Теория и практика антимонопольного регулирования

Содержание:

Введение

Одной из важнейших предпосылок политического, экономического и социального развития России является наличие свободной конкуренции в обществе. Необходимость конкуренции доказана всем ходом исторического развития мирового сообщества, но особенно явно проявилась в XX – начале XXI в.

В рыночной экономике независимое поведение хозяйствующих субъектов, вступающих в отношения открытой конкуренции и формирующих свою экономическую политику под воздействием складывающихся на рынке спроса и предложения, составляет основу ее функционирования.

Свободная конкуренция является залогом устойчивого экономического развития, стимулируя производство широкого ассортимента пользующейся спросом продукции по наименьшим ценам в нужном количестве. Конкуренция обеспечивает оптимальное распределение ресурсов и необходимые изменения в структуре рынка, которые, в свою очередь, способствуют повышению конкурентоспособности российских товаров и компаний на международных рынках. Предприниматели в условиях честной борьбы снижают издержки и внедряют в производство новейшие достижения науки и техники.

От справедливой конкуренции выигрывают не только предприниматели и власти, но и граждане – за счет снижения цен и расширения ассортимента продукции.

Эффективная конкуренция на внутреннем рынке заставляет компании пробиваться на мировой уровень в поисках возможностей для дальнейшего роста и завоевания новых рынков. Внутренняя конкуренция создает предпосылки для внедрения таких инноваций, которые повышают международную конкурентоспособность компаний. Таким образом, внутренняя конкуренция значительно содействует росту конкурентных преимуществ страны.

«Там, где конкуренция острее, мы находим более высокие темпы экономического роста, более высокую занятость, более высокий уровень иностранных инвестиций, более высокие семейные доходы», – заявил в своем выступлении на семинаре «Антимонопольное регулирование в Российской Федерации. Тенденции и перспективы» в Москве г-н Бернард Филипс, глава Департамента по конкуренции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) 9 декабря 2005 г.

Экономисты Всемирного банка установили связь между конкуренцией и экономическими показателями. В Докладе о мировом развитии за 2005 г. говорится: «Барьеры на пути конкуренции приносят выгоду одним фирмам, лишают возможностей другие фирмы и потребителей, а также увеличивают их расходы. Они также ослабляют заинтересованность защищенных протекционистскими мерами фирм к инновации и повышению производительности. Повышение конкурентного нажима может повысить вероятность инновации в фирме более чем на 50%».

В российской правовой науке конкуренция определяется как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельные действия каждого из них исключаются или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке1.

Политика в области конкуренции, часто называемая «конкурентной политикой», «антитрестовской политикой» или «антимонопольной политикой», как раз призвана следить за тем, чтобы соперничество между компаниями было честным, а условия деятельности – равными.

В общем виде можно сказать, что целью антимонопольной политики во всем мире является развитие конкуренции на рынке, предотвращение монополизации рынков, обеспечение эффективного распределения ресурсов, защита общественных интересов и т.д.

Антимонопольная политика очень важна для экономики России, ибо в сочетании с поддержкой отечественного предпринимательства и организацией защиты прав потребителей служит одним из существенных условий успешного социально-экономического развития нашей страны.

В своей работе я постарался наиболее широко осветить процесс становления антимонопольной политики в России и объяснить наиболее важные и эффективные методы, используемые в этой сфере регулирования экономики. Так же было уделено большое внимание понятию монополии и характерным чертам российской монополии в частности, как наследницы многих социалистических особенностей.

Антимонопольное регулирование и антимонопольная политика

Антимонопольное регулирование — это система законодательных и нормативно-правовых актов, направленных на развитие добросовестной конкуренции и преодоление негативных последствий монопольной власти предприятия на рынке товаров, услуг и факторов их производства.

Основными методами антимонопольного регулирования являются: ограничение монополизации рынка; постоянный государственный мониторинг; запрещение установления монополистических цен; сохранение и поддержание конкуренции на рынке.

Антимонопольное законодательство представляет собой законодательно закрепленные правила деятельности участников хозяйственной деятельности и органов государственного регулирования на рынке товаров и услуг. Основными целями государственного антимонопольного законодательства являются:

• обеспечение благоприятных условий и стимулов для развития конкуренции в народном хозяйстве;

• снятие всех преград для развития конкуренции на правовой основе и предотвращение доминирующего положения отдельных участников рынка;

• исключение монополистических действий центральных органов власти и диктат отдельных участников хозяйственного оборота;

• определение правового режима регулирования ответственности участников рынка за нарушение правил честной и добросовестной конкуренции.

Поскольку деятельность монополий носит антиобщественный характер, то защита свободной конкуренции и ограничение деятельности монополий являются одними из важнейших функций государства. Государство в борьбе с монополиями использует меры: экономического и административного характера.

Основными экономическими мерами поддержания конкуренции и борьбы с монополией являются:

• поощрение создания новых товаров и товаров-заменителей;

• поддержка новых фирм и предприятий среднего и малого бизнеса;

• привлечение иностранных инвестиций;

• учреждение совместных предприятий и создание зон свободной торговли;

• финансирование мероприятий по расширению выпуска дефицитных товаров в целях устранения доминирующего положения отдельных хозяйствующих субъектов.

Основные административные меры поддержания конкуренции отражены в Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ “О защите конкуренции”, принятом в 1991 г. Этот закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Антимонопольная политика представляет собой комплекс государственных мер по совершенствованию антимонопольного законодательства, системе налогообложения, денационализации, разгосударствлению и приватизации собственности, поощрению создания и развития малых предприятий. Регулирование деятельности естественных монополий может осуществляться на основе использования различных форм и методов государственного регулирования. В странах со смешанной экономикой можно выделить четыре основные формы государственного регулирования (табл. 1).

Таблица 1

Формы и методы государственного регулирования экономики

В современных условиях важнейшей задачей государства в реализации антимонопольной политики является создание равных условий для всех субъектов предпринимательства, а целью антимонопольного регулирования — развитие конкуренции, увеличение объемов производства и потребления товаров и услуг, повышение качества и уровня жизни населения.

Особенности российского монополизма

Конкуренция стимулирует технический прогресс, способствует развитию экономики, продвижению отечественных товаров на мировой рынок. Созданию полноценной конкурентной среды в нашей стране мешает засилье монополий, несовершенство антимонопольного законодательства и многое другое.

Монополии существуют во всем мире. Своеобразной монополией в бывшем СССР была командная экономика, построенная на всеобъемлющем директивном планировании, государственном ценообразовании, централизованном распределении материальных ресурсов и по самой своей природе не допускавшая конкуренции ни водной своей части. Внутри этой экономики существовал монополизм центральных ведомств, министерств и предприятий, которые не были независимыми хозяйственными субъектами. Жизненно важные параметры их деятельности устанавливали Госплан, Госснаб и Госкомцен.11

Советской экономике была свойственна непропорционально высокая доля крупных и крупнейших предприятий и чрезвычайно малая доля мелких и средних по сравнению с развитыми странами. В СССР в 1987 г. на одно промышленное предприятие приходилось в среднем 813 рабочих мест, для сравнения эти же показатели в Венгрии - 186, а в Западной Европе - 86.12 Наиболее высокой была концентрация производства в металлургии, машиностроении, химической и текстильной отраслях. Нередко ту или иную продукцию выпускало одно-два предприятия. Это объяснялось удобством централизованного управления крупными предприятиями. Когда все важнейшие решения по развитию экономики страны принимаются общенациональными плановыми органами, управляемость хозяйства тем выше, чем меньше производственных единиц. В самом деле, проконтролировать выпуск определенного вида продукции на одном заводе-гиганте много проще, чем решить ту же задачу, когда названное изделие выпускают две-три сотни мелких заводов.

В итоге народное хозяйство страны в буквальном смысле напоминало единый организм. Подобно тому, как в человеческом организме существуют специализированные органы обеспечения жизнедеятельности всего организма (какие-то функции возложены на сердце, какие-то –на печень, какие-то – на желудок), таки в социалистическом хозяйстве одни заводы удовлетворяли потребность всей страны в одной, другие – в другой продукции. По своим последствиям для хозяйства прекращение поставок любым из них было подобно отказу определенного органа в человеческом организме.13

Причем дублирование было минимальным или вовсе отсутствовало. Так, в конце 80-х годов более 1100 предприятий были полными монополистами в производстве своей продукции. Еще чаще встречалась ситуация, когда число производителей по всей гигантской стране не превышало двух-трех заводов, которые диктовали свои условия потребителю. Всего из 327 товарных групп, выпускавшихся промышленностью страны, 290 (89%) было подвержено сильной монополизации.14

Плохое качество товара, завышенные цены или устаревший ассортимент мало сказывались на изменении спроса в условиях постоянного дефицита и отсутствия выбора поставщиков.

Но социалистические монополии существенно отличались от капиталистических аналогов. Капиталистические монополии возникли "снизу" в результате конкурентной борьбы, а социалистические насаждались "сверху" и действовали в тепличных условиях. В монополисты при капитализме прорывается предприятие - лидер, который использует передовые технологии, имеет значительный научно-технический и производственный потенциал. При социализме монополии зачастую появлялись при отсталой технологической базе. Капиталистические монополии, участвуя в международном разделении труда, вынуждены для повышения конкурентоспособности улучшать качество продукции, равняясь на мировые образцы, что положительно сказывается и на внутреннем рынке, социалистические ограничивались в лучшем случае региональными рамками.

Специфика российских монополий сказалась и на особенностях законодательного регулирования их деятельности. В капиталистических странах монополии появились, когда уже существовали рыночные отношения, и государство, чтобы воспрепятствовать удушению конкуренции, стало вводить ограничивающие нормы. Российское законодательство о конкуренции разрабатывалось при сильных монополиях и лишь формирующихся рыночных отношениях. Поэтому для нашей страны важно не только ограничивать монополизм и злоупотребления доминирующим положением, добиваться соблюдения правил конкуренции, наказывать за их нарушения, но и создавать конкурентную среду, проявляя политическую волю.

Предприятие признается монополистом, если занимает господствующее (доминирующее) положение на рынке товара, не имеющего заменителей, или на рынке взаимозаменяемых товаров. Такое положение позволяет ему затруднять доступ на рынок другим производителям, диктовать свои условия им и потребителям. Доминирующим считается положение предприятия, если его доля на рынке определенного товара не менее 50%. Из этого правила есть исключения:

положение предприятия не будет признано доминирующим, если оно сумеет доказать, что, несмотря на превышение 50-процентного лимита, его положение на рынке не является доминирующим;

положение предприятия считается доминирующим даже тогда, когда его доля на рынке определенного товара меньше 50%, если это доминирование выявил антимонопольный орган, исходя из стабильности доли данного предприятия на рынке, из относительного размера долей его контрагентов, а также из ограниченности доступа на этот рынок новых конкурентов.

Если же доля предприятия на рынке определенного товара не превышает 35%, его положение не может быть признано доминирующим, а оно само монополистом.

Эволюция антимонопольной политики

На сегодняшний день российское антимонопольное законодательство включает в себя законы "О защите конкуренции" от 26 июля 2006 г., "О приватизации государственных и муниципальных предприятий" от 8 июля 2006 г., "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" от 24 июля 2007 г., "О финансово-промышленных группах" от 30 ноября 1995 г., "О естественных монополиях" от 17 августа 1995 г., "Об акционерных обществах" от 14 января 1998 г., "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г., "О рекламе" от 13 марта 2006 г., "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" от 23 июня 1999 г., "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли" от 14 апреля 1998 г. и др., а также нормативно-правовые акты Президента РФ и Правительства РФ.16

Сегодня, спустя без малого двадцать лет после начала рыночных реформ, антимонопольное законодательство необходимо усовершенствовать, преимущественно на основе обобщения правоприменительной практики. Предстоит так обновить правовую базу, чтобы она позволяла еще надежнее пресекать злоупотребления рыночной властью, ущемление интересов хозяйствующих субъектов, применять штрафные санкции к юридическим и физическим лицам, включая должностных лиц федеральных и региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления, еще лучше регулировать безопасность и качество товаров и услуг17.

Но прежде всего логичнее было бы отследить динамику развития, эволюцию антимонопольной политики и антимонопольного регулирования нашей страны.

Для реализации антимонопольной политики, поддержки рыночных структур и предпринимательства, государственного регулирования тарифов в сфере естественных монополий, пресечения монополизма на товарных рынках, создания условий для здоровой конкуренции был создан Государственный комитет по антимонопольной политике, имеющий территориальные управления.

Первоначально ГКАП России руководствовался "презумпцией виновности" в отношении российских предприятий: регистрация новых предприятий была возможна лишь после одобрения со стороны антимонопольных органов. Тем самым антимонопольная политика создавала новые административные барьеры для конкуренции и свободного вхождения на рынок.

Антимонопольная политика изначально мыслилась и закладывалась как пассивная защита возникающей конкуренции с преимущественно разрешительно-запретительной функцией. Придание антимонопольной политике пассивной роли в рамках более «важной» экономической политики объясняет, например, факт отсутствия осмысленного контроля со стороны антимонопольных органов над формированием финансово-промышленных групп в России, объединяющих крупнейших производителей и финансовые структуры главным образом на горизонтальной основе в рамках отдельных отраслей, которые представляются, как показывает мировая практика, наиболее опасными с точки зрения подрыва конкуренции. Предназначение антимонопольной политики быть своего рода "придатком" экономической политики, как это, по-видимому, виделось на первом этапе реформ, проявлялось в активизации преимущественно регистрирующей функции Антимонопольного комитета - составлении и ведении (периодическом пополнении) Реестра предприятий-монополистов, а также в развернутой деятельности Комитета по регулированию ценообразования.

Кроме того, как показывают материалы ГКАП18, первоначально в ведение антимонопольных органов были включены самые разнообразные виды деятельности: контроль за лицензированием, защита прав потребителей, экспертиза учредительных документов союзов, ассоциаций, холдингов и акционерных обществ. Основной функцией ГКАП в этот период считалась разработка положений о правилах торговли и оказании услуг, и осуществлении мер по коммерциализации товаропроводящей сети, что существенно сужало круг целей антимонопольной политики.

Возникли серьезные трудности согласования экономической и конкурентной политик. Это было связано с чрезвычайно ограниченным представлением антимонопольных органов о конкурентных процессах. Так, в докладе ГКАП 1995 г. концентрация производства отождествляется с негативными монопольными эффектами, а деконцентрация трактуется как главный способ борьбы с монополизмом.19 А в действительности сам по себе уровень концентрации, да и монопольное положение могут не сопровождаться злоупотреблениями со стороны хозяйствующих субъектов.

Следует признать, что, в силу узкой ориентации на деконцентрацию и демонополизацию как главные (если и не единственные) способы активизации конкуренции, ГКАП так и не удалось достичь ощутимых успехов в создании полноценной конкурентной среды.

В 1999 г. на его базе создано Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП). В него вошли также Федеральная служба России по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ), Федеральная служба России по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС), Государственный комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства (ГКРП) и Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК).

Наконец пришло понимание того, что антимонопольная политика может как способствовать, так и препятствовать проведению и эффективности экономической политики.

В этот период антимонопольная политика активизируется в рамках ее защитной функции. Появляется новая редакция Закона "О конкуренции...", дополненная многочисленными случаями запрета тех или иных действий фирм. Однако из всех дополнений и изменений в новой редакции по-прежнему лишь две статьи (ст. 17 и 18) касаются поведения фирм exante (регулирование слияний и поглощений и регулирование приобретений акций компаний), причем в большинстве случаев применение данной статьи носит уведомительный, а не предупредительный характер. Политика демонополизации полностью передается в ведение органов антимонопольного регулирования. Тем самым начинается процесс разграничения полномочий экономической и конкурентной политик.

В общем и целом, можно охарактеризовать масштабную работу специалистов ведомства по совершенствованию антимонопольного законодательства, сводившуюся в основном к внесению изменений и дополнений в действующее законодательство, как довольно поверхностную.

В докладе консультанта отдела финансовых и деловых отношений при ОЭСР г-жи Сары Рейнолдс в 2004 г. отмечалось: «Относительно быстрые изменения в структуре [антимонопольного] органа и круге задач, стоящих передним, постоянное внесение поправок в антимонопольное законодательство и связанные с ним законодательные акты и сам объем обязанностей по правоприменению осложняли развитие правовых стандартов и способствовали отвлечению ресурсов от решения ключевых вопросов в сфере конкуренции».20 Низкие пороговые значения при контроле слияний, отсутствие комплексного регулирования естественных монополий и широкая юрисдикция по отношению к действиям государственных органов в комбинации с отсутствием какой-либо свободы в выборе дел для преследования приводили к возникновению трудно поддающейся обработке рабочей нагрузки, включающей в себя большое количество вопросов, решение которых мало влияло на конкуренцию.21

Это и стало одной из причин реорганизации ведомства в 2004 г. 9 марта 2004 г. министерство было упразднено, а его полномочия переданы другим ведомствам. Принадлежавшие МАП России функции федерального антимонопольного органа, контроля за деятельностью естественных монополий и соблюдением законодательства о рекламе перешли к вновь образованной Федеральной антимонопольной службе (ФАС России), руководителем которой стал Игорь Артемьев.

Создавая ФАС России, руководство страны в очередной раз озвучило идею о необходимости развития конкуренции в России и создания условий для повышения конкурентоспособности российских предприятий в мире. Так, Председатель Правительства России Михаил Фрадков заявил, что конкурентная политика является «ключевым элементом создания рыночной экономики», а «ФАС России, по сути, находится на передовых позициях борьбы за создание рынка в России».22

В настоящее время Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, о естественных монополиях, о рекламе, а также изданию в пределах своей компетенции индивидуальных правовых актов в установленной сфере деятельности.23

ФАС России находится в непосредственном подчинении Правительства Российской Федерации, но в отличие от МАП России в состав Правительства России не входит. С одной стороны, это понизило ее статус, с другой стороны, это обеспечило проведение более независимой политики антимонопольного ведомства при возбуждении дел против других органов власти.

Основными функциями ФАС России в настоящее время являются надзор и контроль за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе и законодательства о государственных и муниципальных закупках.

Вместе с тем многие эксперты отмечают, что полномочия российского антимонопольного органа гораздо шире задач, которые стоят перед зарубежными антимонопольными органами. К тому же бюджет ФАС России значительно меньше бюджетов других антимонопольных ведомств.

Заключение

Мы выяснили, что Российская практика антимонопольного регулирования тяготеет к европейской модели. В РФ антимонопольным регулированием занимается ФАС. Только по данным за 2011г. в антимонопольные органы поступило 1 661 заявление о соглашениях (согласованных действиях) хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию и по 315 делам принято решение о признании нарушения и выдано 547 предписаний.

В 2011 г. подготовлен и издан учебник для студентов ВУЗов "Конкурентное право России" под редакцией Руководителя ФАС России, заслуженного экономиста Российской Федерации И.Ю. Артемьева и начальника Аналитического управления ФАС России, к.э.н., заслуженного экономиста Российской Федерации А.Г. Сушкевича. Учебник "Конкурентное право России" рекомендовано использовать как один из методических элементов при создании профильных кафедр в высших учебных заведениях.

В 2011 г. ФАС России учрежден электронный научно-практический журнал "Российское конкурентное право и экономика". Издание направлено на адвокатирование конкуренции, инициирование научных исследований в области правовой защиты конкуренции и функционирования товарных рынков, а также пропаганду целей, стратегии и методов реализации государственной политики в области защиты конкуренции, разъяснение роли антимонопольных органов в обеспечении защиты конкуренции. Значительный интерес журнал представляет как инструмент распространения опыта антимонопольных органов.

На официальном сайте Фас выкладываются ежегодные отчеты о состоянии конкуренции в РФ, пополняется реестр недобросовестных поставщиков, формируются планы дальнейшей деятельности службы.

Мы можем сделать вывод о том, что в РФ идет работа по созданию рынка со здоровой конкуренцией. ФАС России продолжает работу по повышению открытости своей деятельности и качественного уровня работы по адвокатированию конкуренции. Осуществлялось эффективное взаимодействие и сотрудничество с бизнес-сообществом и общероссийскими союзами и объединениями предпринимателей (ОПОРА РОССИИ, РСПП, Деловая Россия, Торгово-промышленная палата Российской Федерации), в том числе в рамках 25 Экспертных советов при ФАС России по ключевым рынкам.

Список использованных источников и литературы

1. Нуралиев, С.У. Экономика / С.У. Нуралиев, Д.С. Нуралиева. – Москва: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2018.
2. Булатова, А.С. Экономика/ учебник/ под ред. А.С. Булатова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮРИСТЪ, 1999
3. Нуреев, Р.М. Курс микроэкономики [Текст]: учебник/ Р.М. Нуреев. - 2-е изд., изм. - М.: НОРМА, 2006
4. Цыганов, А.Г. Доклад Федеральной антимонопольной службы о конкурентной политике в 2011 году
5. http://www.fas.gov.ru/
6. http://ru.wikipedia.org/