Органы местного самоуправления (Основные модели местного самоуправления)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

В данной курсовой работе рассмотрена тема «Органы местного самоуправления». Актуальность  темы  исследования  определяется   значительной   ролью местного самоуправления в государственной, политической и правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического правового государства. Реализация принципов самоуправления в механизме государства эффективна тогда, когда опирается на экономические, политические и социальные предпосылки и условия, выражает требования общественного прогресса. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление целесообразно децентрализует многие функции государственной власти, делегирует принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым, активность граждан и обеспечивая их сопричастность к таким решениям.

Одним из важнейших направлений развития современной российской государственной власти остается усовершенствование организации деятельности органов местного самоуправления. Надо сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является значительным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений, т.е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.

Актуальность исследования и разрешения проблем становления местного самоуправления в России определена также факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом всей тяжести правового регулирования местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно уясняющих ценность институтов местного самоуправления, и в ряде случаев, не активизирующих в должной мере эти процессы на своей территории, с нерешенностью многих проблем, вызванных экономическими трудностями как в регионах, так и в стране в целом, с отсутствием согласованного разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Формирование системы местного самоуправления в России и его правовых основ происходит с большими трудностями как объективного, так и субъективного характера. В системе до сих пор присутствуют недочеты в согласованности и систематизированности. Важно учитывать, что под влиянием динамики общественных отношений изменяется и сам нормотворческий процесс, который должен все более оперативно реагировать на перемены в общественной жизни. Это означает, что правовая модель развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации должна быть основана на концептуальной программе, без чего нормотворчество теряет содержательный смысл и системность. Часто не решив самых необходимых проблем развития региона, не выявив его особенности и ресурсный потенциал, органы власти субъектов РФ решают юридические проблемы определения статуса муниципальных образований, многовариантности структурных форм местного самоуправления, распределения полномочий между различными уровнями органов власти, координации функций с помощью нормативных правовых актов, которые не выдерживают проверки временем и во многом лишены практической пользы, из-за чего неоднократно дополняются, изменяются, а подчас и отменяются. Эти и другие обстоятельства во многом определили выбор темы курсовой работы и круг анализируемых проблем.

Предметом исследования являются органы местного самоуправления в системе управления Российской Федерации и зарубежных стран.

Объектом исследования выступают структура, ответственность, компетенция органов местного самоуправления, уяснения их места и роли в системе народовластия. Исследованию подверглись проблемы совершенствования аспектов деятельности муниципальных органов, а также предпосылки и условия эффективности местного самоуправления, форм и видов ответственности в механизме местного самоуправления и системы государственных гарантий его осуществления.

Цели исследования:

1. Проанализировать историю возникновения органов местного самоуправления, чтобы понять причины необходимости данных органов в системе государственного устройства.
2. Исследовать роль и значение местного самоуправления в системе управления РФ.
3. Исследовать принципы организации местного самоуправления, их отражение в действующем законодательстве, влияние на формирование основ местного самоуправления.
4. Исследовать роль и значение местного самоуправления в системе управления зарубежных стран.
5. Выявить предпосылки и условия эффективности осуществления местного самоуправления в современной России путем сравнения отечественной и зарубежной моделей организации местного самоуправления.

Цели предопределили конкретные задачи исследования:

1. Проанализировать особенности и проблемы реализации федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении в современных условиях;
2. Исследовать роль и значение местного самоуправления в системе управления РФ;
3. Исследовать принципы организации местного самоуправления, их отражение в действующем законодательстве, влияние на формирование основ местного самоуправления;
4. Раскрыть многофункциональный характер местного самоуправления как территориальной организации публичной власти;
5. Исследовать с учетом новых подходов и знаний понятие и особенности реализации компетенции органов местного самоуправления;
6. Выявить роль и место отдельных государственных полномочий в объеме компетенции органов местного самоуправления;
7. Выявить предпосылки и условия эффективности осуществления местного самоуправления.

Теоретической основой данной курсовой работы составляют законодательные и нормативные акты РФ, а также труды отечественных авторов. Информация, взятая для анализа системы местного самоуправления, является исключительно достоверной.

1. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ

1.1 ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Первым советским законом о местном самоуправлении стал Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г., аналогов которому в Советском государстве не было.^[1]

В этом Законе местное самоуправление определялось как самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.^[2]

1. Система местного самоуправления включает местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

2. Местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц.

3. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления могут быть сельсовет, поселок (район), город (район в городе).

С учетом местных условий и национальных особенностей союзные и автономные республики определяют и другие уровни местного самоуправления.

Сельские населенные пункты, поселки, города в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов могут объединяться в ассоциации.

4. Органы местного самоуправления функционируют в тесном взаимодействии с трудовыми коллективами, общественными организациями и движениями, создают условия для реализации каждым гражданином СССР конституционного права на участие в управлении государственными и общественными делами.^[3]

Закон установил, что местное самоуправление реализовывается в пределах границ административно-территориальных единиц. Но вопрос состоял в том, на всех ли уровнях оно должно вводиться, или для областных, краевых органов оно не нужно. В результате было решено обозначить городское и районное самоуправление главным звеном и в связи с этим, во-первых, все взаимодействие с предприятиями направить непосредственно в руки городских и районных органов власти, а во-вторых, передать городам и районам существенную часть хозяйственных функций, ранее выполнявшихся областью, краем.^[4]

Организационной основой местного самоуправления оставались местные Советы как представительные органы власти, которые на своей территории координировали деятельность всей системы местного самоуправления.^[5]

Большое внимание разработчики закона уделили вопросам экономической самостоятельности местного самоуправления, понимая с самого начала, что здесь заключены гарантии реальности нового политического института. Сложность решения таких задач заключалась в том, что к тому времени не были ясны вопросы отношений собственности, в частности региональной и муниципальной собственности. В связи с этим большинство исследователей рассматривают утверждение в Законе коммунальной собственности в качестве основы местного хозяйства как революционный шаг.

Соответствующие органы местного самоуправления получили ничем не ограниченные права в использовании, реализации, ликвидации и передаче имущества, являющегося коммунальной собственностью. Они могли передавать его в аренду, определять по своему усмотрению организационные формы и методы управления предприятий и организаций, базирующихся на этой собственности.^[6]

 . Вместе с тем законодатели отметили местное самоуправление только как территориальное самоуправление. Общественное самоуправление и самоуправление трудовых коллективов определялись как другие виды самоуправления, взаимодействующие с территориальным, но не входящие в его систему.

Было несколько предпосылок для создания органов местного самоуправления, которые проявлялись еще в XVI веке.

В обусловленной степени предпосылками создания системы городского и земского самоуправления считаются проведенные реформы в конце XVIII и начале XIX веков при Екатерине II. Чем же это было вызнано? Крайним недовольством населения, злоупотреблениями административными органами управления. Согласно Манифесту,^[7] изданный Екатериной II, была создана комиссия депутатов, в состав которой входили представители различных территория и разных сословий имеющий равнозначный ранг. Данная комиссия занималась вопросами местного характера. Квота распределялась: дворяне – одним делегатом от каждого уезда; городские жители – один из каждого города; все остальные – один от провинции.^[8]

Формированием депутатского состава занимались выборный представитель дворянского сословия от каждой провинции и глава в городах, они и вручали наказы о назначении.^[9] Этими действиями были положены создание двух основополагающих нормативно правовых актов: «Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи» 1775 г.; «Жалованные грамоты на права и выгоды городам Российской Империи и Гродовое положение» 1785 г. Эти акты действовали и были основополагающими в решении вопросах местного характера.^[10]

Следует отметить что уже при реформе Екатерины II органы местного самоуправления были не отделены от органов царской администрации (органов государственной власти), действовали под контролем государственных чиновников.

И именно поэтому многие ученые считают, что Екатерина II по сути приняла первую попытку в создании муниципального права.

В дальнейшем в плоть до отмены крепостного права определялось функционирование местного самоуправления. А в 1861 приняли положение о статусе крестьянских общин, которые объединялись для управления волостями. Управляли волостью старшина, правление, крестьянский суд и сход.^[11]

Все вышеперечисленные должности являлись выборными на три года. Наибольшим уровнем полномочий принадлежал волостному сходу, который непосредственно и формировал все другие органы управления и назначал должностных лиц.

Что касается уездов и губернии в соответствии с положением 1864 года, за волостным самоуправлением пристально следили осуществлялся жесткий контроль и общественный, и административный. Вводились должности мировых посредников, которые решали споры между крестьянами и помещиком, периодически собирались мировые съезды.^[12] Как выше было сказано осуществлялся общественный контроль за деятельностью, данную функцию выполняли дворяне и именно они могли избираться на должность мировых посредников, тем самым стал подконтролен процесс избрания крестьянского самоуправления.^[13] Таким образом, все крестьянское сообщество находилось под полным влиянием, что приводило к различному злоупотреблению, что породило массу недовольства и различного рода конфликтам. Это и подвигло на глобальною реформу местного самоуправления. С 1865 началось формирование земских учреждений – органов местного самоуправления нового типа. А с 1867 датируется его становление. Для реализации норм положения создавались временные комиссии, они составляли избирательные списки и сроки проведения выборов. Однако избиратели делились на три группы: горожане, сельские общества и землевладельцы. И в группы делились на подгруппы: в съезде могли участвовать крупные и средние землевладельцы напрямую, а мелкие должны избрать и направить на съезд своих представителей. Такое же дроблении было и по городам. Что касается сельских сообществ, у них была структура сложнее, представители выбирались на волостных сходах, там формировался список выборщиков и из этого списка выдвигались представители.^[14]

Из каждой из групп выбирались лица, наделенные правом голоса, их срок полномочий три года.

Губернские земские собрания проводились раз в год, но могли проводиться и внеочередные чрезвычайные заседания, председателем которого был представитель дворянства. На первом заседании создавалась губернская земская управа, в состав которой входило три человека: председатель и два члена, в крупных губерниях это число могло варьироваться до семи.^[15]

Компетенция земств определялась территорией общественного самоуправления. Вопросы местного значения и предметы введения земств также были и определены вопросы местного хозяйства, а именно: строительство путей сообщения, медицина, начальное образование, развитие торговли, развитие промышленности и т.д. но при этом нужно обратить внимание что земства не могли влиять на социальную политику, они могли финансировать, но не в праве определять направления развития, расходовать полученные денежные средства на строительство новых школ, больниц, покупка оборудования и т.д.^[16]

У общественной теории местного самоуправления моментально появились недостатки: государству не удалось отделить земства от решения важных вопросах сведя их к решению местных хозяйственных вопросам, тем самым государство было вынуждено делегировать ряд своих полномочий на уровень земств, что привело еще и к сложному финансовому положению земств. Большинство переданных полномочий приобрели вид хозяйственных вопросов, но все же статус государственного значения они не потеряли. Одни из наиболее важных таких полномочий относились: строительство и поддержание государственных дорог, оплата рекрутских помещений, приставов, судебных приставов, выделение транспорта для разъездной полицейской деятельности, а также для жандармов и других правительственных чиновников, содержание тюрем и т.д.^[17]

На ряду с вышеперечисленными полномочиями, к земствам осуществлялась весьма жесткая политика со стороны центральной власти, на пример некоторые принятые решения требовали утверждения со стороны министерства внутренних дел либо губернатора (выдача займов, проведение ярмарок и т.д.).

Любое принятое решение могло быть оспорено губернатором. В дальнейшем если стороны не согласны с решением или его отменой, споры рассматриваются сенатом.^[18]

Все полицейские и администрирующие функции целиком и полностью осуществлялись центральной властью, тем самым земства должны были просить о содействии или помощи в случае выполнении того или иного решения земства. Выполнение земствами делегированных государственных полномочий требовали взаимодействия с органами царской администрации. Независимость земств, наличие хоть и незначительной материальной базы привело к ухудшению отношений, противостоянию, что несомненно привело к ухудшению управления на территории. Но данная проблема просуществовала относительно недолго, она была решена последовательного ограничения земств в их самостоятельности, в первых эшелонах этих ограничений выступала в первую очередь экономическая сфера, ограничены права по взаимодействию друг с другом, реализация общих экономических проектов. Тем самым центральная власть осознала необходимость придания земствам государственных функций, сохранения контроля. Иные способы управления столь большими территориями было невозможно. Сразу же за земствами было ограничено и городское самоуправление.^[19] Часть населения формировала городское собрание, городское собрание формировала думу, а та городскую управу.

Государственная дума имела широкие полномочия в сфере городского хозяйства. Так же решала вопросы благоустройства города, содержание мостовых и тротуаров, памятников, очистка улиц, содержание кровли, дымовых труб и многое другое. В положении 1864 года четко прописано полномочия в сфере финансов, а именно увеличение и уменьшение городских налогов и сборов, привлечение займов, принятия пожертвований, распределение городских расходов, анализ и утверждение городских смет и т.д.^[20]

На своем первом заседании городская дума выбирала городскую главу и городскую управу.^[21] Глава утверждалась губернатором. Во многом такой порядок нельзя считать верным, поскольку легко затруднить деятельность управы, более целесообразно предоставить думе право избрать из своей среды, собственного. Компетенция городской управы была первоначальной от городской думы. Управа оперативно решала вопросы связанных с городским хозяйством, а также обеспечивала реализацию решений городской думы. Контрольные функции думы определяли деятельность управы, денежное содержание также возлагались на нее, заслушивание отчетов о проделанной работе от управы, выполнение бюджета города и смещение членов управы от должностей.^[22]

В рамках городского самоуправления не удалось полностью воплотить общественную теорию местного самоуправления, однако есть и положительные результаты проведенных реформ. Была проведена попытка реализовать идею местного самоуправления, решать вопросы местного значения. И именно с этого начинается формирование муниципального права. Опыт от реализации этих реформ позволил в будущем моделировать и предсказывать развитие российской модели местного самоуправления.

С 70 годов начался кризис земских учреждений. По сути представительные учреждения земств просто перестали функционировать, гласные перестали посещать заседания, управы все больше принимали сторону царской администрации меньше учитывались мнения населения. Земства становились частью государственного аппарата. В тоже время в России приобретает широкое развитие государственной теории местного самоуправления.^[23]

Государственная теория местного самоуправления заставила пересмотреть некоторые акты, которые регулировали деятельность земств. Земства начинают входить в вертикаль государственной власти. Недостатки уже известны: преобладание дворян, упразднение различных демократических процедур по которым формировались земское самоуправления. Но все же при наличии этих недостатков нельзя судить и говорить об ущербности данной модели в целом. В то время дворянский класс являлся правящим классом в России и следуя этим тенденциям шло огосударствление земств.^[24]

В соответствии с новой теорией чиновники и органы царской администрации приобрели право вмешиваться в дела земских органов, более того могли участвовать в их формировании. Также положение 1890 года расширило возможности государственных органов в сфере контроля земств. По новым условиям государство вправе осуществлять административный контроль, что отражается в проверке законности и целесообразность решений и действий.

Компетенция земств была расширена и анализировалась как часть государственного аппарата. Ее наделили целым рядом вопросов государственного значения. Но все же были попытки разграничить предметы введения между земскими и губернскими собраниями.^[25]

В соответствии с новыми принципами было реформировано городское самоуправление. Согласно историческим записям, примерно 2% избирателей были довольны избираемыми, кроме того состав органов городского самоуправления был сокращен почти в двое.

В целом государственная модель местного самоуправления реализовалась в 1890-1892 годах в ходе реформы городского и земского самоуправления.^[26] Данная модель полностью подконтрольна центральной власти. Она не приносила пользы населению, поскольку чиновники были заинтересованы в своих интересах, продвижение по службе и получение новых чинов, для этого им надо выполнять директивы сверху, что не всегда было в интересах жителей.

Протестные выступление в 1905 привели к реформированию всей государственной власти.^[27] Но к сожалению новые решения организации и деятельности местного самоуправления не реализовались на практике, так что невозможно дать оценку и определить на сколько её можно использовать в современной действительности. Революция 1917 года привела к образованию новой модели государственной власти – советская, которая не стала брать во внимание весь накопленный опыт и начала создавать новую модель местного самоуправления. Наряду с земствами стали создаваться новые органы местного самоуправления – советы.^[28] Потом попросту упразднили земства. Советы – были основаны по принципу единства, по которой органы государственной власти и Советы (органы местной власти) образовали единую сеть. Такая организация власти на местах и в центре говорит о закреплении политического фактора, власть перешла к пролетариатам.

Следовательно, местное самоуправление было замещено на местное государственное. Административное территориальное деление обеспечило управление страной в целом, органы государственной власти каждой территории позиционировались как субъект государственно-правовых отношений.

Фундаментальные принципы организации власти на местах предполагала однородность социально политической природы органов управления, связанными общими целями и взаимодействие друг с другом, другими словами вся система управления строится исключительно демократическим путем.

В 1918 Конституция РСФСР определила, вся власть в центре и на местах принадлежит советам.^[29] Съезд советов высший орган власти на территории (волостной, губернской, уездной, областной). Между съездами исполнительным органом являлся исполнительный комитет (не больше 5 в селениях, 1 представитель на 50 человек совета). В некоторых случаях совет формировал президиум, который по сути был взамен исполкома, но и иногда они работали вместе.

В 1925 Конституция сохранила общие принципы, но и ввела территориальное деление, съезды советов образовывались на низшим уровне и приравнивались к областным.^[30]

В 1936 году Конституция СССР ввела новую политическую основу, Советы депутатов трудящихся вместо Советов рабочих, крестьянских, красноармейских депутатов. Так и образовалась система советов. Система органов местной власти тесно связана с административно-территориальным делением.^[31]

В 1978 Конституция изменила название высших органов – Советы народных депутатов. Главной особенностью можно считать, что теперь народные представительные органы являлись распорядителями богатств всего народа. В теории местный совет мог использовать любой государственный ресурс без координирования. Так же они обладали собственными финансовыми средствами, но все же называть самостоятельными их было нельзя. По сути их финансовая самостоятельность сводилась к составленной и использованию к исполнению сметы расходов и доходов вышестоящим советом. Местные органы власти вошли в состав органов государственного управления через исполкомы и советов.^[32]

Говоря об различиях местных советов и центральных. Местные имеют подзаконный характер, центральные же имеют суверенный характер. Местные советы в той или иной мере занимаются местными вопросами, они имеют собственные ресурсы, формировались путем выборов из представителей местного населения. В государственной теории местного самоуправления в той или иной степени говориться о определенной автономии местных государственных органов и особых отношений с органами центральной власти.^[33] Безусловно эта позиция повышала роль местных советов прежде всего как органы государственной власти на местах.

Депутаты местных советов осуществляли свою деятельность на непостоянной основе. Избирались на основе общего права, прямого волеизъявления, тайным голосованием. Наиболее важные вопросы рассматривали на сессии Советов, такие как подчинение и руководство органами управления, местными хозяйствами, поддержание правопорядка.^[34] Но по сути все это исполнялось Советами исполнительными комитетами – исполкомами. В исполком входили: председатель, заместитель, секретарь и его члены. Исполкомы функционировали в режиме двойного соподчинения: Совету их избравшему и исполкому вышестоящего Совета. Важнейшим недостатком данной системы является высокая зависимость местных Советов от исполкомов. Хотя в теории исполкомы были подотчетны Советам, но все это носило лишь формальный характер, все управление принималось именно исполкомами. А сессии, которые проводились, утверждали лишь уже заранее подготовленные документы и решения, подготовленные исполкомом.^[35]

Все это и можно считать недостатками: несамостоятельность местных советов в реализации своих обязанностей, доминирование исполкомов, высокая степень централизации, зависимость всех уровней власти от коммунистической партии. За все время действия советской власти данные проблемы преодолеть не удалось.

Анализируя исторические взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления, позволило выявить некоторые сходные черты: все органы являлись институтами общественного развития, каждая система имела свою территориальную организацию. Источником власти являлся народ, и он же осуществляют публичную власть в различных формах (государственной и муниципальной).

Попытки в реализации государственной и общественной теории местного самоуправления и опыт советского государства говорит о том, что ни одна из теорий реализована быть не может, она всегда осуществляется в конкретной политической и исторической среде.

Учитывая возможность, когда органы местного самоуправления занимаются реализацией государственных задач, необходимо обеспечить жесткий контроль государства. Но у местной власти должны быть свои ресурсы для выполнения местных задач и отдельных государственных полномочий. Это возможно при условии, если местная власть по своей природе является государственной. Однако если учитывать опыт реформ 1890-1892,^[36] чрезмерное огосударствление местной власти, тоже приводит к неэффективности и формирует протестские отношения со стороны населения.

Российское местное самоуправление формировалась в доминирующей роли государства, также государство выступало как главный инициатор в его организации, также государство являлось необходим условием в развитии местного самоуправления и выражала политическую поддержку.

Если говорить, ни хозяйственная, ни государственная модели местного самоуправления не смогли полностью проявить себя в российских реалиях. Но принесли некоторые позитивные результаты в общественную жизнь. Что приводит к мысли, что современная модель должна включать в себя разумную долю государственной основы.

Но как это часто бывает, система местного самоуправления была не совсем эффективна, требовала частых пересмотров, отмен и нововведений, поэтому по всему ходу истории от реформ Екатерины II до нашего времени система органов местного самоуправления терпела постоянные изменения. В этом параграфе указаны причины и предпосылки возникновения органов местного самоуправления, описан краткий путь формирования, чтобы убедиться в абсолютно острой необходимости создания выше перечисленных органов.

​​​​​​​1.2 ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В этом параграфе речь будет идти о целях и задачах органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в России осуществляется как посредством различных форм прямого волеизъявления граждан, так и посредством органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.^[37] Наличие органов местного самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему органов местного самоуправления России входят:

- представительные органы местного самоуправления;

- иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.^[38]

В системе органов местного самоуправления ведущая роль принадлежит представительным органам власти. Они избираются местным сообществом на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и выражают волю всего населения муниципального образования, придавая ей общеобязательный характер.^[39] В исключительном ведении представительных органов Российской Федерации находятся:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования;

4) утверждение отчетов об их исполнении;

5) установление местных налогов и сборов;

6) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

7) контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.^[40]

А также, органы местного самоуправления решают следующие задачи:^[41]

1. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.

3. Обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых, транспортных, торговых и иных важных для населения услугах.

4. Обеспечение комплексного развития территории муниципального образования.

5. Охрана общественного порядка и личная безопасность граждан.

6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами Санкт-Петербурга.

7. Создание для населения благоприятной среды обитания.

Кстати для выполнения последней задачи местное самоуправление не голословно, а вполне существенно принимает следующие мероприятия:^[42]

- организуют территории местного сообщества;

- организуют предприятия муниципальной собственности и согласуют размещение государственных предприятий;

- устанавливают местные налоги, сборы и платежи (земельный налог относится к местным);

- формируют и исполняют местный бюджет;

- организуют выборы должностных лиц и наем муниципальных служащих;

- обеспечивают права и свободы граждан, в том числе на свободу предпринимательства в аграрной сфере

В целом, все вопросы, решаемые органами местного самоуправления, условно можно объединить в следующие блоки:^[43]

- экономика и финансы;

- жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство;

- социальная политика;

- безопасность;

- организационное обеспечение.

Как было отмечено выше, целью создания местного самоуправления является уход от централизации власти в государстве. Когда в государстве централизация доведена до максимума, то утрачивается любое творчество на местах и следствием этого становится сведение власти к творчеству главы государства.^[44] Создание еще одного, не подчиненного государственной власти, уровня управления, в котором участвуют граждане, развивает творчество населения в области управления.^[45]

Таким образом, анализируя все цели и задачи управления на местном уровне, каждое муниципальное образование с точки зрения управленческого устройства имеет аналогичное устройство государственной власти в целом по всей стране. Каждая задача несет за собой огромную ответственность. Ведь эта ответственность лежит не только перед государственными органами власти, но также и перед населением муниципального образования, поэтому не мало важно четко распределять цели и задачи, выполнять их качественно и в срок, анализировать результаты достижения поставленных целей для того, чтобы существенно укреплять эффективность и, самое главное, необходимость местного самоуправления.

1.3 ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В данном параграфе речь пойдет о законах, которые регулируют деятельность органов местного самоуправления. Некоторые из них уже были упомянуты в предыдущих параграфах, но более детально рассмотрены далее.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.^[46]

Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон

"О муниципальной службе в Российской Федерации".^[47]

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.^[48]

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.^[49]

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.^[50]

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.^[51]

Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом.^[52] До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.^[53]

Муниципальные нормативные правовые акты городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 7 настоящей статьи, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой органами местного самоуправления городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 7 настоящей статьи, в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.^[54]

Муниципальные нормативные правовые акты иных муниципальных образований, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, могут подлежать экспертизе, проводимой органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.^[55]

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления признаются в настоящее время самостоятельной, независимой от органов государственной власти, но подчиненной Конституции РФ и законам Российской Федерации системой, издаются муниципалитетами, советами и старостами самоуправляющихся территорий - городских и сельских поселений, а также непосредственно самим населением.^[56]

Нормативными правовыми актами являются постановления глав муниципалитетов, районов, городов, сел и поселков, специальных территорий, закрытых территориальных образований. Все они устанавливают обязательные правила поведения (нормы права) для населения самоуправляемых территорий, учреждений и организаций, осуществляющих свою деятельность в пределах этих территорий, и так или иначе отражают то разнообразие методов, способов, форм, в которых организовано и продолжает развиваться местное самоуправление в России.^[57]

В результате этого рассматриваемый уровень правового регулирования можно охарактеризовать как многослойное построение, созданное из конституционных норм, норм федеральных законов, законодательства республик, краев, областей, городов федерального значения, уставов и прочих актов, принятых на муниципальном уровне, включая как нормативные акты, посвященные специально местному самоуправлению, так и отраслевые законоположения, которые лишь отчасти затрагивают муниципальные отношения (нормы избирательного права, налогового законодательства и др.).^[58] Такое нормативное разнообразие призвано упорядочивать систему местного самоуправления с учетом множества государственных, локальных, частных интересов, создать ему рамки, в которых данный институт власти стал бы результативным и одновременно безопасным для общества, прав и свобод личности.

Таким образом, для дополнительного отграничения властных полномочий органов местного самоуправления предлагаются выделить следующие критерии:

- вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления, должны касаться, прежде всего, интересов населения соответствующей административно-территориальной единицы;

- вопросы, решаемые органами местного самоуправления, должны составлять необходимый компонент повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т.п.);

- решение данных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходимые условия и механизмы;

- реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач требует подключения общественного компонента в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных формирований населения;

- немаловажным фактором является также способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения этих вопросов.^[59]

Данные критерии могут быть использованы при градации вопросов управления местного и государственного значения в случае, если их отнесение не установлено действующим законодательством.^[60]

По указанным вопросам на муниципальном уровне издаются подзаконные нормативные правовые акты, которые можно распределить по четырем группам, перечисленным в порядке уменьшения иерархической позиции в подсистеме нормативных правовых актов органов местного самоуправления (соответственно, первая группа (это высшая ступень иерархии):^[61]

- уставы муниципальных образований (районов, городов, районов в городе, поселков, сел и иных административно-территориальных образований;

- нормативные правовые акты выборных представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также иных должностных лиц местного самоуправления;

- нормативные правовые акты глав муниципальных образований;

- нормативные правовые акты иных должностных лиц, назначаемых представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования.

Так, устав муниципального образования - это документ комплексного характера, наиболее полно отражающий правовой статус муниципальных образований.^[62] Устав имеет сложную юридическую природу. С одной стороны, он является нормативным правовым актом локального характера и в таком своем качестве:

- создается на основе федерального и регионального законодательства и не должен ему противоречить;

- действует только на территории соответствующего муниципального образования. ^[63]

С другой стороны, это:

- документ высшей юридической силы на данной территории;

- все другие муниципальные нормативные правовые акты принимаются на его основе и в его исполнение;

- все другие акты не могут ему противоречить, в противном случае они должны быть признаны недействительными.^[64]

Устав муниципального образования принимается на референдуме непосредственно населением или выборным представительным органом местного самоуправления и проходит государственную регистрацию либо в органах юстиции, либо в высшем законодательном органе субъекта федерации.^[65]

В научной литературе высказана точка зрения, согласно которой нормативные правовые акты местного самоуправления должны:

- отвечать требованиям законности как по форме, так и по содержанию;

- быть изданными в пределах компетенции соответствующего органа местного самоуправления по вопросам ведения соответствующего муниципального образования;

- в случаях, установленных законом, пройти государственную регистрацию (так, обязательной государственной регистрации подлежат уставы муниципальных образований);

- публиковаться (обнародоваться) для всеобщего сведения;

- приводиться в соответствие с актами (решениями), изданными органами государственной власти и местного самоуправления.^[66]

Тем не менее соблюдение этих требований, с теоретической точки зрения необходимых и достаточных для обеспечения легитимной формулы законности нормативных правовых актов местного значения, на практике осложнено. Причина в том, что действующее российское законодательство не определяет с достаточной четкостью и однозначностью роль и положение местного самоуправления в системе государственного устройства, а равно основы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.^[67] На нынешний день также являются спорными вопросы природы местной публичной власти, включающей как государственную власть, так и местное самоуправление, критериев разграничения органов государственной власти и органов местного самоуправления, пределов прав высших органов государственной исполнительной власти в области формирования органов муниципальных образований.^[68]

Как уже упоминалось, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.^[69]

Развивая данное положение, относящееся к основам конституционного строя Российской Федерации, Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, включая самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления , осуществление местного самоуправления гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления. В Конституции РФ в числе гарантий местного самоуправления назван запрет на ограничение прав местного самоуправления, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами.^[70]

Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место поставил нормы международного права, основной из которых является Европейская хартия местного самоуправления 1985 года, ратифицированная Российской Федерацией в апреле 1998 года.

Такое законодательное расположение нормативных правовых актов неслучайно и объясняется тем, что Российская Федерация, как демократическое государство, признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.^[71]

Кроме того, субъектами Российской Федерации осуществляется контроль за соблюдением законодательства о местном самоуправлении органами и должностными лицами местного самоуправления. По вопросам местного значения населением муниципального образования непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Наиболее полное определение понятия муниципального правового акта дает профессор Е.С. Шугрина. В соответствии с ее точкой зрения, муниципальный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее, либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.^[72]

Правовая основа местного самоуправления занимает существенное место среди основ организации муниципальной власти в Российской Федерации. Это связано с тем, что право в современном обществе является основным регулятором различных социальных отношений. Не исключение здесь и сфера местного самоуправления. Территориальные, организационные, финансовые и экономические условия осуществления местного самоуправления находят отражение в праве, конституируются и реализуются с его помощью. Таким образом, можно дать определение правовой основы местного самоуправления. Правовая основа местного самоуправления в Российской Федерации – это совокупность правовых норм, содержащихся в международных правовых актах, Конституции РФ, нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов, а также в муниципальных правовых актах, которые фиксируют и регулируют территориальные, организационные, финансовые и экономические условия осуществления местного самоуправления в стране.

1.4. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в следующих случаях:

- нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования;

- ненадлежащего осуществления органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. При этом в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сделана важная оговорка о том, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий только в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.^[73]

Досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления по инициативе органов государственной власти имеет место в ряде зарубежных государств.^[74] Однако на практике эта мера воздействия используется весьма редко. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 октября 1997 года указал, что предусмотренная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возможность прекращения полномочий органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации.^[75] Российская Федерация вправе предусматривать адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий данных органов и выборных лиц.^[76] Само по себе досрочное прекращение полномочий не может анализироваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления при условии, что оно сопровождается назначением новых выборов и как разновидность ответственности пропорционально степени совершенного нарушения и важности защищаемых интересов.^[77]

По мнению Конституционного Суда положение о досрочном прекращении полномочий - один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Поэтому федеральный законодатель был вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения их полномочий в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В то же время Конституционный Суд отметил, что ряд общественных отношений, связанных с применением такой меры ответственности, остается неурегулированным. Поэтому законодатель субъекта Федерации в этой части вправе реализовать собственное правовое регулирование в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. В значительном числе субъектов Российской Федерации были приняты законы, с различной степенью детализации осуществляющие такое правовое регулирование.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. ст. 73 и 74 предусматривает особенности ответственности перед государством представительного органа муниципального образования, а также главы муниципального образования и главы местной администрации.^[78]

Полномочия представительного органа местного самоуправления могут быть прекращены законом субъекта Российской Федерации. При этом должна быть соблюдена последовательность действий, установленная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Во-первых, соответствующий суд должен установить, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования. Представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока должен в пределах своих полномочий принять меры по исполнению решения суда, в том числе отменить соответствующий нормативный правовой акт. Если же представительный орган не принял таких мер по исполнению решения суда, то факт неисполнения решения суда также должен быть установлен судом. Затем глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение месяца после вступления в силу такого судебного решения вносит в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования.^[79]

Порядок принятия и вступления в силу законов субъектов Российской Федерации установлен в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» особо оговорено, что полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.^[80]

Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.^[81]

Ответственность главы муниципального образования или главы местной администрации перед государством наступает в случаях:^[82]

1) издания таким должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, и если такие противоречия установлены соответствующим судом. При этом ответственность перед государством наступает только в случае, если это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда (либо в течение иного предусмотренного решением суда срока) не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения таким должностным лицом действий (в том числе принятия им правового акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Данные факты также должны быть установлены соответствующим судом. При этом ответственность перед государством наступает только в случае, если это должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

В обоих из указанных случаев глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.^[83] При этом Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены пределы срока издания такого правового акта. Этот срок не может быть менее одного месяца со дня принятия последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, а также не может превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.^[84]

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены судебные гарантии для главы муниципального образования или главы местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации был принят акт об отрешении от должности.^[85] Глава муниципального образования или глава местной администрации вправе обжаловать указанный акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Федеральным законом определен также срок рассмотрения судом жалобы и принятия по ней решения. Этот срок не должен быть более 10 дней со дня подачи такой жалобы.^[86]

Важно отметить, что гражданин Российской Федерации, замещавший должность главы муниципального образования и отрешенный от этой должности высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с данным обстоятельством.^[87]

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также предусматривается и возможность временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут быть временно возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях:^[88]

а) если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

б) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30% собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального и регионального бюджетов в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

в) если при реализации полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допускается установленное соответствующим судом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов.^[89]

Федеральным законом установлены ограничения на исполнение отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации.^[90] Так, не могут быть временно возложены на региональные органы государственной власти следующие полномочия органов местного самоуправления:

- принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

- установление структуры органов местного самоуправления;

- изменение границ территории муниципального образования.^[91]

Решение о временном возложении на органы государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий принимается главой исполнительной власти региона. Основанием для принятия такого решения является обращение представительного органа местного самоуправления или решение законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, принимаемое квалифицированным большинством - не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.^[92]

При этом Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет ряд требований, предъявляемых к постановлению главы исполнительной власти региона о временном возложении на региональные органы государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.^[93] Данное постановление должно содержать:

- перечень возлагаемых на органы государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных федеральными законами;

- перечень органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъектов Федерации, на которые (которых) возлагаются соответствующие полномочия органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;

- срок, на который на органы государственной власти субъектов Российской Федерации возлагаются полномочия органов местного самоуправления;

- источники и порядок финансирования деятельности соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации по временному исполнению полномочий органов местного самоуправления.^[94]

Если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30% собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, то в таком муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация. Временная финансовая администрация вводится по ходатайству главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда соответствующего субъекта Федерации. Федеральным законом определен срок, на который может быть введена временная финансовая администрация, - до одного года.^[95]

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сделана существенная оговорка, в соответствии с которой временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству главы исполнительной власти субъекта Федерации в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.^[96]

В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом:^[97]

- принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования;

- подготавливает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, - в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения региональным законом;

- обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования;

- осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В случае если при реализации полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допускается установленное соответствующим судом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, решение о временном осуществлении региональными органами исполнительной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.^[98]

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены судебные гарантии местного самоуправления в случае принятия решений о временном исполнении полномочий органов местного самоуправления региональными органами государственной власти. Решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть обжалованы в судебном порядке. Федеральным законом определен также срок рассмотрения судом жалобы и принятия по ней решения. Этот срок не должен быть более десяти дней со дня подачи такой жалобы.^[99]

Таким образом сублимируя все выше сказанное, были достигнуты цели, поставленные в начале работы, а именно полностью исследована система местного самоуправления на примере Российской Федерации, дано определение местному самоуправлению, была проанализирована история создания и формирования данных органов и системы в целом, определены конкретные задачи местных органов власти, а также просмотрели весь спектр правовой основы и юридической ответственности органов как перед вышестоящими органами власти, так и перед самим народом. Тем самым имеем четкое представление системы органов местного самоуправления в Российской Федерации, чтобы дальше анализировать зарубежную систему местного управления, речь о которой пойдет во второй главе.

2.ЗАРУБЕЖНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Анализ зарубежного опыта свидетельствует о широком разнообразии вариантов организации местного самоуправления. Вместе с тем, имея собственную национальную специфику, они обладают и некоторыми однородными признаками, которые могут быть обобщены и систематизированы в определенные модели (системы) местного самоуправления. При выделении таких моделей учитываются: а) место и роль местного самоуправления в системе управления делами государства (автономия местной власти или ее вхождение в систему органов государства); б) компетенция местного самоуправления, характер ее определения и степень детализации в законодательстве; в) содержание и пределы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления; г) характер и особенности взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и т.п.^[100]

В науке муниципального права принято считать, что существуют три основные модели местного самоуправления: англосаксонская, романская (континентальная) и иберийская.

Англосаксонскую модель, получившую свое распространение в таких странах, как Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия, обычно называют исторически первой системой местного самоуправления. Ее суть состоит в последовательном разведении местного самоуправления и государственной власти при признании высокого уровня муниципальных свобод. Признаками этой модели местного самоуправления являются следующие:

1) местное самоуправление признается самостоятельным, отдельным от государственной власти субъектом публичного управления, а сами муниципалитеты – автономными территориальными образованиями, осуществляющими возложенные на них полномочия;

2) компетенция местного самоуправления устанавливается государством на основе позитивного типа правового регулирования, т.е. путем прямого перечисления тех полномочий, которые могут и должны осуществляться органами муниципальной власти; в то же время органы местного самоуправления не лишены возможности самостоятельно принимать на себя обязательства по решению тех вопросов, которые хотя и не отнесены напрямую к их предметам ведения, но и не включены в компетенцию государства;

3) территориальная организация местного самоуправления и государственной власти не пересекаются между собой: отдельные органы государственного управления в пределах территорий муниципальных образований не создаются;

4) отсутствует прямое подчинение органов местного самоуправления муниципальных образований нижнего территориального уровня органам местного самоуправления "вышестоящих" муниципальных образований,

5) органы местного самоуправления не находятся в организационном и административном подчинении органов государственной власти, а потому контроль за их деятельностью осуществляется прежде всего в судебном порядке;

6) местное самоуправление обладает значительной фискальной автономией, так что его финансово-экономическое обеспечение производится главным образом за счет собственных доходов местных бюджетов, государственная финансовая помощь рассматривается как вторичный (субсидиарный) институт.^[101]

Вторая основная модель местного самоуправления – романская (континентальная). Она применяется во Франции, Италии, Польше, Болгарии, Бельгии, Турции, Сенегале и других странах, имеющих традиции сильной централизованной государственной власти. Ее главная отличительная особенность – в сочетании государственного и муниципального управления на местах, что проявляется в следующих конкретных формах:^[102]

1) участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления и установление двойного подчинения исполнительных муниципальных органов как представительному органу соответствующего муниципалитета, так и вышестоящим органам государственной власти;

2) негативный тип определения компетенции местного самоуправления, органы которого вправе делать все, что им прямо не запрещено законом; нарушение такого рода запретов влечет применение мер государственного принуждения вплоть до прекращения полномочий соответствующих муниципальных органов;

3) наличие па территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, представителей государства, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления, а также иных территориальных подразделений государственной власти;

4) соподчиненность органов местного самоуправления разных уровней.^[103] Например, в Италии в силу ст. 130 Конституции области вправе осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований. В то же время французская доктрина и практика исходят из того, что ни один территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим, за исключением строго ограниченных вопросов (например, регион над департаментом и коммунами в сфере здравоохранения, школьного транспорта и по ряду других социальных вопросов);

5) местные органы власти могут принимать участия в осуществлении власти па общенациональном уровне (например, во Франции они участвуют в выборах Сената);

6) применение разнообразных механизмов финансового выравнивания (включая не только прямые, но и отрицательные межбюджетные трансферты) и, следовательно, жестко лимитированные пределы финансово-экономической самостоятельности.^[104]

Наконец, третья, иберийская модель местного самоуправления существует в Бразилии, Португалии, Мексике.^[105]

В ее основе – глубокое внутреннее переплетение государственных и муниципальных начал. Это обеспечивается главным образом за счет признания высших должностных лиц местного самоуправления (алькальд, регидор, префект, мэр) одновременно и представителями муниципальной власти, поскольку они избираются населением либо представительным органом муниципалитета, и представителями государства на местах, поскольку после их избрания в том или ином порядке они проходят утверждение со стороны национального правительства (президента, министра внутренних дел).^[106]

Причем такие должностные лица входят в состав представительного органа на правах его председателя и в то же время выступают в качестве исполнительного органа муниципального совета. Сосредотачивая в своем правовом статусе столь существенный объем полномочий, они обеспечивают подконтрольность государству всех направлений муниципальной деятельности и всех структурных подразделений муниципальной власти, что исключает необходимость формирования дополнительных, собственно государственных по природе механизмов контроля за местным самоуправлением.^[107]

В настоящее время в условиях глобализирующегося мира и все более глубокого взаимного проникновения различных правовых систем, набирающих силу процессов универсализации принципов демократического управления делами государства и общества можно наблюдать тенденцию сближения названных моделей местного самоуправления.

В целом модели зарубежного местного самоуправления между собой отличаются незначительно, признаки и свойства немного пересекаются, а также они пересекаются и с отечественной системой местного самоуправления. Но чтобы выявить наиболее эффективную модель организации местного самоуправления нужно более детально выявить сходства и различия зарубежной и отечественной моделей.

2.2. КОМПЕТЕНЦИЯ ЗАРУБЕЖНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Систему органов местного самоуправления составляет совокупность государственных органов, осуществляющих управленческую деятельность на местном уровне. К ним относятся органы:

- юстиции;

- внутренних дел и безопасности;

- финансовые;

- сельского хозяйства;

- архитектуры и строительства;

- по управлению государственным имуществом;

- по промышленности;

- по торговле;

- по транспорту и связи;

- налоговой инспекции;

- миграционной службы и др.^[108]

Орган управления может быть как самостоятельным юридическим лицом, так и просто структурным подразделением вышестоящего органа.^[109]

При отсутствии местного сообщества и органов местного самоуправления на определенной территории там осуществляется государственное управление, которое обеспечивает реализацию всех нужных полномочий для обеспечения пригодных условий жизнедеятельности населения, формирования инфраструктуры социальных и коммунальных служб.^[110]

Государственное управление - исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая в процессе непосредственного руководства, социально-культурным и административно-политическим строительством.^[111]

Важнейшей задачей органов местного управления является обеспечение реализации и исполнения законодательства, нормативных документов органов центральной и местной власти, вышестоящих органов управления, в рамках, определенных им при создании полномочий.

В юридической науке под местным самоуправлением принято понимать управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую выборными и иными органами, непосредственно представляющими ее население.^[112]

Европейская хартия местного самоуправления была создана по инициативе действующего в рамках Совета Европы Конгресса местных и региональных властей в середине 1980-х гг. и подписана 15 октября 1985 г. Европейская хартия местного самоуправления является главным международно-правовым актом, который регулирует муниципальные отношения в большинстве европейских стран. Под местным самоуправлением в ней понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.^[113] В Хартии особо оговаривается нужда создания специальных органов, избираемых всеобщим голосованием, ответственных за управление общественными делами, при этом исполнительные органы являются подотчетными им.

Органы местного управления – это элемент государственной организации. Тем не менее среди органов государства на местах они не занимают верховного положения, так как многие функции управления территориями исключены из их ведения, поручены агентам правительства, министерствам и др.^[114]

Местное самоуправление является особым звеном в государственном механизме, прилегающим в функциональном отношении к аппарату государственной администрации.

В организации муниципальных органов бюрократические начала проявляются не так резко, как в других звеньях государственного аппарата. Эти качества делают выборное местное управление одним из устоев демократии.

Главные функции органов местного управления:

- планирование;

- материально-техническое обеспечение;

- прогнозирование;

- регулирование;

- контроль.^[115]

К ведению органов местного управления относятся дела, связанные главным образом со сферой обслуживания и охраной порядка.^[116]

Полномочия органов местного управления как правило устанавливаются специальными законами о местном управлении и законами, регулирующими некоторые отрасли государственного управления (просвещение, здравоохранение и т. п.). В федеративных государствах определение прав и обязанностей муниципалитетов относится к ведению законодательных органов субъектов федерации. В США часть городов и небольшое число графств имеют особые хартии самоуправления (home rule), которыми регулируются структура и компетенция их муниципальных органов. Эти хартии ратифицируются законодательным органом штата или подписываются на основе разработанной штатом модели.^[117] В настоящее время распространенным явлением становится регулирование полномочий органов местного управления правительственными постановлениями, инструкциями министерств.

Полномочия муниципальных органов делятся на:

– обязательные;

– необязательные.

К обязательным относятся полномочия по вопросам, которым придается общегосударственное значение. Так, муниципалитеты обязаны поддерживать в надлежащем состоянии дороги, обеспечивать санитарное обслуживание населенных пунктов, противопожарную службу, содержать школы.^[118]

Необязательными являются полномочия, реализуемые по собственному усмотрению муниципальных властей. В их число входит реализация различных видов обслуживания населения: организация муниципальных коммунально-бытовых предприятий, жилищное строительство, организация муниципального транспорта, газо– и электроснабжения, муниципальных больниц, библиотек, театров и т.д.^[119]

Основными методами муниципальной деятельности являются:

1) регулирование;

2) контроль;

3) непосредственное управление муниципальным имуществом, предприятиями и учреждениями.

Регулирующая и контрольная деятельность муниципальных властей в области местного хозяйства и обслуживания населения в основном состоит в выдаче лицензий на право открытия и содержания бытовых и зрелищных предприятий, магазинов, торговлю спиртными напитками, занятия различными промыслами и т. п. В определении правил торговли, застройки, благоустройства, в планировке застройки населенных пунктов, в наблюдении за соблюдением природоохранительного законодательства.^[120]

В области охраны порядка к ведению муниципальных органов относятся установление правил поведения в общественных местах, противопожарный и санитарный надзор.

Под непосредственным управлением муниципальных органов находятся составляющие муниципальную собственность предприятия, а также школы, благотворительные учреждения, муниципальные библиотеки, парки.^[121]

Подводя итог по зарубежным моделям органов местного самоуправления надо сказать, что в ведении зарубежных органов местного управления заложено достаточное большее количество функций, которые они должны непосредственно выполнять, и по личному опыту, могу сказать, что их выполнение происходит гораздо эффективнее, чем в российских аналогах. Рискну сделать предположение, что такое исполнение своей работы явно подкреплено несколькими факторами, такими как заработная плата служащих, их социальная гарантия, пенсионные выплаты, а также социальный статус в обществе.

3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ С УЧЕТОМ МИРОВОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

3.1. ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ ЗАРУБЕЖНОЙ МОДЕЛИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

С учетом перечисленных выше моделей сформировалось несколько различных классификаций систем местного самоуправления в разных странах. При наличии такого ключевого критерия классификации муниципальных систем, как степень влияния государственных структур на деятельность органов местного самоуправления, выделяется модели: модель автономного местного самоуправления; модель наблюдаемого местного самоуправления.

При всей обоснованности приведенных подходов более правомерной представляется позиция, которая акцентирует внимание на четырех моделях местного самоуправления: англо-саксонской, континентальной, смешанной и советской.^[122]

Первая — англо-саксонская модель муниципального управления выросла из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно «выстроилось» в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся английским общинам была дана широкая независимость не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Территориальным органам на местах отдавались многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.^[123]

Органы МСУ в англо-саксонской модели не имеют конституционного статуса, а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным органом власти страны.^[124] Англо-саксонская группа содержит в себе кроме Великобритании также Ирландию, Канаду, Австралию, Новую Зеландию и с определенными оговорками США. Основные типологические особенности англо-саксонской группы местного самоуправления состоят в следующем:^[125]

Во-первых, местные власти наделяются полномочиями при помощи специальных нормативно-правовых актов, издаваемых парламентом, что обусловливает их высокую законность и зависимость от высшего законодательного органа страны. Государство следит за тем, чтобы местные установления не нарушали общенациональное законодательство и не выходили за пределы предписанной им компетенции.

Во-вторых, в пределах собственной компетенции избираемые населением местные власти обладают высокой политической самостоятельностью.

В-третьих, в этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим; каждая местная община — это отдельный мир, живущий по своим обычаям и правилам, но в соответствии с общегосударственными нормативными правовыми установлениями.

В-четвертых, в рамках данной модели основная роль в управлении местными делами принадлежит формируемым депутатами органа профильным комитетам и комиссиям.

В-пятых, данная модель, в отличие от континентальной, не предусматривает учреждения на местах представительств центрального правительства, опекающих местные органы и надзирающих за ними. Конечно здесь есть свои формы государственного контроля, но работа местных властей регламентируется в основном косвенно, например, через суды или налоговую систему.

В-шестых, население стран, использующих англосаксонскую модель, может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и других должностных лиц, принимающих участие в местном самоуправлении. Так, в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров.

В-седьмых, в случае нарушения законодательства санкции по судебным искам к муниципалитетам могут быть очень строгими, вплоть до ареста муниципальных чиновников или советников, тюремного заключения или отстранения муниципального совета от власти на определенный срок либо навсегда.^[126]

На основе вышеизложенного нетрудно заметить, что система местного самоуправления России переняла в себя немало черт англо-саксонской муниципальной модели. Правда, есть опасность в осуществлении данной концепции на неподготовленной почве. Ведь такая модель применима только в определенных условиях, когда сложились традиции правового государства, преодолены в основном местнические тенденции, существует довольно высокий уровень политической и правовой культуры граждан. В тех же странах, где сильны ведомственные тенденции и существует опасность сепаратизма, она может оказаться неуместной.^[127]

В отличие от англо-саксонской, континентальная модель основывается на соединении прямого государственного управления и администрирования с местным самоуправлением на конкретных территориях. Как правило, в общинах назначенных чиновников нет. Они появляются на районном уровне. Представители государственной администрации исполняют надзор за деятельностью местных нормотворческих и правоприменительных органов, а также выполняют некоторые иные значимые функции.^[128]

Данная модель в обусловленной степени ограничивает права местного самоуправления административной опекой со стороны назначенного чиновника, который может приостановить решения местного органа самоуправления, обратиться к центральным органам государства с предложением о отстранении мэра или расформировании коллегиального органа, а также подать жалобу в специальный административный суд на деятельность органа самоуправления.^[129]

Родиной континентальной модели считается Франция. Исторически административно-территориальное устройство этой страны характеризовалось постоянным влечением к централизации, но за последние двадцать лет претерпело значительные изменения. На первый взгляд, оно может показаться сложным. Франция — одно из немногих государств, членов Европейского Союза, имеющее четыре уровня административно-территориального устройства. Они существуют и результативно действуют на уровне всего государства, регионов, департаментов и коммун.^[130]

Основные принципы правового регулирования деятельности местных органов власти Франции, которые заложены в Конституции, принятой 4 октября 1958 г. 21 февраля 1996 г. был утвержден Кодекс территориальных сообществ. В соответствии с конституцией Франции основу территориальной дифференциации страны составляют так называемые территориальные коллективы и сообщества, которые представляют собой специальное социально-политическое образование, включающее в себя как население, так и органы власти. Территориальные сообщества являются юридическими лицами публичного права. К ним причисляются коммуны, департаменты и заморские территории. Они обладают тремя основными признаками: статусом юридического лица, территориальной подведомственностью и общей компетентностью. Территориальные коллективы без затруднений управляются выборными советами. Наряду с этим следует отметить, что во Франции определенной единицей является регион. Это территориальное образование, в состав которого входит от 2 до 8 департаментов. Регионы обладают статусом местного коллектива, управляемого выборным органом — региональным советом, во главе которого стоит председатель. Одновременно с этим регион представляет собой административную единицу, возглавляемую префектом региона.^[131]

Особенный статус во Франции имеют департаменты. Они одновременно выступают и административной единицей, во главе которой стоит префект, представляющий государство, и независимым местным коллективом, управление которым исполняет выборный орган — генеральный совет.^[132] Департамент в среднем включает около 400 коммун, или 35 кантонов. Принцип избрания этого совета достаточно примитивен: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников, что санкционирует обеспечить соединение принципов самоуправления и управления.^[133]

Также есть еще одна территориальная единица во Франции — это округ, который не относится к числу местных коллективов, а является административной единицей, возглавляемой супрефектом.^[134] В округе находится от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. В состав каждого департамента входит в среднем 4 округа. Именно в рамках осуществляемых округом функций супрефект как официальный представитель государства находится ближе всех к мэру и рядовым гражданам. Также не относится к числу местных коллективов кантон, который представляет собой образование для проведения избирательных кампаний. В состав кантона входит несколько коммун и в выборный орган департамента (генеральный совет) избирается один генеральный советник.^[135] Кантон внедрен для удобства управления государственными делами. Эта более крупная единица организовывается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии и др. Наконец, есть еще коммуна, которая является местным коллективом, выступающим собой низшее звено административно-территориального деления и демократического самоуправления. Коммуной руководит избираемый муниципальный совет, возглавляемый мэром.^[136]

Таким образом, главной особенностью французской модели местного самоуправления является ее близкая привязка к центральной власти. Во Франции к началу 1980-х гг. прошлого века насчитывалось 26 регионов (22 в метрополии, 4 заморских), 100 департаментов (96 в метрополии и 4 в заморских владениях: Мартиника, Гваделупа, Реюньон и Гвиана) и 36763 коммуны. В соответствии с законодательством все коммуны имеют одинаковые полномочия, источники ресурсов и статус (за исключением Парижа, Лиона и Марселя, имеющих другой статус).^[137]

Эта система, по достоверному замечанию некоторых российских ученых, снабжает необходимую для государства централизацию, особенно в условиях несформированности у населения соответствующей политической и правовой культуры.

Третья — смешанная модель местного самоуправления выделяется своей двойственностью. Дело в том, что в ней присутствуют некоторые черты англо-саксонской и континентальной моделей, хотя при этом имеется и собственная специфика. Как правило, здесь местное самоуправление самостоятельно, но испытывает сильное влияние со стороны государства. На органы местного самоуправления поручено исполнение как собственных, так и делегированных государственных полномочий. Подобная модель существует в Германии, Австрии и даже Японии.^[138]

В Германии местное самоуправление организовано на двух положениях: во-первых, на обязанности федеральных земель поддерживать входящие в них территории в их стремлении к самоуправлению и самостоятельному развитию; во-вторых, реализовывать выравнивание и ослабление местных территориальных образований. В Конституции ФРГ говорится, что в землях, округах, общинах население должно иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами.^[139]

Общинам предоставлено право «вершить», в рамках закона под свою ответственность, все дела местного сообщества. Под общинами в Германии понимаются территориальные поселенческие единицы местного уровня. Детальнее всего вопросы местного самоуправления регулируются на уровне законодательства федеральных земель. Каждая из 16 земель в ФРГ имеет свою конституцию. Особый федеральный правовой статус в стране имеют также 3 города — Берлин, Гамбург, Бремен. В каждой земле выпущены специальные законы, регулирующие устройство и деятельность институтов местного самоуправления. В ряде случаев федеральными нормами допускается выход за рамки этих полномочий.^[140]

Земли Германии делятся на округа, в которых нет представительных органов. Во главе округов находятся правительственные президенты, которых определяют правительства земель. Округа делятся на районы и города со статусом районов, в которых выделяются общины и города со статусом общин. Все они имеют муниципальные советы, а граждане или советы избирают бургомистра.^[141] Среди основных видов общин выделяются следующие образования: собственно общины (до 20 тыс. жителей); города (обычно свыше 20 тыс.); крупные города (свыше 100 тыс.). Всего в Германии (при общем населении страны 82 млн. человек) функционирует 13 854 общины (включая 82 крупных города) и 323 района.^[142]

Итак, синтез местного сообщества как социальной основы местного самоуправления, а также специфики, позиций устройства, форм организации и функционирования местного самоуправления, взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти ни в одной из западноевропейских стран, включая Россию, не могут быть описаны в рамках одной модели. Можно говорить лишь о преобладающих тенденциях.

3.2. ПРОБЛЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ

Вопросы территориального местного самоуправления, его правового регулирования и практики организации уже многие десятилетия являются предметом научного осмысления и широких общественных дискуссий.

Теории, выдвинутые в прошлом, продолжают оставаться актуальными и нередко влияют на реализацию. Многие идеи местного самоуправления были осуществлены в западноевропейских странах в 1960—1970-х гг. В России интерес к местному самоуправлению возродился в 1990-х гг., но еще не проработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно-обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве.

В теории российской практики муниципального управления имеются два основных, прямо противоположных и, на первый взгляд, взаимоисключающих подхода. Один заключается в разделении местного самоуправления от государства, при котором уменьшается влияние государства на организацию местного самоуправления. В пользу этого подхода говорит и статья 12 действующей Конституции Российской Федерации, которая гласит «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».^[143]

Второй подход направлен на строгую привязку к самоуправлению государственной структуры и рассмотрению его как продолжения государственной власти на местах. Поэтому по-прежнему актуален вопрос взаимодействия государства и местного самоуправления, понимание теоретических и правовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.^[144]

В этой связи важно, чтобы проблемы самоуправления не заключались лишь на местном уровне, а выходили бы на уровень общероссийских. О направлении модификации местного самоуправления говорил А. И. Солженицын. Он считал, что это может привести к установлению "государственно-земского строя",^[145] в котором государственные и самоуправляющиеся начала организации общественной жизни объединятся в единое целое и образуют новый социальный организм в виде добровольного союза свободных территорий и народов. Исторический опыт развития местного самоуправления в России подтверждает о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно располагало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.^[146] При этом важно учесть опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского и городского самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления.

Многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаются нерешенными. В их числе: нерешенность вопроса о возможности местного самоуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судопроизводства. Неслучайно одной из последних целей реализации государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., является создание системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улучшение условий жизни населения; обретение гражданами навыков демократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований.^[147]

Одной из основных проблем становления современной местной власти и современного российского общества является формирование научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития. В этой связи понимание термина "местное самоуправление" является одной из наиболее нерешенных проблем. "Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, — справедливо пишет С.А. Авакьян.^[148]

Федеральные государственные органы самостоятельно предопределяют свои полномочия по предметам совместного ведения, тем самым они устанавливают сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации. Согласно Конституции к вопросам совместного ведения относятся: — обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.^[149]

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое влияние на всей территории Российской Федерации. Прямое действие федеральных законов не выключает принятия подзаконных актов по данному кругу вопросов (акты Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств). Однако подзаконные акты не могут выходить за рамки установленных федеральными законами норм. Прямое действие норм федеральных законов порождает соответствующие им юридические последствия и в том случае, если подзаконные нормы не установлены.^[150]

В ст. 76 Конституции устанавливается, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Важно подчеркнуть формулировку «принимаемые в соответствии с ними», поскольку только при соблюдении этого условия законы или иные акты регионов будут иметь юридическую силу и могут использоваться судами и иными органами, организациями и гражданами.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. По предметам ведения Российской Федерации, предусмотренным ст. 71 Конституции, издаются только федеральные законы, поэтому собственное правовое регулирование субъектами Федерации исключается.

Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа. Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.^[151] Таким образом, есть все основания предполагать о самостоятельной разновидности власти народа, исполняемой на местном уровне, т.е. о местной или муниципальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью.

Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совпадают и разнятся лишь пространственным территориальным уровнем их проявления.^[152] Государственная власть реализовывается на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть — в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований. Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в изолированности местного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".

Структура этих органов, в соответствии со ст. 131 Конституции РФ, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти принимает в уставе муниципального образования.^[153] Самостоятельность местной власти проявляется также в обязанности для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий. Самостоятельный характер местной власти выражается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полномочий, которыми обладают органы местной власти.^[154]

Таким образом, если смотреть на проблему широко, то можно толковать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы целостной системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.^[155] Далее указаны предполагаемые задачи для решения проблемы:

1) Разграничить полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления; 2) организовать систему правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от безосновательного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти. Муниципальная власть при наличии финансово-экономических гарантий, призванная удовлетворять основные, насущные потребности населения, может стать стабилизирующим фактором в случае социальных кризисов.^[156]

Таким образом, анализ проблем соотношения общества, государства, местного самоуправления, позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление является сравнительно автономным институтом гражданского общества, выступающим в качестве территориально управленческой структурной части в системе гражданского общества.

В этом качестве местное самоуправление выступает как связующее звено в системе централизованного и децентрализованного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельно управляет местными делами, решает переданные ему отдельные государственные полномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации. В государственно-организованном обществе оно приобретает новые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественного элемента.^[157]

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, каким образом всё же можно улучшить местное самоуправление в России?

Во-первых, нужно учесть особенности развитости отдельных регионов РФ. Да, закон о местном самоуправлении несовершенен, не видно политической и экономической инициативы, чтобы вывести на современный европейский уровень систему местного самоуправления. Однако, это не значит, что его нужно отменять, вполне возможен возврат к имперской модели управления государством с плавным переходом передовых территорий к местному самоуправлению при возможности самостоятельного финансирования.

Необходимо провести полную государственную проверку территорий с установлением их экономического потенциала и демографических показателей. Это позволит обнаружить территории, способные на данном этапе создавать эффективные органы местного самоуправления. Остальные же территории должны управляться непосредственно вертикалью власти и регион публично объявляться дотационным.

Неэффективное местное самоуправление не может быть элементом демократии и ведёт к деградации демократических ценностей. Временное антикризисное управление в режиме прямого государственного управления данной территорией ни в коем случае не нарушает права граждан в соответствии с Конституцией РФ, потому что оно вводится для решения экономических проблем муниципального образования. Далее в условиях прямого государственного управления нужно постепенно создавать предпосылки для развития органов местного самоуправления, развивая общественные объединения типа территориального общественного самоуправления, для подготовки при улучшении ситуации и стабильности развития, передачи властных полномочий путем выборов в органы местного самоуправления.

Очевидно, есть и другие способы, но главное – это желание самого государства участвовать в модернизации органов местного самоуправления, чтобы приблизиться к уровню развития муниципальных образований ведущих европейских стран.

В данной работе были поставлены цели, которые были достигнуты в процессе написания работы, а также были решены задачи, благодаря которым объект работы изучен досконально. Все использованные источники полностью достоверны.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.: (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ30 декабря 2008 № 6-ФКЗ и № 8 – ФКЗ).
2. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов" от 30.12.2015 N 447-ФЗ.
3. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ.
4. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002 N 67-ФЗ (последняя редакция).
5. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.1997 N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
6. "Европейская хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985).
7. Указ Президента РФ от 15.10.1999 N 1371 (ред. от 25.07.2006, с изм. от 12.12.2017) "О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении месячных окладов федеральным государственным гражданским служащим в соответствии с присвоенными им дипломатическими рангами.
8. Закон СССР от 9 апреля 1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».
9. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для вузов /под ред. профессора Н.С.Бондаря.-М.:ЮНИТИ-ДАНА,Закон и право, 2002.-170.
10. Быстренко В.И. История государственного самоуправления в России/-М.:Проспект, 1997. -234.
11. Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2001. – 353.

Горская, Н.И. Правовое положение российского земства второй половины XIX в. // История государства и права. - 2009. - № 6. - С. 23

1. Дмитриев Ю.А. Акты местного самоуправления // Муниципальное право Российской Федерации. -М.;СОЦИС, 2000.- С. 90
2. Евланова Е.Е. История образования и развитие местного самоуправления (земств) в России в период середины XIX - начала XX в. // Муниципальная служба. Правовые вопросы. - 2010 - № 1. - С. 5

Кеня И.А. Исторические аспекты правового регулирования местного самоуправления // История государства и права. - 2008. - № 11 - С. 36

Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. Учебное пособие/.- М.: Юристъ., 2005.-С.12

Корсакова С.В. Правовая политика в сфере земского самоуправления во второй половине XIX в. // История государства и права. - 2010. -N 12. - С. 10

1. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М.: Юристъ, 2001.-С 431
2. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России / Лаптева Л.Е.. М., 1993.-С.12.
3. Мицкевич А.В. Источники (формы выражения) российского права. Историко-теоретический очерк // Закон: создание и толкование. –М.:Юристъ, 2007.- С. 35-36.
4. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика/Постовой Н.В.– М., 1995.-С.21
5. Савранская, И. О. Правовые основы местного самоуправления/-М.: СОЦИС,1997.-С.146

Сергеев С.А., Цейтлин Р.С. История государственного управления и муниципального самоуправления   в  России/- М.:Омега-Л, 2003.-С.48

1. Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал российского права. - 2002.- № 1.- С. 43-44.

Фадеев В.И. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России М., 1996.-С.23

1. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. - М.:Юристъ, 2008. – С.190
2. Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. — М.: Экзамен, 2005.- С 214
3. Васильев В.И. Муниципальное право России. Учебник. — М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. –С 355
4. Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. - М.: Экзамен, 2005. –С 413
5. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М.: Юристъ, 2001.-С 431
6. Баглай Н.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.- М.: Норма - Инфра М,2000 г. –С 312
7. Люхтерхандт Г.В. Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах. — М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.— С 267
8. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). -М.: Академический Проект; Фонд «Мир».- С. 148
9. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России.- М.: Юристъ, 2009. -С 43

1. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России / Лаптева Л.Е.. М., 1993.-С.12. ↑

2. Закон СССР от 9 апреля 1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»//1990г.-ст.1. ↑

3. Закон СССР от 9 апреля 1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»//1990г.-ст.4. ↑

4. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России / Лаптева Л.Е.. М., 1993.-С.24. ↑

5.  Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. Учебное пособие/.- М.: Юристъ., 2005.-С.12 ↑

6. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для вузов /под ред. профессора Н.С.Бондаря.-М.:ЮНИТИ-ДАНА,Закон и право, 2002.-С.36 ↑

7. Фадеев В.И. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России М., 1996.-С.23 ↑

8. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России / Лаптева Л.Е.. М., 1993.-С.27. ↑

9. Кеня И.А. Исторические аспекты правового регулирования местного самоуправления // История государства и права. - 2008. - № 11 - С. 36 ↑

10. Сергеев С.А., Цейтлин Р.С. История государственного управления и муниципального самоуправления   в  России/- М.:Омега-Л, 2003.-С.48 ↑

11. Быстренко В.И. История государственного самоуправления в России/-М.:Проспект, 1997. –С.234 ↑

12. Корсакова С.В. Правовая политика в сфере земского самоуправления во второй половине XIX в. // История государства и права. - 2010. -N 12. - С. 10 ↑

13. Горская, Н.И. Правовое положение российского земства второй половины XIX в. // История государства и права. - 2009. - № 6. - С. 23 ↑

14. Евланова Е.Е. История образования и развитие местного самоуправления (земств) в России в период середины XIX - начала XX в. // Муниципальная служба. Правовые вопросы. - 2010 - № 1. - С. 5 ↑

15. Евланова Е.Е. История образования и развитие местного самоуправления (земств) в России в период середины XIX - начала XX в. // Муниципальная служба. Правовые вопросы. - 2010 - № 1. - С. 7 ↑

16. Кеня И.А. Исторические аспекты правового регулирования местного самоуправления // История государства и права. - 2008. - № 11 - С. 36 ↑

17. Быстренко В.И. История государственного самоуправления в России. М.:Проспект, 1997. – С. 212 ↑

18.  Сергеев С.А., Цейтлин Р.С. История государственного управления и муниципального самоуправления в России/- М.:Омега-Л, 2003.-С.45 ↑

19.   Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика/Постовой Н.В.– М., 1995.-С.21 ↑

20.   Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика/Постовой Н.В.– М., 1995.-С.23 ↑

21. Сергеев С.А., Цейтлин Р.С. История государственного управления и муниципального самоуправления   в  России/- М.:Омега-Л, 2003.-С45 ↑

22. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России / Лаптева Л.Е.. М., 1993.-С.32. ↑

23. Кеня И.А. Исторические аспекты правового регулирования местного самоуправления // История государства и права. - 2008. - № 11 - С. 45 ↑

24. Сергеев С.А., Цейтлин Р.С. История государственного управления и муниципального самоуправления   в  России/- М.:Омега-Л, 2003.-С.51 ↑

25. Быстренко В.И. История государственного самоуправления в России/-М.:Проспект, 1997. –С.202 ↑

26. Корсакова С.В. Правовая политика в сфере земского самоуправления во второй половине XIX в. // История государства и права. - 2010. -N 12. - С. 13 ↑

27. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика/Постовой Н.В.– М., 1995.-С.26 ↑

28. Кеня И.А. Исторические аспекты правового регулирования местного самоуправления // История государства и права. - 2008. - № 11 - С. 38 ↑

29. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика/Постовой Н.В.– М., 1995.-С.27 ↑

30. Евланова Е.Е. История образования и развитие местного самоуправления (земств) в России в период середины XIX - начала XX в. // Муниципальная служба. Правовые вопросы. - 2010 - № 1. - С. 18 ↑

31. Сергеев С.А., Цейтлин Р.С. История государственного управления и муниципального самоуправления   в  России/- М.:Омега-Л, 2003.-С.54 ↑

32. Сергеев С.А., Цейтлин Р.С. История государственного управления и муниципального самоуправления в России/- М.:Омега-Л, 2003.-С.48 ↑

33. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для вузов /под ред. профессора Н.С.Бондаря.-М.:ЮНИТИ-ДАНА,Закон и право, 2002.-С.54 ↑

34. Быстренко В.И. История государственного самоуправления в России/-М.:Проспект, 1997. –С.128 ↑

35. Кеня И.А. Исторические аспекты правового регулирования местного самоуправления // История государства и права. - 2008. - № 11 - С. 36 ↑

36. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика/Постовой Н.В.– М., 1995.-С.33 ↑

37. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.: (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ30 декабря 2008 № 6-ФКЗ и № 8 – ФКЗ) // СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

38. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

39. Савранская, И. О. Правовые основы местного самоуправления/-М.: СОЦИС,1997.-С.58 ↑

40. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

41. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М.: Юристъ, 2001.-С 234 ↑

42. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М.: Юристъ, 2001.-С 236 ↑

43. Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2001. – С 110 ↑

44. Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2001. – С 115 ↑

45. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика/Постовой Н.В.– М., 1995.-С.27 ↑

46. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика/Постовой Н.В.– М., 1995.-С.2 ↑

47. Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 02.03.2007 N 25-ФЗ (последняя редакция) // СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

48. Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2001. – С 112. ↑

49. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для вузов /под ред. профессора Н.С.Бондаря.-М.:ЮНИТИ-ДАНА,Закон и право, 2002.-С.53 ↑

50. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. Учебное пособие/.- М.: Юристъ., 2005.-С.12 ↑

51. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика/Постовой Н.В.– М., 1995.-С.27 ↑

52. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика/Постовой Н.В.– М., 1995.-С.32 ↑

53. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

54. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов" от 30.12.2015 N 447-ФЗ// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

55. Савранская, И. О. Правовые основы местного самоуправления/-М.: СОЦИС,1997.-С.89 ↑

56. Мицкевич А.В. Источники (формы выражения) российского права. Историко-теоретический очерк // Закон: создание и толкование. –М.:Юристъ, 2007.- С. 35-36. ↑

57. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М.: Юристъ, 2001.-С 375 ↑

58. Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2001. – 234 ↑

59. Мицкевич А.В. Источники (формы выражения) российского права. Историко-теоретический очерк // Закон: создание и толкование. –М.:Юристъ, 2007.- С. 42. ↑

60. Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал российского права. - 2002.- № 1.- С. 43-44. ↑

61. Савранская, И. О. Правовые основы местного самоуправления/-М.: СОЦИС,1997.-С.121 ↑

62. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика/Постовой Н.В.– М., 1995.-С.15 ↑

63. Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2001. – С. 267 ↑

64. Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал российского права. - 2002.- № 1.- С. 41 ↑

65. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

66. Дмитриев Ю.А. Акты местного самоуправления // Муниципальное право Российской Федерации. -М.;СОЦИС, 2000.- С. 90 ↑

67. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М.: Юристъ, 2001.-С 324 ↑

68. Мицкевич А.В. Источники (формы выражения) российского права. Историко-теоретический очерк // Закон: создание и толкование. –М.:Юристъ, 2007.- С. 38. ↑

69. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика/Постовой Н.В.– М., 1995.-С.21 ↑

70. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.: (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ30 декабря 2008 № 6-ФКЗ и № 8 – ФКЗ) // СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

71. Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2001. –С 353 ↑

72. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник.- М.:Юристъ, 2008. –С. 21 ↑

73. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

74. Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. — М.: Экзамен, 2005.- С 42 ↑

75. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.1997 N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации")// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

76. Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. — М.: Экзамен, 2005.- С 45 ↑

77. Васильев В.И. Муниципальное право России. Учебник. — М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. –С 78 ↑

78. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

79. Васильев В.И. Муниципальное право России. Учебник. — М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. –С 87 ↑

80. Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. - М.: Экзамен, 2005. –С 111 ↑

81. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М.: Юристъ, 2001.-С 431 ↑

82. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

83. Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. — М.: Экзамен, 2005.- С 97 ↑

84. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

85. Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. — М.: Экзамен, 2005.- С 102 ↑

86. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

87. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002 N 67-ФЗ// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

88. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

89. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

90. Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. — М.: Экзамен, 2005.- С 113 ↑

91. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

92. Васильев В.И. Муниципальное право России. Учебник. — М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. –С 123 ↑

93. Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. - М.: Экзамен, 2005. –С 97 ↑

94. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

95. Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. - М.: Экзамен, 2005. –С 120 ↑

96. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М.: Юристъ, 2001.-С 117 ↑

97. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

98. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

99. Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. — М.: Экзамен, 2005.- С 115 ↑

100. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). -М.: Академический Проект; Фонд «Мир».- С. 148 ↑

101. Люхтерхандт Г.В. Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах. — М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.— С 15 ↑

102. Баглай Н.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.- М.: Норма - Инфра М,2000 г. –С 13 ↑

103. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика/Постовой Н.В.– М., 1995.-С.28 ↑

104. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). -М.: Академический Проект; Фонд «Мир».- С. 23 ↑

105. Люхтерхандт Г.В. Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах. — М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.— С 27 ↑

106. Баглай Н.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.- М.: Норма - Инфра М,2000 г. –С 31 ↑

107. Баглай Н.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.- М.: Норма - Инфра М,2000 г. –С 33 ↑

108. Люхтерхандт Г.В. Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах. — М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.— С 47 ↑

109. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). -М.: Академический Проект; Фонд «Мир».- С. 67 ↑

110. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика/Постовой Н.В.– М., 1995.-С.29 ↑

111. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика/Постовой Н.В.– М., 1995.-С.42 ↑

112. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). -М.: Академический Проект; Фонд «Мир».- С. 59 ↑

113. "Европейская хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

114. Баглай Н.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.- М.: Норма - Инфра М,2000 г. –С 56 ↑

115. Люхтерхандт Г.В. Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах. — М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.— С 38 ↑

116. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). -М.: Академический Проект; Фонд «Мир».- С. 48 ↑

117. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). -М.: Академический Проект; Фонд «Мир».- С. 67 ↑

118. Люхтерхандт Г.В. Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах. — М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.— С 78 ↑

119. Баглай Н.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.- М.: Норма - Инфра М,2000 г. –С 147 ↑

120. Баглай Н.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.- М.: Норма - Инфра М,2000 г. –С 78 ↑

121. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). -М.: Академический Проект; Фонд «Мир».- С. 89 ↑

122. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). -М.: Академический Проект; Фонд «Мир».- С. 134 ↑

123. Баглай Н.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.- М.: Норма - Инфра М,2000 г. –С 68 ↑

124. Баглай Н.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.- М.: Норма - Инфра М,2000 г. –С 98 ↑

125. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). -М.: Академический Проект; Фонд «Мир».- С. 104 ↑

126. Люхтерхандт Г.В. Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах. — М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.— С 103 ↑

127. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). -М.: Академический Проект; Фонд «Мир».- С. 107 ↑

128. Люхтерхандт Г.В. Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах. — М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.— С 105 ↑

129. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). -М.: Академический Проект; Фонд «Мир».- С. 110 ↑

130. Баглай Н.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.- М.: Норма - Инфра М,2000 г. –С 123 ↑

131. Баглай Н.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.- М.: Норма - Инфра М,2000 г. –С 221 ↑

132. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). -М.: Академический Проект; Фонд «Мир».- С. 136 ↑

133. Савранская И.О. Правовые основы местного самоуправления. -М.: СОЦИС,1997.-С.79 ↑

134. Савранская, И. О. Правовые основы местного самоуправления/-М.: СОЦИС,1997.-С.83 ↑

135. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). -М.: Академический Проект; Фонд «Мир».- С. 143 ↑

136. Баглай Н.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.- М.: Норма - Инфра М,2000 г. –С 224 ↑

137. Баглай Н.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.- М.: Норма - Инфра М,2000 г. –С 226 ↑

138. Люхтерхандт Г.В. Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах. — М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.— С 117 ↑

139. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). -М.: Академический Проект; Фонд «Мир».- С. 113 ↑

140. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). -М.: Академический Проект; Фонд «Мир».- С. 127 ↑

141. Баглай Н.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.- М.: Норма - Инфра М,2000 г. –С 257 ↑

142. Люхтерхандт Г.В. Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах. — М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.— С 145 ↑

143. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.: (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ30 декабря 2008 № 6-ФКЗ и № 8 – ФКЗ) // СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

144. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). -М.: Академический Проект; Фонд «Мир».- С. 113 ↑

145. Люхтерхандт Г.В. Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах. — М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.— С 231 ↑

146. Баглай Н.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.- М.: Норма - Инфра М,2000 г. –С 217 ↑

147. Указ Президента РФ от 15.10.1999 N 1371 (ред. от 25.07.2006, с изм. от 12.12.2017) "О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении месячных окладов федеральным государственным гражданским служащим в соответствии с присвоенными им дипломатическими рангами// СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

148. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России.- М.: Юристъ, 2009. -С 43 ↑

149. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.: (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ30 декабря 2008 № 6-ФКЗ и № 8 – ФКЗ) // СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

150. Баглай Н.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.- М.: Норма - Инфра М,2000 г. –С 215 ↑

151. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.: (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ30 декабря 2008 № 6-ФКЗ и № 8 – ФКЗ) // СПС «Консультант плюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ ↑

152. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России.- М.: Юристъ, 2009. -С 56 ↑

153. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). -М.: Академический Проект; Фонд «Мир».- С. 124 ↑

154. Баглай Н.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.- М.: Норма - Инфра М,2000 г. –С 245 ↑

155. Люхтерхандт Г.В. Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах. — М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.— С 211 ↑

156. Люхтерхандт Г.В. Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах. — М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.— С 212 ↑

157. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России.- М.: Юристъ, 2009. -С 59 ↑