Органы местного самоуправления ( Понятие органов местного самоуправления )

Содержание:

Введение

Наиболее последовательной и развитой формой территориальной децентрализации, а также важной составляющей успешного развития демократического государства является эффективно действующая система местного самоуправления. Именно эта форма децентрализации закреплена Конституцией Российской Федерации как антипод централизму советского государства.

Российская Федерация, осуществляющая комплексное реформирование государственности, системы местного самоуправления, не является исключением. Как свидетельствует опыт ряда европейских стран, именно эффективное местное самоуправление определяет сегодня уровень социально-политического развития общества. По эффективности функционирования местного самоуправления зачастую судят о гарантии реализации гражданских прав и свобод, об эффективности государственного администрирования, что указывает на актуальность выбранной темы исследования.

Следует также отметить, что в нашей стране до сих пор не сложилось однозначное и комплексное понимание конституционно-правовой сущности и роли местного самоуправления в системе государственно-общественных отношений. В науке продолжаются споры относительно форм и методов организации местного самоуправления, по созданию адекватной управленческой системы, которая была бы способна эффективно решать насущные проблемы населения на местах.

Организационно-правовые особенности местного самоуправления состоят в законодательном закреплении за органами местного самоуправления (органы МСУ), действующими в границах территориальных единиц, круга вопросов, имеющих прямое отношение к обеспечению локальных интересов населения; в решении этих вопросов прежде всего избранными на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования органами и непосредственно населением; в самостоятельности решения органами местного самоуправления вопросов компетенции; в обеспечении полномочий органов местного самоуправления достаточными финансовыми ресурсами; в наделении муниципалитетов объектами собственности; в выведении органов местного самоуправления из подчиненности государственным органам при оставлении за последними функции контроля за законностью действий муниципалитетов; в предоставлении органам местного самоуправления права на судебную защиту своих полномочий и принципов местного самоуправления.

Именно эти характерные черты местного самоуправления нашли отражение в Конституции РФ 1993 г. Местное самоуправление стало одной из основ конституционного строя Российской Федерации, что объективно обусловлено кардинальными изменениями в общественном устройстве страны, переходом ее на новые рельсы политического и социально-экономического развития.

Конституция РФ закрепила организационное разделение между органами государственной власти и местным самоуправлением, но на практике, эффективное управление невозможно без хорошо налаженного механизма их взаимодействия. Российское государство занимается активным поиском оптимальных форм организации и совершенствования местного самоуправления, поиском оптимального соотношения интересов государства и местного устройства, что также подтверждает актуальность рассматриваемой темы.

Цель работы заключается в анализе конституционно-правовых основ местного самоуправления в России.

Цель работы предопределяет следующие задачи, решение которых позволило раскрыть тему:

• сформулировать теоретические аспекты органов местного самоуправления в Российской Федерации;
• провести анализ органов местного самоуправления в России;
• обозначить направления и перспективы дальнейшего развития и совершенствования местного самоуправления в России.

Объектом исследования выступают правоотношения, которые возникают в контексте функционирования органов местного самоуправления.

Предметом работы является комплекс правовых норм, которые регулируют конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Методологическую основу проведённого исследования составляют всеобщий диалектический метод познания, а также общие и частные методы научного исследования.

Основу данной работы составляют научные положения, которые нашли своё отражение в работах таких авторов как: Баглай М.В., Васильев В.И., Гончаров В.В., Дитятковский М.Ю., Мильшин Ю.Н., Овчинников И.И., Пешин Н.Л., Сергеев А.А., Чаннов С.Е., Шугрина Е.С. и других авторов.

Нормативную основу проведённого исследования составляет ряд положений международных правовых документов, положения Конституции РФ, законодательных и подзаконных актов, а также материалы судебной практики, в том числе, в форме Постановлений Конституционного Суда РФ по анализируемому кругу вопросов.

Структурно работа состоит из введения, 3 параграфов, заключения и списка используемых источников.

Глава 1. Теоретические аспекты органов местного самоуправления

1.1. Понятие органов местного самоуправления

Одной из приоритетных задач нашего государства является создание приемлемой модели государственного управления, при которой обеспечивалось бы действенное исполнение государственных функций, совершенствовались и упрочнялись демократические и правовые основы страны, оказывалось положительное влияние на темпы экономического роста и социального развития. Решениями многих из выше перечисленных задач занимается муниципальная власть, сквозь которую проходят вопросы, затрагивающие интересы граждан, а также процессы обеспечения их жизнедеятельности^[1].

Соответственно от органов местного самоуправления напрямую зависит полнота и качество реализации государственной политики. Поэтому важно, прежде всего, определиться с теоретической основой содержания понятия «местное самоуправление». В связи с этим, возникает необходимость в рассмотрении научных подходов к категории «местное самоуправление» отечественных и зарубежных исследователей^[2].

Обзор процесса становления и развития МСУ предопределил разделение взглядов ученых на природу института МСУ. Сложившиеся подходы исследователей предполагается классифицировать по двум основным направлениям^[3]:

1) изучение формирования и определения МСУ с позиции общинного института;

2) государственного института.

В основе теории свободной общины, признавался естественный характер происхождения местной общины, которая самостоятельно может управлять своими делами. Представители этой теории делали особой акцент на природу негосударственного характера местного самоуправления. В связи, с чем эта точка зрения подвергалась жесткой критике со стороны чиновников и властвующих структур.

Зарубежными сторонниками, отстаивающими первичность роли общинных институтов, явились: Д., Локк, Ж. - Ж., Руссо, Т., Джефферсон, А., Токвиль. Они в своих учениях пытались доказать, что изначальный источник власти – это свободно объединяющиеся лица, которые самостоятельно управляют собственными делами. Позиции второго и третьего представителя этого списка, строились на отделении общины от государства и возможность ее действия независимо и самостоятельно по внутренним законам^[4].

Рыночные модификации, сложившиеся в истории страны, преобразовывали взгляды ученых к теории свободной общины и содействовали формированию новой концепции - хозяйственной, имеющей более обширное распространение, по сравнению с предшествующей теорией. Она была признана как самостоятельный субъект права, в которой приоритетным принципом теории свободной общины выступала хозяйственная деятельность общин. Выделилась особая сфера деятельности: управление хозяйственными делами. Одним из известных представителей, отстаивающих данную позицию, был А.И. Васильчиков. Он рассматривал процесс самоуправления с позиции «участия народа в местном управлении своего отечества». Под самоуправлением подразумевался «порядок внутреннего управления, где местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями»^[5].

Наряду с Васильчиковым А.И., хозяйственную концепцию отстаивали Велихов Л.И., Пешков В.Н., Кропоткин П.А. и другие. Пешков В.Н. придерживался того мнения, что «земские учреждения – это суть учреждений народа, а не государства, и отвечают они перед одним народом, где земства имеют отличную от государственной системы, самостоятельную систему прав – общественную».

В разрез с общественной теорией существовала государственная теория самоуправления. Согласно которой, МСУ являлось органом государственной власти, осуществляющим задачи государства. Государственная теория подразумевала МСУ – как форму государственной деятельности, на которую возложены государственные задачи и в том числе, задачи по решению местных вопросов^[6].

Единомышленники, выдвигающие государственную теорию, разделились по двум направлениям: юридическое и политическое направления. Ярким представителем первого направления можно назвать Л. Штейна и его приемников. Он видел в МСУ территориальные объединения, находящиеся на особом правовом положении, и вступающие в юридические отношения с государством. Кроме этого, он рассматривал орган местной власти, как институт, осуществляющий некоторые функции государственного управления, при этом представляющего интересы местного населения^[7].

Второе направление представлено разработками Рудольфа Гнейста, считавшим, что основным требованием для деятельности МСУ является назначение на должности по местному управлению почетных людей из местного сообщества, причем на безвозмездной основе. В более поздние периоды данную теорию продолжили А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Б.Б. Веселовский и другие. Сторонники этой теории характеризуют МСУ как уровень публичной власти, приоритет которой смещен в сторону ОМС, при этом, наблюдается относительная независимость от системы государственной власти^[8].

Ученый, Градовский А.Д., первым предпринял попытку систематизировать местные и центральные учреждения, начиная с момента зарождения самоуправления. Самоуправление, по его словам, это не просто движение власти из центра в периферию, это новая организация властных структур, создание новых элементов.

Модернизация государственной теории обозначила создание различных теоретических направлений. Достаточно популярной среди исследователей явилась теория муниципального дуализма, призванная выступать в качестве компромисса, между общественной и государственной теориями. Развитию этой теории послужило, прежде всего, признание ученых и государственных деятелей двойственности природы института МСУ. Ни одна из выше рассматриваемых теорий, не смогла в себе сочетать все многообразие видов и признаков МСУ. Представители теории муниципального дуализма предлагают их сочетание, которое способно обеспечить эффективность и плодотворность связи между государством и обществом^[9].

На сегодняшний день не сложилось единого мнения, определяющего сущность МСУ. Исследователями разных направлений (экономистами, юристами, политологами, социологами) продолжается поиск компромиссных решений раскрывающих понятие «местное самоуправление», что указывает на сложность объяснения рассматриваемого объекта и актуальность данного вопроса.

1.2. История становления органов местного самоуправления

Местное самоуправление исторически складывалось практически повсеместно. Соответственно, ввиду индивидуального становления, традиции местного самоуправления различаются в разных странах и регионах. Рассмотрим нормативную базу местного самоуправления в Российской Федерации и ее становление. Нормативная база местного самоуправления в Российской Федерации складывалась на протяжении значительного промежутка времени^[10].

Современные механизмы местного самоуправления в Российской Федерации коррелируют с богатыми историческими особенностями устройства местной власти в Российской Федерации и СССР, а также концентрируют в себе положительный опыт различных мировых концепций. Местное самоуправление исторически складывалось практически повсеместно. Соответственно, ввиду индивидуального становления, традиции местного самоуправления различаются в разных странах и регионах. В России организация власти в селе была организована именно на основе самоуправления и опиралась на крестьянскую общину как ячейку самоуправления^[11].

После революции 1917 года все представительные органы стали объединяться в единую государственную систему советов, что изменило представления о местном самоуправлении и сделало его, по сути, привязанным к центральному управлению. В Конституции РСФСР 1918 года определена новая система власти на местах, которая включала советы следующих уровней: губернские, областные, советы поселений, волостные, советы городов и иных поселений. Кроме того существовали исполнительные комитеты, представляющие собой подобие современных Президиумов, которые являются постоянными управленческими органами.^[12]

В то же время были установлены границы ведения территориальной власти, в пределах которых съезд советов стал высшей властью, что подразумевало все же некоторую самостоятельность территориальных властей от центра. Исполнительные комитеты избирались Советами депутатов и съездами советов разных уровней. Естественно, самоуправление на этом этапе становления, подчиняется принципам централизации, хотя и на демократической основе, во всяком случае, законодательно.

Несмотря на то, что законодательно была допущена самостоятельность местных органов, на практике сложилась традиция, позволяющая вышестоящим Советам регулировать любые действия нижестоящих и управлять ими, что исключало практически любую реальную самостоятельность местных органов. Местное самоуправление как Совет народных депутатов представляло собой всего лишь нижнюю ступень власти в единой системе государственной власти СССР. Возрождение самостоятельности МСУ, в основе которого лежали новые принципы его организации, было инициировано перестройкой 1990х годов.

Непосредственным стимулом послужили не политические перемены, а экономические изменения. Началом новой системы местного самоуправления можно считать Постановление от 12.01.1990 г. № 35 «О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования»^[13].

На основе этого постановления Совет Министров обосновали эффективность к децентрализации системы управления государством на основе хозяйственного расчета^[14].

По мнению Совета Министров, данная модель организации должна была простимулировать органы власти на местах к собственным инициативам по управлению экономической сферой. В связи с этим был принят Закон СССР от 09.04.1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»^[15], который определял концепцию местного самоуправления как самоорганизацию граждан для решения вопросов местного значения непосредственно или через органы власти. Собственно такое определение местного самоуправления и его функции сохранилось по настоящее время, поэтому можно считать, что закон заложил современные принципы местного самоуправления.

Права и полномочия будущих органов местного самоуправления также оказались впервые заложены данным законом, что говорит о его чрезвычайной важности в истории местного самоуправления в России. Организационной основой новой системы стали Советы народных депутатов. Интересы государственных органов все также продолжали превалировать над интересами местной власти, что делало принцип самоорганизации и самостоятельности местного самоуправления недействующей формулировкой. Хорошо, однако, что данные принципы были заимствованы из международной практики, так как стали хорошей целевой установкой на будущее.

В этот период Уставы городов и районов разрабатывались субъектами, а местное самоуправление исходило из административно-территориального деления страны, продиктованного сверху. Местное самоуправление на местах, помимо своих фиктивных функций самоорганизации населения, также выполняло задания, полученные от государственных органов власти. Местное самоуправление снова оказалось в ситуации неспособности выполнять свои функции. Позже, был принят закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»^[16].

Этот закон расширил полномочия Советов, однако снова подчинил их вышестоящим инстанциям. В 1991 году был принят очередной закон «О местном самоуправлении в РСФСР»^[17]. Его реализация была осложнена тем, что действовали несоответствующие законодательные акты в сфере административно-территориального деления, бюджетного устройства, которые нарушали даже те права местного самоуправления, которые были закреплены данным законом. Однако, эти первые законы о местном самоуправлении заимствовали многие положения из международной практики, что позволило в дальнейшем развивать механизм местного самоуправления в демократическом направлении.

Далее, принятые в сфере местного самоуправления нормативно-правовые акты, формировали современную структуру местного самоуправления. В 1993 году была принята Конституция Российской Федерации, которая определила суть местного самоуправления как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.^[18]

Конституция определила гарантии местного самоуправления на самостоятельное управление муниципальной собственностью, самостоятельное осуществление бюджетного процесса, установила право на сбор налогов. В 1995 году принят первый закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»^[19]. Именно в данном документе фигурировало понятие «сельский округ». В 1998 году была ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления, в которой определены основные демократические начала местного самоуправления.

Наконец, в 2003 году был принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»^[20], который действует на настоящий момент. Он дополняется практически ежегодно по настоящий день. Сельские поселения стали муниципальными образованиями типа «муниципальный район» или «сельское поселение». Таким образом, исторически сложилась нормативная база местного самоуправления, основные звенья истории которой были отражены. Сегодняшний российский опыт становления сельского самоуправления дает возможность полагать, насколько важно в большом и многонациональном государстве совмещать государственное управление и самоуправление в отдельно взятом сельском поселении, учитывать традиционные для российского народа формы общественного участия людей в управлении местными делами^[21].

Поэтому современная законодательная база предусматривает самостоятельность местного самоуправления и его отделенность от государственного управления. На данный момент особо сомнительным является положение о финансовой независимости местного самоуправления. По законам Российской Федерации, муниципальное образование любого уровня имеет право на собственный бюджет и налоговую базу. Согласно законодательству Российской Федерации, каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. В статье 15 Бюджетного кодекса указано, что использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается^[22].

Акты о бюджете это обязательные для всех муниципальных образований подзаконные акты. Бюджет определяет возможность создавать муниципальные должности, в числе прочего. Свои функции и задачи органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей. Права и обязанности органов местного самоуправления тесно взаимосвязаны с предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере общественных отношений^[23].

Органы местного самоуправления в России имеют четко обозначенную структуру. Однако, в мировой практике встречаются различные модели управления муниципальными образованиями. Вопрос эффективности местного самоуправления часто поднимается в современных трудах отечественных ученых. Так, например Безуглова А.А. рассматривает основные вопросы эффективности деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, разрабатывает системы оценки эффективности. Шугрина Е.С. рассматривает практические аспекты местного самоуправления, ведет актуальные исследования в данной сфере^[24].

Таким образом, Закон достаточно четко разграничивает вопросы местного значения, финансируемые бюджетами муниципальных образований. За поселениями закрепляются вопросы местного значения, наиболее приближенные к жизнедеятельности населения, в то время как за муниципальными районами закрепляются вопросы местного значения межмуниципального характера. Стоит отметить, что большинство обозначенных в законодательстве вопросов местного значения имеют некоммерческий характер, то есть практически исключают возможность получения какой-либо экономической выгоды.

Основным законом, регулирующим местное самоуправление, является Федеральный закон РФ от 06.11.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Глава 2. Осуществление местного самоуправления в России

2.1. Анализ органов местного самоуправления в России

Развитие местного самоуправления является ключевой задачей любого демократического общества. «Местное самоуправление – уровень власти, по работе которого люди судят о власти в целом. Здесь проходят проверку на прочность все нововведения. Местное самоуправление обеспечивает ключевые жизненные потребности человека, оказывая решающее влияние на качество жизни»^[25].

Муниципальное управление сегодня резко усложнилось, необходимость жизнеобеспечения потребностей населения в условиях высокой неопределенности и ограниченных финансовых ресурсах детерминирует новые подходы к взаимодействию во внешней и внутренней среде с целью достижения новых стандартов социально-экономического развития территории. К наиболее значимым внешним ограничениям развития местного самоуправления в РФ относится финансовая необеспеченность местных бюджетов. Объективные показатели финансовых ограничений, такие, как рост долговых обязательств местных бюджетов (увеличение в 2 раза за 5 лет), дефицит местных бюджетов (более чем в 2 раза) подтверждаются субъективными оценками руководителей местных органов власти, отмечающих высокий уровень бюджетной необеспеченности исполнения собственных полномочий, а также переданных государственных полномочий^[26].

По результатам исследования, проведенного Всероссийским Советом местного самоуправления в феврале-марте 2012 года (в опросе приняли участие 316 муниципальных образований всех федеральных округов Российской Федерации), 79,3% опрошенных респондентов отметили уменьшение доходов местных бюджетов в 2012 году относительно 2011 года. Более половины опрошенных респондентов (62,96%) подчеркивают необходимость совершенствования межбюджетных отношений. В целом, финансовые ресурсы оценили как недостаточные 74,9% опрошенных экспертов. Помимо общей оценки, экспертам было предложено определить достаточность собственных финансовых доходов, частных инвестиций, а также средств, привлекаемых из федерального/регионального бюджета. По последнему пункту эксперты дали более высокие оценки, только 60,7% оценили их, как недостаточные, 29,8% выбрали вариант ответа «достаточно, но не в полной мере».

Собственные финансовые доходы и частные инвестиции эксперты в большинстве своем считают недостаточными (77,6% и 81,4% соответственно). При этом перечень вопросов местного значения постоянно расширяется, не подкрепляясь соответствующими финансовыми ресурсами. Учитывая низкий уровень финансовой обеспеченности местных бюджетов, взаимодействие органов МСУ с органами государственной власти может выступать как источник развития местного самоуправления при налаживании партнерских, конструктивных отношений, позволяющим консолидировать усилия и финансовые средства, так и источником значительных ограничений при деформации данных взаимодействий^[27].

В связи с чем, значительный интерес представляет анализ оценок руководителей местных органов власти основным аспектам взаимодействия с государственной властью. Всероссийским Советом местного самоуправления в ноябре 2012 года было проведено исследование «Взаимодействие органов местного самоуправления с органами прокуратуры» (опрошено было 2280 руководителей органов местного самоуправления, выборка обработанных анкет составила 497 анкет). Результаты опроса руководителей местных органов власти, выявили значительные ограничения автономии местного самоуправления, высокий уровень отвлечения кадровых, организационных ресурсов от действительно значимых проблем муниципального образования на обеспечение взаимодействия с государственными органами власти при проведении контрольно-надзорных мероприятий.

Подавляющее большинство респондентов отметили недопустимо завышенное количество проверок и контрольных мероприятий, проводимых органами государственной власти. Жесткость, избыточность контрольно-надзорных санкций, недостаточность учета фактических возможностей органов местного самоуправления деформирует практику взаимодействий органов государственной власти и местного самоуправления, закрепляя доминантную, а не партнерскую модель их взаимоотношений. Основными условиями развития местного самоуправления являются привлечение высокопрофессиональных кадров в органы МСУ, повышение муниципальной активности граждан.Отметим ряд проблем. В первую очередь, это уровень профессионализма муниципальных служащих^[28].

Не в полной мере удовлетворены уровнем образования муниципальных служащих 42,5% экспертов, почти 2/3 опрошенных руководителей местных органов власти в той или иной мере отмечали недостаточность штатных сотрудников. Еще одна значимая проблема - высокий уровень влияния региональной власти на местное самоуправление. В условиях тотальной дотационности современных муниципальных образований, эффективность деятельности местных органов власти определяется не столько профессионализмом, привлечением инвестиций, работой с населением, внедрением инноваций в развитие инфраструктуры, сколько привлечением межбюджетных трансфертов из региона^[29].

Соответственно, руководители, в первую очередь, ориентированы на выстраиванием отношений с региональной властью, нежели на работу на своей территории. Это нашло отражение в результатах опроса населения. Только 4% опрошенных уверены, что руководители местных органов власти хорошо знают проблемы территории, социальной инфраструктуры, потребности жителей. Почти половина опрошенных респондентов не доверяют органам местного самоуправления. Более половины опрошенных респондентов считают, что местная власть ориентирована только на вышестоящее руководство.

Таким образом, формирование условий для эффективного взаимодействия населения и местной власти является одной из приоритетных направлений работы в современных условиях. Отметим положительные практики в данной сфере. В современных российских условиях накоплен значительный опыт эффективных практик взаимодействия местных органов власти и общественности. В рамках нормативно-оценочной деятельности особого внимания заслуживает реализация проекта «Народный бюджет» в г. Красноярске^[30].

Принимая участие в референдуме, жители самостоятельно вносили предложения, определяли проекты, нуждающиеся в первоочередном финансировании. В организационной сфере традиционно реализуются конкурсы социально значимых проектов. Например, в г. Перми по итогам конкурса «Город – это мы», реализуются проекты общественных организаций, которые содействуют местным органам власти в решении проблем развития социальной инфраструктуры города: формирование культуры городской среды, организация благоустройства, новых форм досуга, повышения уровня физической культуры, обеспечения безопасности и других.

На наш взгляд, необходимыми условиями формирования социального партнерства местных органов власти и населения являются: информационная открытость органов власти, создание организационных структур, обеспечивающих артикуляцию и агрегирование интересов граждан; привлечение экспертов, осуществляющих научную оценку управленческих решений; просветительская работа, направленная на повышение уровня информированности граждан о возможных формах участия в системе общественного контроля; грантовая поддержка деятельности инициативных граждан, общественных организаций.

2.2. Проблемы функционирования и развития системы местного самоуправления в России

Местное самоуправление (МСУ) является одним из важнейших институтов современного общества, функционирование которого может рассматриваться в качестве индикатора развития гражданского общества и механизма демократического управления. Исследовательский интерес к институту местного самоуправления обусловлен, прежде всего, процессами, связанными с трансформацией российского общества в конце XX – начале XXI веков и принятием законов, отражающих институционализацию МСУ. В целом, проблематика местного самоуправления пользуется значительным вниманием среди исследователей, которые изучают особенности российской системы МСУ, анализируют процессы ее институционализации и функционирования, выявляют основные тенденции в развитии и реформировании местного самоуправления^[31].

В научной литературе последнего десятилетия неоднократно отмечалось, что европейская модель, служащая ориентиром для инициаторов проводимых в нашей стране реформ, в российских условиях столкнулась с целым рядом трудноразрешимых противоречий и в какой-то мере модифицировалась с учетом российской специфики. Современными исследователями выделяется целый ряд особенностей и проблем в развитии российской системы местного самоуправления^[32].

Во-первых, в России под влиянием различных факторов сформировано относительное разнообразие реальных моделей организации МСУ, которые в большинстве регионов значительно отличаются от предложенной в законе. В зависимости от условий жизнедеятельности и собственных предпочтений муниципальные образования формируют модели организации МСУ, включая в них элементы, являющиеся адаптациями к местной исторической, социально-экономической и культурной специфике^[33].

Во-вторых, нормативно-правовая база построения и функционирования системы МСУ характеризуется крайним несовершенством. Противоречия в развитии правовых основ МСУ исследователи связывают с тем, что в России реформирование системы местного самоуправления инициировалось государственной властью, которая предпринимала попытки легализовать принципиально разные модели МСУ, часто не имеющие ничего общего с историческими традициями и фактическим состоянием дел на местах.

Юридическим следствием этого и стали правовые коллизии в сфере муниципальной власти:

1) коллизии в правотворчестве (противоречия правовых норм, принимаемых на разных уровнях муниципального права и направленных на регулирование сходных общественных отношений);

2) коллизии в правоприменении между элементами правовой системы, касающиеся деятельности местного самоуправления.

В-третьих, для местных территориальных сообществ, как правило, характерен низкий уровень консолидации и самоорганизации. Местные сообщества представляют собой скорее просто население территории, а не сообщество граждан и не осознают себя в качестве субъектов управления. Исследователями отмечается в связи с этим крайне низкая активность населения, граничащая с безразличием.

В-четвертых, для населения российских муниципальных образований характерна низкая степень информированности о МСУ, о его законодательной базе, о функциях и компетенции органов муниципальной власти, о правах граждан на осуществление МСУ, о возможностях участия в решении местных вопросов. Слабая информированность населения о системе МСУ, о социально-экономическом положении муниципального образования, о задачах, которые ставит муниципальная власть, снижает степень доверия граждан муниципальной власти, лишая ее, таким образом, необходимой поддержки населения, приводит к росту социально-политической пассивности жителей муниципалитета.

В-пятых, в условиях общей пассивности основной массы населения муниципальных образований прямые формы МСУ (значительный перечень которых предлагается в ФЗ № 131) оказываются слабо развитыми, и доминирующее значение в местном самоуправлении начинают приобретать исполнительные (административные) структуры^[34].

В-шестых, недостаточность бюджетно-материальной базы муниципальных образований не позволяет обеспечить полное и качественное осуществление полномочий органами МСУ. По мнению исследователей, система местного самоуправления, не имеющая собственной финансово-экономической основы (например, в виде специальных налогов), оказывается крайне малоэффективной.

В-седьмых, в российских муниципальных образованиях наблюдается дефицит профессиональных кадров органов МСУ, прежде всего, высококвалифицированных. Исследователи отмечают, что, если количественные показатели кадрового обеспечения органов МСУ являются более или менее удовлетворительными, то качественные показатели вызывают серьезную критику. В то время как круг вопросов, которые должны решать созданные в муниципальных образованиях органы МСУ, чрезвычайно широк и разнообразен: от вопросов анализа и планирования социально-экономического развития муниципального образования, управления муниципальной собственностью до координации работы по участию предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территорий, подготовки бюджета, разработки нормативно-правовых актов органов МСУ. Без соответствующего кадрового обеспечения решение этих и многих других задач МСУ не представляется возможным.

В-восьмых, двухуровневая модель организации местной власти формирует зависимость администрации поселения от бюджетов регионального и федерального уровней, что фактически подрывает ее автономность. Через функциональную необходимость, стереотипы деятельности, финансовую зависимость в большинстве регионов складывается властная вертикаль, и идет процесс превращения МСУ в управление населенными пунктами государством.

Следует отметить, что наличие указанных проблем свидетельствует о незавершенности процесса институционализации местного самоуправления в современной России. Этот процесс требует дальнейшего теоретического анализа и эмпирического изучения.

Среди проблем местного самоуправления гражданами также выделяются такие как низкая степень автономности муниципального образования и избыточный контроль деятельности МСУ со стороны федеральных и региональных органов власти, большое количество полномочий, переданных органам МСУ, и совершенно неоправданное дублирование функций государственной власти на уровне МСУ, низкие зарплаты служащих МСУ и т.д.

При этом, проблема недостаточности собственной финансовой (ресурсной) базы является более актуальной для сельского населения, а для городских жителей – коррумпированность и семейственность служащих органов МСУ и отсутствие в законодательстве конкретных рычагов по осуществлению возлагаемых на органы МСУ полномочий.

Таким образом, представляется необходимым постепенное совершенствование законодательства о местном самоуправлении и устранение существующих в нем коллизий, поиск и расширение источников финансирования деятельности структур местного самоуправления и активизация населения муниципальных образований, от участия которого в решении местных проблем, во многом, зависит будущее российской системы местного самоуправления.

Глава 3. Направления и перспективы дальнейшего развития и совершенствования местного самоуправления в России

Воплощение в жизнь организационно-правовой модели местного самоуправления, закрепленной в действующей Конституции РФ, не одномоментный акт, а достаточно длительный и, как показывает практика, не линейный процесс. Он сопровождается отклонениями, которые связаны с разного рода непоследовательностью государственных решений в экономической, политической, социально-культурной жизни общества, недостатком политической воли в достижении намеченных целей.

Потенциал местного самоуправления не всегда используется последовательно. Даже сейчас, когда наше государство стремится выйти на качественно новый уровень своего развития, остается неясным, какое место призваны занять в этом процессе муниципалитеты, сумеют ли они стать рычагом в модернизации государства. Обновление законодательства о местном самоуправлении на базе Конституции РФ началось сразу же после ее принятия.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил модель местного самоуправления, учитывающую демократические тенденции формирования правового государства, отвечающую международным стандартам, в том числе Европейской хартии местного самоуправления. Именно с этого акта начался процесс системного правового регулирования муниципальной власти на основе Конституции РФ.

Через несколько лет практика применения данного документа показала необходимость его обновления, и 6 октября 2003 г. появился Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - с таким же названием, но сравнительно более богатым и насыщенным содержанием. Федеральный закон от 28.08.1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставлял субъектам Федерации широкие полномочия в регулировании вопросов осуществления муниципальной власти, которыми они не смогли оптимально воспользоваться. Таким образом, в организации местного самоуправления возник дисбаланс, что привело к нарушениям Конституции РФ и федерального законодательства.

Исправляя это положение, Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перенес решение ряда вопросов с регионального на федеральный уровень. При этом нельзя утверждать, что была найдена наилучшая для данных условий степень децентрализации правового регулирования.

Ее поиски, разумеется, с учетом уже изменившихся исторических обстоятельств, продолжаются. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил параметры углубленной реформы местного самоуправления, постепенно решая и давние, копившиеся десятилетиями, и новые проблемы, возникающие на пути приближения местного самоуправления к его конституционной модели. Это дало толчок к развитию как федерального законодательства, так и законодательства субъектов РФ, а также муниципального нормотворчества. Опыт применения обозначенного Федерального закона потребовал внесения в него поправок, но и они не смогли разрешить весь комплекс проблем, связанных с реформированием.

Для ее дальнейшего продвижения нужны дополнительные организационно-правовые меры, в частности касающиеся территориального устройства местного самоуправления. В ходе муниципальной реформы выяснилось, что самым больным звеном системы местного самоуправления оказались сельские поселения. Они стали заложниками муниципальных районных властей, которым передали многие свои полномочия.^[35]

Одна из главных причин этого — недостаточно обоснованный подход в решении вопросов организации сельских поселенческих муниципальных образований. Анализируемый нами Федеральный закон требует при создании сельских поселений учитывает количество жителей, объединяемых муниципалитетом, плотность населения, пешеходную доступность центра поселения. Однако важно принимать во внимание также финансово-экономическую состоятельность (хотя бы относительную) муниципального образования, наличие на его территории налогооблагаемой базы.

Конечно, конституционный смысл создания местного самоуправления состоит в том, чтобы приблизить власть к населению. Но ведь следует учитывать содержательную сторону этого демократического института, его функциональную составляющую, направленную на решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения людей. Если местное самоуправление организовано так, что оно не способно решать эти вопросы, «приближенность к населению» теряет смысл. Проблему можно решить путем установления более гибких параметров формирования сельских поселений, в частности необходимо исключить из числа обязательных условий создания сельских поселений «пешеходную доступность до центра поселения и обратно в течение рабочего дня».

На практике это требование приводит к созданию маленьких и нежизнеспособных сельских муниципальных образований. В 2004 г. в Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была внесена поправка, смягчающая обязательность соблюдения условий формирования сельских поселений. Если раньше в состав территории сельского поселения должны были входить один или несколько населенных пунктов с установленной численностью населения, то теперь это требование должно выполняться как правило. Однако поправка внесена уже после того, как сеть сельских поселений была в основном сформирована. Не случайно в последние годы наметилась тенденция к укрупнению сельских поселений. Как это часто бывает, не обошлось без перегибов. Поэтому не стоит это стремление поддерживать безоговорочно. Нельзя оставлять жителей сел и деревень без гарантированной связи с администрацией укрупненного поселения.

Предусмотрительно поступают в тех бывших малых поселениях, где назначают представителей объединенных муниципальных образований или наделяют некоторыми муниципальными полномочиями сельских старост — общественников, избираемых на сходах. Сами жители сел и деревень должны решать, надо ли укрупнять сельские поселения или нет, поскольку затрагиваются именно их интересы. Разумеется, в том случае, когда один из субъектов объединения является крайне малолюдным или вообще безлюдным (а таких в России становится все больше), если ранее оно в законном порядке не было упразднено, следует опираться на мнение жителей других объединяющихся сельских поселений.

Руководители некоторых регионов, признавая важность учета мнения граждан, соблюдения их прав на осуществление местного самоуправления, в то же время утверждают, что укрупнение сельских поселений является «следствием объективных экономических и демографических тенденций». Вместе с тем главный смысл укрупнения многие видят в сокращении затрат на содержание администрации и глав сельских поселений^[36]. На это можно ответить: демократия, демократические установления и процедуры не бесплатное удовольствие. Их осуществление требует немалых затрат. Но политический, воспитательный, морально-этический и в конечном счете экономический результат стоят гораздо дороже. И если страна действительно вступила на стезю демократического развития, надо быть готовыми к расходам. Представляется, что сельское самоуправление может существовать и эффективно функционировать на всей территории РФ.

Вряд ли можно признать правоту специалистов, которые предлагают упразднить двухуровневую систему местного самоуправления, учредить районный уровень публичной власти как власти государственной, перейти к самоуправлению только на поселенческом уровне.^[37]

Трудно говорить о том, как будет складываться ситуация в будущем, однако в настоящий момент вся социальная инфраструктура села основана на базе районных центров. До тех пор, пока не появится новая поселенческая инфраструктура, разрушать районный уровень самоуправления — означает разрушать сложившуюся систему оказания публичных услуг населению. Если на уровне районов перестать решать проблемы инфраструктуры (ЖКХ, здравоохранение, образование, соцзащита и т.д.) и передать разрешение данных вопросов государству, институт местного самоуправления в сельской местности можно будет считать разрушенным.

Наиболее разумным представляется предложение оптимизации соотношения объема вопросов местного значения с их финансовым обеспечением. Финансовое обеспечение полномочных органов местного самоуправления, как уже отмечалось, сложная задача, решение которой составляет одно из главных направлений реформы местного самоуправления. И дело не только в устранении нехватки средств, а о важнейшей конституционной гарантии самостоятельности органов местного самоуправления в решении местных дел. В последнее время сделаны шаги для увеличения в общем объеме доходов местных бюджетов доли собственных налоговых и неналоговых поступлений. Это может несколько укрепить местные бюджеты, усилить стабильность источников их доходов, но не решить проблему финансовой обеспеченности полномочий этих органов. По подсчетам специалистов, для того чтобы органы местного самоуправления могли относительно полно и эффективно реализовывать свои права и обязанности, активно участвуя в развитии социальной инфраструктуры территории и расширяя комплекс муниципальных услуг, нужны триллионы рублей^[38].

Объективные условия развития экономики страны ограничивают возможности бюджетных затрат государства. А передача на муниципальный уровень крупных налоговых отчислений требует пересмотра налоговой системы в целом, что вряд ли возможно, если иметь в виду сохраняющуюся необходимость выравнивания социально-экономических параметров регионов. В обозримом будущем доходы муниципалитетов по-прежнему будут в значительной степени состоять из дотаций, субсидий и субвенций, поступающих из федерального и региональных бюджетов.^[39]

Очевидно, что проблема финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления будет решаться в течение нескольких лет. С учетом этих обстоятельств на первый план муниципальной практики выходит оптимальный выбор приоритетов при осуществлении полномочий. В каждом муниципальном образовании складываются свои особые условия, с учетом которых принимаются местные бюджеты, рассчитанные на первостепенное внимание к одним задачам и некоторое ослабление к другим. Часть полномочий может осуществляться в данный бюджетный период неполно или временно откладываться. При этом не исключаются, а для крупных, финансово-благополучных муниципалитетов предполагаются, бюджетные траты на перспективные проекты — проекты развития территорий. Чтобы гарантировать оптимальный порядок осуществления полномочий органами местного самоуправления, важно учитывать мнение жителей городов, поселков и сел о насущных проблемах жизнеобеспечения, поэтому, с одной стороны, необходимо строго выполнять требование законодательства об обязательности публичного обсуждения проектов местных бюджетов, а с другой — региональные органы государственной власти должны внимательно относиться к просьбам и инициативам муниципальных органов о финансовой поддержке, выделяя дотации и субсидии на самые неотложные нужды, обозначенные, как правило, в бюджетах сельских и городских поселений, муниципальных районов и городских округов.^[40]

Важная составляющая нынешнего «режима приоритетов» в выполнении полномочий органов местного самоуправления — правильная организация надзора и контроля за законностью действий муниципалитетов. Это предполагает соблюдение разумных рамок контроля. Нельзя оправдать требование прокуратуры к органам местного самоуправления о выполнении всех полномочий в полном объеме и чуть ли не сразу. Вряд ли соответствуют реалиям решения судов, утверждающих, что отсутствие средств «само по себе не является оправданием невыполнения полномочий».^[41]

В Европейской хартии местного самоуправления говорится, что контроль за органами местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он должен защищать. Такой контроль, по мнению специалистов, должен учитывать принцип автономности местной власти.

Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления освобождаются от внимания надзорно-контрольных инстанций: органы местного самоуправления должны быть готовы к соответствующей реакции со стороны надзорно-контрольных органов при любом нарушении законности. Но неприемлем формальный подход, избыточное давление на муниципалитеты, заставляющие их менять выработанные приоритеты при выполнении своих полномочий.

Как уже было отмечено, характерной чертой местного самоуправления в России, как и во многих других современных государствах, является возможность возложения на него законом отдельных государственных полномочий. Такая возможность закреплена в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и Федеральном законе № 131‑ФЗ. За многие годы, что прошли с момента принятия Конституции РФ, сложилась довольно богатая практика применения данной нормы.

Региональные власти применяют ее значительно шире, чем федеральные. При этом одна из актуальных задач нынешнего реформирования местного самоуправления состоит в осуществлении указанного конституционного положения в соответствии с его реальным содержанием. Еще одна важная составляющая муниципальной реформы заключается в совершенствовании организационных начал местной власти. В этом отношении весьма значимо осуществление конституционной нормы о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131). Утративший силу Федеральный закон № 154‑ФЗ от 25.08.1995 г., определяя право населения самостоятельно решать, какой должна быть структура органов муниципальной власти, в то же время закрепил перечень обязательно создаваемых органов.

Этот перечень был минимальным, что на практике привело к неоправданной пестроте организационных форм местного самоуправления. Федеральный закон № 131‑ФЗ расширил перечень и определил возможные варианты структуры муниципалитетов. Самостоятельность организационных решений населения была введена в определенные рамки. Вместе с тем спорными остаются положения Федерального закона № 131‑ФЗ об участии региональных органов государственной власти в подборе глав местной администрации муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также об инициировании региональными органами исполнительной власти отстранения от должности представительными органами муниципальных образований глав муниципальных образований. Есть достаточно оснований полагать, что эти нормы мало соответствуют конституционным установлениям об организационной самостоятельности населения.

Однако любое приближение местного самоуправления к властной вертикали может быть оправдано, если при этом не только сохраняются, но и приумножаются его горизонтальные связи. Местное самоуправление выполняет свои функции, если обеспечивается его демократическое наполнение, если население участвует в формировании муниципальных органов, решении важнейших дел. К сожалению, нужно признать, что практика отстает от основополагающих конституционных установлений о местном самоуправлении как институте власти, где население в большей мере, чем на каком-либо другом уровне власти, выступает субъектом принимаемых решений. Постоянно возобновляемые связи муниципальных органов с гражданами в российском местном самоуправлении пока не сложились.

Требуется принятие мер, направленных на расширение участия граждан в формировании органов муниципальной власти и контроле за их работой. Обнадеживает позиция Президента РФ В.В. Путина, который в своем Указе от 7 мая 2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»^[42] предложил расширить перечень выборных муниципальных должностей, установить в законодательстве критерии и порядок оценки непосредственно гражданами эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления (как и руководителей государственных органов, унитарных предприятий и учреждений). Огромный резерв усиления прямых и обратных связей муниципальных органов с гражданами, расширения участия населения в решении местных вопросов заключается в использовании новых информационно-коммуникационных технологий. Правовую основу для этого составляют:

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. №8‑ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»^[43], утвердивший принцип открытости и доступности информации о деятельности органов местного самоуправления, установивший обязательность размещения в сети Интернет на официальных сайтах муниципалитетов перечня сведений об их работе, определивший право граждан получать эти сведения, не обосновывая необходимость их получения; Федеральный закон от 2 мая 2006 г. №59‑ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»^[44], закрепивший право граждан обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления не только в устной или письменной форме, но и через Интернет; Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №210‑ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»^[45], предусмотревший возможность оказания услуг по перечню, утвержденному Правительством РФ, в электронной форме.

Как отмечается некоторыми авторами, сегодня ведется масштабная работа по информатизации муниципалитетов, и уже достигнуты определенные результаты. Жители городов и сел чаще стали общаться с органами местного самоуправления через Интернет, выступая инициаторами диалога. Правда, пока они действуют преимущественно как простые потребители муниципальных услуг, а органы местного самоуправления ограничиваются ответами на обращения граждан о предоставлении этих услуг, на их жалобы о недостатках в работе организаций и учреждений. Это позволяет людям решать житейские проблемы без бюрократических преград и лишней траты времени. Вместе с тем относительно благополучные с точки зрения финансовой обеспеченности и наиболее «продвинутые» в отношении современных методов работы муниципалитеты городских округов и муниципальных районов ищут и находят активные формы взаимодействия с населением.

Развитие такой практики во многом зависит от подготовленности кадров органов местного самоуправления, их квалификации, нацеленности на перемены в приемах и методах управления на местах. К сожалению, и это общепризнано, уровень профессиональной подготовленности муниципальных кадров невысок. Кадровая проблема — одна из самых острых и неотложных проблем современного российского местного самоуправления. Для ее решения требуется определить основные направления подготовки и переподготовки муниципальных кадров на федеральном уровне, принципы финансирования соответствующей работы. Решение названных проблем связано с повышением качества законодательного регулирования функционирования муниципальной власти, совершенствованием правового инструментария, применяемого при определении параметров местного самоуправления, его статики и динамики.

Речь идет прежде всего о преодолении непоследовательности законодательства, об устранении противоречий законов. Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает закрытый перечень вопросов местного значения, изменить который можно только путем внесения изменений и дополнений в этот Закон (ст. 18). Другими федеральными законами в целях решения вопросов местного значения могут определяться полномочия органов местного самоуправления.

То есть федеральные законы могут лишь конкретизировать содержание вопросов местного значения, закрепляя соответствующие права и обязанности муниципальных органов, но не подменять эти вопросы. Однако на деле получается по-другому. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2013 г. проанализировал более 80 отраслевых федеральных законов, затрагивающих компетенцию органов местного самоуправления, и выяснил, что в ряде случаев эти законы выходят за рамки вопросов местного значения, устанавливая полномочия названных органов, которые нельзя отнести ни к передаваемым муниципалитетам отдельным государственным полномочиям, поскольку они не сопровождаются должными материальными и финансовыми ресурсами, ни к правам органов местного самоуправления, так как они категоричны и требуют безусловного осуществления.

Это, например, относится к обязанностям исполнительно-распорядительных органов муниципальных районов и городских округов, осуществляемых при проведении выборов региональных и федеральных органов государственной власти. В ряде федеральных законов говорится, что муниципальные органы могут принимать меры для достижения позитивных результатов. И хотя такого рода установления нельзя относить к разряду полномочий, они, безусловно, влияют на параметры функционирования органов местной власти, делая их расплывчатыми и размывая ответственность различных уровней публичной власти за реализацию многих полномочий. К сожалению, приходится констатировать, что пока использованы далеко не все резервы института местного самоуправления.

Это и понятно, прошло относительно немного времени для того, чтобы полностью реализовать конституционные идеи о местном самоуправлении, особенно учитывая новизну этого института, его необычность для государства, совсем недавно действовавшего как бюрократически-централизованная машина управления. Потребуется не один год, чтобы местное самоуправление стало неотъемлемой частью общей системы реального народовластия. Для этого нужны политическая воля, непротиворечивые и целенаправленные действия государственных и общественно-политических структур.

Заключение

Местное самоуправление в Российской Федерации, как нормативно определено в ст. 1 действующего Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», - это «обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Местное самоуправление обеспечивает не сколько и не только автономность и самостоятельность разрешения населением территории комплекса вопросов местного значения, но и обеспечивает в организационном плане обособление разрешения «местных вопросов» в контексте государственного управления в стране. Относительно рассматриваемых и анализируемых в работе проблем, необходимо отметить, что сферы деятельности и полномочия органов местного самоуправления, а также степень их автономии и проблему разграничения и соотнесения предметов ведения госвласти и местного самоуправления ещё предстоит решить на законодательном уровне. Практика свидетельствует о недостаточности правового регулирования конституционно установленной возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Таким образом, следует нормативно конкретизировать данный момент и определить критерии его осуществления, соблюдение которых гарантировало бы превалирование в деятельности органов местного самоуправления вопросов местного значения.

Потенциал местного самоуправления не всегда используется последовательно. Даже сейчас, когда наше государство стремится выйти на качественно новый уровень своего развития, остается неясным, какое место призваны занять в этом процессе муниципалитеты, сумеют ли они стать рычагом в модернизации государства. Финансовое обеспечение полномочных органов местного самоуправления, как уже отмечалось, сложная задача, решение которой составляет одно из главных направлений реформы местного самоуправления.

По подсчетам специалистов, для того чтобы органы местного самоуправления могли относительно полно и эффективно реализовывать свои права и обязанности, активно участвуя в развитии социальной инфраструктуры территории и расширяя комплекс муниципальных услуг, нужны триллионы рублей. Объективные условия развития экономики страны ограничивают возможности бюджетных затрат государства. С учетом этих обстоятельств на первый план муниципальной практики выходит оптимальный выбор приоритетов при осуществлении полномочий.

В каждом муниципальном образовании складываются свои особые условия, с учетом которых принимаются местные бюджеты, рассчитанные на первостепенное внимание к одним задачам и некоторое ослабление к другим. Часть полномочий может осуществляться в данный бюджетный период неполно или временно откладываться. При этом не исключаются, а для крупных, финансово-благополучных муниципалитетов предполагаются, бюджетные траты на перспективные проекты — проекты развития территорий.

Чтобы гарантировать оптимальный порядок осуществления полномочий органами местного самоуправления, важно учитывать мнение жителей городов, поселков и сел о насущных проблемах жизнеобеспечения, поэтому, с одной стороны, необходимо строго выполнять требование законодательства об обязательности публичного обсуждения проектов местных бюджетов, а с другой — региональные органы государственной власти должны внимательно относиться к просьбам и инициативам муниципальных органов о финансовой поддержке, выделяя дотации и субсидии на самые неотложные нужды, обозначенные, как правило, в бюджетах сельских и городских поселений, муниципальных районов и городских округов. К сожалению, нужно признать, что правоприменительная практика отстает от нормативных установлений.

Требуется принятие мер, направленных на расширение участия граждан в формировании органов муниципальной власти и контроле за их работой. Огромный резерв усиления прямых и обратных связей муниципальных органов с гражданами, расширения участия населения в решении местных вопросов заключается в использовании новых информационно-коммуникационных технологий.

Список литературы

Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31.07.1998 N 145-ФЗ // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.

Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.

Закон РСФСР от 21.11.1990 № 343-1 «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.

Закон СССР от 09.04.1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.

Конституция Российской Федерации // Актуальное законодательство. – М: Айрис-Пресс, 2015. – 64 с.

Постановление Совета Министров СССР и РСФСР от 12.01.1990 г. № 35 «О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования» // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.

Решение арбитражного суда Кировской области от 10.08.2012 г. URL: http://ras.arbitr.ru дата доступа (02.10.2018)

Указ Президента РФ от 07.05.2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // СЗ РФ. 2012. №19. Ст. 2338.

Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.

Федеральный закон от 02.05.2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 03.11.2015 г.) // СЗ РФ. 2006. №19. Ст. 2060.

Федеральный закон от 09.02.2009 г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (в ред. от 09.03.2016 г.) // СЗ РФ. 2009. №7. Ст. 776.

Федеральный закон от 27.07.2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (в ред. от 28.12.2016 г.) // СЗ РФ. 2010. №31. Ст. 4179.

Федеральный закон РФ от 06.11.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.

Адамская Л.В. История формирования местного самоуправления в России // Духовная ситуация времени. Россия XXI век. 2016. № 1 (6). С. 1–4

Антонова Н.А. Разграничение полномочий между Федерацией и субъектами РФ в сфере регулирования местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2015. №4. С. 64.

Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 67.

Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. №3. С. 46.

Балуева И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: концептуальные принципы, механизмы и перспективы развития в условиях модернизации: дис. … канд. полит. наук. Н. Новгород, 2015.

Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. №3. С. 5.

Выдрин И.В. Местное самоуправление в России: от идеи к практике // Конституционное и муниципальное право. 2015. №11. С. 75.

Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. Е. С. Шугриной. 2-е изд. перераб. и доп., М: Изд-во «Проспект», 2015. — 240 с.

Ильиных А.В. Реформа местного самоуправления в действии: от территориальных преобразований к изменению организационно-правовых основ // Социум и власть. 2015. №2. С. 62–67.

Магомедов К.О. Проблемы функционирования и развития местного самоуправления в России // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2015. № 4. С. 96–103.

Местное самоуправление: энциклопедия / под общ. ред. В.Б.Зотова. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2015.

Миронова Ольга Васильевна Комплексный подход к решению современных вопросов и проблем муниципальных образований РФ // Вестник ТИУиЭ. 2015. №1 (21). С.26-31

Муниципальное право: учебник для бакалавров / под ред. В.И. Фадеева. – М.: Проспект, 2015. С. 155.

Назарова Д.И., Паулов П.А. Местное самоуправление как одна из ветвей власти // В сборнике: Теоретические и практические проблемы развития современной науки. материалы XV Международной научно-практической конференции. Махачкала, 2017. С. 70-74.

Общественная палата РФ. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации // Местное самоуправление. 2008. №2. С. 20.

Родин, А.В. Инновационные формы взаимодействия местной власти и сельского населения [Текст] / А.В. Родин, С.В. Корж // Международный научно-исследовательский журнал. – 2016. – № 10 (52). Часть 1. – С. 69–71.

Рудакова О.В. Основные подходы к анализу и оценке эффективности управления муниципальным образованием как социально-экономической системы // Духовная ситуация времени. Россия XXI век. 2014. № 2 (3). С. 37–42

Савин В. И. Местное самоуправление в системе публичной власти России // Среднерусский вестник общественных наук, 2017, №3, том 12- С. 150-154

Слинько А. А. Модернизация института местного самоуправления в современной России: проблемы и перспективы / А. А. Слинько, Т. Н. Полтавская // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: История. Политология. Социология. — 2015. — № 1. — С. 116—121.

Слинько А. А. Подходы к формированию организационной структуры органов местного самоуправления: региональный аспект / И. С. Маслов, В. М. Руднев, А. А. Слинько // Регион: системы, экономика, управление. — 2017. — № 2. — С. 122—126.

Стульникова О.В. Проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2015. 1(33). С. 45.

Тимофеев Н.С. Местное самоуправление на пути к народовластию // Конституционное и муниципальное право. 2015. №1. С. 53.

Упоров И.В. Развитие института местного самоуправления в новейшей России: основные тенденции и проблемы несбывшихся надежд // Историческая и социально-образовательная мысль. Т. 7. 2015. №1. С. 163.

Фролова Е.В. Взаимодействие населения и местной власти: проблемы и новые возможности // Социологические исследования. 2016. № 4. С. 59–64.

Ханипова Регина Ризовна Теоретико-правовые основы местного самоуправления в России // Вопросы современной юриспруденции . 2014. №36. С.83-87.

Цирельникова Л. Г. Значение и направления повышения информирования граждан о местном самоуправлении // APRIORI. Серия: гуманитарные науки. 2014. № 2

Шабалина Т.А. О некоторых проблемах развития сельского самоуправления на этапе рыночной трансформации // Государственное и муниципальное управление в xxi веке: теория, методология, практика. 2016. №21. С.100-105.

Шугрина Е.С. Понятие местного самоуправления как конституционной ценности // Юридический мир. 2016. №2. С. 17.

1. Назарова Д.И., Паулов П.А. Местное самоуправление как одна из ветвей власти // В сборнике: Теоретические и практические проблемы развития современной науки. материалы XV Международной научно-практической конференции. Махачкала, 2017. С. 70-74. ↑

2. Савин В. И. Местное самоуправление в системе публичной власти России // Среднерусский вестник общественных наук, 2017, №3, том 12- С. 150-154 ↑

3. Местное самоуправление: энциклопедия / под общ. ред. В.Б.Зотова. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2015. ↑

4. Адамская Л.В. История формирования местного самоуправления в России // Духовная ситуация времени. Россия XXI век. 2016. № 1 (6). С. 1–4 ↑

5. Ильиных А.В. Реформа местного самоуправления в действии: от территориальных преобразований к изменению организационно-правовых основ // Социум и власть. 2015. №2. С. 62–67. ↑

6. Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 67. ↑

7. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление на пути к народовластию // Конституционное и муниципальное право. 2015. №1. С. 53. ↑

8. Антонова Н.А. Разграничение полномочий между Федерацией и субъектами РФ в сфере регулирования местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2015. №4. С. 64. ↑

9. Выдрин И.В. Местное самоуправление в России: от идеи к практике // Конституционное и муниципальное право. 2015. №11. С. 75. ↑

10. Адамская Л.В. История формирования местного самоуправления в России // Духовная ситуация времени. Россия XXI век. 2016. № 1 (6). С. 1–4 ↑

11. Рудакова О.В. Основные подходы к анализу и оценке эффективности управления муниципальным образованием как социально-экономической системы // Духовная ситуация времени. Россия XXI век. 2014. № 2 (3). С. 37–42 ↑

12. Конституция РСФСР от 10.07.1918 г. // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф. ↑

13. Постановление Совета Министров СССР и РСФСР от 12.01.1990 г. № 35 «О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования» // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф. ↑

14. Ханипова Регина Ризовна Теоретико-правовые основы местного самоуправления в России // Вопросы современной юриспруденции . 2014. №36. С.83-87. ↑

15. Закон СССР от 09.04.1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф. ↑

16. Закон РСФСР от 21.11.1990 № 343-1 «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф. ↑

17. Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф. ↑

18. Конституция Российской Федерации // Актуальное законодательство. – М: Айрис-Пресс, 2015. – 64 с. ↑

19. Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф. ↑

20. Федеральный закон РФ от 06.11.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф. ↑

21. Шабалина Т.А. О некоторых проблемах развития сельского самоуправления на этапе рыночной трансформации // Государственное и муниципальное управление в xxi веке: теория, методология, практика. 2016. №21. С.100-105. ↑

22. Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31.07.1998 N 145-ФЗ // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф. ↑

23. Миронова Ольга Васильевна Комплексный подход к решению современных вопросов и проблем муниципальных образований РФ // Вестник ТИУиЭ. 2015. №1 (21). С.26-31 ↑

24. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. Е. С. Шугриной. 2-е изд. перераб. и доп., М: Изд-во «Проспект», 2015. — 240 с. ↑

25. Шугрина Е.С. Понятие местного самоуправления как конституционной ценности // Юридический мир. 2016. №2. С. 17. ↑

26. Стульникова О.В. Проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2015. 1(33). С. 45. ↑

27. Упоров И.В. Развитие института местного самоуправления в новейшей России: основные тенденции и проблемы несбывшихся надежд // Историческая и социально-образовательная мысль. Т. 7. 2015. №1. С. 163. ↑

28. Цирельникова Л. Г. Значение и направления повышения информирования граждан о местном самоуправлении // APRIORI. Серия: гуманитарные науки. 2014. № 2 ↑

29. Фролова Е.В. Взаимодействие населения и местной власти: проблемы и новые возможности // Социологические исследования. 2016. № 4. С. 59–64. ↑

30. Магомедов К.О. Проблемы функционирования и развития местного самоуправления в России // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2015. № 4. С. 96–103. ↑

31. Родин, А.В. Инновационные формы взаимодействия местной власти и сельского населения [Текст] / А.В. Родин, С.В. Корж // Международный научно-исследовательский журнал. – 2016. – № 10 (52). Часть 1. – С. 69–71. ↑

32. Балуева И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: концептуальные принципы, механизмы и перспективы развития в условиях модернизации: дис. … канд. полит. наук. Н. Новгород, 2015. ↑

33. Слинько А. А. Модернизация института местного самоуправления в современной России: проблемы и перспективы / А. А. Слинько, Т. Н. Полтавская // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: История. Политология. Социология. — 2015. — № 1. — С. 116—121. ↑

34. Слинько А. А. Подходы к формированию организационной структуры органов местного самоуправления: региональный аспект / И. С. Маслов, В. М. Руднев, А. А. Слинько // Регион: системы, экономика, управление. — 2017. — № 2. — С. 122—126. ↑

35. Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. №3. С. 5. ↑

36. Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. №3. С. 6. ↑

37. Общественная палата РФ. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации // Местное самоуправление. 2008. №2. С. 20. ↑

38. Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. №3. С. 46. ↑

39. Стенограмма заседания Правительства РФ от 01.11.2012 г. URL: http://archive.government.ru/dos/21324/. ↑

40. Муниципальное право: учебник для бакалавров / под ред. В.И. Фадеева. – М.: Проспект, 2015. С. 155. ↑

41. Решение арбитражного суда Кировской области от 10.08.2012 г. URL: http://ras.arbitr.ru ↑

42. Указ Президента РФ от 07.05.2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // СЗ РФ. 2012. №19. Ст. 2338. ↑

43. Федеральный закон от 09.02.2009 г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (в ред. от 09.03.2016 г.) // СЗ РФ. 2009. №7. Ст. 776. ↑

44. Федеральный закон от 02.05.2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 03.11.2015 г.) // СЗ РФ. 2006. №19. Ст. 2060. ↑

45. Федеральный закон от 27.07.2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (в ред. от 28.12.2016 г.) // СЗ РФ. 2010. №31. Ст. 4179. ↑