Система органов исполнительной власти РФ (Организация и способы осуществления государственной власти)

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Система управления органов власти в Российской Федерации в настоящее время является очень актуальной тематикой для изучения. На сегодняшний день не так много научных работ посвящено данной теме. Поэтому целью настоящей работы является рассмотрение института государственной власти в регионах и его функции.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

• во-первых, указать организацию и способы осуществления государственной власти, а также исследовать основные задачи и функции государственного управления;
• во-вторых, определить сущность регионального управления и его особенности в унитарных и федеративных государствах;
• в-третьих, раскрыть особенности регионального управления в Российской Федерации;
• в-четвертых, определить разграничение компетенции между РФ и ее субъектами по устройству системы органов исполнительной власти, а также выделить функции последних;
• в-пятых, рассмотреть особенности организации института государственной власти на примере крупнейших городов РФ (Санкт-Петербург и Москва).

Предметом исследования служит институт государственной власти в регионах, а объектом – его анализ на примере субъектов Российской Федерации.

При написании исследования были использованы как источники, так и литература. К источниковедческой базе можно отнести нормативные документы России (в частности, Конституцию РФ, Федеральные законодательные акты, Указы президента). Также к источникам относятся материалы, доступные официальных Интернет сайтах органов исполнительной власти России.

В работе также использованы монографии и статьи таких авторов как Баглай М.В., Баталов Э.Я., Бахрах Д.Н., Безуглов А.А., Гончаров П.К., Зайцева Е.В., Калашников С.В., Коваленко А.И., Стрекозов В.Г., Сморгунов С.Л.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РЕГИОНАХ

1.1 Органы исполнительной власти

Для раскрытия вопроса о важности исполнительных органов власти, необходимо определиться с ее составом. Основная существующая классификация органов исполнительной власти выражает реальный состав исполнительной власти в России. Данная классификация закреплена в Конституции РФ, а также в административном законодательстве. Совокупность данных органов составляет определенную иерархическую структуру, которая действует на территории всей России. В ее состав входят:

- федеральные органы исполнительной власти;

- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

- территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

Согласно Конституции РФ, система органов исполнительной власти возглавляется Правительством РФ, которое является центральным органом данной системы и осуществляет исполнительную власть на территории России. Законодательство субъектов РФ допускает формирование на их территории своих органов исполнительной власти, которые законодательством отнесены к разряду органов исполнительной власти субъектов РФ.

Кроме указанной выше официально закрепленной классификации органов исполнительной власти имеются так же и научные классификации. Согласно одной из таких классификаций, органы исполнительной власти могут быть классифицированы по характеру их компетенции: общей компетенции, отраслевой и межотраслевой, органы специальной компетенции.

Органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют свою работу в отношении наиболее большого круга объектов и субъектов государственного управления на определенной территории по основным вопросам, связанным с государственным управлением. К таким органам относится Правительство РФ, правительства субъектов РФ, иногда президенты (губернаторы) субъектов РФ, которые согласно региональному конституционному законодательству являются главами органов исполнительной власти в соответствующем субъекте РФ.

Органы исполнительной власти отраслевой компетенции действуют в рамках определенной государственно-управленческой деятельности, и их компетенция не выходит за данные рамки.

Государственные исполнительные органы межотраслевой компетенции осуществляют контроль деятельности органов отраслевой компетенции по определенным вопросам. В настоящее время такие функции исполняются федеральными министерствами. Они осуществляют контроль за деятельностью подведомственных им агентств и служб. Но, большинство таких служб и агентств сейчас имеют специальную компетенцию, поскольку вопросы их нормативно-правового регулирования полностью находятся в ведомствах соответствующих министерств. Но, на уровне субъектов РФ в настоящее время министерства имеют отраслевую компетенцию и реализуют государственные функции в определенной сфере.

Абсолютное большинство федеральных органов исполнительной власти сейчас имеет специальную компетенцию, то есть являются различного рода разрешительными, контрольными, регулятивными и надзорными органами, которые выполнят соответствующие функции в определенных сферах государственного управления.

При этом большинство существующих сейчас органов исполнительной власти строится на принципе единоначалия. В таком органе решения принимаются исключительно его руководителем, но это не значит, что при этом не учитываются мнения специалистов этого органа, например, коллегии, который создается с целью принятия решений, проводит обсуждения основных вопросов деятельности органа, в результате чего дает квалифицированные заключения по тем или иным вопросам.

Для создания организационного центра в какой-либо области общественной жизни, как правило, используют такую форму государственного органа исполнительной власти, как министерство. Этот орган реализует управленческие функции в отношении большого количества объектов. По его решению могут быть созданы комитеты, комиссии, службы и иные органы, которые необходимы для решения конкретно определенных функций и задач, наиболее узких вопросов государственной управленческой деятельности. Службы в основном выполняют контрольные и надзорные функции. Агентства ведут различные реестры, кадастры, оказывают различные услуги населению.

В данный момент положения Конституции Российской Федерации и Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 28.09.2017) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» являются основой для нормативно-правового регулирования органов исполнительных власти.

Однако наличие большого количества федеральных нормативных актов (подзаконного характера в том числе), определяющих полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, производит разнообразие правового регулирования на уровне субъектов РФ. Характер и объем, устанавливаемых в законах субъектов Российской Федерации, полномочий органов исполнительной власти касающихся предметов совместного ведения отличается большим разнообразием. Это говорит об отсутствии в субъектах РФ единой схемы формирования полномочий органов исполнительной власти на основе федерального законодательства.

В настоящий момент не существует единого федерального закона касающегося вопроса регулирования и функционирования федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Многие ученые не первый год поднимают вопрос необходимости создания отдельного закона. Так называемый  закон «О федеральных органах исполнительной власти». Он призван установить общие принципы формирования, функционирования, передачи полномочий и компетенций, реорганизации, а также ликвидации исполнительных органов власти Российской Федерации. 

Таким образом, органом исполнительной власти следует называть государственный орган, который осуществляет деятельность, направленную на реализацию исполнительной власти в России, а также осуществляющий контроль и надзор за исполнением нормативных актов субъектами права.

Важность исполнительных органов власти, таким образом, очевидна. Она осуществляет исполнение законодательства, оказывает всяческие услуги населению, регулирует отношения государства с другими государствами, создает и обеспечивает условия для безопасного проживания на ее территории человека.

1.2 Организация и способы осуществления государственной власти

Категория власти является одной из ключевых как для политологии, так и теории государства права (и целого ряда других наук).

Власть пронизывает все структуры общества и выступает его основополагающим элементом, отвечает за внутреннюю организованность и иерархичность всех общественных отношений.

Важно отметить, что в политологической теории так не сформировалось единого определения категории «власть».

Можно отметить следующие определения, которые используются для интерпретации понятия «власть»:

• силовое, трактующее власть как господство и принуждение к повиновению;
• волевое, понимающее власть как способность проводить свою волю даже вопреки сопротивлению;
• власть как влияние: суть влияния заключается в способности воздействовать на поведение других.
• телеологическое, в соответствии с которым, власть - это достижение определенных целей;
• инструменталистское, трактующее власть как способность мобилизовывать ресурсы для достижения определенных целей;
• конфликтное, сводящее власть к позиции господства, связанную со способностью отдельных групп и индивидов контролировать механизм распределения дефицитных общественных ценностей;
• структуралистское, представляющее власть как особый род отношений между управляющим и управляемым^[1].

Указанные определения не исключают друг друга, а наоборот – дополняют.

С государственной властью тесно связано и определение «государственного управления».

Так, государственное управление – это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. Основой государственного управления является государственный интерес, который должен защищать целостность государства, а также его основополагающих институтов, поддержку уровня и качества жизни своих граждан. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: защитной, оборонной, социальной, правовой, экономической, политической и арбитражной^[2].

Важно отметить, что государственное управление возможно только благодаря существованию государственной власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Распространяется государственная власть на объекты, находящиеся как на территории самого государства, так и за его пределами, если этого требуют государственные интересы^[3].

Главным признаком государственной власти является ее целостность, неделимость и суверенность.

Политический режим представляет собой ту сторону государственного управления, которую рассматривают с точки зрения используемых средств, методов политического влияния на общественные институты. Значение политического режима в механизме формирования системы государственного управления состоит в том, чтобы адаптировать сложившуюся в обществе совокупность общественных институтов целям государства, в частности, заложенным в их основу ценностям и приоритетам. Наиболее характерными для современных государств являются демократический, авторитарный и тоталитарный режимы^[4].

Форма правления выражает способ организации государственной власти в отношении связи государства с составляющими его территориальными образованиями. Форма государственного устройства реализуется через способ объединения территорий в границах единого государственного образования с учетом их национально-этнического и социокультурного своеобразия. Выделяются следующие формы государственного устройства: унитарные государства и федерации^[5].

Государственное управление может быть реализовано через одну из своих форм, именуемых формами правления, на выбор которой оказывают влияние политические, экономические факторы, а также особенности социокультурного и исторического развития территории^[6].

Форма правления – это общественно признанный на территории способ избрания и функционирования высшей государственной власти. Принято традиционно выделять республиканскую и монархическую формы правления.

Суверенный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов.

В качестве системы институт государственной власти реализует несколько функций:

• институциональную – через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий;
• регулятивную – через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов;
• целеполагающую – через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ;
• функциональную – через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей;
• идеологическую – через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства^[7].

Основными принципами формирования системы государственного управления являются:

• • принцип разделения властей;
  • принцип комплементарности;
  • принцип субсидиарности;
  • принцип суверенности;
  • принцип демократизма;
  • принцип гомогенности^[8].

Таким образом, государственное управление представляет собой сложный процесс взаимодействия основополагающих элементов, результатом которого становится особая система государственного управления, обуславливающая способ и характер взаимодействия составляющих ее социальных институтов. Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория, экономическая система.

1.2 Сущность регионального управления

Для выявления сущности регионального управления необходимо дать определение понятия «регион». В настоящее время не выработано единого подхода к определению таких явлений как «регион» и «регионализм».

В декабре 1996 года по инициативе Ассамблеи регионов Европы более 300 европейских регионов с различной территорией, политико-административным устройством, представляющих интересы свыше 400 млн. своих граждан, приняли декларацию о регионализме в Европе. В декларации говорится, что понятие «регион» представляет собой «выражение отличительной политической самобытности, которая может принимать самые различные политические формы, отражающие демократическую волю каждого региона принимать ту форму политической организации, которую он сочтет предпочтительной»^[9].

Как составная часть страны регион отражает все процессы ее развития. В этой связи эволюция региона выступает как неотъемлемое звено общего развития страны. При этом регион может отставать или опережать экономическое, социальное или духовное развитие страны в целом, что лежит в основе сохранения социально-территориальных различий (различий в социальной структуре населения и условиях жизнедеятельности).

Исходя из понимания региона как составной части общества в целом, а не только его географического пространства или хозяйства, а также неразрывного единства экономики и политики, управляемых и управляющих подсистем, правомерно признать в качестве регионов такие территориальные образования, которые представляют собой целостные природно-географические и социально-экономические системы со своими органами власти и управления. Наличие своих особых органов власти и управления не исключает, а предполагает существование общегосударственных и ведомственных органов управления, оказывающих определенное воздействие на развитие регионов.

При наличии регионального политико-административного деления государства принципиальным моментом является характер самого государственного образования, а именно речь идет о федеративном или об унитарном государстве.

Таким образом, на основе изложенного материала можно сформулировать определение «региона» применительно к России. Так, это территория в административных границах субъекта Российской Федерации, характеризующуюся следующими основополагающими принципами: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, т.е. наличием политико-административных органов управления.

ГЛАВА 2. ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

2.1 Особенности регионального управления в России

Конституция Российской Федерации 1993 года заложила основные принципы, «общие правила» построения подлинной федерации, а именно:

• суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;
• верховенство на всей территории страны федеральной Конституции и федеральных законов;
• государственная целостность страны;
• единство системы государственной власти;
• разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;
• равноправие субъектов Федерации между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти^[10].

Данные принципы стали необходимой базой для решения проблем национально-государственного устройства России, которое и было продолжено в последующий период.

К концу 1990-х годов отчетливо обозначились основные проблемы и противоречия формирующейся федеративной системы. Основными из них стали:

• отсутствие четкого и хорошо продуманного разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• проблема соединения федерализма с правовым государством, проявившаяся в несоответствии нормативных и подзаконных актов, принятых субъектами Федерации Конституции РФ и федеральным законам;
• сохранение реального различия в статусе между республиками и регионами РФ;
• наличие в составе ряда краев и областей национальных округов, также являющихся субъектами федерации (так называемый парадокс «матрешки»);
• проблемы развития бюджетного федерализма^[11].

На процесс развития федеративных отношений не могли не оказывать влияния и другие факторы социально-экономического порядка. Среди них следует особо выделить наличие таких проблем, как:

• возрастание противоречий между «бедными» (дотационными) и «богатыми» регионами;
• «идеология» экономического сепаратизма: появление территорий с льготными, особыми режимами природопользования, хозяйствования, налогообложения и т.п., охватившее почти четверть пространства России и около трети ее экономического и ресурсного потенциала;
• изменение региональных приоритетов России в результате продолжающихся геополитических сдвигов: неизмеримо возросла доля северных и тихоокеанских территорий, требующих солидной государственной поддержки.

Развитие российского федерализма находилось и под воздействием общего характера переходного периода: неизбежные издержки демократического реформирования государственного устройства страны при отсутствии подлинно демократической правовой культуры; унаследованная от Советского Союза асимметричность Федерации; излишняя фрагментация общероссийского рынка и, вероятно, в большей степени - стиль руководства Президента Б.Н. Ельцина, который в контексте внутрифедеративных отношений проявился в предпочтении использования разного рода неформальных методов воздействия, согласительных процедур и т.п. собственно правовым мерам, что с 1996 года усугубилось отсутствием политической воли. Иными словами, к концу 1990-х годов очевидным стал не столько кризис федеративного государства как такового, сколько кризис управления им.

Осознание наличия серьезных проблем в функционировании российского федерализма, оказывающих влияние на общую ситуацию в стране и вызывающих ослабление управляемости политическими и социально-экономическими процессами, заставило Президента РФ начать процесс реформирования федеративных отношений.

Прежде всего, он нашел свое выражение в так называемом пакете президентских законодательных инициатив по укреплению государственности, направленных на:

• усиление контроля федерального Центра над властными структурами территорий;
• разграничение членства в Верхней палате Федерального Собрания и пребывание в должности региональных руководителей;
• определение условий и порядка отстранения от власти лидеров субъектов Федерации, избираемых населением.

Соответственно, основными шагами в реформировании федеративных отношений стали:

• изменение способа формирования Совета Федерации;
• создание Государственного совета;
• создание конкретных механизмов ответственности представителей властей субъектов Федерации за нарушение общероссийского законодательства;
• создание федеральных округов;
• уточнение разграничения сфер компетенции между уровнями публичной власти.

В настоящее время с точки зрения совершенствования российского федерализма представляется важным сконцентрировать усилия на дальнейшем развитии и совершенствовании правовой базы федерализма. В частности, целесообразна разработка и принятие федеральных конституционных законов о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта и о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.

Необходима успешная реализация уже законодательно закрепленной судебной реформы, создание единой и эффективной системы судебной власти в стране, поскольку именно судебные органы являются инструментами, посредством которых исполняются решения, касающиеся нарушений федерального законодательства в регионах.

Таким образом, проводимые административные реформы способствуют преодолению кризиса управления Российской Федерацией. В арсенале федерального Центра теперь имеются легальные процедуры для контроля над ситуацией в регионах. Притом не только при крайних обстоятельствах (например, сецессия Ичкерии), но и в случае несоблюдения общегосударственных законов или нарушения конституционных прав граждан России, так сказать, в рутинном порядке. Последнее особо важно, поскольку существует целый ряд причин, делающих федеральное вмешательство более чем уместным, в частности, межэтнические трения и элементы дискриминации по национальному признаку.

В то же время необходимо отметить, что проведение реформ идет в русле сложившегося еще в 1990-е годы так называемого исполнительного федерализма, позволяющего правящим элитам страны вести главным образом закулисный торг по ключевым вопросам, достаточно вольно трактуя Конституцию Российской Федерации, отодвинув на задний план представительные органы власти, не испытывая ни малейшего давления со стороны общественного мнения.

Таким образом, все это является результатом базового противоречия российского федерализма. В силу целого ряда особенностей - обширная территория, многонациональный состав населения, неравномерность экономического, социального и культурного развития регионов, - федеративное устройство представляется для России оптимальным. Федералистская идея прочно утвердилась в ряду тех общественно-политических идеалов, которые разделяются подавляющим большинством рядовых граждан и политической элиты страны.

В то же время попытки взрастить федеративную идею в условиях неразвитого гражданского общества, дефицита демократической культуры, при отсутствии субстрата федерализма - уважения к либеральным ценностям - могут привести только к промежуточным результатам. Соответственно, подобно любой переходной форме, «исполнительный федерализм» несовершенен и противоречив. Это - приспособление федералистской идеи к потребностям только еще формирующегося демократического и рыночного общества.

2.2 Разграничение компетенции между РФ и ее субъектами по устройству системы органов исполнительной власти

Как уже отмечалось, Россия является федеративным государством, поэтому при рассмотрении конституционно-правовых основ системы федеральных органов исполнительной власти встает вопрос о разграничении компетенции между федеральными органами и субъектами федерации.

По Конституции Российская Федерация является демократическим правовым федеративным государством. Первый раз за всю историю страны в России сформирована демократическая политическая система, которая основана на разделении властей, верховенстве права, гарантиях прав человека; вместо унитарного государства она стала федеративным с тремя равноправными уровнями власти – федеральной, региональной и муниципальной.

Россия – это многонациональное государство. В России слишком много субъектов федерации, которые очень разнятся по уровню экономического развития и численности населения. Все это затрудняет выработку эффективной системы управления такой страной.

За годы становления нынешней государственной системы отношения между субъектами федерации и центром строились зачастую исходя из текущей ситуации. Как результат – резкие различия в отношениях различных регионов с центром, обусловленные не только объективными причинами, но и, скажем, просто амбициями их руководителей. Можно вспомнить и понятие, характеризовавшее Российскую Федерацию периода президента Б. Ельцина – «ассиметричная федерация». Сейчас мы видим другую тенденцию, когда в рамках федеративной реформы (имеется в виду реформа, в соответствии с которой главы регионов стали назначаться Президентом РФ) происходит процесс укрупнение регионов России. М. Столяров пишет, что рано или поздно должен был встать «вопрос о возвращении экономически несамостоятельных регионов с сомнительным культурным суверенитетом в лоно исторически сложившихся и промышленно развитых областей»^[12]. Итак, данная реформа проходит за счет объединения областей, краев и автономных округов. И отнюдь не всегда встречает поддержку местного населения, потому что в одних случаях это объединение бедных территорий с более богатыми (например, объединение Коми-Пермяцкого округа с Пермской областью), в других наоборот – более богатых с менее благополучными (например, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа с Тюменью), в результате чего довольным останется только население менее обеспеченных территорий. Все это чревато конфликтными ситуациями.

Итак, в связи с принятием в 2004 году нового закона, в соответствии с которым теперь главы регионов назначаются из центра (Президентом), возникла угроза основным принципам федерализма и демократии, так как исполнительная власть субъектов федерации стала напрямую зависимой от федеральных органов исполнительной власти. Мы видим четкую направленность у властей построить централизованное государство. В этой связи очень важной оказалась еще одна тенденция – главы регионов стали активно вступать в «партию власти» («Единая Россия»), чтобы увеличить свои шансы и остаться на своей должности. Но это приведет к их зависимости от центра.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации имеют различные компетенции в решении тех или иных вопросов, которые можно разделить на три группы: 1. исключительной компетенции федеральных органов власти; 2. совместной компетенции федеральных органов и субъектов федерации; 3. исключительной компетенции субъектов федерации.

Формирование системы органов исполнительной власти республики, края, области и других субъектов Российской Федерации происходит в соответствии с конституционными положениями, а также нормативными актами, определяющими правовой статус республики, края, области как субъектов федерации, правовой статус и организацию взаимодействия органов власти. Такими актами являются конституции, уставы краев, областей, схема управления, законы, а также положения об отдельных органах исполнительной власти республик, краев, областей, утверждаемые главой исполнительной власти субъекта РФ^[13].

Так как Конституция Российской Федерации рассматривает республики как государства, конституции республик учреждают пост главы государства, именуемого президентом, главой республики или главой государства. Пост президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Марий Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии-Алании, Татарстане, Тыве, Чувашии^[14].

В организации исполнительной власти и ее соотношений с полномочиями главы государства республики можно выделить несколько основных разновидностей:

• Правительство является органом исполнительной власти, подотчетным президенту республики (главе республики), хотя ответственно и перед парламентом. (Татарстан, Башкортостан, Калмыкия и др.). В данной группе республик правительство фактически работает под непосредственным руководством главы государства.
• Глава республики возглавляет систему исполнительной власти и является председателем Правительства (например Республика Коми, Бурятия). В этой группе республик имеет место прямое слияние функций главы республики и главы правительства в одном лице.
• Формирование Правительства и организация исполнительной власти осуществляются коллегиальными органами (Дагестан и некоторые др.)^[15].

Как и республики, края, области и другие субъекты Российской Федерации самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. Правовой базой для этого выступает устав, а также законы, принимаемые собственными представительными органами, и правовые акты глав администраций^[16].

В отличие от республик, многие края и области руководствуются не только уставами, но и так называемой схемой управления, которая призвана обеспечить комплексное управление субъектом федерации по всем важнейшим вопросам. Схема включает в себя перечень субъектов и объектов управления, характеристику функций органов исполнительной власти и порядок их взаимоотношений, процедуру принятия решений и т. д.^[17]

Функции исполнительной власти на территории субъекта Российской Федерации осуществляет система органов исполнительной власти, возглавляемая соответствующей администрацией.

Функции органов государственной власти субъектов РФ можно классифицировать на три основные блока:

1. экономический – охватывает основные направления в развитии национальной экономики, группирующиеся вокруг базовых отраслей региона;
2. административно-политический – обеспечивает оптимальные внутренние и внешние условия развития субъекта, удовлетворяя интересы граждан в безопасности, защите собственных прав и т.д.
3. социальный – предполагает реализацию специальной политики федеральных органов власти в удовлетворении социальных потребностей людей (образование, здравоохранение, социальная защита, труд, культура и др.), ориентированной на сохранение стабильности в обществе на принципах справедливости и приоритета общечеловеческих ценностей.

Систему органов исполнительной власти образуют три основные группы органов: 1. органы, составляющие аппарат главы администрации; 2. управления, комитеты, отделы и прочие службы администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием подчинения главе администрации; 3. территориальные органы федеральных министерств и ведомств, входящие в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, но имеющие ярко выраженную вертикальную подчиненность^[18].

В задачи администрации входят обеспечение соблюдения Конституции России и законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, представительство, руководство местными органами власти, защита интересов области в федеральных органах власти^[19].

Администрация состоит из главы администрации, часто именуемого «губернатором» (в Москве – мэром), и его заместителей, руководителей многочисленных управленческих структур^[20].

Таким образом, институт государственной власти в регионах обладает своими компетенциями и функциями, которые определяются характером федеративных взаимоотношений.

2.3 Особенности организации института государственной власти на примере крупнейших городов РФ

В советский период город рассматривался не как объект управления, а как место размещения предприятий различных отраслей производства. Вследствие такого подхода основным субъектом управления на территории города являлись не органы городского управления, а отраслевые министерства и ведомства. Решения, принимавшиеся ими, определяли, какие именно предприятия или учреждения будут размещены на территории города, что влияло на застройку и развитие градостроительной системы в целом, а также на характер трудовых ресурсов (например, возникала необходимость привлечения из сельской местности большого числа мигрантов для работы на заводах, фабриках, стройках и т.п.).

Все это в целом привело к серьезным дисфункциям в развитии городов России, выразившимся в их «недоурбанизированности». Американский исследователь Т. Колтон определял основной принцип функционирования системы управления Москвы в советский период как «расчлененный монизм»^[21]: высокий уровень централизации в системе управления города был «расчленен» влиянием отраслевого управления, которое не учитывало ни интересы развития города в целом, ни интересы городских жителей.

В период горбачевской «перестройки» именно крупнейшие города стати центрами преимущественного развития как в политической, так и в экономической сфере, а также центрами наиболее острых «политических кризисов». В Москве и Санкт-Петербурге на этом этапе развития выдвинулись также наиболее активные и значимые для процесса демократизации политики, такие, как Б.Н. Ельцин (возглавлявший в течение некоторого времени Московский горком партии), Г.Х. Попов (первый демократический мэр Москвы), А.А. Собчак (первый демократический мэр Ленинграда, вернувший городу его историческое имя).

Как своеобразный парадокс можно воспринимать то, что в процессе формирования систем управления крупнейших городов России демократические лидеры нарушали демократические принципы городского самоуправления, противодействуя становлению новой системы на внутригородских территориях.

В результате процессов, протекавших на протяжении 1990-х и 2013-х годов, в крупнейших городах России, Москве и Санкт-Петербурге, сформировались системы управления, характеризующиеся следующими особенностями:

Во-первых, по Конституции РФ оба города являются городами-государствами, т.е., согласно ст. 65, п.1, входят в число субъектов РФ, обладают автономией, т.е. правом принятия самостоятельных решений в рамках своей компетенции. При этом ст. 70, 71, 72 Конституции РФ определяют вопросы образования, культуры, местного самоуправления (МСУ) как вопросы совместной компетенции федерального уровня управления и уровня субъектов РФ. В целом это не позволяет, например, Санкт-Петербургу эффективно управлять такими учреждениями, как высшие учебные заведения, крупнейшие учреждения культуры. Отделение МСУ от системы государственного управления, согласно ст. 12 Конституции РФ, не позволяет объединять государственные и муниципальные функции в одних органах управления, что лишает города федерального значения как целостные системы муниципального статуса^[22]. Позитивным является в этом смысле фактическое исключение этих городов из сферы действия Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2013 г.^[23], что позволяет им организовывать МСУ на внутригородских территориях самостоятельно.

Во-вторых, системы управления обоих городов отличаются высокой степенью централизации, так как все стратегические и тактические управленческие решения принимаются органами управления городского уровня. Отчетливо более важную роль играют органы исполнительной власти, среди которых основное право принятия решений принадлежит главам субъектов РФ: мэру города Москвы и губернатору Санкт-Петербурга. В связи с этим особое значение приобретает личностный фактор. Данное обстоятельство усиливается в связи с новым механизмом формирования глав субъектов при активном участии Президента.

В-третьих, структура системы управления, несмотря на высокую степень централизации, основана также на принципах деконцентрации и децентрализации как дополнительных принципах формирования и функционирования. И в Москве, и в Санкт-Петербурге территория субъекта РФ разделена на территориально-административные образования, не имеющие представительных органов и являющиеся территориями, на которых не осуществляется самоуправление. Во главе 10 административных округов Москвы стоят префекты, которые назначаются мэром и могут быть им смещены с должности. Они осуществляют процесс государственного управления по поручению Правительства Москвы и только в рамках политики, вырабатываемой мэром и утверждаемой Городской думой. Аналогичный механизм деконцентрации работает и в Санкт-Петербурге, где 18 администраций районов, руководимые главами администраций, назначаемыми губернатором, реализуют политику Правительства города, не обладая собственной политической компетенцией.

В-четвертых, механизм децентрализации используется в городах федерального значения при формировании муниципальных образований на внутригородских территориях, представляющих собой часть территории округа (в Москве) и административного района (в Санкт-Петербурге). Количество МО на внутригородских территориях превышает 100, что влечет за собой их крайнюю функциональную слабость, так как большая часть систем городского хозяйства обеспечивает функции общегородского или районного масштаба, что не позволяет делегировать эти полномочия каждому отдельному муниципалитету. Таким образом, компетенция местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге крайне ограничена, что ставит под сомнение жизнеспособность данной модели.

Подводя итог, отметим, что в ходе проводимых в России на рубеже веков реформ подход к формированию и функционированию систем управления крупнейших городов страны радикально изменился. Модель, выбранная в 1990-е годы, не дала желаемых результатов и требует совершенствования. В настоящее время изменения представляются сложными и, скорее всего, повлекут за собой конфликты. Так, в муниципальных образованиях внутригородских территорий уже сформировалась своя «элита», которая, как известно, не отдает даже небольшую власть добровольно.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящей работе мы анализировали институт государственной власти в регионах и его функции на примере субъектов Российской Федерации. Важно отметить, что данные органы играют одну из ключевых ролей в любом федеративном государстве (и не только – зачастую в унитарных государствах они также выполняют важные функции).

Существует целый комплекс конституционно-правовых документов, которые регламентируют структуру, полномочия, функции, задачи и т.д. российских органов государственных власти – начиная от Конституции Российской Федерации, заканчивая Федеральными законами, Указами президента Российской Федерации, а также законодательными актами местного характера.

Для того, чтобы Россия смогла сохранить свою целостность как государство и стать конкурентоспособной на мировой арене, необходимо, чтобы пришло понимание того, что федерация – это единственно возможная форма российского государственного устройства в такой большой многонациональной и поликонфессиональной стране.

В последние годы в России происходит усиление роли федеральных органов власти, что очень хорошо стало видно на примере принятия в 2004 году закона о назначении Президентом РФ глав субъектов федерации, которые до этого избирались населением регионов. Если рассматривать федерализм с точки зрения демократичности, то мы видим, что централизация управления государством (уменьшение полномочий региональных органов власти, усиление вертикальных властных структур) угрожает федерализму в России.

Россия является федеративным государством, в состав которого входят регионы, обладающие статусом равноправных субъектов Российской Федерации. Взаимоотношения федерального центра и региональных властей, отношения, возникающие между органами государственной власти различных субъектов федерации создают очень сложный комплекс внутренних связей и зависимостей внутри системы государственной власти России.

Тем не менее, органы государственной власти на уровне субъектов выполняют важные для жизни населения этих регионов функции – экономические, административно-политические и социальные.

Сегодня продолжается административно-территориальная реформа, которая может отразиться и на компетенциях органов государственной власти (прежде всего исполнительной) в регионах. Она еще не до конца определена, она будет поправляться в соответствии с требованиями действительности. Поэтому при правильном подходе данная реформа может помочь решить многие сложности (например, укрепить структуры управления государством федерального и регионального значения) и отвечать требованиям демократичности.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации. М., 2018.
2. Федеральный закон №131 от 6 октября 2013 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2013. 10 августа.
3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2017. 512 с.
4. Баталов Э.Я. Доживет ли Россия до социального государства // Российская Федерация. 2017. №8.
5. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 2016. №12. С. 20-27.
6. Безуглов А.А. Конституционное право России. М., 2015. 1024 с.
7. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2016. 406 с.
8. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 2013. 325 с.
9. Гельман В. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // URL: http://www.politstudies.ru/fulltext/2018/1/7.htm
10. Гончаров П.К. Социальное государство: сущность и принципы // URL: http://www.humanities.edu.ru/db/msg/51103
11. Государственная политика и управление. Часть 2. Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления. Под ред. Л.В. Сморгунова. М., 2017. 495 с.
12. Зайцева Е.В. Конституционное право России. Тверь, 2018. 122 с.
13. Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 2016. С. 54-96.
14. Иванченко А.В. Властная вертикаль и Конституция // Независимая газета. 2013. 23 июня. С. 8.
15. Исполнительная власть субъектов РФ // URL: http://state.rin.ru/cgi-bin/main.pl?r=201
16. Калашников С.В. Функциональная теория социального государства. М., 2016.
17. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2015. 367 с.
18. Коваленко А.И. Конституционное право России. М., 2017. 208 с.
19. Ковешников Е.М. Конституционное право Российской Федерации. М., 2013.
20. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2015. 295 с.
21. Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 2017. 477 с.
22. Конституционное право России: сборник нормативных правовых актов и документов. М., 2016. 684 с.
23. Проблемы и перспективы российского федерализма. М., 2018. С. 63.
24. Синягов А. Вопросы создания систем управления регионом // Экономист. 1993. №8. С. 54.
25. Сорокин П. Человек, цивилизация, общество. М., 1992.
26. Столяров М. Институт парламентаризма и эволюция государственного устройства в России // URL: http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n14-15/17/
27. Стрекозов В.Г. Конституционное право России. М., 2017. 276 с.
28. Сущность власти // Портал «Государство и власть» // URL: http://state.rin.ru/cgi-bin/main.pl?id=69&r=28
29. Colton T.J. Moscow: Governing the Socialist Metropolis. Cambridge MA, London, 2015. P. 745.
30. Rapoport A. Conflict in Man Made Environment. Baltimore, 1974.

1. Сущность власти // Портал «Государство и власть» // URL: http://state.rin.ru/cgi-bin/main.pl?id=69&r=28 ↑

2. Стрекозов В.Г. Конституционное право России. М., 2017. С. 126. ↑

3. Там же. С. 129. ↑

4. Стрекозов В.Г. Конституционное право России. М., 2017. С. 133. ↑

5. Там же. С. 134. ↑

6. Коваленко А.И. Конституционное право России. М., 2017. С. 68. ↑

7. Зайцева Е.В. Конституционное право России. Тверь, 2018. С. 54. ↑

8. Там же. С. 56. ↑

9. Государственная политика и управление. Часть 2. Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления. Под ред. Л.В. Сморгунова. М., 2017. С. 20. ↑

10. Конституция Российской Федерации. М., 2018. ↑

11. Государственная политика и управление. Часть 2. Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления. Под ред. Л.В. Сморгунова. М., 2017. С. 28. ↑

12. Столяров М. Институт парламентаризма и эволюция государственного устройства в России // URL: http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n14-15/17/ ↑

13. Исполнительная власть субъектов РФ // URL: http://state.rin.ru/cgi-bin/main.pl?r=201 ↑

14. Там же. ↑

15. Исполнительная власть субъектов РФ // URL: http://state.rin.ru/cgi-bin/main.pl?r=201 ↑

16. Там же. ↑

17. Там же. ↑

18. Исполнительная власть субъектов РФ // URL: http://state.rin.ru/cgi-bin/main.pl?r=201 ↑

19. Там же. ↑

20. Там же. ↑

21. Colton T.J. Moscow: Governing the Socialist Metropolis. Cambridge MA, London, 2015. P. 745. ↑

22. Конституция Российской Федерации. М., 2018. ↑

23. Федеральный закон №131 от 6 октября 2013 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2013. 10 августа. ↑