Государственная служба в России опыт, современное состояние и направления совершенствования

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Реформирование государственной службы - это приоритетное направление в области современного государственного строительства. Реформированию и развитию государственной службы России в настоящее время уделяется большое внимание. Важность указанного направления отражена в указе Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе ''Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)''»^[1] (далее - Программа), который целенаправленно развивает Концепцию реформирования системы государственной службы Российской Федерации^[2] (далее - Концепция).

Несмотря на то что Программа ограничила период действия 2013 годом и определила в качестве ключевых задач реформирования государственной службы в том числе и обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, на сегодняшний день не все стоящие в Программе задачи решены. Так, остаются не до конца урегулированными некоторые вопросы присвоения и обеспечения соотношения воинских или специальных званий, классных чинов, дипломатических рангов (далее - звания, чины, ранги) при прохождении государственной службы.

Целью данной работы является исследование законодательства о государственной гражданской службе, для достижения поставленной цели были выделены следующие задачи:

- рассмотреть исторические аспекты развития законодательства о государственной службе;

- изучить понятие и административно-правовая природа государственной службы Российской Федерации;

- выявить проблемы законодательства Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы;

- разработать мероприятия по совершенствованию законодательства в сфере государственной службы Российской.

Объект исследования – государственная служба.

Предмет исследования - законодательство о государственной гражданской службе.

Структура работы состоит из введения, основной части, заключения и списка литературы.

Теоретической и методологической базой данной работы послужили труды российских и зарубежных авторов в области муниципального права, материалы периодических изданий и сети Интернет.

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ И СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

1.1 Понятие и административно-правовая природа государственной службы Российской Федерации

Исследование государственной службы обусловлено ее системной природой. Системный подход позволяет выявить основные сущностные характеристики государственной службы и тем самым определить теоретическую основу для изучения особенностей отдельных ее разновидностей, обосновать их концептуальные основы, отвечающие современным требованиям государственно-правового строительства.

Как известно, слово «служба» имеет много значений. В одном случае служба рассматривается как работа, занятие, должность служащего, место работы либо само пребывание на ней, в другом случае - как исполнение обязанностей, долга, в третьем как отрасль производства или учреждение, организация, ведающие какой-либо специальной областью работы, в четвертом как вид религиозной деятельности, религиозный обряд и т.д.

Различно также значение понятия «служба» и как специального юридического термина. Служба рассматривается и как особый вид деятельности граждан по выполнению обязанностей от имени государственных, муниципальных, коммерческих органов, учреждений либо организаций (государственная, муниципальная, коммерческая служба), и как орган, учреждение либо их система (ФСБ России, ФСКН России, ФСИН России и др.), и как особый вид организационно- правового регулирования отношений гражданина и организации при осуществлении им служебных обязанностей.

Указанное обстоятельство обусловливает необходимость уточнения данного термина. Под службой мы понимаем, прежде всего, вид деятельности граждан по выполнению ими полномочий от имени и по поручению организаций, предприятий, учреждений, а также систему правового регулирования и организации этой деятельности.

Государственная служба имеет сложную юридическую природу, что объясняет наличие различных точек зрения по вопросу о ее толковании. В ряде случаев государственная служба определяется как осуществление государственной функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов^[3], а чаще всего отождествляется с профессиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий государственных органов^[4].

Классическим в научной литературе стало определение государственной службы, данное В.М. Манохиным. По его мнению, «государственная служба представляет собой одну из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также саму деятельность этого личного состава - государственных служащих - по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства»^[5]. Методологически верной, как нам представляется, является и позиция Г.В. Атаманчука, который рассматривает государственную службу как явление, охватывающее, характеризующее и определяющее практическое осуществление должностных функций, обязанностей и прав в государственном аппарате^[6].

В целом государственная служба является разновидностью публичной службы, то есть службы в органах публичной администрации. В связи с этим, по нашему мнению, ее возможно рассматривать в следующих смысловых значениях:

во-первых, как особую деятельность граждан по реализации функций государственных органов в пределах предоставленных им полномочий (профессиональную деятельность). Собственно говоря, именно благодаря деятельности граждан по реализации функций государственных органов осуществляется позитивация (внешнее выражение) функционирования государства. Государственная служба в данном случае представляет собой форму существования самого государства и проявляется в различных аспектах государственной деятельности. При этом публично-правовой (по сути, административно-правовой) статус государственных органов предопределяет наличие соответствующего административно-правового статуса и у государственных служащих;

во-вторых, как организационную систему государства, наделенную компетенцией и властными полномочиями, необходимыми для достижения целей, решения задач и выполнения функций государства. Деятельность граждан, находящихся на государственной службе (государственных служащих), по реализации функций государства вызывает потребность в наличии соответствующей организационной системы построения и административно-правового описания иерархии должностей, обеспечивающей выполнение внешних государственных функций и функций в сфере внутриорга- низационной деятельности государственных органов;

в-третьих, как вид внутриорганизаци- онной деятельности, связанной с формированием кадрового состава, реализацией целей, задач и принципов государственной кадровой политики. Выполнение внешних и внутренних функций обусловливает необходимость организационно-правового регулирования деятельности в области кадрового обеспечения государственной службы, то есть повседневного практического решения вопросов отбора, расстановки, выдвижения, перемещения и высвобождения государственных служащих, их обучения и воспитания, социальной защиты и т.д.;

- в-четвертых, как подотрасль административного права, включающую административно-правовые нормы и иные правовые средства, обеспечивающие самостоятельное регулятивное воздействие на общественные отношения в сфере государственной службы. Иначе говоря, государственная служба обеспечивается самостоятельной подсистемой административно-правового регулирования. В связи с этим именно административно-правовое регулирование государственной правоохранительной службы и является предметом нашего исследования.

Таким образом, государственная служба представляет собой сложное административно-правовое явление, связанное с профессиональной деятельностью граждан по выполнению функций государства в определенной сфере государственного управления, обладающее организационной структурой и системой правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере, а также связанное с осуществлением внутриорганизационной деятельности в области кадрового обеспечения функционирования государственных органов. При этом государственная служба во всех своих смыслах может рассматриваться именно как административно-правовое явление, поскольку:

а) является основной формой внешнего выражения деятельности государства, связанной с реализацией его основных целей, задач и функций;

б) обладает признаками организационной подсистемы государства, то есть имеет внутреннюю структуру, иерархическое построение составляющих ее элементов, характеризуется управляемостью и наличием главной цели, обладает внутренними и внешними связями и другими системообразующими свойствами и признаками;

в) выполняет функцию кадрового обеспечения государственных органов, то есть реализации целей, задач и принципов кадровой политики в различных сферах функционирования государства; отбора, расстановки, выдвижения, перемещения и высвобождения служащих, их обучения и воспитания, социальной защиты служащих и их семей;

г) является подотраслью административного права (служебным правом), содержащей административно-правовые нормы и иные правовые средства, обеспечивающие самостоятельное регулятивное воздействие на общественные отношения в сфере обеспечения функционирования государственных органов.

1.2 Принципы государственной службы

Государственная служба, несомненно, является важнейшей составляющей успешного и сбалансиро­ванного функционирования государства. Государственные служащие, занимающие различные должности в различных учреждениях, реализуют свои обязанности во благо своей страны. Между тем, очень часто воз­никают трудности с определением понятия «государственная служба» и далеко не каждый человек пони­мает, кого можно относить к государственным служащим.

Государственная гражданская служба согласно Федеральному закону от 27 июля 2004 года №79 - ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» характеризуется следующими осо­бенностями^[7]:

• Во-первых, данный вид службы является профессиональной служебной деятельностью, предпола­гающий высшего профессионального образования.
• Во-вторых, она осуществляется путем замещения государственной службы в государственных ор­ганах.

- В-третьих, с точки зрения направленности деятельности субъектов с точки зрения того, по какой направленности они осуществляют свою деятельность, объема их полномочий.

В общем смысле термин «принцип» понимают как основополагающее исходное теоретическое нача­ло, составляющее основу образования и функционирования какой-либо системы. Будучи закрепленными законом, принципы становятся правовыми общеобязательными нормами-принципами.

Принципы, закрепленные в современном Российском законодательстве, не просто отражают смысл государственной гражданской службы - они образуют начало организации всей административной власти в Российской Федерации, являются исходной моделью для всех других законодательных и иных норматив­ных правовых актов, которые определяют правовые механизмы их реализации. Указанные принципы нахо­дятся в системной взаимосвязи; каждый из них отражает лишь одну закономерность деятельности государ­ственных органов и служащих, однако эффективная их реализация возможна только в комплексе: соблю­дение одних способствует реализации других, и, напротив, нарушению какого-либо одного принципов отри­цательно сказывается на выполнение всех остальных.

Главное состоит в том, что эти принципы имеют государственное значение, всеобщее и общеобяза­тельное. Федеральные органы власти и органы власти субъектов РФ обязаны проводить их в жизнь, а гос­ударственные служащие обязаны руководствоваться ими в своей практической деятельности.

Принципы работы в государственной системе четко определены в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»^[8].

Принципами гражданской службы являются:

• первостепенное значение прав и свобод человека и гражданина;
• единство организационных и правовых основ гражданских служб Российской Федерации всех уров­ней от федерального до муниципального;
• равный доступ граждан к госслужбе и равные условия ее прохождения, независимо от пола, нацио­нальности, религиозных убеждений, места жительства, имущественного и должностного положения. Сущ­ность принципа равного доступа к государственной гражданской службе заключается в отсутствии ограни­чений при приеме на государственную службу в зависимости от расы, пола, национальности, языка, соци­ального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства и т.д.;
• имеют значение владение государственным языком Российской Федерации и профессиональные и деловые качества кандидата;
• компетентность и профессионализм служащих;
• стабильность в работе госорганов; доступность информации о гражданской службе;
• защищенность служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятель­ность;
• взаимодействие с гражданами и общественными объединениями. Для взаимодействия муници­пального и хозяйственного образований характерны высокая инфраструктурная зависимость субъектов взаимодействия, поэтому устойчивость и долговременность их отношений следует признать достаточно высокими, что позволяет сделать вывод о наличии взаимной заинтересованности в развитии такого взаи­модействия^[9].

Очевидно, что закрепленные в законодательстве принципы государственной гражданской службы должны выступать для служащих в качестве основы, ориентира в выборе целей и приоритетов профессио­нальной служебной деятельности.

В связи с этим возникает вопрос о том, чем, прежде всего, должны руководствоваться служащие при исполнении своих должностных обязанностей. На наш взгляд, речь должна идти об их стремлении прине­сти пользу своей Родине, своему народу. Поэтому наиболее фундаментальным принципом государствен­ной службы, безусловно, является патриотизм.

Однако данный принцип государственной гражданской службы (как и государственной службы, в це­лом) законодательно не закреплен. Тем самым, можно сделать вывод о том, что в законодательно закреп­ленных принципах государственной гражданской службы слабо выражены духовно-нравственные основы профессиональной служебной деятельности^[10].

В соответствии с этим, качества личности государственного служащего - это обобщенные, наиболее устойчивые характеристики, которые оказывают решающее влияние на деятельность в сфере государ­ственного управления.

В целом, требования, предъявляемые к государственным служащим, зависят от места, занимаемого государственным органом, в котором они работают в общей системе государственного аппарата, а также от характера выполняемой ими по должности работы и не предусматривают неких обобщенных требований к профессионально значимым качествам. Специальные требования, предъявляемые к поступающим на гос­ударственную службу, относятся исключительно к области квалификации претендента и не отражают каких- либо специально оговоренных профессионально значимых качеств специалистов государственной службы.

Именно по этой причине формирование профессионально значимых качеств государственных слу­жащих в процессе профессиональной подготовки не имеет системного и структурированного характера. Вместе с тем, имея высокие полномочия, данные специалисты обязаны эффективно решать входящие в круг их компетенций задачи государственного управления, как в интересах самого государства, так и обще­ства и его отдельных граждан.

Считаем, что комплекс профессионально значимых качеств государственных служащих включает: способность к самоорганизации, дисциплинированность, ответственность, трудолюбие, способность к пла­нированию деятельности, настойчивость, этичность, коммуникабельность, нервно- психическую устойчи­вость, стрессоустойчивость, самоконтроль, аналитическое мышление, интуиция, креативность, вежливость, тактичность, добросовестность стремление к саморазвитию и профессиональному совершенствованию, самокритичность.

Таким образом, построение и развитие государственности, осуществление инновационных преобра­зований в обществе для решения социально значимых проблем, ключевых для обеспечения устойчивого развития государства, невозможно без комплекса сформированных устойчивых характеристик личности государственного служащего - профессионально значимых качеств.

На сегодняшний день в государственной гражданской службе можно отметить ряд проблем реализа­ции принципов государственной гражданской службы и определить способы их решения:

• внедрение системы борьбы с коррупцией за счет внедрения современных технических средств наблюдения;
• законодательное ограничение действий вышестоящих государственных служащих над подчинен­ными сотрудниками и гражданами;
• внедрение рейтинговых показателей эффективности работы госслужащих;
• расширение круга подчиненных лиц, допущенных до тайной (анонимной) аттестации своих началь­ников на предмет их компетентности в решении перспективных задач государственной службы;
• запрет на уровне Правительства РФ, субъекта РФ на прием на государственную службу лиц, состо­ящих в близком родстве с вышестоящим руководителем конкретного министерства или ведомства;
• упразднение практики подбора персонала по признакам личной преданности, излишнего доверия;
• принятие исчерпывающих мер по преодолению правового скептицизма среди государственных служащих^[11].

Таким образом, государственная служба - это профессия, требующая специальных знаний, умений и навыков, опыта работы. Государственный служащий должен и обязан быть профессионалом - работником высшего класса, специалистом своего дела.

1.3 Правовые и организационные основы порядка прохождения государственной службы в РФ

В современной России проблема модернизации государственного управления становится одной из приоритетных, учитывая ту большую роль, которую здесь всегда играло государство в обществе, а также особый характер российской бюрократии. Именно поэтому реформу государственной службы следует рассматривать важнейшим ресурсом модернизации системы государственного управления. Ключевым же направлением реформирования данной сферы является создание эффективного законодательства.

Законодательством Российской Федерации государственная служба определяется как профессиональная служебная деятельность граждан РФ по исполнению полномочий:

• государства;
• органов федеральной власти;
• субъектов РФ;
• органов власти субъектов РФ;
• лиц, которые замещают должности, определяемые Конституцией РФ, федеральными законами для исполнения полномочий органов государственной власти на федеральном уровне власти;
• лиц, которые замещают должности, определяемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для исполнения полномочий органов государственной власти на уровне субъектов РФ»^[12].

Таким образом, законодательство представляет государственную службу как профессиональную деятельность, которая осуществляется на основе специальных умений, знаний и навыков, службу, требующую определенной подготовки и профессионального образования. Законодательство Российской Федерации регламентирует гражданскую службу как вид государственной службы, который призван обеспечить осуществление полномочий государственных органов.

Законодательство указывает, что государственная служба нацелена на исполнение полномочий органов власти федерального уровня и органов власти уровня субъектов РФ.

Поскольку понятие государственной гражданской службы в определенной степени является исключающим, положения и систему функционирования гражданской службы регулирует специальный закон «О государственной гражданской службе»^[13], который в статье 3 дает определение данному виду деятельности. В документе указано, что государственная гражданская служба является самостоятельным видом государственной службы. Таким образом, юридически гражданская служба отделена от военной и государственной службы иных видов. Цель данного вида деятельности - исполнение полномочий государственных органов федерального уровня, государственных органов уровня субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности федерального уровня и уровня субъектов РФ. Ведущим признаком гражданской службы выступает профессиональная деятельность, или непрерывное, преемственное, в полной мере компетентное исполнение полномочий органов государственной власти, а также лиц, замещающих должности государственной службы. При это под государственным органом следует понимать специальную структуру, образуемую в установленном законом порядке, наделенную определенными полномочиями, которые необходимы для реализации соответственных функций государственной власти.

Таким образом, следует сделать вывод, что государственная служба - это регламентируемая действующим законодательством служебная деятельность, направленная на обеспечение исполнения определенных государственных полномочий на федеральном и региональном уровне.

В систему государственной службы, согласно ст. 2 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», включены:

• государственная гражданская служба;
• военная служба;
• государственная служба иных видов^[14].

Организация деятельности государственной службы осуществляется в соответствии с определенными принципами. В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» функционирование системы государственной службы осуществляется на основе общих правил - принципов государственной службы. К ним, в частности, относятся принципы федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равный доступ к государственной службе, единство правовых и организационных основ государственной службы, взаимосвязь государственной и муниципальной служб, открытость государственной службы и доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих, защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. В Законе «О государственной гражданской службе» также указан принцип стабильности государственной службы. Данный список не является исчерпывающим, другими федеральными законами могут быть предусмотрены другие принципы построения и функционирования видов государственной службы. Формирование данных принципов - отражение длительного исторического процесса, опыта взаимодействия государственной власти и гражданского общества как в истории нашей страны, так и в мировой истории^[15].

В настоящее время принято выделять такие группы принципов государственной службы как:

• принципы социально-политические. Сюда относятся демократизм, участие в государственной управленческой деятельности населения, равноправие лиц различных национальностей, равенство перед законом всех; объективность; законность; учет и гласность общественного мнения^[16];
• принципы строя аппарата государственного управления - территориальный, функциональный, отраслевой;

- принципы деятельности (функционирования) государственного управленческого аппарата - единоначалие, нормативность деятельности, разделение управленческого труда, коллегиальность, оперативная самостоятельность, ответственность за принятые решения.

Принципы социально-политические. Сюда относятся принципы сферы государственного управления. Они распространены на всю исполнительно­распорядительную деятельность и управленческие структуры, действующие в государстве. Принципы данной группы, обычно, закреплены в нормативном порядке^[17].

Наиболее рациональный выбор субъектов управленческой деятельности обеспечивают организационные принципы построения государственного управленческого аппарата. Отталкиваясь от этих принципов и учитывая конкретные социальные и экономические условия, реализуется распределение компетенций структур управления (управленческих органов)^[18]. Они максимально эффективно должны управленческий труд распределить и устранить в деятельности центральных и местных органов параллелизм, равно как и в нижестоящих и вышестоящих звеньях аппарата^[19].

В соответствии с указанными принципами, субъекты государственного управления дифференцируют в соответствии с отраслями, сферами и территориями, в совокупности формируя целостную систему государственного управления. Грамотно и верно организованная структура обеспечит эффективную работу всей системы. В настоящее время структура субъектов государственного управления Российской Федерации базируется на отраслевом, межотраслевом (функциональном) и территориальном принципах.

Организационные принципы деятельности (функционирования) государственного управленческого аппарата используются при определении содержания деятельности определенных управленческих структур. Соблюдение данных принципов даст возможность более эффективно применять потенциал государственных служащих, сотрудников научно-исследовательских организаций, технических работников. Посредством данных принципов обеспечивается принятие верных и справедливых управленческих решений, применение и организация рациональных процедур управления, исполнительская дисциплина и действенный контроль.

Таким образом, государственная служба проходит в государственных органах, образованных в установленном законом порядке и наделённых государственными полномочиями для осуществления функций государственной власти. Лицо, находящееся на государственной службе, служит государству и выполняет работу по реализации задач и функции государства, попадая под специальный правовой режим, реализует от имени государства его цели и функции, отнесённые законодательными актами РФ и субъектов РФ к государственной службе, что придаёт государственной службе параметры публично-правового института.

На формирование современной государственной службы России безусловно оказали влияние исторические аспекты развития государственной службы Российского государства как дореволюционного, так и советского периодов.

Так же, хотелось бы добавить, что аутсорсинг публичных услуг это одна из современных форм повышения эффективности организации работы государственных и муниципальных служащих и государственного органа в целом и позволяет вовлечь население и предпринимателей в систему оказания публичных услуг населению и оценить эффективность оказания государственных услуг^[20].

ГЛАВА 2 АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ И ПУТИ РЕШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБОЙ

2.1 Проблемы законодательства Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы

Одним из направлений административной реформы, проводимой в Российской Федерации, является реформирование государственной гражданской службы. В рамках данного направления 27 июня 2004 года был принят Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ), устанавливающий правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы РФ.

Применение Федерального закона № 79 на практике выявило, что на сегодняшний день нет ряда федеральных законов, наличие которых предусмотрено Федеральным законом № 79, что существенно затрудняет реализацию его положений.

Так, пункт 11 части 1 статьи 52 Федерального закона № 79-ФЗ устанавливает, что гражданским служащим гарантируется «государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей»^[21], однако Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей» пока не принят.

Не принят федеральный закон о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации, наличие которого определено пунктом 5 части 1 статьи 52 Федерального закона № 79-ФЗ.

Остаются не определенными на сегодняшний день случаи, порядок и размеры выплат по обязательному государственному страхованию, гарантия которого закреплена в пункте 7 части 1 статьи 52 Федерального закона № 79-ФЗ.

Часть 11 статьи 70 Федерального закона № 79-ФЗ устанавливает, что «порядок рассмотрения служебного спора комиссией по служебным спорам, а также порядок принятия решения комиссией по служебным спорам и его исполнения регулируется федеральным законом»^[22], но данного федерального закона нет.

Не принят федеральный закон, устанавливающий случаи, порядок и условия предоставления гражданскому служащему и членам его семьи государственной защиты от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей, наличие которого предусматривает пункт 10 части 1 статьи 52 Федерального закона № 79-ФЗ.

Кроме того, порядок реализации отдельных положений Федерального закона № 79-ФЗ, как установлено в самом Федеральном законе № 79-ФЗ, должен регламентироваться правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Но некоторые вопросы так и не определены.

Так, согласно части 14 статьи 50 Федерального закона № 79-ФЗ «обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений, общие для государственных органов и гражданских служащих, утверждаются соответственно Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации». Данные показатели не утверждены.

Не утверждено Президентом Российской Федерации Положение о кадровом резерве на федеральной гражданской службе, которое предусмотрено частью 11 статьи 64 Федерального закона № 79-ФЗ. Что существенно осложняет работу по формированию кадрового резерва.

Президентом Российской Федерации не утвержден перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда, а также порядок установления оплаты труда гражданских служащих, предусмотренный частью 14 статьи 51 Федерального закона № 79- ФЗ.

Таким образом, принятие вышеназванных федеральных законов позволит сократить число пробелов в действующем законодательстве, регламентирующих государственную гражданскую службу, и тем самым позволит значительно облегчить правоприменительную практику в данной сфере.

2.2 Модернизация государственной службы

Государственная служба направлена на обеспечение эффективного функционирования государства, а уровень ее развития прямо сказывается на темпах и результатах реформ во всех сферах государственной и общественной жизни. Принципы государственной службы тесно взаимосвязаны: соблюдение одних способ­ствует реализации других, нарушение одного отрицательно сказывается на выполнении остальных.

Численность работников, замещавших государственные должности, по состоянию на 2016 год, распре­делялась следующим образом: на долю исполнительной власти приходилось 1264,8% работников, законода­тельной — 33,2%, судебной власти и прокуратуры — 230,2%. В других государственных органах было занято 17,5% лиц, замещавших государственные должности. Этот рост обусловлен формированием в соответствии с Конституцией РФ государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики: налоговых, финансовых, занятости населения, миграции и др., а также органов местного самоуправления.

Растет и удельный вес расходов на государственное управление в общих расходах федерального бюд­жета. С каждым годом мы видим тенденция роста расходов и выделения бюджетных средств на государ­ственный аппарат. Для характеристики современного состояния государственной и муниципальной службы определенное значение имеет анализ образовательного уровня государственных и муниципальных служа­щих. В конце 2016 г. доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 73%. При этом 40% государственных служащих имели высшее образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 22% — юридическое образование, 18% — высшее техническое образование, 22,4% среднее общее или среднее специальное.

Сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чье профессиональное образо­вание не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой им должности. Так, не имеют про­фессионального образования 26,7 тыс. чел., или 4,6% от численности государственных служащих, замещаю­щих должности, имеющие зачастую обеспечивающие функции. Далеко не совершенны также качественный состав и структура муниципальных служащих.

Проблемы реформирования государственной и муниципальной службы

1. Низкий уровень профессиональных кадров и недостойная система стимулирования и материально­го обеспечения государственных служащих.
2. Нехватка опытных кадров, ранний выход на пенсию. Усиливается дефицит государственных и му­ниципальных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях.
3. Снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности, в силу чего наиболее квалифицированные кадры не стремятся переходить на государственную службу из бизнес-структур.
4. Недостатки в области подготовки кадров для государственной службы и профессионального раз­вития государственных служащих. Сохраняется преобладание государственных служащих с непро­фильным образованием.
5. Консервативная система подготовки и отсутствие профессионального развития госслужащих. Муж­чины преобладают на должностях руководителей, а женщины — на должностях специалистов.
6. Несовершенная организация приёма и неэффективная карьерная система государственной служ­бы. Поступление граждан на государственную службу и должностной (служебный) рост в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств.
7. Текучесть управленческих кадров. Частая смена руководителей органов власти и управления не­редко приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению госслужащих.
8. Слабая организация рабочей деятельности. Рабочее поле государственных и муниципальных орга­нов недостаточно регламентировано и слабо контролируется со стороны гражданского общества.
9. Неэффективность профессиональной этики. При утрате прежних нормы морали и идеологического воздействия, регулировавших поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах, нет четко сформированных новых норм и кодексов.

На сегодняшний день для модернизации государственной службы важно следующее:

1. Строгое следование законам РФ, в рамках Конституции РФ.
2. Возрождение доверия к государственной власти со стороны общества. Создание мониторинговой системы: социальные опросы, голосования и т.д.
3. Приведение структуры органов государственного управления в соответствие с потребностями обще­ства.
4. Модернизация кадровой системы, составление и корректировка списков кадрового резерва.
5. Замещение должностей государственной службы только по конкурсу.
6. Подготовка и практическое введение в жизнь системы открытых конкурсов на вакантные должно­сти государственной службы.
7. Укрепление положения государственного служащего, повышение его авторитета в обществе. Созда­ние системы материальных, организационных и моральных стимулов для привлечения и удержания перспективных кадров, разработка контрактной системы.
8. Улучшение профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих. Прове­дение аттестации и переподготовки свех профессиональных служащих на основе разработанных критериев.
9. Усиление внимания к нравственным качествам государственных служащих. Создание новых правил служебного поведения государственных служащих и законодательных механизмов их реализации.
10. Обеспечение стабильности кадров государственной службы. Программы по информатизации и про­паганде реформы государственной службы. Повышение профессионального управленческо-кадрового уровня общества, за счёт проработанной конкурсной системы поступления в высшие учебные заведения по профилю государственная служба.
11. Усиление мотивации эффективного и качественного труда: стабильно растущая заработная плата; пе­ревод на контрактную систему; уверенный карьерный рост; перспектива полного социального пакета.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате поставленных во введении задач, были сделаны следующие выводы:

1. Конституция СССР 1977 г. обеспечивала принципы подбора и расстановки кадров в государственном аппарате (ст. 7-8), фиксировала подотчетность кадров государственного аппарата Советам народных депутатов (ст. 105, 148 и др.), выделяла категорию «должностные лица» (ст. 3, 4, 49).

Можно сделать вывод, что в советское время, во-первых, правовое регулирование получили только отдельные аспекты государственно-служебных отношений. Во-вторых, часть актов однозначно устарела и относилась еще к довоенному периоду. В-третьих, отсутствие отдельного общесоюзного нормативного специального акта, посвященного собственно государственной службе, тормозило качественное ее развитие в советской стране, и практическая реализация идей правового оформления государственной службы началась только в середине 80-х гг. XX в., когда была предпринята попытка создания новой системы государственной службы.

2. Государственная служба представляет собой сложное административно-правовое явление, связанное с профессиональной деятельностью граждан по выполнению функций государства в определенной сфере государственного управления, обладающее организационной структурой и системой правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере, а также связанное с осуществлением внутриорганизационной деятельности в области кадрового обеспечения функционирования государственных органов. При этом государственная служба во всех своих смыслах может рассматриваться именно как административно-правовое явление, поскольку:

а) является основной формой внешнего выражения деятельности государства, связанной с реализацией его основных целей, задач и функций;

б) обладает признаками организационной подсистемы государства, то есть имеет внутреннюю структуру, иерархическое построение составляющих ее элементов, характеризуется управляемостью и наличием главной цели, обладает внутренними и внешними связями и другими системообразующими свойствами и признаками;

в) выполняет функцию кадрового обеспечения государственных органов, то есть реализации целей, задач и принципов кадровой политики в различных сферах функционирования государства; отбора, расстановки, выдвижения, перемещения и высвобождения служащих, их обучения и воспитания, социальной защиты служащих и их семей;

г) является подотраслью административного права (служебным правом), содержащей административно-правовые нормы и иные правовые средства, обеспечивающие самостоятельное регулятивное воздействие на общественные отношения в сфере обеспечения функционирования государственных органов.

3. Принятие вышеназванных федеральных законов позволит сократить число пробелов в действующем законодательстве, регламентирующих государственную гражданскую службу, и тем самым позволит значительно облегчить правоприменительную практику в данной сфере.

4. В настоящее время отсутствует нормативное закрепление соотношения рангов со званиями и чинами.

Учитывая изложенное, в целях актуального соотношения чинов, званий и рангов с учетом квалификационных требований к должностям на различных видах государственной службы, следует дополнить имеющуюся таблицу соотношения чинов и званий еще и дипломатическими рангами, которые присваиваются в Министерстве иностранных дел Российской Федерации.

Указанные предложения по совершенствованию законодательства позволят выработать единый подход к обеспечению соотношения чинов, званий и рангов на различных видах государственной службы Российской Федерации, устранят имеющуюся несогласованность в этой сфере и позволят решить задачи современной государственной службы.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим», в Положение и в таблицу соотношения классных чинов, утвержденные этим указом: указ Президента Российской Федерации от 30 сентября 2013 г. № 744 // СЗ РФ. - 2013. - № 40. - Ч. 3. - Ст. 5045.
2. О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области пожарной безопасности: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 116-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3033.
3. О воинской обязанности и военной службе: Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ // СЗ РФ. - 1998. - № 13. - Ст. 1475.
4. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
5. О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим: указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 // СЗ РФ. - 2005. - № 6. - Ст. 440.
6. О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции: указ Президента российской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 1554 // СЗ РФ. - 2007. - № 48. - Ст. 5952.
7. О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ: указ Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. № 613 // СЗ РФ. - 2003. - № 23. - Ст. 2197.
8. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.
9. О Следственном комитете Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ // сЗ рФ. - 2011. - № 1. - ст. 15.
10. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). - 2011. - № 49. - Ч. 1. - Ст. 7020.
11. О службе в таможенных органах Российской Федерации: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ // СЗ РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3586.
12. О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»: указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 // СЗ РФ. - 2009. - № 11. - Ст. 1277.
13. О Федеральной фельдъегерской связи: Федеральный закон от 17 декабря 1994 г. № 67-ФЗ // СЗ РФ. - 1994. - № 34. - Ст. 3547.
14. Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ // СЗ РФ. - 2010. - № 31. - Ст. 4174.
15. Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ // СЗ РФ. - 2010. - № 31. - Ст. 4174.
16. Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2011 г. № ГКПИ11-1773, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующими пунктов 13 и 22 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим, утвержденным Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113: определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2012 г. № КАС12-15 // Текст Концепции официально опубликован не был.
17. Административное право: Учеб. / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2009. С. 200.
18. Архипова Т. Г. История государственной службы в России. XVIII-XX века / Т. Г. Архипова, М. Ф. Румянцева, А. С. Сенин. — М. : Изд-во Рос. гос. гуманит. ун-та, 1999. — 230 с.
19. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Моногр. М., 2008. С. 75.
20. Бахрах, Д.Н. Государственная Служба России: учебное пособие / Д.Н. Бахрах. - М.: Проспект, 2017. - 149 с.
21. Буравлев Ю.М. Задачи государственной службы// Государственная власть и местное самоуправление. — 2012
22. Вопросы прохождения военной службы: указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237 // СЗ РФ. - 1999. - № 38. - Ст. 4534.
23. Вопросы прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел: указ Президента Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. № 1575 // СЗ РФ. - 2012. - № 48. - Ст. 6668.
24. Вопросы Федеральной миграционной службы: указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 // СЗ РФ. - 2004. - № 30. - Ст. 3150.
25. Воробьева С. Е. Существование легальной оппозиционной партии как признак демократического политического режима (исторический экскурс на примере истории России XX-XXI вв.) // Цивилизация знаний: проблемы модернизации России: труды XI Международной конференции. - М., 2010. - С. 319-322
26. Государственная служба // Большая советская энциклопедия : в 30 т. — М. : Совет. энцикл., 1972. — Т. 7. — С. 155-156.
27. Граждан В. Д. Государственная гражданская служба / В. Д. Граждан. - М.: Юркнига, 2015.
28. Граждан В.Д. Государственная служба как наука и профессиональная деятельность. М.: РАГС, 2012
29. Еремин С.Г. О современном публичном обсуждении вопросов управления государственным имуществом и приватизации / Право и экономика. 2014. №2 (312). С. 4-7.
30. Еремин С.Г. Современные Проблемы Управления Государственной И Муниципальной Собственностью. М.: Изд. Юстицинформ, 2014. - С. 123
31. Кашин А.В. Системное взаимодействие муниципального и хозяйственного образования // Авто­реферат диссертации. - Новосибирск, 2008. - 23 с.
32. Кашин А.В. СПЕЦИФИКА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНСТРУМЕНТОВ АУТСОРСИНГА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛИТЕТА // В сб.: Проблемы экономической науки и практики: сборник научных трудов. под ред. С.А. Филатова; Новосиб. гос. ун-т экономики и управления. Новосибирск, 2015. С. 71­75.
33. Кашин А.В., Смакотина Е.Р., Шванова К.С. Актуальные вопросы развития государственной поддержки малого и среднего бизнеса // В сборнике: ИННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ: ПОТЕНЦИАЛ НАУКИ И СОВРЕМЕННОГО ОБРАЗОВАНИЯ сборник статей Международной научно-практической конференции: в 3 частях. 2018. С. 145-150.
34. Кашин, А.В. Особенности формирования системного взаимодействия властных структур и доми­нирующей фирмы как основы для стратегического развития территориального хозяйственного комплекса / А.В. Кашин // Сибирская финансовая школа. - 2007. - № 4 (65). - С. 31-35.
35. Кашин, А.В. Системное взаимодействие муниципального и хозяйственного образования / А.В. Кашин // Автореферат диссертации. - Новосибирск, 2015. - 23 с.
36. Колодкин Л. М. Правовое регулирование государственной службы до 1991 г. / Л. М. Колодкин // Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. — М. : РАУ, 2013. — С. 55-61.
37. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под ред. В.А. Козбаненко // СПС «КонсультантПлюс».
38. Конституция Российской Федерации.
39. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации: утверждена Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. // Текст Концепции официально опубликован не был.
40. ЛИТЕРАТУРА
41. Макаров В. В. Советский период развития института государственной службы / В. В. Макаров // Известия Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена. — 2008. — № 61. — С. 156-159.
42. Манохин В. М. Конституционные основы законодательства о государственной службе / В. М. Манохин // Правоведение. — 1983. — № 4. — С. 11-18.
43. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2014. C. 116.
44. Матвеев С.П. Совершенствование законодательства о государственной службе как фактор укрепления гарантий социальной защиты государственных служащих // Вестник Воронежского института МВД России. - 2011. - № 4. - С. 116-124.
45. Панина О.В. Современные Методы Государственного Управления: Менеджеральный Подход И Политическое Управление / Вестник Финансового университета. 2006. №4. С. 26-39.
46. Попов А. П. Государственная и муниципальная служба в России: Проблемы и перспективы / А. П. Попов. - М., 2015.
47. Проект федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации»: из материалов Правового департамента МВД России.
48. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. М., 2012. Т. 1: История. Наука, предмет. Нормы. Субъекты. С. 618.
49. Трифонов, Ю.Н. Принципы государственной гражданской службы и их значение в профессио­нальной служебной деятельности / Ю.Н. Трифонов // Политическое управление: научный информационно­образовательный электронный журнал. - 2015. - № 3 (11). - С. 59-61.
50. Фомина В.П., Алексеева С.Г. Необходимость модернизации государственной службы в Российской Федерации. «Ми­кроэкономика», всероссийский научно-практический журнал ОАО «Институт микроэкономики» № 2, 2014
51. Фомина В.П., Алексеева С.Г. Об оценке эффективности государственного управления. «Микроэкономика», всерос­сийский научно-практический журнал ОАО «Институт микроэкономики» № 3, 2015
52. Фурсов В. А. Правовые и организационные основы государственной службы (1917-1941 гг.) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 / В. А. Фурсов. — М., 2002. — 30 с.
53. Шевченко, Е.А. Актуальные вопросы совершенствования принципов государственной граждан­ской службы / Е.А. Шевченко // Вестник АПК Ставрополья. - 2015. - № 2 (18). - С. 316-319.
54. Шободоева А. В. Государственная гражданская служба России: историко-право- вые и морально-нравственные аспекты / А. В. Шободоева. — Иркутск : Изд-во БГУЭП, 2014. — 224 с.

1. О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»: указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 // СЗ РФ. - 2009. - № 11. - Ст. 1277. ↑

2. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации: утверждена Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. // Текст Концепции официально опубликован не был. ↑

3. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. М., 2012. Т. 1: История. Наука, предмет. Нормы. Субъекты. С. 618. ↑

4. Административное право: Учеб. / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2009. С. 200. ↑

5. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2014. C. 116. ↑

6. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Моногр. М., 2008. С. 75. ↑

7. Федеральный закон от 07.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // КонсультантПлюс. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48601/ ↑

8. Федеральный закон от 07.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // КонсультантПлюс. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48601/ ↑

9. Кашин А.В. Системное взаимодействие муниципального и хозяйственного образования // Авто­реферат диссертации. - Новосибирск, 2008. - 23 с. ↑

10. Кашин, А.В. Особенности формирования системного взаимодействия властных структур и доми­нирующей фирмы как основы для стратегического развития территориального хозяйственного комплекса / А.В. Кашин // Сибирская финансовая школа. - 2007. - № 4 (65). - С. 31-35. ↑

11. Трифонов, Ю.Н. Принципы государственной гражданской службы и их значение в профессио­нальной служебной деятельности / Ю.Н. Трифонов // Политическое управление: научный информационно­образовательный электронный журнал. - 2015. - № 3 (11). - С. 59-61. ↑

12. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Система «Гарант» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.garant.ru/ 185886 / (дата обращения: 30.10.2019). ↑

13. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Система «Гарант» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.garant.ru/12136354/ (дата обращения: 30.10.2019). ↑

14. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Система «Гарант» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.garant.ru/ 185886 / (дата обращения: 30.10.2019). ↑

15. Воробьева С. Е. Существование легальной оппозиционной партии как признак демократического политического режима (исторический экскурс на примере истории России XX-XXI вв.) // Цивилизация знаний: проблемы модернизации России: труды XI Международной конференции. - М., 2010. - С. 319-322 ↑

16. Панина О.В. Современные Методы Государственного Управления: Менеджеральный Подход И Политическое Управление / Вестник Финансового университета. 2006. №4. С. 26-39. ↑

17. Еремин С.Г. Современные Проблемы Управления Государственной И Муниципальной Собственностью. М.: Изд. Юстицинформ, 2014. - С. 123 ↑

18. Кашин А.В., Смакотина Е.Р., Шванова К.С. Актуальные вопросы развития государственной поддержки малого и среднего бизнеса // В сборнике: ИННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ: ПОТЕНЦИАЛ НАУКИ И СОВРЕМЕННОГО ОБРАЗОВАНИЯ сборник статей Международной научно-практической конференции: в 3 частях. 2018. С. 145-150. ↑

19. Еремин С.Г. О современном публичном обсуждении вопросов управления государственным имуществом и приватизации / Право и экономика. 2014. №2 (312). С. 4-7. ↑

20. Кашин А.В. СПЕЦИФИКА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНСТРУМЕНТОВ АУТСОРСИНГА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛИТЕТА // В сб.: Проблемы экономической науки и практики: сборник научных трудов. под ред. С.А. Филатова; Новосиб. гос. ун-т экономики и управления. Новосибирск, 2015. С. 71­75. ↑

21. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». - 3-е изд. - М.: Ось-89, 2008. - 80 с. ↑

22. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». - 3-е изд. - М.: Ось-89, 2008. - с.54 ↑