Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Органы местного самоуправления (Анализ и проблемы функционирования местного самоуправления в России)

Содержание:

Введение

Актуальность. Местное самоуправление обладает таким важным природным свойством, как общинность, которая проявляется в том, что местное самоуправление имеет отчетливо выраженную территориальность. Оно осуществляется только там, где реально проживают люди, т.е. в селах, деревнях, поселках и городах до определенной величины. Социальный характер Российской Конституции выражается во взаимной ответственности государства, общества, бизнеса, каждого гражданина.

В настоящее время наблюдается растущее стремление граждан, представителей общественных и профессиональных объединений, политических партий, предпринимателей участвовать в различных формах политической и социально–экономической жизни страны. Такую гражданскую активность необходимо поддерживать в первую очередь в муниципалитетах, создавая реальную возможность для участия граждан в управлении своим двором, кварталом, поселком или городом, в решении повседневных вопросов местного значения, которые в конечном счете определяют качество жизни человека. Являясь наиболее приближенной к населению, местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог «дотянуться до нее рукой», а потому важнейшей задачей сегодня является уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.

Цель работы - проанализировать правовые отношения, которые складываются в области местного самоуправления в условиях действующего законодательства, путем изучения структуры органов местного самоуправления, их полномочий и основных функций, полномочий и принципов деятельности.

Цель работы предопределяет следующие задачи, решение которых позволило раскрыть тему:

сформулировать понятие местного самоуправления;
изучить формы и принципы осуществления местного самоуправления;
изучить государственно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации. Итоги преобразований.;
проанализировать проблемы функционирования и развития системы местного самоуправления в России;
обозначить приоритеты развития местного самоуправления в России.

Объектом исследования выступают правоотношения, которые возникают в контексте функционирования органов местного самоуправления.

Предметом работы является комплекс правовых норм, которые регулируют конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Методологическую основу проведённого исследования составляют всеобщий диалектический метод познания, а также общие и частные методы научного исследования.

Основу данной работы составляют научные положения, которые нашли своё отражение в работах таких авторов как: Баглай М.В., Васильев В.И., Гончаров В.В., Дитятковский М.Ю., Мильшин Ю.Н., Овчинников И.И., Пешин Н.Л., Сергеев А.А., Чаннов С.Е., Шугрина Е.С. и других авторов.

Нормативную основу проведённого исследования составляет ряд положений международных правовых документов, положения Конституции РФ, законодательных и подзаконных актов, а также материалы судебной практики, в том числе, в форме Постановлений Конституционного Суда РФ по анализируемому кругу вопросов.

Структурно работа состоит из введения, параграфов, объединенных в две главы, заключения и списка используемых источников.

Глава 1. Теоретические аспекты понятия органов местного самоуправления

1.1. Понятие органов местного самоуправления

Местное самоуправление в российском обществе имеет глубокие исторические корни. Этот институт всегда играл немаловажную роль в формировании и развитии таких политических институтов, как форма осуществления народом своей власти, демократические выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан.

Вместе с тем, реализация права на местное самоуправление имеет ряд некоторых проблем, связанных как правовым регулированием деятельности органов местного самоуправления, так и с эффективностью его осуществления. Безусловно, правовое закрепление местного самоуправления в Конституции РФ как важнейшего элемента конституционного строя, закрепление его самостоятельности по отношению к системе органов государственной власти и ответственности позволяет считать такой институт формой выражения власти народа и его суверенитета.

Становление такого института шло достаточно долгое время, начиная с общинного местного самоуправления, которое носило больше фактический характер и основывалось на обычаях, до современного понятия местного самоуправления, опирающегося на Конституцию, как Основной закон государства и федеральное законодательство.

Так, различные ученые выделяют различные периоды становления института местного самоуправления. П.М. Курдюк, И.Н. Иваненко, А.С. Чуева выделяют следующую периодизацию:

1. 862 г. – сер. XVI в. – развитие местного самоуправления в период образования и централизации государства;

2. Середина XVI в. – конец XVII в. – местное самоуправление в период сословно-представительной монархии;

3. Конец XVII – 70–80-е гг. XVIII в. – местное самоуправление в период образования и развития абсолютной монархии;

4. 70–80-е гг. XVIII в. – 60-е гг. XIX в. – развитие сословного самоуправления;

5. 60-е гг. XIX в. – начало XX в. – местное самоуправление в пореформенной России;

6. Начало XX в. – конец 80-х гг. XX в. – советский этап местного самоуправления;

7. Конец 80-х гг. XX в. – 2003 г. – местное самоуправление в период перестройки и в постсоветский период

8. С октября 2003 г. – современный этап развития местного самоуправления в России^[1].

Так, Е.С. Шугрина проводит свой анализ законодательства о местном самоуправлении и выделяет несколько этапов в развитии института местного самоуправления, начиная с декабря 1993 года^[2].

Н.В. Голубихина делит развитие местного самоуправления на три этапа, где первоначальную ступень занимает 1991 год. Однако, большинство ученых с принятием нового Федерального закона №131 «Об общих принципах организации деятельности органов местного самоуправления» выделяют формирование нового периода в развитии института местного самоуправления. Необходимо отметить, что многие ученые-эксперты очень критически отнеслись к изменениям, вступившим в силу с принятием нового закона, ссылаясь на плохо разработанные юридические конструкции, низкое качество юридической техники и т. д.^[3].

Также больше отрицательных моментов выделили и представители Минрегиона РФ, Совета Федерации^[4]. Однако в принятом Федеральном законе №131 следует отметить и некоторые положительные стороны, к числу которых относится: установление четкой структуры органов местного самоуправления, в которой обязательными элементами являются представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация; введение требования невозможности совмещения должностей председателя представительного органа и главы местной администрации; преобразование ряда полномочий органов местного самоуправления в государственные, при этом они не выбывают из сферы деятельности органов местного самоуправления, а лишь подвержены строгому контролю при делегировании полномочий^[5].

Безусловно, новый Федеральный закон разрешил некоторые проблемы, связанные с правовым регулированием деятельности органов местного самоуправления, но часть открытых вопросов остается еще не решенными^[6].

Наиболее часто в муниципальной науке встречается следующее понятие местного самоуправления – это самостоятельное и под свою ответственность решение выборными органами местного самоуправления или непосредственно населением вопросов местного значения^[7].

Органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и/или образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения^[8].

Нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления призвано способствовать эффективной реализации прав и интересов населения. Так, Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) провел социологический опрос среди наших сограждан, в ходе которого россиянам предлагалось ответить на вопрос, что они понимают под «местным самоуправлением». Понятие местного самоуправления трактуется населением неоднозначно: для 46% – это представительство государство на местах, которое предназначено исполнять распоряжения государственной власти, для 41% – это форма осуществления народом власти, самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения.

Примечательно, что некоторые респонденты к органам местного самоуправления относят администрации субъектов (36%), глав субъектов (22%), законодательный орган субъекта (18%), а также президента и правительство (3–4%)^[9]. С учетом социологического опроса для более эффективной работы органов местного самоуправления, как формы осуществления народом своей власти, предполагается прежде всего формирование у населения правового мнения о местном самоуправлении, повышения уровня правовой культуры, снижение правового нигилизма у граждан.

Таким образом, анализ этапов развития местного самоуправления, показал, что государственно-правовое развитие России проделало достаточно долгий путь, чтобы прийти к современному состоянию, однако и сегодняшнее состояние – не конечный пункт нашей истории. Многие нормативно-правовые акты, регулирующие местное самоуправление требуют корректировки с учетом практического применения правовых норм, что должно проводится обдуманно и постепенно, так как России необходима такая модель местного самоуправления, которая будет способствовать эффективному развитию цивилизации, способствовать повышению правовой активности граждан, повышению их социально-экономического благополучия.

1.2 Принципы осуществления местного самоуправления

Анализируя общие принципы организации местного самоуправления, можно выделить те из них, которые достаточно определенно формулируются в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и Европейской хартии местного самоуправления и для которых характерна высокая степень обобщенности.

Поэтому каждый из таких принципов, включая формулируемый авторами принцип самостоятельности решения населением вопросов местного значения, в свою очередь может быть выражен в виде своеобразной системы более конкретных принципов.

Некоторые исследователи делят общие принципы местного самоуправления на три группы^[10]:

-связанные с общими условиями осуществления местного самоуправления;

-определяющие самостоятельность местного самоуправления;

-закрепляющие формы осуществления населением права на местное самоуправление.

К принципам, определяющим самостоятельность местного самоуправления относятся:

-организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством (что означает самостоятельное определение муниципальным образованием статуса и структуры своих органов, недопустимость образования и назначения органов и должностных лиц местного самоуправления органами и должностными лицами государственной власти, запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти, обязательность решений, принятых путем волеизъявления граждан);

-самостоятельность решения населением вопросов местного значения (осуществляется этот принцип через формы прямого волеизъявления населения, закрепленные в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ);

-соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам (что достигается разумным перераспределением материально-финансовых ресурсов с федерального и регионального уровней в пользу муниципальных образований как по бюджетной, так и по налоговой линиям).

Дополним, в свою очередь, что принцип соразмерности полномочий местного самоуправления обеспечивается также необходимым перераспределением объектов собственности между указанными территориальными уровнями.

Ученые делят принципы местного самоуправления на две группы. К первой группе относятся принципы, устанавливающие положение местной власти в общей системе публичной власти, ко второй - те, которые конкретизируют демократическое устройство и функционирование муниципальной власти^[11].

В данной классификации авторы не выделяют принцип самостоятельности местного самоуправления, однако его содержательное раскрытие прослеживается в таких отнесенных им к первой группе принципах как принципы компетенционной обособленности органов местного самоуправления, отсутствия в отношениях органов местного самоуправления с органами государственной власти и органов разных уровней местного самоуправления между собой признаков субординации и подчиненности, организационной самостоятельности местного самоуправления.

Принцип самостоятельности решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения имеет важное значение и относится к основным отраслевым правовым принципам местного самоуправления.

Особую значимость этому принципу, это необходимо особо подчеркнуть, придает то, что он включен в систему основ конституционного строя Российской Федерации (глава 1 Конституции РФ). Поэтому используемые авторами различных публикаций иные положения, содержащиеся в Конституции, относящиеся к тем или иным аспектам проявления самостоятельности в местном самоуправлении, следует считать производными от положений ст. 12.

Так, акцентируя внимание на формулировках Европейской хартии о свободе действий органов местного самоуправления, мы затрагиваем лишь часть содержания принципа самостоятельности местного самоуправления, поскольку эта формулировка не раскрывает самостоятельную роль населения в осуществлении местного самоуправления. Опираясь только на закрепленное в ст. 130 Конституции Российской Федерации положение о самостоятельности решения населением вопросов местного значения, мы, тем самым, подчеркиваем демократизм местного самоуправления, но это также является лишь составной частью принципа самостоятельности местного самоуправления, поскольку осуществление местного самоуправления не сводится только к деятельности населения непосредственно.

Например, в соответствии с положениями ст. 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ^[12] в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях; от имени муниципального образования органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом (ч. 1 ст. 51 этого же Закона).

Поэтому закрепленный в статье 12 Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, несомненно, должен быть отнесен к числу важнейших, наиболее общих, базовых принципов местного самоуправления, включенных в систему основ конституционного строя Российской Федерации.

Наряду с этим принципом базовыми принципами следует считать также принцип не вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, принцип признания и гарантированности местного самоуправления в Российской Федерации (закрепленные в той же статье 12), а также вытекающий из положений статьи 3 Конституции принцип: местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти. Являясь основополагающими сущностными характеристиками местного самоуправления, как составной части основ конституционного строя Российской Федерации, указанные принципы занимают определяющее место даже по отношению к иным конституционным принципам местного самоуправления, например, закрепленным в главе 8 Конституции.

Можно сказать, что это принципы высшего уровня, каждый из которых находит свое отражение в целой системе принципов второго и третьего уровней, закрепленных федеральным и региональным законодательством и имеющих более подробную регламентацию, углубляющих содержание и сферу их применения в местном самоуправлении. Базовые принципы служат основой для иных принципов, относящихся к организации местного самоуправления в нашей стране.

Выявление базовых принципов местного самоуправления позволяет уяснить, что самостоятельность местного самоуправления - емкий по содержанию и многогранный по своим проявлениям принцип.

Выделенные некоторыми авторами в качестве отдельных принципов местного самоуправления принципы самостоятельного решения населением вопросов местного значения, самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и другие принципы в этой сфере, являются производными от базового принципа самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и потому их «отдельность» относительна^[13].

Конституция Российской Федерации и действующее законодательство, закрепляя производные от базового принципа самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий иные установления о конкретном проявлении самостоятельности при осуществлении местного самоуправления, тем самым указывают на узловые элементы содержания этого базового принципа, на основные направления его обеспечения и реализации.

Следует признать, что высказанные в юридической литературе суждения о системе общих принципов местного самоуправления не в полной мере учитывают содержательное различие принципов, их разноуровневый конституционно-правовой характер. Авторы не всегда обосновывают критерии выделения тех или иных принципов, априори сразу относя их к общим принципам местного самоуправления, что затрудняет разграничение, классификацию принципов, выявление связи с приписываемой им сферой действия.

В частности, достаточно распространенное отнесение конституционного принципа организационного обособления местного самоуправления (ст. 12 Конституции), фактически являющегося отдельным базовым принципом организации местного самоуправления в нашей стране, к принципам, определяющим самостоятельность местного самоуправления, нельзя считать оправданным, так как прямого отношения к самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий он не имеет.

Органы местного самоуправления не самостоятельно обособляются от органов государственной власти. Это обособление установлено Конституцией Российской Федерации. Основное содержательное значение этого принципа в том, что органы местного самоуправления теперь не входят в систему органов государственной власти. Механизм же реализации этого принципа действительно содержит элементы самостоятельности, проявляющиеся, в частности, в полномочиях населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Правовые основания для проявления самостоятельности местного самоуправления весьма обширны. Муниципальные образования самостоятельно формируют органы местного самоуправления, устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают и реализуют планы и программы развития муниципального образования, формируют, утверждают, исполняют и контролируют исполнение местного бюджета, развивают формы вовлечения населения в решение вопросов местного значения.

Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать волю и интересы населения, а также свободы инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий, с учетом интересов населения и в соответствии с законом^[14].

Однако Федеральный закон № 131-Ф3 интерпретировал установление ч. 1 ст. 131 Конституции следующим образом: структура органов - это их перечень (ч. 6 ст. 34).

Получилось, что и перечень органов - это их структура, и внутреннее строение органа - это тоже структура. Трудно предположить, что Конституция исходила из необходимости самостоятельного определения населением и перечня, и внутреннего строения органов местного самоуправления.

Более того, перечень органов, действующих в муниципальном образовании, уже установлен самим законом, с выделением органов, обязательно формируемых в муниципальном образовании. Таким образом, возможность самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления фактически сведена к праву граждан самостоятельно определить на местном референдуме перечень органов, который уже закреплен самим Законом. Не удивительно, что практика проведения таких референдумов насчитывает единичные случаи.

Федеральный закон № 131-Ф3 (ч. 5 ст. 34) закрепил такие основания и процедуру определения населением структуры органов местного самоуправления, которые сужают возможность реализации конституционного установления.

Во-первых, Закон предусматривает, население непосредственно определяет структуру органов местного самоуправления лишь в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или создания опять же вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования.

Таким образом, в действующем муниципальном образовании население не может определить (изменить) структуру органов местного самоуправления, поскольку она уже закреплена в уставе муниципального образования, а принять устав и внести в него изменения население не вправе, поскольку это отнесено к исключительным полномочиям представительного органа.

Во-вторых, Закон устанавливает, что определить структуру органов вновь образованных муниципальных образований может: население на местном референдуме (при численности избирателей менее 100 человек - на сходе граждан) или представительный орган муниципального образования. Закрепляя такой порядок решения вопроса о структуре органов местного самоуправления, Федеральный закон № 131-ФЗ не использует формулировок «самостоятельно населением» или «непосредственно населением», что позволило вместо местного референдума использовать представительный орган муниципального образования.

В-третьих, для самостоятельного определения населением на местном референдуме структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования Закон предусматривает ряд условий:

а) инициатива проведения местного референдума должна исходить от населения;

б) инициатива ограничена сроком и может быть проявлена лишь в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования;

в) с инициативой проведения местного референдума могут выступать лица, обладающие избирательными правами и составляющие инициативную группу, образованную лишь в том порядке, который предусмотрен законодательством о проведении местного референдума;

г) в поддержку инициативы проведения местного референдума инициативная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3 процентов от их общей численности (верхний предел устанавливается законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации);

д) сбор подписей и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации должны осуществляться только в том порядке и в те сроки, которые определены законодательством о проведении местного референдума;

е) избирательная комиссия субъекта Российской Федерации должна сформировать избирательную комиссию муниципального образования, которая проверит подлинность собранных подписей и только после этого назначит дату проведения местного референдума.

Полномочия местного самоуправления - содержательно весьма подвижная категория, что подтверждается практикой реализации Федерального закона № 131-Ф3, многократно подвергавшегося изменениям и дополнениям. Подвижность полномочий определяется и тем, что они могут перераспределяться в договорном порядке между муниципальными образованиями.

Так, часть своих полномочий органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления муниципальных районов, а значит и самостоятельность действий по этим вопросам, могут передавать друг другу в установленном законом порядке по соглашению.

Значит самостоятельность муниципальных образований в пределах полномочий, установленных законом, не является такой уж незыблемой, принципиальной, необходимой и охраняемой, раз от нее можно отказаться всего-то на основании межмуниципального соглашения.

Из принципа самостоятельности местного самоуправления следует, что если сфера реальных полномочий местного самоуправления по каким-то вопросам существенно уменьшена, то принцип самостоятельности продолжает действовать лишь в пределах этих оставшихся полномочий.

Поэтому тенденция все большей вовлеченности органов государственной власти в решение вопросов местного значения, допускаемой законом прямой подмены органов местного самоуправления органами государственной власти вступает в противоречие с конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления, поскольку реально ведет к сужению полномочий муниципальных образований, а, значит, и их самостоятельности.

Глава 2. Анализ и проблемы функционирования местного самоуправления в России

2.1. Государственно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации. Итоги преобразований.

После принятия Закона № 131-ФЗ в российской модели местного самоуправления, по мнению некоторых исследователей можно выделить следующие ключевые положения:

1. Закрепление принципа муниципальной автономии. Одновременно государству предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля;

2. Федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы, как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать.

3. За муниципальными образованиями формально закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;

4. Закон № 131-ФЗ утвердил принципы фискальной автономии. Тем не менее, серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;

5. Закон предусмотрел возможность государственного контроля за выполнением отдельных государственных полномочий и надзора за законностью в установленных федеральными законами случаях.

Проблема реальной самостоятельности местного самоуправления начинается уже с юридической техники самого Закона N 131-ФЗ.

По мнению Н.Л Пешина, это акт с порочным объектом регулирования, поскольку общие принципы - это первичные наиболее важные, базовые устои любого рассматриваемого предмета или явления, а федеральный закон не может регулировать общие принципы, он всегда содержит конкретные предписания, общеобязательные правила, адресованные субъектам права.

И именно конкретные предписания усматриваются в указанном нормативном акте практически в любой сфере регулирования, как например, точно установленные территориальные основы местного самоуправления, императивно установленная структура органов местного самоуправления, несмотря на провозглашенную 131-й ст. Конституции самостоятельность муниципалитетов в данном вопросе: «…Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»^[15].

Проблема правового обеспечения реализации конституционноправовой модели местного самоуправления, считает О.И. Баженова, так и не получила окончательного разрешения. Закон N 154- ФЗ и пришедший ему на смену Закон N 131- ФЗ, несмотря на то, что принимались на одной и той же конституционно-правовой основе, отражают во многом противоположные тенденции. Если в Законе N 154-ФЗ возлагалась надежда на высокую активность граждан при решении вопросов их непосредственного жизнеобеспечения, просматривалась попытка обособления местного самоуправления от государства, то Закон N 131- ФЗ, наоборот, направлен на устранение территориального коллектива от непосредственного участия в решении вопросов местного значения, прослеживается явная тенденция огосударствления местного самоуправления^[16].

Ю.В. Ким еще более категоричен, отмечая, что тенденция вымывания смыслополагающих начал местного самоуправления, заложена изначально в Законе N 131-ФЗ и в настоящее время все больше приобретает характер непреодолимой силы^[17].

Надежды российских федеральных законодателей, как отмечает Н.Л. Пешин на то, что в рамках сформулированных общих принципов субъекты РФ своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти не оправдались, поскольку региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов, вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы.

Финансовый фактор делает автономию муниципальной власти еще более призрачной. Эволюция налогового и бюджетного законодательства в прошлом десятилетии только ограничила финансовую автономию и обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страны прошел, по – сути, мимо муниципалитетов. В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными - даже среди наиболее обеспеченных городских округов таковых более 92%.

В структуре финансовой помощи местным бюджетом все большее значение приобретают не дотации, направление расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми^[18].

Кроме Закона № 131-ФЗ в части отношений государство муниципалитет были приняты федеральные законы по основным вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления: «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; «Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления»; «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

По данным на начало 2012 г. общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, превышает 1300, в их числе 150 федеральных законов. С 2003 года в сам Закон N 131-ФЗ вносилось столько дополнений и изменений, что муниципалитеты не всегда успевали перестроить работу с учетом новых реалий.50 Отсутствуют в федеральном законодательстве и не получили закрепления в законодательстве субъектов Федерации какие-либо процедурные механизмы, направленные на обеспечение взаимодействия органов государственной власти субъекта Федерации с органами местного самоуправления при решении вопросов перераспределения полномочий, гарантии выявления и учета мнения населения, проживающего на соответствующей территории, по соответствующим вопросам. Лишь в законах единичных субъектов Федерации предусмотрены общие (не детализированные по процедуре) положения о необходимости учета мнения муниципальных образований при реализации отдельных перераспределенных полномочий (например, Московская и Орловская области).

Совершенствование механизма перераспределения полномочий между региональными и муниципальными органами власти не снимает других вопросов, связанных с развитием компетенционной основы местного самоуправления. Это касается, в частности, и формирования общей нормативной модели разграничения вопросов местного значения, с одной стороны, и вопросов государственного значения - с другой, в том числе, с учетом возможностей их пересечения в сферах своего рода совместного «муниципально-государственного» ведения и обеспечения субъектам Федерации возможностей по конкретизации, уточнению содержания полномочий, возложенных на органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законом»^[19].

Анализ современной динамики законодательства и правоприменительной практики в муниципальной сфере свидетельствует об отсутствии последовательности и определенности в понимании роли местного самоуправления в системе российской государственности.

Реальные результаты муниципальной реформы, запущенной Законом N 131ФЗ далеко не в полной мере воплотили те цели, которые были положены в ее основу. Не выработано четкой конституционно обоснованной официальной стратегии муниципально-правового развития.^[20] Централизация муниципального законодательства имела двоякий смысл: обеспечение безопасности основ конституционного строя суверенной российской государственности в сочетании с гарантированием равного участия граждан в решении населением вопросов местного значения независимо от места жительства.

Оборотной стороной этих мер явилось, фактически, признание в отношении федеральных органов государственной власти права самостоятельно определять объем полномочий в области местного самоуправления, а также увязывание не только общих направлений развития законодательной основы местного самоуправления, но и, в конечном счете практики реализации общих принципов организации местного самоуправления с политической волей государственной власти. Это существенно усилило предпосылки проникновения государственно-политических начал в муниципальную сферу.^[21]

Таким образом, на практике регулирующая роль федерального закона нередко подменяется субъективным усмотрением органов, следующих требованиям закона, и правоприменителей».^[22] Также исследователями отмечается постоянно давление со стороны государства с возложением на муниципальные образования дополнительных функций, связанных со сбором разного рода статистических данных и подготовкой отчетности для органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Реалии таковы, что государство рассматривает местное самоуправление, в основном, как агента своих собственных административно-политических интересов, а его значение как самостоятельной формы выражения интересов местных сообществ и жителей данной территории нивелируется. Наблюдается не только функциональное, но и организационно-правовое погружение местного самоуправления в государственно-властную сферу, в громоздкий, зачастую малопродуктивный документооборот; перевод на партийно-централизованную основу с преобладанием одной из партий; сужение реализации непосредственных форм муниципальной демократии с уклоном на совещательное участие, сопровождающееся ростом формализма и бюрократизацией в работе представительных органов при доминировании административных структур^[23].

В.И. Васильев также констатирует, что местное самоуправление последовательно встраивается во властную вертикаль, превращаясь в «обычное чиновничье действо со всеми свойственными ему корпоративными особенностями», и неизбежно возникает проблема: «либо отменять конституционный принцип самостоятельности местной власти, либо очищать Основной закон от политической конъюнктуры.

Местное самоуправление все более ограничивается деятельностью только муниципальных органов, к тому же слабо связанных с инициативой населения. Эти органы принимают местные бюджеты, доходы и расходы которых во многом зависят от трансфертов федеральных и региональных властей, получаемых на жестких условиях; устанавливаются планы и программы социально-экономического развития территорий, в том числе стратегические, являющиеся органическим продолжением федеральных и региональных планов и программ. Муниципалитеты (особенно крупных городов) включаются в решение общегосударственных проблем и попадают под оперативное руководство региональных органов^[24].

Новый виток муниципальной реформы 2013 - 2014 гг. еще более усугубил обозначенную проблему, укрепляя позиции субъектов РФ через ослабление самоуправленческих начал, и на деле создающий предпосылки к перегрузке и усложнению нормативно-правовой базы местного самоуправления избыточным законодательным регулированием. Внесенные в Закон N 131-ФЗ поправки произвели масштабное расширение законодательной компетенции субъектов РФ относительно полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (ч. 1.1 ст. 17); предоставлены права по: перераспределению полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта (ч. 1.2 ст. 17), установлению порядка формирования, срока полномочий, подотчетности, подконтрольности органов местного самоуправления, а также иных вопросов организации и деятельности указанных органов (абз. 1 ч. 3 ст. 34), определению законом субъекта РФ нормы представительства поселений, входящих в состав муниципального района в представительном органе данного муниципального района (ч. 4 ст. 35); регулированию порядка формирования представительного органа городского округа с внутригородским делением (ч. 5 ст. 35); установлению численности депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района (ч. 7.1 ст. 35).^[25]

Как указывает Ю.В. Ким наделение субъекта РФ (правда, с некоторыми оговорками) правом на перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ (ч. 1.2 ст. 17) представляется достаточно одиозным, создающим предпосылки для проявлений волюнтаризма на субфедеральном уровне. Расширение законодательных полномочий субъектов РФ осуществлено посредством одновременного ограничения правотворческой самостоятельности органов местного самоуправления по аналогичному кругу вопросов.^[26]

«Наряду с этим к полномочиям федеральных органов были отнесены: правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми они наделены федеральными законами в порядке, установленном вышеуказанным Федеральным законом (пункты 2 - 4 ч. 1 ст. 50).

В результате трудно не согласиться с экспертным мнением, что содержание данных норм, по сути, исчерпывают предмет правового регулирования вопросов местного самоуправления. В сложившейся ситуации у муниципальных образований пространства для проявления самоуправленческой инициативы просто не осталось. Правотворческая компетенция предоставлена, но она имеет по преимуществу технический, исполнительно-обеспечительный характер^[27].

2.2. Проблемы функционирования и развития системы местного самоуправления в России

Местное самоуправление (МСУ) является одним из важнейших институтов современного общества, функционирование которого может рассматриваться в качестве индикатора развития гражданского общества и механизма демократического управления. Исследовательский интерес к институту местного самоуправления обусловлен, прежде всего, процессами, связанными с трансформацией российского общества в конце XX – начале XXI веков и принятием законов, отражающих институционализацию МСУ^[28].

В научной литературе последнего десятилетия неоднократно отмечалось, что европейская модель, служащая ориентиром для инициаторов проводимых в нашей стране реформ, в российских условиях столкнулась с целым рядом трудноразрешимых противоречий и в какой-то мере модифицировалась с учетом российской специфики. Современными исследователями выделяется целый ряд особенностей и проблем в развитии российской системы местного самоуправления^[29].

Во-первых, в России под влиянием различных факторов сформировано относительное разнообразие реальных моделей организации МСУ, которые в большинстве регионов значительно отличаются от предложенной в законе. В зависимости от условий жизнедеятельности и собственных предпочтений муниципальные образования формируют модели организации МСУ, включая в них элементы, являющиеся адаптациями к местной исторической, социально-экономической и культурной специфике^[30].

Во-вторых, нормативно-правовая база построения и функционирования системы МСУ характеризуется крайним несовершенством. Противоречия в развитии правовых основ МСУ исследователи связывают с тем, что в России реформирование системы местного самоуправления инициировалось государственной властью, которая предпринимала попытки легализовать принципиально разные модели МСУ, часто не имеющие ничего общего с историческими традициями и фактическим состоянием дел на местах.

Юридическим следствием этого и стали правовые коллизии в сфере муниципальной власти:

1) коллизии в правотворчестве (противоречия правовых норм, принимаемых на разных уровнях муниципального права и направленных на регулирование сходных общественных отношений);

2) коллизии в правоприменении между элементами правовой системы, касающиеся деятельности местного самоуправления.

В-третьих, для местных территориальных сообществ, как правило, характерен низкий уровень консолидации и самоорганизации. Местные сообщества представляют собой скорее просто население территории, а не сообщество граждан и не осознают себя в качестве субъектов управления. Исследователями отмечается в связи с этим крайне низкая активность населения, граничащая с безразличием.

В-четвертых, для населения российских муниципальных образований характерна низкая степень информированности о МСУ, о его законодательной базе, о функциях и компетенции органов муниципальной власти, о правах граждан на осуществление МСУ, о возможностях участия в решении местных вопросов. Слабая информированность населения о системе МСУ, о социально-экономическом положении муниципального образования, о задачах, которые ставит муниципальная власть, снижает степень доверия граждан муниципальной власти, лишая ее, таким образом, необходимой поддержки населения, приводит к росту социально-политической пассивности жителей муниципалитета.

В-пятых, в условиях общей пассивности основной массы населения муниципальных образований прямые формы МСУ (значительный перечень которых предлагается в ФЗ № 131) оказываются слабо развитыми, и доминирующее значение в местном самоуправлении начинают приобретать исполнительные (административные) структуры^[31].

В-шестых, недостаточность бюджетно-материальной базы муниципальных образований не позволяет обеспечить полное и качественное осуществление полномочий органами МСУ. По мнению исследователей, система местного самоуправления, не имеющая собственной финансово-экономической основы (например, в виде специальных налогов), оказывается крайне малоэффективной.

В-седьмых, в российских муниципальных образованиях наблюдается дефицит профессиональных кадров органов МСУ, прежде всего, высококвалифицированных. Исследователи отмечают, что, если количественные показатели кадрового обеспечения органов МСУ являются более или менее удовлетворительными, то качественные показатели вызывают серьезную критику. В то время как круг вопросов, которые должны решать созданные в муниципальных образованиях органы МСУ, чрезвычайно широк и разнообразен: от вопросов анализа и планирования социально-экономического развития муниципального образования, управления муниципальной собственностью до координации работы по участию предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территорий, подготовки бюджета, разработки нормативно-правовых актов органов МСУ. Без соответствующего кадрового обеспечения решение этих и многих других задач МСУ не представляется возможным.

В-восьмых, двухуровневая модель организации местной власти формирует зависимость администрации поселения от бюджетов регионального и федерального уровней, что фактически подрывает ее автономность. Через функциональную необходимость, стереотипы деятельности, финансовую зависимость в большинстве регионов складывается властная вертикаль, и идет процесс превращения МСУ в управление населенными пунктами государством.

Следует отметить, что наличие указанных проблем свидетельствует о незавершенности процесса институционализации местного самоуправления в современной России. Этот процесс требует дальнейшего теоретического анализа и эмпирического изучения.

Среди проблем местного самоуправления гражданами также выделяются такие как низкая степень автономности муниципального образования и избыточный контроль деятельности МСУ со стороны федеральных и региональных органов власти, большое количество полномочий, переданных органам МСУ, и совершенно неоправданное дублирование функций государственной власти на уровне МСУ, низкие зарплаты служащих МСУ и т.д.

При этом, проблема недостаточности собственной финансовой (ресурсной) базы является более актуальной для сельского населения, а для городских жителей – коррумпированность и семейственность служащих органов МСУ и отсутствие в законодательстве конкретных рычагов по осуществлению возлагаемых на органы МСУ полномочий.

Таким образом, представляется необходимым постепенное совершенствование законодательства о местном самоуправлении и устранение существующих в нем коллизий, поиск и расширение источников финансирования деятельности структур местного самоуправления и активизация населения муниципальных образований, от участия которого в решении местных проблем, во многом, зависит будущее российской системы местного самоуправления.

Глава 3. Приоритеты развития местного самоуправления в России

Руководство России придает большое значение развитию местного самоуправления. В 2012 году Указом Президента Российской Федерации установлен День местного самоуправления. Дата четко фиксированная - 21 апреля. Именно в этот день была издана в 1785 году Жалованная грамота городам. Этот документ положил начало развитию российского законодательства о местном самоуправлении.

Рассматривать местное самоуправление, необходимо, прежде всего, с точки зрения ее правовой основы. Ведь без нее вообще не существовало бы этой формы организации власти. В этой связи следует заметить, что руководством страны совершенствованию правовой регламентации организации местного самоуправления уделяется повышенное внимание. В Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации эта тема всегда выделяется особо.

Субъектам Российской Федерации необходимо придать больше полномочий по регулированию вопросов организации местного самоуправления. Это подтверждается статистикой внесения изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ. С 2004 года было принято 92 федеральных закона, вносящих в него изменения, т.е. в среднем принималось по одному федеральному закону каждые полтора месяца.

6 октября 2013 года исполнилось десятилетие со дня принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЭ от 6 октября 2003 г. (вступил в силу в январе 2006 года). Прошедший период позволяет провести оценку значения этого важнейшего документа с учетом реалий развития местного самоуправления (МСУ) в нашей стране.

Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации (РФ) заложила основы демократического типа местного самоуправления - третьего уровня системы публичной власти в России. Определяющими являются ст. 3, ст. 12, ст. 130-133 в главе 8 «Местное самоуправление» - они стали ключевыми для формирования российского законодательства о местном самоуправлении и новой правовой отрасли «Муниципальное право».

Следует также отметить, что действовавший до января 2006 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ был принят через полтора года после принятия Конституции РФ. Ряд субъектов РФ, опередив федерального законодателя, но во исполнение принципа ст. 72 п. (н) Конституции РФ «о предметах совместного ведения» и в целях гарантий развития местного самоуправления приняли к этому времени региональные законы об организации местного самоуправления для обеспечения муниципального строительства.

Каков вклад в дело муниципального строительства Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (с изменениями и дополнениями закон работал 11 лет). Этот закон обеспечивал становление местного самоуправления в сложный период исторических преобразований в России, утверждал одну из основ Конституции РФ, отвечал принципам Европейской Хартии местного самоуправления (принятой в Страсбурге в 1982 году) ратифицированной Российской Федерацией в 1998 году и способствовал вхождению России в международное правовое пространство.

Подчеркнем: данный законодательный акт - правовой предшественник Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ. Верификация практикой выявила недостатки первого статутного закона об общих принципах организации местного самоуправлении в РФ, к которым отнесем следующие:

-содержание дефиниции местного самоуправления в ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ было не четким и сводилось к деятельности по решению вопросов местного значения - не конкретизировало властную суть российского местного самоуправления как формы народовластии. Это исправляется в ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ;

-в законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ закреплялась «загруженность» муниципальных образований единым перечнем из 30 вопросов местного значения вне учета возможностей и потенциалов крупных, средних и малых муниципальных образований поселенческого типа. К этому в ст. 6 закона в редакции 1997 года декларировались: экономическая и финансовая самостоятельность муниципальных образований; не допускается подчиненность одного муниципального образования другому;-федеральным законом не были отрегулированы разграничение компетенции районного и поселенческого уровней местного самоуправления, наделение муниципальных образований отдельными государственными полномочиями;

-четкости требовал механизм взаимодействия государственного и местного начал, вопросы бюджетной обеспеченности и налоговой составляющей, ответственности органов местной и региональной власти по социальным обязательствам;

-межмуниципальная практика, ассоциативный тип объединения и кооперации муниципальных образований в субъектах РФ, а с этим - правовая защита муниципальных интересов также требовали нового подхода.

Эти и другие недостатки влекли сбои в организации местного самоуправления в сферах территориального обустройства, финансового обеспечения, хозяйствования и благоустройства муниципальных образований.

Обозначилась тенденция к укрупнению муниципальных образований и огосударствлению районного уровня местного самоуправления, закрепляемая практикой «сворачивания» поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления. В научной литературе в этой ситуации активизировалась аналитика рисков и угроз демократической перспективе местного самоуправления в России [13].

В ряде субъектов РФ в 2000-2002 гг. был осуществлен переход от поселенческой к районной форме территориальной организации местного самоуправления (в Тюменской, Оренбургской областях). А в некоторых субъектах (Владимирской, Астраханской областях) с «двухуровневой» системой местного самоуправления район по отношению к внутрирайонным муниципальным образованиям наделялся особыми правами. Во Владимирской области на основе регионального закона интенсифицировали политику укрупнения муниципальных образований. Было введено специальное понятие «муниципальное образование районного бюджетного регулирования», практически выводившее бюджеты городов, поселков из федерального и субъекта РФ законодательного поля с передачей прав на формирование бюджета поселенческого муниципального образования другому муниципальному образованию, то есть району [22].

Заметим, координирующий институт действовал в сложный период реформирования местного самоуправления в регионе 9 лет в условиях значительно возросшего числа муниципалитетов и органов местной представительной и исполнительной власти.

Существенна на данном этапе актуализация территориального принципа двухуровневой муниципальной системы: не поселения для развития муниципальных районов, но муниципальные районы способствуют утверждению поселенческого принципа в системе российского местного самоуправления.

Проблемы с развитием российского местного самоуправления в начале 2000-х годов оказываются в фокусе внимания центральной власти - начинается подготовка нового статутного закона о местном самоуправлении, а с этим - муниципальной реформы.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ определен курс на реализацию новой реформы. На это были нацелены органы федеральной и региональной власти, руководители муниципалитетов и население с тем, «чтобы обеспечить результативность реформы, равнозначной по целям и характеру, революционным изменениям.

Каковы основные цели и задачи муниципальной реформы, конкретизирующие содержание Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ:

-во-первых, преодолеть издержки Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154- ФЗ и обеспечить более эффективное правовое поле для дальнейшего развития российского местного самоуправления в соответствии с ратифицированной Европейской Хартией о местном самоуправлении;

-во-вторых, закрепить перечни вопросов местного значения за основными видами муниципальных образований поселенческого, районного, городского - окружного типов (агрегирует полномочия городских и сельских поселений и муниципальных районов), четко определить сферу полномочий органов местного самоуправления;

-в-третьих, обеспечить эффективную взаимосвязь государственного и муниципального начал в субъектах РФ, повысить ответственность властных органов в сфере наделения и исполнения отдельных государственных полномочий (данные полномочия снимаются с поселенческого уровня и возлагаются к исполнению на органы муниципальных районов и городских округов);

-в-четвертых, максимально приблизить местное самоуправление к реальным запросам развития и обустройства локальных поселений, повысить качество и уровень обеспечения местной жизнедеятельности в РФ;

-в-пятых, активизировать население муниципальных образований как основного субъекта местной жизнедеятельности к новому уровню участия в решении вопросов местного значения;

-в-шестых, укоренять народовластие на муниципальном уровне российской системы публичной власти. Здесь ориентир на идеал местного самоуправления, с тем чтобы перевести отношения местной власти и граждан из действующей модели «субъект-объектного» типа к модели «субъект-субъектные» отношения, в которой органы местной власти и население выступают равноправными партнерами муниципальной жизнедеятельности.

Дефиниция местного самоуправления в ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 [3] в данном контексте конкретная. Местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, реализацию права на самостоятельное ведение местных дел.

Местное самоуправление - это самостоятельное и под свою ответственность (закреплено в ст. 2) решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

На этой основе конкретизируется понимание развития демократии в современной России, продвижение к обретению нового качества институтами гражданского общества, а с этим - к преодолению фрагментарности переходного состояния российского общества в политической системе и государственности.

В условиях реформы особо востребована к практической реализации пятая глава Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 (ст. 22-33): формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Представляется перспективным вычленение и внедрение в муниципальном строительстве «форм участия» населения в осуществлении местного самоуправления.

Сегодня на решение комплекса организационных и функциональных задач местного самоуправления направлена деятельность органов государственной и местной власти, активизированы к обеспечению реформы теоретическая наука и исследовательский корпус.

В этом аспекте значимы организуемые органами власти и учеными научные исследования, реализуемые совместные исследовательские проекты, проводимые научно-практические конференции и семинары, издаваемые монографические труды и методические разработки по многообразному спектру проблем и вопросов реформируемого местного самоуправления.

Выделим ряд проблем, на которые нацеливает практика реформирования местного самоуправления в современной России. Прежде всего, необходимо совершенствование муниципального правотворчества и повышение качества муниципальных актов в рамках формируемой системы муниципального права. В частности, в связи с исследованием норм муниципального правового процесса и ведением единого регистра муниципальных актов, активизирующего решение основных задач: пополнение общедоступной базы данных муниципальных правовых актов ;обеспечение контроля качества муниципального нормотворчества при систематизации модельных муниципальных правовых актов. В Ростовской области, например, на первоначальном этапе ведения регистра нарушения органами местной власти действующего законодательства фиксировались более чем в 50 % муниципальной актов.

В настоящее время негативные показатели снижены вдвое, регион стабильно находится в первой десятке субъектов РФ по количеству муниципальных актов, внесенных в регистр. В областном регистре размещено более 19 тысяч актов, проведена экспертиза в отношении более 2,3 тысячи актов.

Качественное правовое поле функционирования местного самоуправления - одно из условий повышения доверия населения к местной власти. Повышение доверия к местной власти неотделимо от представляемых населению качественных муниципальных услуг.

Перспективны в этом направлении: перевод услуг в электронный вид, методическое обеспечение и унификация, комплексные меры по созданию сети многофункциональных центров - МФЦ. Деятельность МФЦ основана на современных технологиях управления, обеспечивающих также межведомственное взаимодействие и постоянный контакт с заявителями (особо в крупных муниципалитетах: городских округах и районах - единые требования, фирменный стиль, организационное и правовое обеспечение)^[32].

Для культивации доверия необходимы повышение ответственности и самостоятельность муниципальных властей, в частности, на районном уровне самоуправления. Во многих субъектах РФ сложилась своя модель отношений с районами, а учитывая соглашения о передаче полномочий и практику межбюджетных отношений, и в большинстве районов в отношениях с поселениями. Не всегда такая модель соответствует действующему законодательству и зачастую это происходит в силу того, что региональные законодательные рамки оказываются слишком жесткими, чтобы под них подстраивать практику самоуправления. Муниципальная автономия в значительной степени остается ограниченной. Формирование системы налоговых источников и собственной налогооблагаемой базы, ориентированной на самообеспеченность, на деле не осуществимо в отношении муниципальных образований, особо поселенческого уровня.

Действующий механизм распределения основных налоговых источников настолько неравномерен, что их передача повлечет концентрацию в считанных территориях: на этом, как правило, заканчивается обсуждение вопроса о передаче налоговых источников в регионах на муниципальный уровень и начинается полемика о «справедливом перераспределении» доходов через вышестоящий бюджет. Посредством функциональной необходимости и

стереотипов управления, финансовой зависимости, контроля исполнения переданных полномочий и совместном решении задач в регионах еще сохраняется «дирижизм» в отношении муниципальных районов, проявилась тенденция к укрупнению муниципальных единиц и сокращению поселений.

Существенной для обеспечения местного самоуправления является проблема муниципальных кадров, а с этим - качество муниципального менеджмента. Состояние профессиональной подготовки работников местного самоуправления требует особого внимания: в этом управленческая основа местной жизнедеятельности, здесь ориентиры на новые технологии в организации муниципальной службы.

Представляет интерес качество образовательного уровня муниципальных служащих. Существенны для достижения целей и установленные показатели эффективности профессиональной деятельности муниципальных служащих. В этом ряду: соответствие содержания выполненных работ нормативно установленным требованиям; широта использования знаний при выполнении работы; использование в работе автоматизированных средств обработки информации; способность устанавливать и поддерживать деловые взаимоотношения; интенсивность работы; инновационность в работе; использование в процессе работы методов планирования.

Заключение

Местное самоуправление в Российской Федерации, как нормативно определено в ст. 1 действующего Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», - это «обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Выделяют следующие принципы:

1) принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий – текстуально закреплен в Конституции РФ. Он распространяется на все основы местного самоуправления и проявляется как правовая, организационная, экономическая и финансовая самостоятельность в решении вопросов местного значения;

2) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан (выражается в органической связи и взаимообусловленности осуществления местного самоуправления гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления);

3) неподчиненность одного муниципального образования другому муниципальному образованию в пределах своей компетенции;

4) обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий собранием (сходом) граждан;

5) приоритетная роль представительных органов местного самоуправления в системе органов местного самоуправления (их ведущая роль обусловлена тем, что представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования, придают ей общеобязательный характер и осуществляют от его имени власть);

6) гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления;

Очередной этап муниципальной реформы 2014 г. через принятие в Закона N 136-ФЗ вместо попытки начать исправлять застарелые проблемы местного самоуправления наделил органы государственной власти субъектов РФ еще большим объемом дополнительных полномочий в части регулирования территориальных, организационных основ, а также компетенции местной власти, что вызвало неоднозначные оценки, как среди практиков, так и ученых – экспертов. А сами последствия данных реформ еще предстоит увидеть и осознать.

Изменения в федеральном законодательстве сделали определяющей роль субъектов РФ в формировании органов местного самоуправления, позволившие и одновременно подталкивающие регионы к массовой компании по отмене прямых выборов глав муниципальных образований, чем поспешило воспользоваться подавляющее большинство территорий, в том числе и Красноярский край. Особенно противоречиво такой политико-правовой тренд выглядит на фоне возврата к прямым выборам губернаторов в 2011 г.

Опыт реформирования последних трех лет в результате превратил и без того условную автономность и самостоятельность местного самоуправления в окончательную декоративность, сделав процесс постепенного встраивания данной сферы в систему государственной власти фактически необратимым и по сути завершенным. При том, что у государства, как на федеральном, так и региональном уровнях, всегда имелось множество инструментов для необходимой корректировки и регулирования деятельности муниципальных образований.

Местное самоуправление, таким образом, оказалось раздвоено между нормативной утопией в виде заявленного конституционного идеала и его во многом иллюзорной реальностью. Причины состоявшейся в течение 2014-2015 гг. муниципальной реформы вполне очевидны и сопряжены с процессами дальнейшей централизации традиционно моноцентричной российской политической системы в условиях прогнозируемой длительной экономической рецессии, влекущей сокращение бюджетной обеспеченности, вкупе с напряженной внешнеполитической обстановкой.

В итоге сегодня наблюдается глубокий системный кризис российского местного самоуправления, которое все дальше отдаляется от своих конституционных основ и все более актуализирует дискуссии на тему: образует ли местное самоуправление автономную и равнозначную иным основам конституционного строя ценность, или же оно носит сугубо инструментальный характер в системе российского этатизма.

Список литературы

О государственной гражданской службе Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон РФ от 27.07.2004 № 79-ФЗ // Гарант: информационно-правовой портал. - Электрон. дан. - М., 2016. - URL: http://www. garant.ru (дата обращения: 10.02.2019)

Федеральный закон №131 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. N 22. С. 2770.

Абдулатипов Р.Г. Очередные задачи российской власти [Электронный ресурс]- Электрон. дан. - URL: www.abdulatipov.ru/Parts/1998.03.15_Observer_ Sever.htm. (дата обращения: 10.02.2019).

Бабун Р. Федеральный закон принят: что дальше // Муниципальное право. – 2014. – №3. – С. 3–84.

Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Изд-во Московского университета, 2010. // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.

Балуева И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: концептуальные принципы, механизмы и перспективы развития в условиях модернизации: дис. … канд. полит. наук. Н. Новгород, 2015.

Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Сильное местное самоуправление - сильное государство: история и современность // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 4. С. 62-74.

Бялкина Т.М. О некоторых аспектах российского городского самоуправления в свете новой муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1. С. 62-66.

Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. 2015. N 9. С. 150

Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Зеркальный лабиринт муниципальной реформы: конституционно-судебная практика как основа для поиска выходов // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. N 5.

Зюзина Т.Е. О природе и генезисе современного российского местного самоуправления // История государства и права. 2015. N 11. С. 6-11

Ким Ю.В. Системные эффекты несистемных решений: о тенденциях развития системы местного самоуправления в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 5. С. 67 - 73.

Кузьмина А. Новый подход к построению моделей управления муниципалитетом / А. Кузьмина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет.- 2015. - № 1. - С. 14-18.

Курюк П.М. Теоретические и историко-правовые основы местного самоуправления в России и Зарубежных странах: Монография / П.М. Курюк, И.Н. Иваненко, А.С. Чуева. – Краснодар, 2013.

Миронов Н. Местное самоуправление: новая модель // Эксперт. - 2014. - №16.- С. 90-96.

Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период (подготовлены к Всероссийскому Съезду муниципальных образований, Суздаль, 8 ноября 2013 года). С. 8. URL: http://www.vsmsinfo.ru (дата обращения: 13.02.2019).

Официальный сайт ВЦИОМ

Пешин Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 49.

Родин, А.В. Инновационные формы взаимодействия местной власти и сельского населения [Текст] / А.В. Родин, С.В. Корж // Международный научно-исследовательский журнал. – 2016. – № 10 (52). Часть 1. – С. 69–71.

Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. С. 15 / URL: http://www.insor-russia.ru/ru/programs/doc/3928 (дата обращения 12.02.2018).

Слинько А. А. Модернизация института местного самоуправления в современной России: проблемы и перспективы / А. А. Слинько, Т. Н. Полтавская // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: История. Политология. Социология. — 2015. — № 1. — С. 116—121.

Слинько А. А. Подходы к формированию организационной структуры органов местного самоуправления: региональный аспект / И. С. Маслов, В. М. Руднев, А. А. Слинько // Регион: системы, экономика, управление. — 2017. — № 2. — С. 122—126.

Стенограмма парламентских слушаний Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления от 14 апреля 2014 г. на тему: «Вопросы совершенствования системы организации местного самоуправления в Российской Федерации» // http://www.komitet4.km. duma.gov.ru/site.xp/050056054124049052050053.html

Шугрина Е.С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состоянии и тенденции развития.

Курюк П.М. Теоретические и историко-правовые основы местного самоуправления в России и Зарубежных странах: Монография / П.М. Курюк, И.Н. Иваненко, А.С. Чуева. – Краснодар, 2013. ↑
Шугрина Е.С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состоянии и тенденции развития. ↑
Бабун Р. Федеральный закон принят: что дальше // Муниципальное право. – 2014. – №3. – С. 3–84. ↑
Стенограмма парламентских слушаний Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления от 14 апреля 2014 г. на тему: «Вопросы совершенствования системы организации местного самоуправления в Российской Федерации» // http://www.komitet4.km. duma.gov.ru/site.xp/050056054124049052050053.html ↑
Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Сильное местное самоуправление - сильное государство: история и современность // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 4. С. 62-74. ↑
Бялкина Т.М. О некоторых аспектах российского городского самоуправления в свете новой муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1. С. 62-66. ↑
Зюзина Т.Е. О природе и генезисе современного российского местного самоуправления // История государства и права. 2015. N 11. С. 6-11 ↑
Федеральный закон №131 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». ↑
Официальный сайт ВЦИОМ ↑
Абдулатипов Р.Г. Очередные задачи российской власти [Электронный ресурс]- Электрон. дан. - URL: www.abdulatipov.ru/Parts/1998.03.15_Observer_ Sever.htm. (дата обращения: 10.02.2019). ↑
Кузьмина А. Новый подход к построению моделей управления муниципалитетом / А. Кузьмина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет.- 2015. - № 1. - С. 14-18. ↑
О государственной гражданской службе Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон РФ от 27.07.2004 № 79-ФЗ // Гарант: информационно-правовой портал. - Электрон. дан. - М., 2016. - URL: http://www. garant.ru (дата обращения: 10.02.2019) ↑
Абдулатипов Р.Г. Очередные задачи российской власти [Электронный ресурс]- Электрон. дан. - URL: www.abdulatipov.ru/Parts/1998.03.15_Observer_ Sever.htm. (дата обращения: 10.02.2019). ↑
Миронов Н. Местное самоуправление: новая модель // Эксперт. - 2014. - №16.- С. 90-96. ↑
Пешин Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 49. ↑
Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Изд-во Московского университета, 2010. // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru. ↑
Ким Ю.В. Системные эффекты несистемных решений: о тенденциях развития системы местного самоуправления в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 5. С. 67 - 73. ↑
Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. С. 14 / URL: http://www.insor-russia.ru/ru/programs/doc/3928 (дата обращения 12.02.2019). ↑
Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период (подготовлены к Всероссийскому Съезду муниципальных образований, Суздаль, 8 ноября 2013 года). С. 8. URL: http://www.vsmsinfo.ru (дата обращения: 13.02.2019). ↑
Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Зеркальный лабиринт муниципальной реформы: конституционно-судебная практика как основа для поиска выходов // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. N 5. ↑
Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Сильное местное самоуправление - сильное государство: история и современность // Конституционное и муниципальное право". 2016. N 4// Справочная правовая система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru. ↑
Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. С. 14 / URL: http://www.insor-russia.ru/ru/programs/doc/3928 (дата обращения 12.02.2019). ↑
Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Зеркальный лабиринт муниципальной реформы: конституционно-судебная практика как основа для поиска выходов // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. N 5. С. 24. ↑
Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. 2015. N 9. С. 150 ↑
Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. N 22. С. 2770. ↑
Ким Ю.В. Системные эффекты несистемных решений: о тенденциях развития системы местного самоуправления в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 5. С. 69. ↑
Ким Ю.В. Системные эффекты несистемных решений: о тенденциях развития системы местного самоуправления в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 5. С. 70. ↑
Родин, А.В. Инновационные формы взаимодействия местной власти и сельского населения [Текст] / А.В. Родин, С.В. Корж // Международный научно-исследовательский журнал. – 2016. – № 10 (52). Часть 1. – С. 69–71. ↑
Балуева И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: концептуальные принципы, механизмы и перспективы развития в условиях модернизации: дис. … канд. полит. наук. Н. Новгород, 2015. ↑
Слинько А. А. Модернизация института местного самоуправления в современной России: проблемы и перспективы / А. А. Слинько, Т. Н. Полтавская // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: История. Политология. Социология. — 2015. — № 1. — С. 116—121. ↑
Слинько А. А. Подходы к формированию организационной структуры органов местного самоуправления: региональный аспект / И. С. Маслов, В. М. Руднев, А. А. Слинько // Регион: системы, экономика, управление. — 2017. — № 2. — С. 122—126. ↑
Кузьмина А. Новый подход к построению моделей управления муниципалитетом / А. Кузьмина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет.- 2015. - № 1. - С. 14-18. ↑