Основы законодательного процесса в РФ

Введение

Стадией принятия и опубликования закона во многом завершается одно из основных и важнейших направлений функ­ционирования Федерального Собрания. Подчеркнуть это необходимо, по­скольку именно в данном своеобразном процессуальном и правовом эпи­логе проявляется законодательно-творческий дух деятельности Федераль­ного Собрания. Важнейшей особенностью законодательного процесса является значительное число его участников, роль которых, уро­вень, статус и другие существеннейшие характеристики различны.

К субъектам законодательной деятельности относятся Президент РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Кон­ституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.

В юридической литературе можно встретить понятие «процесс законо­творчества», которое не тождественно понятию «законодательный про­цесс», поскольку не сводится к регламентам и процедурным правилам, а представляет собой процесс познавательный со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования. Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, от­ражая процессуальную сторону этого явления. Это и обусловило актуальность данной работы.

Основы Законодательного процесса в РФ

С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий, резуль­татом которых является создание закона.

Процедуры составляют стадии законодательного процесса, т. е. относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляю­щих дает возможность перейти к следующему этапу.

В работах концептуального характера, посвящен­ных данному вопросу, выделяются 4 основные стадии законодатель­ного процесса:

1) внесение законопроекта или законодательного предложения (зако­нодательная инициатива);

2) рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) пар­ламента (обсуждение законопроекта);

3) принятие закона;

4) опубликование закона.

Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его этапов, в большинстве стран регламентируются нормами конституций, других законов и регламентами.

Что касается иной правовой базы законодательного процесса, то здесь требует подробного рассмотрения разд. III Регламента Государственной Думы «Законодательная процедура».

Выделим наиболее существенные его положения.

Прежде всего, это правовые нормы о порядке внесения законопроек­тов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесе­ния в Государственную Думу:

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конститу­ции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, фе­деральных законов (далее — законопроект);

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действую­щие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные кон­ституционные законы и федеральные законы либо о признании этих зако­нов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам.

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законо­проекта должны быть включены следующие положения:

а) о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федера­ции о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального кон­ституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия при­нятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) о приведении Президентом Российской Федерации и Правительст­вом Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с приня­тым федеральным конституционным законом, федеральным законом.

Если внесенный в Государственную Думу законопроект не соответст­вует требованиям ст. 104 Конституции РФ и Регламенту, Совет Государст­венной Думы может принять решение о возвращении законопроекта ини­циатору для выполнения указанных требований. После выполнения этих требований субъект права законодательной инициативы может вновь вне­сти законопроект в Государственную Думу.

Далее, процедура «движения» законопроекта состоит в следую­щем.

Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.

В случае, если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законо­проект Государственной Думой не рассматривается и возвращается субъ­екту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогич­ного законопроекта в первом чтении.

Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установ­ленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным кон­ституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приоста­новлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Ду­мой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы. Дополнительно к материалам, внесенным субъек­том права законодательной инициативы и предусмотренным ст. 105 и 106 Регламента, ответственный комитет представляет:

а) проект постановления Государственной Думы о принятии законе проекта в первом чтении;

б) заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта;

в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Ду­мы;

г) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы, док­ладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета.

Законопроект направляется в Совет Государственной Думы, как прави­ло, не позднее чем за 14 дней до внесения его на рассмотрение Государст­венной Думы.

Порядок рассмотрения законопроектов Государственной Думой

Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе осуществ­ляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим зако­нодательством или Регламентом.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и ма­териалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, в Правительство РФ, депутатам Государственной Думы и субъекту права законодательной ини­циативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до рассмотре­ния законопроекта на заседании Государственной Думы. Законопроекты, за исключением законопроектов, перечисленных в ч. 3 ст. 104 Конститу­ции РФ, могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительства РФ, отзывов, предложений, замечаний других субъек­тов права законодательной инициативы, если отзывы, предложения, заме­чания не были представлены в установленный Советом Государственной Думы срок.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его акту­альности и практической значимости.

По результатам обсуждения Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний в виде поправок, или откло­нить законопроект, или принять закон.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении уста­навливает срок представления поправок к законопроекту. Этот срок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации — ме­нее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения об установ­лении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депута­тов Государственной Думы.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, которые впра­ве вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения зако­нопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключе­нии конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта.

Дальнейшая процедура прохождения законопроекта следующая. От­ветственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Он вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конститу­ции Российской Федерации и федеральным конституционным законам.

В случае признания поправок противоречащими названным актам указан­ный комитет сообщает об этом авторам поправок. При невыполнении субъектом права законодательной инициативы требований ст. 120 Регла­мента ответственный комитет вправе возвратить поправку автору без включения ее в таблицы поправок. Автор поправок может уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете.

Если в процессе второго чтения изменяется название законопроекта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первона­чальное название приводится ниже в скобках. Законопроект, принимае­мый в третьем чтении, должен иметь название в последней утвержденной редакции. Такие же требования предъявляются к оформлению проектов постановлений Государственной Думы.

Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяюще­го порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный коми­тет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включен­ных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых ответст­венным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений.

Таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к при­нятию, должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую ре­дакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитета. Таблица поправок, рекомендуемых от­ветственным комитетом к отклонению, должна содержать текст законо­проекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, краткую мотивировку решения комитета. Таблица поправок, по которым ответственным комитетом не принято решений, должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки.

По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппара­та Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лин­гвистическую экспертизы законопроекта и подготавливает заключение. Ответственный комитет в случае несогласия с заключением Правового управления вправе пригласить на свое заседание при рассмотрении зако­нопроекта работников Правового управления, подготовивших данное за­ключение, для разъяснения его содержания.

Второе чтение. В начале второго чтения законопроекта в Государст­венной Думе с докладом выступает представитель ответственного комите­та. Он сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента Российской Федера­ции в Государственной Думе, представители субъекта права законодатель­ной инициативы, внесшего законопроект, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе. Предсе­дательствующий выясняет, имеются ли возражения депутатских объеди­нений, депутатов Государственной Думы или приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законода­тельной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным ко­митетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Если возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответ­ственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта.

Если у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на засе­дание Государственной Думы представителей иных субъектов права зако­нодательной инициативы имеются возражения против внесения в текст за­конопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых ответствен­ным комитетом к принятию, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта и против которых не имеет­ся возражений субъектов права законодательной инициативы, а затем от­дельно каждую поправку, по которым имеются возражения. Автор поправ­ки, представитель ответственного комитета, а также депутат Государст­венной Думы или представитель иного субъекта права законодательной инициативы, имеющие возражения, могут обосновать свои позиции в вы­ступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосова­ние ставится вопрос о принятии соответствующей поправки.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, ре­комендуемых ответственным комитетом к отклонению.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного зако­нопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это ре­шение направляется субъекту права законодательной инициативы, внес­шему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым боль­шинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, за­конопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Законопроект, не принятый во втором чтении не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения. Одобренные Государственной Думой законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные консти­туционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Го­сударственной Думы, заключениями Правительства Российской Федера­ции и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пя­ти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Фе­дерации.

Заключение

Пока еще существуют существенные пробелы в законодательстве. Очевидно, что всеобъемлющей полноты правового регулирования достигнуть крайне сложно. Как ни мудр и оперативен законодатель, жизнь идет вперед, возникают новые потребности и сферы отношений. Необходимость установления детальных процедур разрешения таких дел становится все более актуальной. Роль законодателя заключается в том, чтобы сократить до минимума возможные пробелы, активно отражать в законе динамику общественной жизни.

В современный период из-за интенсивного и порой попросту хищнического использования природных ресурсов для развития хозяйства, военных, энергетических и иных нужд неизмеримо возрастает необходимость четкого и детализированного правового регулирования экологической безопасности планеты, охраны и защиты естественной среды. Действующее законодательство не обеспечивает в полной мере эти задачи, и здесь общими нормами об охране природы не обойтись. Необходима целая серия правотворческих решений всех уровней, начиная с законов и кончая муниципальными актами: о защите земли, воды, воздуха, недр, об атомной энергетике, о защите населения от радиационного облучения, о борьбе с экологическими катастрофами и так далее. Точно так же нужны в развитие недавно принятого Трудового кодекса серьезное изменение и дифференциация регулирования трудовых отношений, учитывая изменение характера труда, его оплаты в условиях рыночной экономики, порядка прохождения воинской службы, в частности альтернативной, и так далее.

К сожалению, отсутствует достаточная нормативно-правовая база, обеспечивающая качественную подготовку и принятие проектов нормативных правовых актов. До сих пор не принят закон о нормативных правовых актах Российской Федерации, хотя его проект уже давно подготовлен и несколько лет тому назад прошел первое чтение в Государственной Думе.

Следует отметить также технические недоработки процесса законодательствования: хаотичность в формировании нормативных массивов, „погоня“ за количеством законов как самоцель, неоправданная поспешность подготовки проектов важнейших правовых решений, игнорирование выработанных практикой правотворчества.