Парламентская процедура: понятие, виды, регламентация

Содержание:

Введение

Современный парламент – это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Она включает и верховное распоряжение государственной казной, то есть принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. В большей или меньшей степени в зависимости от формы правления парламент осуществляет контроль за исполнительной властью. Парламент проводит определенные процедуры.

Парламентская процедура - это юридически закрепленная совокупность правил, которая устанавливает порядок работы парламента как государственного органа, состав, способ формирования и функции его внутренних подразделений, а также иных субъектов, участвующих в работе парламента, и на основании которой последний реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного властного органа. Парламентская процедура — демократическая процедура. Ее назначение — выявить волю большинства и оградить права меньшинства. Это порядок, при котором люди собираются на равных правах и на основе выработанных сообща и обязательных для всех правил избирают руководство и намечают линию поведения. Идея, положенная в основу парламентской процедуры, благородна. Она обладает тем преимуществом, что облекается в формы, ставшие почти совершенно единообразными, и поэтому при всех видах коллективного обсуждения находит целесообразное применение.

Актуальность  научного исследования обусловлена потребностью в объективном подходе к оценке современных форм деятельности работы парламента.
Объектом  исследования стал парламент в Российской Федерации.
Предмет исследования система работы и регламентации парламента в Российской Федерации.

Цель нашей работы - исследовать принципы, виды и регламент парламентских процедур.
Задачи:

• дать  определение «парламенту»
• описать понятие парламентской процедуры;
• описать виды парламентской процедуры;
• рассмотреть регламент парламента, его комитеты и комиссии.

1. Общие понятия парламентской процедуры

1.1. Признаки и функции парламентской процедуры

Любая процедура представляет собой систему, которая ориентирована на достижение конкретного результата; состоит она из последовательно заменяющих друг друга актов поведения или ступеней деятельности; создаёт закрепляемую на нормативном уровне модель развития, движения какого либо явления.

Характерные черты процедуры как общественного явления, заключаются в следующем:

1. Определённые общественные отношения, направленные на достижение конкретного социального результата, выражающиеся в определённых последствиях, будут составлять процедуру.
2. Процедура состоит из последовательно совершаемых действий субъектов, и эти действия представляют собой содержание общественных отношений. Данная черта представляет собой совокупность последовательно складывающихся и сменяющих друг друга общественных отношений.
3. Третья черта процедуры заключается в том, что система общественных отношений составляющих процедуру, направлена на достижение конкретного социального результата, выступающего целью процедуры.

В свою очередь юридическая процедура относится к законодательству, к правовым актам. Такая юридическая процедура имеет свои характерные черты.

Во-первых, она представляет собой нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности.

Во-вторых, это особая процедура, которая чётко описана и закреплена в законах и подзаконных нормативных актах.

В-третьих, главной целью правовой процедуры является реализация основной, то есть материальной юридической нормы, основанного на ней материального правоотношения.

Парламентская процедура является разновидностью юридической процедуры. Только реализуется такая процедура в рамках деятельности законодательного органа (парламента), исходя из прав, которыми этот законодательный орган наделён.

Выражаются эти права по средствам парламентских процедур, а правила, которыми руководствуется Государственная Дума Российской Федерации по порядку проведения парламентских процедур, зафиксированы в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Парламентская процедура – представляет собой юридически закрепленные правила, устанавливающие порядок работы парламента как государственного органа, состав, способ формирования и функции его внутренних подразделений, а также иных субъектов, участвующих в работе парламента, на основании которой парламент реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного органа власти.

Парламентская процедура имеет следующие признаки:

• непрерывность;
• комплексность;
• формальная определенность;

На содержание парламентской процедуры каждого законодательного (представительного) органа влияет ряд политических, правовых и социологических факторов. К основным можно отнести: партийную и избирательную системы, количество палат в представительном органе (им определяются формы взаимодействия палат), характер отношений между органами власти (он влияет на парламентскую процедуру как на элемент в системе сдержек и противовесов), функции парламента и принципы его работы. Несмотря на то, что последний фактор является ключевым, не следует трактовать парламентскую процедуру как порядок реализации законодательным (представительным) органом своих функций. Парламентская процедура - это правила работы парламента и его структурных единиц, и, одновременно, гарантия их работы. Таким образом, парламентскую процедуру можно отнести к элементу правового статуса парламента.

Основной функцией парламентской процедуры является обеспечение эффективности работы парламента^[1]. Эффективность означает реализацию принципов работы парламента, к которым следует относить: коллективное свободное обсуждение; равноправие депутатов, учет мнений избирателей, гласность. Парламентская процедура обязана обеспечивать реализацию каждого из данных принципов. Принцип многопартийности, представляется ориентированным, скорее, на будущее. Этот вывод можно сделать на основе того, что в государстве не полностью сформировалась партийная система, а уровень ответственности политических партий за выполнение предвыборных программ крайне низок.

Одним из важных критериев эффективности парламентской процедуры является степень реализации указанных принципов.

К структурированию парламентской процедуры существует несколько подходов. На основе сравнительного анализа их полноты и достаточности критериев предлагается собственное внутреннее деление парламентской процедуры:

1. процедуры, обеспечивающие качество принимаемых решений (парламентские слушания);
2. процедуры, обеспечивающие реализацию организационных полномочий парламента (формирование органов парламента, партийных фракций и депутатских групп и др.);
3. процедуры, обеспечивающие связь парламента с другими органами власти в государстве
4. процедуры непосредственного исполнения парламентом своих функций в качестве законотворческого органа.

Здесь будет уместно отметить, что понятия процедура и регламент не являются тождественными.

1.2 Парламентский регламент

Регламенты парламентов довольно детально определяют порядок формирования внутренних органов парламента, их полномочия, порядок и сроки проведения заседаний по выборам президента, одобрению состава правительства или выборам премьер-министра (в тех странах, где это предусмотрено), процедуру внесения и рассмотрения депутатских запросов, время выступлений по обсуждаемым вопросам, рассмотрения и принятия бюджета (там, где он не считается законом) и других вопросов, отнесенных к ведению парламента. Наибольшее время отводится законодательной процедуре.

Процесс законотворчества занимает более половины времени работы парламента. Он состоит из нескольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона. Разумеется, многих из этих стадий нет в абсолютных монархиях даже с консультативными парламентами.

Законопроект принимается к рассмотрению, если он внесен соответствующими лицами или органами и согласно установленным правилам. В зависимости от субъекта законодательной инициативы различают следующие виды инициативы: правительственная (или главы государства), парламентская, народная и специальная.

Как правило, правительственная инициатива признается в странах с парламентарной формой правления и в полупрезидентских республиках. Но и в президентских республиках президент использует законодательную инициативу в своих посланиях парламенту, которые затем облекаются в форму законопроектов, внесенных одним из депутатов

Парламентская инициатива признается во всех государствах. При этом в одних странах депутат вносит законопроект индивидуально (США, Великобритания), в других требуется групповая инициатива. Эта форма так и называется - "депутатские предложения". В ряде парламентов правом законодательной инициативы наделены также их постоянные комиссии. Хотя парламентская инициатива используется депутатами довольно широко, но если она не поддержана ведущими партийными фракциями, законопроект чаще всего застревает на стадии подготовки к обсуждению. Большинство депутатских предложений направлено на внесение поправок к правительственным законопроектам.

Народная инициатива заключается в предоставлении ее определенному числу избирателей. Так, в Швейцарии законопроект могут внести не менее 50 тыс. избирателей, а в Австрии - 100 тыс. Она предусмотрена лишь в некоторых странах и используется чрезвычайно редко.

Рассмотрение законопроекта в палате (парламенте) принято делить на стадии, называемые чтениями (в некоторых парламентах чтениями считаются различные этапы обсуждения законопроекта до голосования). При этом процедура обсуждения в различных парламентах неодинакова, имеет свои особенности.

Первым чтением обычно является принятие законопроекта к рассмотрению и оглашение его наименования председателем палаты. Но иногда уже на этой стадии законопроект может быть отклонен. В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проекта. Иногда зачитывается только заголовок или автор делает сообщение, за которым следует обсуждение. После этого происходит голосование. При отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном - передается в постоянную комиссию, соответствующую профилю проекта. Иногда председатель палаты (спикер) после оглашения заголовка проекта сам передает его в комиссию. В других случаях проект сразу передается в комиссию без рассмотрения на пленарном заседании палаты.

Комиссии играют очень большую роль в определении судьбы законопроекта, на этой стадии могут замораживаться некоторые законопроекты, в них вносятся существенные изменения и дополнения

После рассмотрения в комиссии законопроект с ее заключением вновь поступает в палату. На этой стадии лицо или представитель органа, внесшего законопроект, делает доклад, а затем зачитывается заключение комиссии. Некоторые регламенты парламентов допускают возможность прилагать к заключению особое мнение членов комиссии, принадлежащих к оппозиции. В ряде стран парламент решает, в каком виде он будет рассматривать законопроект - в представленном ему первоначально или предложенном комиссией. На этой же стадии, которая обычно считается вторым чтением, палата может вернуть законопроект в давшую заключение комиссию или передать его в какую-либо другую.

Второе чтение происходит с докладом автора проекта (представителя правительства, иного органа, депутата) и содокладом постоянной комиссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проекта, обсуждаются и голосуются поправки часто председатель палаты суммирует одинаковые поправки и вместе ставит их на голосование). В разных странах для выступления в нижней палате предоставляется от 10 до 40 минут. Нельзя выступать дважды. В верхней палате регламент для выступлений, как правило, отсутствует.

Третье чтение, как правило, представляет собой постатейное обсуждение законопроекта на пленарном заседании. Регламенты и парламентская практика разработали различные способы ограничения прав депутатов в процессе этого чтения и создали в ущерб им преимущества для правительства.

В процессе обсуждения законопроектов правительство обладает рядом преимуществ. Например, в некоторых парламентах допускается "голосование без прений". Правительство, заручившись поддержкой комиссии и большинства депутатов, вправе потребовать перехода к голосованию сразу после получения заключения комиссии по законопроекту. Но если согласия большинства получить не удается, правительство может добиться проведения "укороченных прений", в которых участвуют только лица, имеющие отношение к законопроекту и внесшие в него поправки, а также представитель правительства.

Принятый парламентом законопроект направляется на подписание (утверждение) главе государства. В парламентарных монархиях и республиках главы государств обладают правом вето в отношении принятых парламентами законов, но на практике это право почти не используют. Оно как бы остается резервным оружием в руках исполнительной власти. Что же касается президентских и полупрезидентских республик, то там президенты прибегают к праву вето достаточно часто, тем самым активно вмешиваясь в законодательный процесс.

В случае согласия с законопроектом или после повторного его принятия парламентом глава государства должен опубликовать закон в официальном издании.

Срок вступления закона в силу колеблется в разных странах от 1 до 28 дней. Но в самом законе может быть установлен иной срок вступления его в силу.

Парламенты осуществляют очень активную законодательную деятельность. В некоторых из них часто принимается до 200-300 законов или поправок к ним за одну сессию.

Вывод: «парламентская процедура является юридически регламентированным порядком, на основании которого парламент и его палаты осуществляют входящие в их компетенцию права. Этот порядок, прежде всего, охватывает те последовательные действия, которые совершает парламент и его палаты при реализации прав, входящих в их компетенцию.

2. Виды парламентских процедур

2.1 Комитеты и комиссии парламента РФ

Существуют три основных вида парламентских процедур:

1. Сессии парламента – определенный период времени, в течение которого палаты парламентов вправе в установленном порядке проводить пленарные заседания и принимать решения в соответствии со своей компетенцией. Образовалось две разновидности порядка работы парламента:

сессионный  - когда парламент созывается (собирается) в определенный промежуток времени, который может быть либо прямо указан в основном законе (очередные или ординарные сессии), либо определяться в зависимости от необходимости (внеочередные или экстраординарные сессии)

постоянный  - когда парламент сам решает о перерывах и каникулах в своей деятельности.

В межсессионный период действуют два принципа:

дисконтинуитета (означает, что все дела, не получившие в течение сессии завершения, прекращаются с ее окончанием, и на следующей сессии те же вопросы могут начинаться с самого начала).

континуитета (означает, что прохождение законопроекта не прекращается с закрытием сессии палат).

1. Пленарные заседания - это собрания членов парламента (его палат), которые должны проводиться в установленном законом порядке. Обычно они являются открытыми, но в то же время могут быть и закрытыми (при рассмотрении вопросов, затрагивающих государственную тайну). Процедуры пленарных заседаний регулируются регламентами. Пленарные заседания делятся на две группы: организационные (проводятся сразу после выборов) и обычные.

Важнейший элемент парламентской процедуры - кворум (установленное регламентом количество парламентариев, необходимое и достаточное для начала работы (в отдельных случаях) и для принятия решений (как правило). Решение, принятое при отсутствии кворума, недействительно.

Регламенты подробно регулируют порядок установления повестки дня заседания и обсуждения вопросов.

Ораторы записываются заранее. Они должны не отклоняться от обсуждаемого вопроса; обычное время для выступлений - от 5 до 20 минут (реже 50-60).

Обсуждение заканчивается голосованием.

Способы: а) открытые (электронным голосованием, вставанием, разделением, поднятием руки, аккламация (кто громче кричит) и б) закрытые, тайные (бюллетенями). В наиболее ответственных случаях может применяться поименное голосование

1. Заседания комитетов и комиссий. Процедура этих заседаний гораздо проще. Здесь не требуется предварительной записи на выступления; сами выступления носят характер скорее деловой , чем публичный; возможны неоднократные выступления.Особое значение имеют проводимые комитетами слушания. Они позволяют выявить не только возможные позиции и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение.

Важная роль принадлежит комиссиям при осуществлении контрольных функций парламента. Узкая специализация комиссий, их небольшой численный состав позволяют с большей глубиной и компетентностью курировать отдельные области государственной деятельности.

Комитеты являются постоянно действующими рабочими органами палат Федерального Собрании. Большинство комиссии создаются на определенное время, необходимого для решения вопроса, относящегося к его компетенции. Решение об образовании или о ликвидации комитета, комиссии оформляется постановлением палаты.

В ходе своей деятельности комитеты и комиссии парламента имеют право запрашивать документы и материалы, приглашать на свои заседания различных должностных лиц государственной власти, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций. Основной сферой деятельности комитетов является экспертная проверка законопроектов, предмет регулирования, которого, относится к сфере деятельности комитета. Необходимо отметить, что особую роль в данном процессе играют комитеты Государственной Думы, которые работают с законопроектом на первых стадиях законодательного процесса.

Комиссии являются чаще всего временными рабочими органы палат. Они создаются на определённый срок для решения конкретной задачи. Решение о создании временной комиссии оформляется постановлением палаты, в котором указываются конкретная задача, для решения которой создана временная комиссия, ее полномочия, срок деятельности и состав. В состав временной комиссии могут входить Председатель палаты, первый заместитель Председателя, заместители Председателя палаты. Палаты Федерального Собрания принимают решение о прекращении деятельности временной комиссии по истечении срока, на который она была создана, и (или) по выполнении возложенной на нее задачи.

Состав комитетов и постоянных комиссий утверждается большинством голосов от общего числа членов палаты. В состав комитета Совета Федерации должно входить не менее семи человек. Если составе комитета становится менее семи человек, председатель комитета незамедлительно информирует об этом Председателя Совета Федерации, который поручает Совету палаты подготовить соответствующие предложения и внести их на очередное заседание Совета Федерации.

Председатели комитетов и постоянных комиссий, их первые заместители избираются на заседании комитета и утверждаются на общем заседании палат на срок полномочий избранных членов Совета Федерации—представителя от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Председатель, первый заместитель председателя и заместитель председателя комитета, комиссии Совета Федерации не могут быть представителями от одного субъекта Российской Федерации.

Комитет, комиссия Совета Федерации численностью менее 10 членов избирает не более трех заместителей председателя комитета, комиссии; численностью от 10 до 15 членов - не более четырех заместителей председателя комитета, комиссии; численностью свыше 15 членов - не более пяти заместителей председателя комитета, комиссии.

Заседания комитета, комиссии Совета Федерации проводятся не реже двух раз в месяц, с уведомлением членов комитета (комиссии) не менее чем за 72 часа. Для извещения других членов Совета Федерации необходимая информация помещается на доске объявлений палаты. По согласованию с Советом палаты в субъектах Российской Федерации могут проводиться выездные заседания комитета, комиссии Совета Федерации. Место проведения выездного заседания определяется соответствующим комитетом (комиссией) Совета Федерации самостоятельно. Заседания комитетов (комиссий) проводятся на принципах гласности, открытости, свободного обсуждения вопросов. Ежегодно комитеты (комиссии) Совета Федерации представляют палате отчет о проделанной работе.

Заключение

Парламент принимает индивидуальные и коллективные петиции просьбы, жалобы, заявления граждан и их объединений, касающиеся главным образом их прав. Петиции направляются на имя председателя парламента, но передаются через своего депутата от округа. Они рассматриваются в специальной комиссии (иногда в обычной постоянной комиссии в зависимости от их содержания) или направляются соответствующему министру, который отвечает петиционеру (петиционерам). Постоянные комиссии докладывают о петициях на пленарном заседании некоторые петиции также могут быть рассмотрены на пленарном заседании.

Особые процедуры предусмотрены при ратификации международных договоров: изучение в соответствующей комиссии, часто с привлечением других комиссий, дающих свои заключения по разным аспектам договора, сбор мнений и заключений министерств и ведомств. После этого парламент может ратифицировать договор сам или поручить это президенту — в зависимости от характера договора. При обсуждении проекта бюджета, конституции, некоторых важных законов парламент организует широкое ознакомление общественности, местных органов государства и самоуправления с проектом закона.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета 1993 г.
2. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.98 №2134-11 «О Регламенте Государственной Думы Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 №37.
3. Зрелов, А.П. О введении института парламентского расследования в РФ. Право и политика / А. П. Зрелов, М.В. Краснов. М.: Юрайт, 2016 – 235 с.
4. Трошев, Д. Б. Возбуждение парламентского расследования. Актуальные проблемы российского права / Д. Б. Трошев. М.: Знание, 2017 – 297 с.
5. Компьютерная справочная правовая система России. URL: http://www.consultant.ru.

1. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.98 №2134-11 «О Регламенте Государственной Думы Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 №37. ↑