законами о государственной службе субъектов Федерации, которые в этом плане, в основном дублируют предыдущие. В соответствии с п.1 ст.14 Федерального закона "Об основах государственной службы в РФ" на государственного служащего, совершившего должностной проступок, могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) увольнение. Необходимо отметить, что это перечень шире, чем предусмотренный ст. 135 КЗоТ РСФСР, так как включает в себя такую специфическую меру как предупреждение о неполном служебном соответствии. Так как в законе не установлен исчерпывающий перечень дисциплинарных проступков, соответственно нет и четких указаний - какое взыскание соответствует данному правонарушению. На практике это зачастую приводит к тому, что неугодный служащий может быть уволен за незначительный проступок, в то время как государственные служащие, постоянно злоупотребляющие своими полномочиями в том числе и в корыстных целях - отделываются выговорами. В данном случае представляется возможным использовать опыт Франции, постановление Госсовета которой от 9 июня 1978 г. обязывает суды, рассматривающие жалобы на наложение дисциплинарных взысканий, рассматривать не только правомерность применения взыскания, но и соответствие тяжести нарушения и наложенной санкции.
Эмпирический материал показывает, что наиболее часто применяют дисциплинарные взыскания морального характера: выговор, строгий выговор. Многие авторы указывают, что применение данных мер далеко не всегда обеспечивает эффективность привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности. В плане повышения эффективности предлагается лишать лицо, подвергшееся дисциплинарному взысканию на срок его действия поощрений материального и морального характера. Можно отметить, что такие меры уже устанавливаются действующим законодательством. В частности, п. 4 Указа Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" от 6 июня 1996 г. N 810 устанавливает, что должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, на которых наложено дисциплинарное взыскание не подлежат в течение года премированию, представлению к награждению государственными наградами (кроме особых случаев) и знаками отличия, повышению в должности или представлению для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания). Достаточно слабое правовое регулирование имеет в Российской Федерации дисциплинарное производство, несмотря на то, что этот вопрос неоднократно поднимался многими теоретиками.
Круг субъектов дисциплинарного производства не ограничивается только правонарушителями и органами (должностными лицами), применявшими меры дисциплинарного воздействия. К ним также следует отнести законных представителей, свидетелей, экспертов и других лиц, участвующих в дисциплинарном производстве, в том числе и лиц, которые обеспечивают исполнение дисциплинарных взысканий (например, начальник гауптвахты при исполнении дисциплинарного ареста). К сожалению, законодательство не закрепляет обстоятельств, исключающих дисциплинарное производство. К ним следовало бы отнести:

1) отсутствие события и состава дисциплинарного проступка; 2) невменяемость лица, совершившего противоправное действие или бездействие; 3) действие лица в состояния крайней необходимости; 4) издание акта, устраняющего применение дисциплинарного взыскания; 5) отмена акта, устанавливавшего дисциплинарную ответственность; 6) истечение сроков, предусмотренных для наложения дисциплинарного взыскания; 7) прекращение служебных отношений; 8) смерть лица, в отношении которого было начато дисциплинарное производство. Дисциплинарное производства распадается на ряд стадий:

1) дисциплинарное расследование, 2) рассмотрение дел о дисциплинарных проступках, 3) обжалование и опротестование решений по дисциплинарным делам и 4) исполнение решении о применении мер дисциплинарного воздействий.
Дисциплинарное производство можно подразделить на обычное и особое, предусмотренное для отдельных категорий работников государственного аппарата (судьи, прокуроры н др.). В перспективе многие эти вопросы могли бы быть урегулированы Федеральным законом "О дисциплинарной ответственности" или даже Дисциплинарным кодексом, на необходимость принятия которого указывают многие ученые. В нем могли бы найти отражение такие вопросы как: соотношение дисциплинарных взысканий с другими видами юридической ответственности; установление исчерпывающего перечня мер дисциплинарного воздействия; список обстоятельств, освобождающих от дисциплинарной ответственности, смягчающих или усиливающих ее; перечень органов и лиц дисциплинарной юрисдикции; стадии дисциплинарного производства и др. Принятие его, однако, возможно лишь в отдаленной перспективе.

3.2. Административная ответственность государственных служащих

Государственные служащие в основной массе несут административную ответственность на общих основаниях с рядовыми гражданами. Федеральный закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации" закрепляет административную ответственность служащих за действия или бездействия, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан (ст. 14 п. 5). Вместе с тем можно выделить особую категорию государственных служащих, несущих административную ответственность в повышенном размере - должностные лица. Ответственность именно должностных лиц занимает видное место в институте административной ответственности. В действующем на данный момент Кодексе об административных правонарушениях должностные лица в качестве спец. субъекта выделены более чем в ста статьях. Исходя из этого в данной курсовой работе будет, в основном, рассмотрена административная ответственность должностных лиц государственной службы. Рассмотрим, прежде всего, вопрос об основаниях административной ответственности государственных служащих. Традиционно выделяют разделение оснований административной ответственности на два вида: нормативное и фактическое. За последние годы в российском законодательстве произошли две существенных перемены, связанные с установлением нормативных оснований административной ответственности.  Первым было принятие в 1993 году Конституции РФ, п.1 ст. 72 которой административное законодательство было отнесено в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, нормы об административной ответственности на территории отдельных субъектов РФ начали устанавливаться представительными органами самих субъектов. Существенные недостатки Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, коллизии между нормами Кодекса и положениями Федеративного договора, подписанного до вступления в действие Конституции Российской Федерации и предусматривавшего принятие Федеральных Основ по предметам совместного ведения, способствовали активизации законотворчества субъектов Федерации в сфере установления административной ответственности. 
Прежде всего, это проявилось в установлении собственных санкций, причем не только штрафных, которые зачастую несколько раз превышают размеры, установленные Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Например, Указом Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан "Об усилении административной ответственности за нарушение общественного порядка" от 21 сентября 1993 г. максимальный размер штрафа, налагаемого за мелкие хулиганство, был увеличен в 20 раз, а максимальный срок административного ареста за данное нарушение - в 2 раза. Нормативные акты субъектов Российской Федерации содержат и новые составы административных правонарушений. Имеются также случаи изменения законодательными актами субъектов Российской Федерации административно-юрисдикционной подведомственности дел об отдельных видах административных правонарушений, встречаются и пробелы в определении данной подведомственности. Оценка сложившейся ситуации позволяет прийти к следующим выводам. Действующая редакция Кодекса РСФСР об административных правонарушениях не учитывает изменившегося правового статуса субъектов Российской Федерации и нуждается в радикальном пересмотре. В свою очередь законодательные акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с федеральными законами. Вторую перемену многие ученые зачастую связывают с принятием Таможенного кодекса Российской Федерации в котором нормы административной ответственности за таможенные правонарушения были выделены из Кодекса об административных правонарушениях. Другие считают, что это не совсем верно - принятие Таможенного кодекса было лишь наиболее заметным проявлением сложившейся за годы реформ тенденции "расплывания" норм об административной ответственности за пределы КоАПа. В результате всех этих изменений институт административной ответственности претерпел существенные изменения в сторону усложнения и противоречивости отдельных его норм друг другу. Выходом в сложившейся ситуации должно послужить принятие нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, проект которого рассматривается сейчас Государственной Думой. По мнению разработчиков проекта Кодекс об административных правонарушениях должен устанавливать общие принципы применения административной ответственности на территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны разрабатываться акты об административной ответственности субъектов РФ. Что касается растаскивания норм об административной ответственности по иным законам, то первоначально проект КоАП допускал лишь одно исключение: ст.1 устанавливала, что административная ответственность за таможенные правонарушения устанавливается Таможенным кодексом Российской Федерации. Но и такая редакция вызвала обоснованные возражения Президента Российской Федерации, который указал, что административная ответственность на территории Российской Федерации устанавливается только Кодексом об административных правонарушениях без всяких исключений. Фактическим основанием административной ответственности должностных лиц государственной службы, согласно ст. 15 КоАП, являются административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности. Для характеристики особенностей административной ответственности именно должностных лиц представляется возможным использование предложенного Е.И. Марковой термина "должностной административный проступок", который, очевидно, является разновидностью административного правонарушения и основанием административной ответственности должностных лиц. Можно выделить три разновидности административных правонарушений, совершаемых должностными лицами:

1) прямое нарушение правил; 2) дача незаконных указаний подчиненным; 3) отсутствие контроля за действиями работников, повлекшее нарушение правил. Вторая и третья разновидность, очевидно, являются специфическими именно для должностных лиц. Анализ практики органов административной юрисдикции показывает, что должностные лица чаще всего нарушают нормы обязывающего характера, что выражается в не обеспечении их выполнения. Анализируя понятие административного правонарушения, данное в ст. 10 КоАП РСФСР, выделяют обязательные признаки, присущие любому из них, в том числе и совершаемому в сфере государственной службы. Это - общественная вредность, противоправность, виновность и наказуемость. Особенность административных правонарушений заключается в том, что большинство административных проступков не влечет конкретных, реальных вредных последствий, а содержит лишь возможность их наступления. Многие правонарушения в данной сфере являются нарушениями общеобязательных правил (техники безопасности, противопожарной безопасности, санитарии и др.), установленных в целях предупреждения вредных последствий. Поэтому нарушение или несоблюдение этих правил влечет применение мер административной ответственности даже тогда, когда нет конкретных вредных последствий. Большое распространение имеет точка зрения, что необходимым признаком любого правонарушения является общественная опасность, впервые высказанная М.Д. Шаргородским. Данная точка зрения поддерживается как в общетеоретических работах, так и в работах ученых-администратнвистов: И.А.Галагана, М.И. Еропкина, Е.В. Додина, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Б.Д. Сорокина, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, В.В. Цветкова, А.И. Щербака и др. Наряду с этим мнением существует и другое, согласно которому административные проступки хотя и наносят тот или иной вред обществу, но в отличие от преступлений не имеют общественно опасного характера, так как не угрожают важнейшим условиям существования и развития общественного и государственного строя. Эту позицию в разное время защищали А.М. Васильев, В.А. Власов, С.А. Голунский, А.П. Клюшниченко, О.Э. Лейст, Г.И. Петров, И.С. Самощенко, М.А. Шнейдер, О.М. Якуба, А.Ю. Якимов и др. Все таки наиболее точной представляется своего рода промежуточная позиция, сформулированная Д.Н. Бахрахом: "Проступки могут быть общественно опасными, а могут и не быть. Но их качественная особенность состоит в том, что она являются вредными для общества, вредными для социалистических общественных отношений".  Обязательные и сопутствующие признаки, а также обстоятельства, характеризующие административное правонарушение, формируют его состав. Все признаки (элементы) состава административного правонарушения принято подразделять на четыре группы, характеризующие объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону проступка. 
Объектом административного правонарушения в сфере государственной службы являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственной деятельности и охраняемые административно-правовыми нормами. Необходимо отметить, что посягательство на общественное отношение происходит посредством воздействия на определенный его элемент: субъектов отношения, предмет отношения, саму деятельность, составляющую содержание отношения или саму норму.  Объективную сторону административного правонарушения в сфере государственной службы составляет совокупность признаков, которые характеризуют внешнее проявление противоправного деяния, посягающего на охраняемый законом объект. К объективной стороне относятся само противоправное деяние (действие или бездействие), его вредоносный результат, причинная связь между деянием и результатом, место, время, способ, средства и орудия совершения правонарушения. Любое административное правонарушение представляет собой волевой акт (деяние), который проявляется в двух формах: действие - активное поведение субъекта, нарушающее правовые запреты; бездействие - его пассивное поведение, выражающиеся в невыполнении правовых предписаний. Особенность административных правонарушений должностных лиц состоит в том, что большинство из них совершается путем бездействия, т.е. невыполнения той или иной должностной обязанности. Субъектами административной ответственности в целом могут выступать как физические, так и юридические лица. В советском законодательстве организации признавались субъектами административной ответственности лишь до 21 июня 1961 года, когда был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке", который отменил наложение в административном порядке штрафа на учреждения, предприятия и организации и запретил уплату наложенных на должностных лиц штрафов за счет предприятий, учреждений и организаций, в которых работают указанные должностные лица. Это было вызвано стремлением законодателя прекратить практику перекачивания денежных средств со счетов одних бюджетных организаций на счета других в виде штрафов. Данный Указ послужил сигналом к тому, что большинство ученых-административистов стали отрицать возможность коллективного субъекта административного правонарушения и ответственности. Однако развитие экономических отношений в нашей стране привело к возникновению независимых от государства многочисленных юридических лиц и прежде всего коммерческих организаций, что вновь сделало целесообразным применение административных штрафов к организациям. В настоящее время наличие юридических лиц как субъектов административной ответственности признается всеми без исключения юристами. Тем не менее, и в рамках государственной службы административная ответственность должностных лиц не утратила актуальность. Применение мер административной ответственности к должностным лицам государственной службы позволяет персонализировать ответственность и добиться конкретного наказания именно для виновного лица. В связи с этим хотелось бы отметить, что в последнее время получила распространение практика, когда должностные лица, виновные в нарушении административных, санитарных, природоохранных и других норм, уплачивают штраф, а затем получают премию в размере, превышающем сумму уплаченного штрафа, за выполнение работы в результате которой и были допущено административное правонарушение. В связи с этим следует согласиться с мнением С.Е. Чаннова, который указывает на необходимость внесение изменений в КоАП с целью запрещения подобной практики, по крайней мере в бюджетных организациях.
Должностные лица являются специальными субъектами административной ответственности. В проекте КоАП должностные лица в качестве спецсубъектов отмечены в 3/4 статей. Однако при этом российское административное законодательство не знает определения должностного лица. 
Действующее российское законодательство содержит определение должностного лица в двух нормативных актах. Первое содержится в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации. Согласно этому примечанию должностными лицами признаются лица "постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ". Такое определение можно принять лишь в том случае, если законодатель попытается дать разъяснение собственно понятиям "представитель власти", "административно-хозяйственная деятельность" и "организационно-распорядительная деятельность". Попытка дать подобного рода разъяснения делается в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе", в котором устанавливается, что "к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности".  Однако, в любом случае определение должностного лица, данное в примечании к ст. 285 УК не может претендовать, да и не претендует на универсальность. Напротив, законодатель сознательно оговаривает, что попадающие под это определение служащие признаются должностными лицами только "в статьях настоящей главы", т.е. только для целей уголовного, но не административного законодательства. 
Определение понятия должностного лица можно встретить и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции от 04.08.2000 г. Так п.1 ст.1 данного закона устанавливает, что должностным лицом местного самоуправления (муниципальной службы) является:

1) муниципальный служащий, выполняющий организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не являющийся государственным служащим; 2) выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Очевидно, что, и в данном законодатели случае не претендовали на универсальность и не стремились дать определение, подходящее для всех без исключения должностных лиц, а решали лишь частные задачи в рамках муниципального законодательства. Кроме понятия "должностное лицо местного самоуправления" Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" использует понятие "государственное должностное лицо", подразумевая, видимо, должностных лиц, находящихся не на муниципальной, а на государственной службе, не определяя однако, имеет ли оно те же признаки что и должностное лицо муниципального образования согласно этому закону или обладает особым правовым статусом. Помимо этого определение должностного лица встречается во многих нормативных актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Однако, в целом, безусловно, для глобального решения проблемы "должностного лица" необходимо принятие его определения на федеральном уровне и именно в рамках административного законодательства. Пока эта проблема не решена. В то же время попытки ее решить уже были. Государственной Думой 21 октября 1998 г. был принят в первом чтении законопроект "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях в части осуществления контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки", предлагающий помимо всего прочего дополнить ст. 15 КоАП РСФСР примечанием следующего содержания: "Под должностными лицами в настоящем Кодексе следует понимать лиц, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющих функции представителей власти, то есть наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от данных должностных лиц, а равно лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах: органах местного самоуправления, государственных и муниципальных предприятиях, учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, за исключением лиц, перечисленных в статье 16 (военнослужащих) настоящего Кодекса. Руководители и другие работники иных организаций, индивидуальные предприниматели, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно - распорядительных или административно-хозяйственных функций, несут административную ответственность как должностные лица". Это определение не было внесено в Кодекс, т.к. был отклонен весь законопроект по причинам, связанным с изменением статуса Росгосхлебинспекции.  То же определение должностного имеется и в примечании к ст. 2.5 к проекту Кодекса РФ об административных правонарушениях. Данный законопроект был, как известно, принят Государственной Думой, отклонен Советом Федерации, вновь принят Думой с преодолением вето Совета Федерации и отклонен Президентом Российской Федерации. Это связано с существенными недоработками законопроекта, некоторые из которых касались и определения должностного лица. В частности, Г.В. Матвиенко отмечает, что определение законопроекта относит к должностным лицам индивидуальных предпринимателей, что не всегда разумно, например в рамках таможенного права. Субъективной стороной административного правонарушения должностных лиц государственной службы является психическое отношение правонарушителя к совершенному деянию и наступившим, или возможным, последствиям. Субъективную сторону проступка составляют вина, мотив и цель. Вина имеет свои особенности применительно к рассматриваемым нам вопросам. Вина, как признак субъективной стороны административного правонарушения, проявляется в форме умысла и неосторожности (ст. 11, 12 КоАП РСФСР). Анализ содержания данных статей позволяет сделать вывод о том, что умысел и неосторожность могут проявляться по-разному. По аналогии с уголовным правом можно выделить четыре формы вины: прямой умысел, косвенный умысел, неосторожность и самонадеянность. Должностные лица могут совершать административные правонарушения как умышленно, так и неосторожно. 
К государственным служащим могут применяться те же административные взыскания, что и к обычным гражданам: предупреждение, штраф, лишение специальных прав, возмездное изъятие имущества, конфискация, исправительные работы, административный арест. Совершенно однозначно к государственным служащим не может применяться выдворение за пределы Российской Федерации, т.к. в соответствии с. п. 1 ст. 3 Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" государственными служащими могут являться только граждане Российской Федерации. Для должностных лиц действующее законодательство предусматривает только два основных административных взыскания: предупреждение и штраф. Основная особенность административной ответственности должностных лиц заключается в повышенном размере применяемых к ним штрафам.  Действующее административное законодательство не предусматривает кассационной инстанции. Решение суда по наложению административного взыскания является окончательным. Это положение вступает в противоречие со ст. 46 Конституции РФ. Это уже указывал в своем постановлении от 28 мая 1999 г. Конституционный Суд РФ. Однако в проекте КоАП РФ присутствуют только отдельные элементы апелляционного производства. Это является еще одним недостатком законопроекта, которое должно быть учтено при его доработке.

Заключение

Таким образом, по результатам проведенного исследования ответственности государственных служащих можно сделать следующие выводы:
Поощрения государственных служащих являются одним из важнейших позитивных средств регулирования их труда. В настоящее время поощрения государственных служащих регулируется, в основном, нормами трудового права. Безусловно, институт поощрения государственных служащих нуждается в дальнейшем правовом регулировании, и, в частности, уточнении вопросов о праве на поощрение и основаниях поощрения. Институт юридической ответственности играет важную роль в системе организации государственной власти и государственной службы. Именно ответственность государственных служащих позволяет контролировать их деятельность с целью недопущения прав и законных интересов как отдельных граждан, так и всего государства, являясь, таким образом, своеобразной обратной связью в отношениях между государственно-управленческими системами и социумом.
Дисциплинарная ответственность является одной из наиболее применяемых видов государственного принуждения, а вопросы ее применения постоянно находятся в поле зрения ведущих ученых-административистов. Наиболее важной проблемой в данной сфере является отсутствие в российском законодательстве систем контроля за соответствием наложенного дисциплинарного взыскания тяжести совершенного поступка. Необходимо также установить исчерпывающий перечень дисциплинарных взысканий, которым может быть подвергнут государственный служащий любых органов власти. Эти вопросы могли бы быть урегулированы Законом РФ "О дисциплинарной ответственности" или даже Дисциплинарным кодексом, на необходимость принятия которого указывают многие ученые.
Административная ответственность государственных служащих является на данный момент наиболее разработанным видом ответственности. Основные проблемы ее наложения и применения связаны в настоящее время с двумя вопросами: отсутствием в административном законодательстве единого определения должностного лица и "расплывания" норм об административной ответственности из КоАПа в другие нормативные акты. Решением в данном случае представляется принятие нового Кодекса об административных правонарушениях, в котором бы четко устанавливались общие принципы применения административной ответственности на территории РФ.

Список литературы 

1. Конституция Российской Федерации.
2. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.
3. Уголовный кодекс Российской Федерации.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации.
5. Кодекс законов о труде Российской Федерации.
6. Федеральный закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации" в редакции от 18.02.99 г. № 119-ФЗ.
7. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции от 04.08.2000 г.
8. Закон Российской Федерации "О государственной тайне" от 21.07.93 г. № 5485-I
9. Указ Президиума ВС СССР от 18 мая 1981 г. № 4892-X "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также государственных служащих при исполнении ими служебных обязанностей"
10. Указ Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" в редакции от 27.06.2000 г. N 1192.
11. Указ Президента РФ "Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждений основных положений о почетных званиях и описании нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации" от 30 декабря 1995 г. № 1341.
12. Положение о государственных наградах Российской Федерации / в ред. Указа Президента РФ от 1 июня 1995 г. № 554.
13. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе"
14. Инструкция о порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям РФ, утвержденной распоряжением Президента РФ от 3 апреля 1997г.№96-рп.
15. Бойцова Л.В. Критика монографии: Гоцев В. Ответственность государства за вред, причиненный гражданам // Государство и право. 1992. № 10.
16. Государственная дисциплина и ответственность / Под. ред. Антоновой Л.И. и Кожонина Б.И. Л.: Изд-во ЛГУ, 1990
17. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. М., 1997.
18. Матвиенко Г.В. Административная ответственность за нарушения таможенных правил. Автореф. дисс. канд юрид. наук Саратов, 2001.
19. Настольная книга государственного служащего. Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы в Российской Федерации" / Под ред. Шкатулина В.И. - М., 1999.
20. Чмутов В.Г. Должностное лицо как субъект административной ответственности. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 1983.
21.Щербак А.И. Юридическая ответственность должностных лиц аппарата государственного управления. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Киев, 1978.

22. Государственная дисциплина и ответственность / Под. ред. Антоновой Л.И. и Кожонина Б.И. Л.: Изд-во ЛГУ, 1990. С. 47.