Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Управление конфликтными ситуациями в государственных организациях

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Государственные служащие занимают специфическое место в обществе, они имеют право и возможности выступать от имени государства, принимают участие в формировании государственных решений, реализуют государственную управленческую деятельность и государственно-властные полномочия, которые существенно влияют на долю отдельных граждан, социальных групп, общества и государства в целом.

Особенное место государственных служащих в обществе обусловлено и монопольным положением государства в осуществлении определенных функций. Реализация государственно-управленческих властных полномочий часто сопровождается возможностью злоупотребления властью и полномочиями. Усиление внимания к этичной проблематике в государственном управлении в значительной степени обусловливается необходимостью противостояния коррупции.

Конфликт интересов является одной из наиболее острых проблем государственного управления, нерешенность которой подрывает доверие общества к власти, утруждает формирование партнерских отношений с обществом, негативно влияет на эффективность и результативность государственно-управленческой деятельности, становится потенциальным источник коррупционных действий.

Выявление механизмов урегулирования конфликта интересов на государственной службе является актуальной проблемой государственно-управленческой теории. Осознание весомости и максимальное задействование этичных средств управления конфликтом интересов появляется одним из направлений решения этой проблемы.

Проблема конфликта интересов на государственной службе является предметом исследования многих современных ученых, в частности весомый вклад у изучения этого явления, в том числе и зарубежного опыта за данной проблематикой сделали такие исследователи Анцупов, А.Я. , Анцупов А.Я., Шипилов А.И., Буравлев Ю.М., Васильев В. П., Кибанов А.Я. , Козырев Г.И., Ратников В.П., и др.

Цель работы – исследовать конфликты в аппарате органов государственного (муниципального) управления и пути их разрешения.

В соответствии с поставленной целью целесообразно решить следующие задачи:

1. Изучить сущность системы управления конфликтами.

2. Охарактеризовать зарубежный опыт предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе.

3. Рассмотреть этичные аспекты конфликта интересов на государственной службе.

4. Проанализировать предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной службе.

Структура работы, определенная целями и задачами исследования, включает в себя введение, четыре параграфа, заключение и список используемой литературы.

1. СУЩНОСТЬ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ КОНФЛИКТАМИ

На сегодня среди ученых тоже нет единства в понимании природы конфликта как социального явления: одни считают, что конфликт - норма в социальной жизни, «бесконфликтное общество так же немыслимо как сухая вода»[9, с. 84], «если в жизни нет конфликтов, проверьте, или есть у Вас пульс»[27, с. 159]; другие ученые считают, что конфликт - опасная болезнь, социальная патология и от нее раз и навсегда нужно лишиться, впереди - общество без конфликтов[13, с. 56].

Конфликт - это форма отношений между потенциальными и актуальными субъектами социального взаимодействия, мотивация которых обусловлена противостоящими ценностями и нормами, интересами и потребностями[12, с. 77].

Конфликт - это такое отношение между субъектами социального взаимодействия, которое характеризуется их противоборством на основе противоположно направленных мотивов или суждений[15, с. 80].

Современная точка зрения заключается в том, что даже в организациях с эффективным управлением некоторые конфликты не только возможны, но даже могут быть и желательные. Это так называемые конструктивные конфликты, в основе которых лежат расхождения относительно решения принципиальных проблем организации, которые могут предупреждать застой и стимулируют развитие коллектива к новым целям; как правило они способствуют формированию новых форм и ценностей.

Современный социальный конфликт в социологии характеризуется как неизбежный вид социального взаимодействия в социальной системе, влекущий за собой положительные преобразования общественной жизни и достижение социальной справедливости в случае конструктивного поведения участников конфликтного противостояния.

Существуют четыре основных фактора, определяющие выбор участниками стратегий в конфликтных взаимоотношениях: цели сторон, характеристики каждой из сторон, отношения между сторонами и социальный контекст конфликта.

Цель оказывает значительное влияние на средства, используемые для их достижения, а внутренние характеристики участников определяют выбор механизмов воздействия. Например, люди с низким социально-экономическим статусом имеют меньше шансов использовать правомерные стратегии по разрешению конфликтов. К внутренним характеристикам, в том числе, относятся структура участника и ресурсы[17, с. 214].

Механизмы воздействия могут зависеть от разнообразных культурных различий и превалирующих идеологий в социальной структуре сторон. Характер взаимоотношений сторон, восприятие и ожидания в отношении другой стороны играют значительную роль при выборе стратегий конфликтного поведения.

Стороны с высокой степенью интеграции чаще не используют насилие и принуждение в конфликтном взаимодействии. Наконец, факторы социального контекста формируют стратегический выбор сторон. Такие факторы включают наличие легитимных социальных институтов урегулирования конфликтов, а также наличие общих норм в отношении надлежащего поведения для каждой социальной группы и соответствующего образа проведения конфликта. Наличие реальных или потенциальных союзников, степень интеграции социальной системы могут выступать определяющими факторами в выборе стратегий дальнейшего конфликтного взаимодействия.

Социальные конфликты могут протекать в регулируемых, институционализированных формах, а также могут быть относительно неконтролируемы. Например, террористические акты – это высоко насильственный, нерегулируемый механизм воздействия на конфликт. Ненасильственное воздействие является стратегией, которая опирается на убеждения с некоторым принуждением, и, как правило, осуществляется в хорошо регламентированной, правовой форме[20, с. 123].

Три основных типа непринудительных стратегий, применяемые при ведении конструктивных противостояний: принуждение, убеждение, и вознаграждение. Убеждение обычно используется, когда цель состоит в том, чтобы изменить установки противостоящей стороны, а также улучшить отношения между ними. Вознаграждения, как правило, применяются с целью призвать оппонента к иному поведению, в то время как принуждение способствует прекращению нежелательных действий или неприемлемого поведения со стороны противника.

Управление конфликтами принято рассматривать в двух аспектах: внутреннему и внешнему. Первый из них заключается в управлении собственным поведением в конфликтном взаимодействии. Этот аспект носит психологический характер. Внешний аспект управления конфликтами отбивает организационно-технологические стороны этого сложного процесса, в котором в качестве субъекта управления может выступать руководитель (менеджер), лидер или посредник (медиатор).

Алгоритм деятельности руководителя в процессе управления конфликтами зависит от содержания конфликта, условий его возникновения и развития.

Универсального алгоритма деятельности руководителя из управления конфликтами предложить невозможно. Но основные, целесообразные шаги в таком алгоритме можно выделить (таблица 1).

Таблица 1

Алгоритм управления конфликтом.

Шаг	Содержание деятельности	Способы (методы) деятельности
1	Изучение причин возникновения конфликта	Наблюдение; анализ результатов деятельности; беседа; изучение документов; биографический метод (изучение биографических данных участников конфликта) и др.
2	Ограничение количества участников	Работа с лидерами в микрогруппах; перераспределение функциональных обязанностей; поощрение или наказание и тому подобное
3	Дополнительный анализ конфликта с помощью экспертов	Опрос экспертов; привлечение медиатора, психолога; переговорный процесс (медиация) и др.
4	Принятие решения	Административные методы; педагогические методы

В зависимости от точки зрения менеджера на конфликт будет зависеть процедура решения этого конфликта. В связи с этим выделяют две больших группы способов управления конфликтом: педагогические и административные.

Силовое решение конфликта - подавление интересов конфликтующих сторон, перевод на другую работу, разные варианты разъединения конфликтующих. Разрешения конфликта по приговору – решение комиссии, приказ руководителя организации, решения суда[9, с. 84].

Особенную сложность имеет выбор способов решения конфликтов. Существует несколько возможных стратегий поведения и соответствующих вариантов действий менеджера, направленных на ликвидацию конфликта.

Выделяют три основных психологических механизма регулирования конфликтов: влияние на партнера; оценка выигрышей - проигрышей; учеба.

В процессе функционирования государственной власти возникают самые разнообразные «конфликты интересов» - между частными и общественно правовыми интересами, обязанностями, служебными полномочиями, личными и групповыми, групповыми и государственными, ведомственными, межличностными интересами и т.д. Но в сфере государственной и муниципальной службы при употреблении термина «конфликт интересов» имеют в виду именно первый вид конфликта - между частными интересами и общественно-правовыми интересами, обязанностями, служебными полномочиями[9, с. 84]. Это указывает на его определяющую роль в деятельности органов государственной власти.

Конфликт интересов - это противоречие между личными имущественными, неимущественными интересами лица или близких ей лиц и ее служебными полномочиями, наличие которой может повлиять на объективность или непредвзятость принятия решений, а также на совершение или несовершение действий во время выполнения предоставленных ей служебных полномочий.

Конфликт интересов - острая проблема для представителей всех ветвей государственной власти.

Вероятность возникновения конфликта интересов на государственной службе существует в экономической, политической, кадровой сфере.

2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ И УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

В мире не существует страны, которая бы имела абсолютный иммунитет против негативных явлений, связанных с конфликтом интересов в профессиональной деятельности государственных служащих. Все страны удаются к определенным действиям, для того, чтобы предотвращать и противодействовать ситуациям конфликта интересов, и делают это с разной степенью успеха.

Длительное время даже в развитых странах при управлении конфликтом интересов применялся подход, направленный лишь на устранение последствий конфликта интересов, который допускает управление конфликтом интересов, который уже возник.

В европейской законодательной практике достаточно распространенной предложена в Рекомендациях ОЕСР характеристика конфликта интересов как конфликту между государственными обязанностями и частными интересами государственного должностного лица, в котором связанный с частными возможностями интерес государственного должностного лица может негативно влиять на выполнение ею своих должностных обязанностей и функций[16, с. 65-69]. Такое определение конфликта интересов отображено в законах Чехии, Латвии, Молдовы, Хорватии, Российской Федерации.

В чешском законодательстве относительно конфликта интересов определяется, что любой конфликт между частными интересами служащего и интересами, которые он обязан защищать в связи с назначением на должность, и является конфликтом интересов на государственной службе (Закон о конфликте интересов, § 3 п. 1)[29, с. 362].

Следует также отметить, что в Рекомендациях ОЕСР в пределах общего понятия конфликта интересов акцентируется существование не только ситуации фактического конфликта между интересами государственного должностного лица как частного лица - гражданина и его обязанностью как государственного должностного лица, но также ситуаций, при которых существуют мнимый или потенциальный конфликты интересов [20, с. 144].

Очевидный конфликт интересов касается ситуации, когда существует личный интерес, который может обоснованно считаться другими таким, которое влияет на выполнение государственным должностным лицом своих обязанностей, даже если такого негативного влияния фактически нет (или не может быть).

Потенциальный конфликт интересов может иметь место в тех случаях, когда должностное лицо имеет частные интересы, способные привести к конфликту интересов в определенное время в будущем.

В соответствии со ст. 13 Модельного кодекса поведения государственных служащих, «конфликт интересов возникает в ситуации, когда государственный служащий имеет личный интерес, который влияет или может влиять на беспристрастность и объективность выполнения им служебных обязанностей»[7, с. 97-99].

Под личным интересом государственного служащего имеются в виду любые преимущества для него, его семьи, близких родственников, друзей или лица или организации, с которыми он имел бизнесу или политические отношения.

На основе отмеченного выше главными характеристиками конфликта интересов являются такие:

угроза объективности государственного служащего во время реализации им должностных обязанностей;
противоречие между личным интересом государственного служащего и интересами других субъектов;
возможность задания вреда законным интересам других субъектов[34].

Предпосылками возникновения конфликта интересов на государственной службе могут быть такие:

невысокий моральный уровень конкретного государственного служащего;
наличие в служебной деятельности (должностных функциях) отраслей, которые предусматривают принятие решений на основании субъективных оценок;
несовершенная система отчетности, контроля и аудита деятельности;
отсутствие норм и правил разрешения возникшего конфликта интересов.

Стоит указать, что Модельный кодекс поведения государственного служащего является приложением к Рекомендациям № R (2000) 10 Комитета Министров государствам - членам Совета Европы относительно кодексов поведения государственных служащих, и на основе этого кодекса разработано подавляющее большинство этичных кодексов государственных служащих европейских стран[23, с. 93].

В целом в европейской управленческой практике отсутствует стандартный набор инструментов, направленный на предотвращение возникновения конфликта интересов на государственной службе. Но, проанализировав и обобщив информацию, можно очертить основные возможные механизмы, которые применяются в разных странах.

Один из таких механизмов - это ограничение относительно совмещения служебной деятельности с другими видами деятельности. Это условие распространяется на лица, которые занимают политические должности (глава государства, члены парламента, правительства), государственных (публичных) служащих, судей. Такие ограничения установлены законодательством большинства европейских стран, в том числе и России.

Следующим механизмом является декларирование личных доходов. В странах Европы отсутствует единственный подход относительно определения круги субъектов, которые должны подавать декларации о личных доходах и суммах доходов, которые подлежат декларированию. В Великобритании, например, члены парламента должны декларировать лишь те доходы, которые превышают определенный установленный предел. В Польше личные доходы декларируют лишь лица, которые занимают политические должности, а также лица, которые занимают выборные должности. В Латвии обязанность декларирования личных доходов полагается на всех служащих[14, с. 101].

Следует также вспомнить о декларировании доходов и имущества членов семьи. Практика обязательного представления деклараций о доходах и имуществе членами семьи служащего являются больше исключением, чем общим правилом, и распространена лишь в некоторых государствах, в частности - в Польше (декларирование имущества и доходов членов семьи (одного из супружеской четы) лица, которая занимает политическую должность или местную выборную должность). В Венгрии члены семьи (один из супружеской четы) лица, которая занимает политическую должность или должность высших категорий государственных служащих, доходов не декларируют, однако декларируют имущество.

Как правило, считается, что получение должностным лицом подарков является первым шагом на пути к коррупции. Именно поэтому во многих государствах Европы на законодательном уровне предвидено обязательное декларирование подарков лицами, которые занимают политические должности, а в некоторых странах (Латвия) - всеми публичными служащими. В Польше обязательность декларирования подарков предвидена для лиц, которые занимают политические должности, а также местные выборные должности, в Венгрии - для членов парламента, в Великобритании, Испании и Германии - для членов правительства и лиц, которые занимают политические должности. Члены британского парламента обязаны декларировать подарки, стоимость которых превышает 1 % от их заработной платы, члены парламента Германии - если стоимость подарка превышает 5 000 евро. Члены французского парламента декларируют любые подарки независимо от их стоимости[29, с. 215].

В некоторых странах даже существуют правила запрета на получение подарков или других преимуществ. В Великобритании лицо, которое занимает политическую должность, не имеет права получать подарки, стоимость которых превышает 140 фунтов, государственных служащих и членов парламента вообще не имеют права получать любые подарки. В Испании и Германии подарки не имеют права получать государственные служащие, во Франции - любые должностные лица, если получение подарку влияет на независимость должностного лица. Ограничения на получение подарков практикуются также в Польше (для лиц, которые занимают политические или местные выборные должности), Венгрии (для членов парламента).

Декларирование частных интересов, связанных с контрактными обязательствами, также является распространенным явлением в Европе - предвидено в Португалии (декларирование за 3 года, которые предшествуют назначению на политическую должность), Испании (декларирование за 2 года, которые предшествуют назначению на политическую должность или местную выборную должность), Германии. В ряде европейских стран частные интересы должны быть задекларированы лишь в случае, если они могут повлиять на выполнение служебных обязанностей (Великобритания, Италия, Латвия, Польша, Венгрия, Франция)[32, с. 72].

Еще одними действенным механизмом предотвращения конфликта интересов на государственной службе является обнародование деклараций об интересах, доходах и имуществе. Это предвидено законодательством некоторых европейских государств - Польши (для всех местных выборных должностных лиц), Великобритании (декларации о подарках лицам, которые занимают политические должности, а также декларации об интересах членов парламента являются общедоступными), Испании (декларации об интересах членов парламента и местных выборных должностных лиц могут быть получены по запросу любого заинтересованного лица), Латвии (все декларации являются общедоступными). Законодательство Франции и Венгрии обнародования деклараций не предусматривает.

Одним из важных механизмов предотвращения возникновения конфликта интересов на государственной службе, аналог которого в первую очередь следовало бы ввести в РФ - это запрет совмещения служебной деятельности с должностями в общественных организациях и партиях. Во многих странах такой запрет установлен для судей (практически во всех европейских странах) и государственных служащих определенных категорий (Польша, Великобритания, Венгрия). Основная цель установления таких ограничений предотвращение политизирования судопроизводства и государственной службы.

3. ЭТИЧНЫЕ АСПЕКТЫ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

Ситуации конфликта интересов должны регулироваться. Первые попытки разрешения конфликта интересов в публичном администрировании связаны с его регулированием с помощью криминального законодательства. Лишь из 60-х гг. ХХ ст. в США начинает действовать административный кодекс поведения чиновничества, нарушение которого тянет за собой административные санкции (выговор, временное отстранение от работы, освобождения)[10, с. 6-10].

Конфликты интересов появляются и как профессионально-этичная проблема: они удерживают в себе опасность нарушения ценностей справедливости и непредвзятости, могут создавать впечатление, что управленческие решения и действия осуществляются не ради общественного блага, а в интересах частных лиц.

Система гибких и дифференцированных процедур урегулирования конфликта интересов должна быть ориентирована на:

выявление (потенциального) конфликта интересов;
предупреждение возникновения конфликта интересов;
предотвращение негативных последствий конфликта интересов[28, с. 11-15].

Следовательно, существует необходимость в создании системы позитивных и негативных стимулов, которая бы существенно в большей степени, чем сегодня, поощряла надлежащее выполнение служащим своих обязанностей и делала бы невыгодным неподобающее поведение.

При этом следует отметить, что Конвенция ООН против коррупции устанавливает требования относительно предупреждения конфликта интересов не только к государственным управленцам, но и к государствам. Согласно Конвенции каждое государство, которое входит в состав ООН, должно хотеть в соответствии с принципами своего внутреннего законодательства создавать, поддерживать и укреплять такие системы, которые способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов [11, с. 6-8].

В документах Организации Экономического Сотрудничества и Развития отмечается, что современная политика управления такими конфликтами должна быть направлена на:

поиск баланса за счет выявления рисков для добропорядочности государственных органов и их ответственных работников;
запрет неприемлемых форм конфликтов;
адекватное управление конфликтными ситуациями;
повышение осведомленности государственных органов и отдельных чиновников о таких конфликтах;
обеспечение эффективных процедур для их идентификации, раскрытия, разрешения;
распространение информации об эффективных методах управления конфликтами[16, с. 65-69].

Свои стратегии управления конфликтами интересов разрабатывают отдельные страны, регионы, ведомства. Независимая Комиссия по борьбе с коррупцией Нового Южного Уэльса (Австралия) в своем Руководстве из управления конфликтами интересов считает, что должны быть: определенные ситуации, которые содержат потенциальные конфликты; обнаружено, что сотрудники заявляют о конфликтах; найдены пути решения или минимизации их потенциального действия.

Комиссия рекомендует организациям:

определить области потенциальных конфликтов интересов, как части оценки риска коррупции;
разработать четкий кодекс поведения и следить за его сдерживанием всеми служащими;
разработать политику и процедуры для выявления и рассмотрения конфликтов интересов; удостовериться, что весь штат и выборные должностные лица знакомы с вопросами конфликта интересов и знают о своих обязанностях;
четко определить, кто ответственен за принятие заявлений о конфликте интересов и осуществлять полное документирование любого заявления; определить круг мероприятий для разрешения действительного или потенциального конфликта интересов[31, с. 52].

В публичном администрировании обычно создается ряд институциональных средств противодействия конфликту интересов.

Существует позиция согласно которой, наладить эффективное управление конфликтами интересе на государственной службе возможно с помощью создания специального органа, который бы имел широкие полномочия, осуществлял просветительскую и контролирующую функции, взаимодействовал с общественностью в вопросах выявления и регулирования этих конфликтов.

К профессионально-этичным средствам управления конфликтом интересов относят:

законодательное его урегулирование, существование этичных кодексов
четкие механизмы учета профессионально-этичного компоненту при подборе и продвижении кадров
обеспечение функционирования служебных разоблачений
условия для действия общественного контроля
функционирование омбудсменов[24, с. 110-113].

Выявление моральных аспектов конфликтов интересов дает основания вести речь о привлечении моральных, профессионально- этичных их регуляторов, которые влияют на решение конфликтов через «правление» ими. При этом документы, которые регулируют конфликты интересов, остаются тесно связанными с криминальным и другими видами законодательства, и позволяют в зависимости от тяжести проступка применять как моральные, так и правовые средства его регулирования.

Обычно правила поведения государственного служащего при возникновении конфликта интересов прописываются в этичных кодексах. Но невозможность существования инструкций относительно решения всех достоверных конфликтных ситуаций побуждает до того, чтобы в служебной деятельности в большей мере руководствоваться профессионально-этичными принципами, которые играют в государственно-

управленческой деятельности ориентирующую и мотивирующую роль. С целью содействия укреплению добропорядочности при выполнении служебных обязанностей в «Наставлении Организация Экономического Сотрудничества и Развития относительно разрешения конфликта интересов на государственной службе», например, выделяются такие ключевые принципы как:

служение общественным интересам;
обеспечения прозрачности и контроля;
повышение индивидуальной ответственности и личный пример;
формирование нетерпимой к конфликту интересов организационной культуры[8, с. 59-67].

Систематическое проведение мероприятий профессиональной социализации индивида, профессионально-этичная учеба, демонстрация лучших примеров профессионального поведения могут активизировать моральные факторы управления конфликтами интересов.

Конфликт интересов у государственного служащего может провоцировать конфликты между ним и: организацией, обществом, профессиональной группой, работниками организации.

Выявление разных «субъектов реагирования» на конфликт интересов позволяет отыскивать разные пути и этичные факторы его решение и задействовать каждого из этих субъектов (индивидуальных или коллективных) для его предупреждения[12, с. 81].

В государственном управлении наиболее разработанными являются алгоритмы выхода из внутренне-организационного конфликта. Они зафиксированы в нормативных документах в виде предписаний для индивида (правила сообщения о конфликте интересов, избежания, предотвращения и разрешения конфликта интересов) и для организации (предписания относительно предупреждения, проявления, контроля и санкционирования конфликта).

Конфликт интересов государственного служащего может стать катализатором конфликта между обществом (гражданами) и настроенным на реализацию частного интереса индивидом- чиновником. Выходом из данной коллизии могут быть широко задействованные механизмы общественного присмотра. В этом случае общественность, общественные организации могут осуществлять контроль и инициировать предупреждение конфликтов интересов и санкционирования злоупотреблений чиновников служебным положением (через обращение к органам исполнительной власти с жалобами, судебные позывы, выступления в СМИ и тому подобное).

Конфликт интересов провоцирует противоречие между частными интересами государственного служащего и интересами профессиональной группы (что направлены на выполнение ее социального назначения), при этом оказываются новые механизмы влияния на работника. Репутационный контроль за поведением чиновника со стороны профессионального сообщества становится весомой контрмерой использованию служебного положения.

Конфликт интересов может порождать конфликт с межличностным ракурсом измерения - между работником, который злоупотребляет или может злоупотребить служебным положением, и работником, для которого подобные действия или бездеятельность коллеги являются неприемлемыми. В этой ситуации как средство выявления конфликта интересов могут использоваться служебные разоблачения[27, с. 99].

Когда конфликт интересов появляется как внутренне-личностный конфликт, он приобретает действительно моральной окраски. При существовании противоречий между одинаково значимыми для субъекта ценностями моральный конфликт протекает достаточно остро для личности. В этой ситуации служащий стоит перед моральным выбором и только сам является актером конфликтного «взаимодействия».

Иногда индивид вынужден делать выбор между несколькими обязанностями. Для государственного служащего собственная материальная обеспеченность, благосостояние его семьи, дружественные чувства и тому подобное могут быть серьезными мотивами для нарушения профессионально-этичных наставлений. В качестве в таких обстоятельствах управляющего начала выступает иерархия моральных ценностей человека.

Безусловно, и общественная мораль, и профессиональная этика устанавливают ограничение эгоистичной настройкой человека. Однако то, насколько эти ограничения усваиваются индивидом, и служащий внутренне будет соглашаться с общественными и профессионально-этичными требованиями, зависит от личностных принципов и добродетелей работника.

4. ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ И УРЕГУЛИРОВАНИЕ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

Конфликт интересов на государственной службе является достаточно частым явлением. Так или иначе, любой государственный служащий попадает в ситуации, которые связаны с конфликтом интересов. Этих ситуаций не возможно избежать, потому что служащий во время принятия решения не всегда может действовать беспристрастно, без учета своих личностных интересов или интересов разных групп, а именно: социальных, политических, в сфере бизнеса и тому подобное, в успешной деятельности которых он может быть заинтересован[8, с. 59-67].

Следовательно, если это явление невозможно искоренить полностью, то возникает потребность в необходимости возвести негативное влияние от него к минимуму. Вполне вероятно, что соответствующие эффективные механизмы предотвращения возникновения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе уже существуют в управленческой практике других стран, в таком случае целесообразно выучить этот опыт и рассмотреть перспективы его внедрения в РФ.

Серьезное научное изучение проблемы конфликта интересов началось в конце ХХ века. На ее урегулирование направлен целый ряд национальных и международных правовых документов.

Так, проблема конфликта интересов рассматривается в Международном кодексе поведения государственных должностных лиц (Раздел 2 «Коллизии интересов и отказ от права»), Европейском кодексе поведения для местных и региональных выборных представителей (Статья 10 «Конфликт интересов»), Модельном кодекс поведения государственных служащих (Статья 13 «Столкновения интересов»), Наставлению Организации Экономического Сотрудничества и Развития относительно разрешения конфликта интересов на государственной службе (в 2003 г.), этичных и антикоррупционных кодексах поведения государственных служб многих стран (Австралии, Ирландии, Канады, Словакии, США, ФРГ и тому подобное)[18, с. 1188-1194].

В России конфликт интересов регулируется такими законодательными актами, такими как Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»»[6] и в соответствии со статьей 13.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[4], Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[2].

Как следует из ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей. При этом может возникнуть противоречие между личными интересами государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства.

Личная заинтересованность - это возможность получить доход (неосновательное обогащение) в денежной либо натуральной форме, в виде материальной выгоды непосредственно для госслужащего, членов его семьи, иных субъектов. К последним можно отнести друзей, знакомых, иных родственников служащего.

Аналогичные понятия содержатся и в ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе». Этим законом на служащего возложена обязанность принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.

О возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения служащий обязан в письменной форме уведомить непосредственного руководителя, а также представителя нанимателя.

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов осуществляются путем отвода или самоотвода служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также может состоять в изменении должностного или служебного положения вплоть до отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов[9, с. 54].

Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

Под указанные определения конфликта интересов попадает множество конкретных ситуаций, в которых служащий может оказаться в процессе исполнения должностных обязанностей. Учитывая разнообразие частных интересов, составить исчерпывающий перечень таких ситуаций не представляется возможным.

Тем не менее, можно выделить ряд ключевых «областей регулирования», в которых возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным. Среди них:

- выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и (или) лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего;

- выполнение иной оплачиваемой работы;

- владение ценными бумагами, банковскими вкладами;

- получение подарков и услуг;

- имущественные обязательства и судебные разбирательства;

- взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы;

- явное нарушение установленных запретов[19, с. 47-49].

Непринятие служащим, а также руководителем, которому стало известно о наличии у подчиненного личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по его предотвращению и (или) урегулированию является правонарушением, влекущим увольнение в связи с утратой доверия.

Государство прямо или опосредованно способна влиять на достойный выход из этой ситуации. Активное проведение мероприятий профессиональной социализации, профессиональной учебы способное через механизм убеждение действовать на осознание и усвоение индивидом миссии профессии.

Конфликт интересов рассматривался как конфликт между общественно-правовыми и частными интересами должностного лица. Но целесообразно было бы обозначить и расхождение интересов служащего как представителя профессиональной группы, ведомства, государственной институции и интересами общественно-правовыми. В данном случае неправомерным образом повлиять на выполнение должностным лицом официальных обязанностей или функций способны групповые интересы индивида. Обсуждение этого ракурса проблемы касается выработка мероприятий предотвращения негативных последствий корпоративности (профессиональной, ведомственной, организационной).

Следовательно, выделение разных срезов конфликта интересов позволяет задействовать разные этичные сценарии управления им. В целом влияние на активизацию профессионально-этичных и моральных регуляторов является недостаточно востребованным в российских реалиях средством разрешения конфликта интересов[28, с. 11-15]. Неурегулированность вопроса конфликта интересов свидетельствует о существенных проблемах в этике государственного служащего: недостаточное культивирование и поддержку добродетелей бюрократии, слабую выразительность чувства профессиональной чести и профессионального достоинства и тому подобное.

Для предотвращения и регулирования конфликта интересов, кроме влияния на активизацию моральных регуляторов поведения, необходимо задействовать институциональные средства управления этим конфликтом, создать благоприятные условия для деятельности государственных служащих.

Российской исполнительной власти необходимо воплотить в практику собственную стратегию управления конфликтами интересов. В профессионально-этичной плоскости - это требует четкой фиксации принципов и норм поведения государственных служащих в этичном кодексе, учеба чиновников сценариям надлежащего поведения в таких конфликтных ситуациях, возложение ответственности за осуществление профессионально-этичных программ и управление конфликтами интересов на определенные структуры, наличие советников (омбудсменов), которые бы расследовали жалобы, предоставляли служащим совета относительно предупреждения и выхода из конфликтов интересов[30, с. 50-54].

Формирование эффективного административно-правового механизма регулирования конфликта частных и публичных интересов, возникающих у государственных служащих при осуществлении ими служебных обязанностей, обусловлено необходимостью совершенствования системы государственного управления Российской Федерации, одним из основных недостатков которой в настоящее время, по нашему мнению, является высокая степень коррумпированности всех элементов этой системы.

Во-первых, для противодействия коррупции как социально – опасного явления в современной России предлагается более широко использовать потенциальные возможности населения страны, задействовать общественный потенциал современного гражданского общества. Значительное повышение эффективности может быть достигнуто путем формирования комплексной государственно-общественной системы регулирования конфликта частных и публичных интересов на государственной службе, системообразующими элементами которой являются не только государственные органы и их должностные лица, но и теснейшим образом с ними взаимодействующие представители населения, занимающие активную гражданскую позицию по отношению к любого рода проявлениям коррупции и мотивированными на обеспечение нормальных условий функционирования системы государственного управления и, как следствие, на гарантированные достойные условия жизни населения страны.

В этих целях предлагается:

- формировать Комиссию по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов преимущественно из представителей общественности, не обремененных служебными и корпоративными связями, что обеспечит более объективное рассмотрение конфликтных ситуаций и принятие по ним более справедливых решений;

- пересмотреть законодательные ограничения на рассмотрение неперсонифицированных (анонимных) обращений граждан, информирующих о фактах совершения государственными служащими правонарушений коррупционной направленности, в том числе содержащих сведения о возникновении конфликтов частных и публичных интересов у отдельных должностных лиц, об использовании государственным служащим личных связей при исполнении служебных обязанностей, и установить обязательность проверки таких обращений, поскольку зарубежный опыт применения такого инструмента регулирования конфликта интересов, свидетельствует о довольно высокой его эффективности;

- использовать в качестве одного из инструментов оценки деятельности государственных органов и их должностных лиц общественное мнение как более объективное, чем внутриведомственные оценки, что позволит более полно реализовать положения Федерального закона «О противодействии коррупции» в отношении участия общественности в антикоррупционном процессе. Для этого необходима определенная стандартизация подходов к процедуре опросов. Параметры сравнения периодов должны быть едиными, а периоды сравнения – равными. Методология получения и анализа общественного мнения должна быть более открытой и понятной, а результат – проверяемым.

Совокупность предлагаемых положений позволяет создать механизм регулирования конфликта интересов, лежащего, как уже было обосновано, в основе любого коррупционного правонарушения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, на основе проведенного теоретического исследования конфликта интересов и профессиональной этики на государственной гражданской службе, можно сделать следующие выводы.

Проанализировав зарубежный опыт решения ситуаций, связанных с вопросами конфликта интересов на государственной службе, можно сделать вывод, что большинство наработок являются полностью приемлемыми для внедрения их в РФ. В частности, такие механизмы, как ограничение на совмещение служебных должностей и членство в политических партиях, а также обязательное обнародование деклараций об интересах, доходах и имуществе, особенно высокопоставленных должностных лиц, могли значительно сузить поле для проявлений коррупции, а также повлиять на степень доверия к государственным служащим и к институту государственной службы в целом.

Понятно, что эффективное внедрение приведенного передового заграничного опыта требует значительных ресурсных затрат, и в первую очередь необходимо определить, на кого именно будут положенные функции из реализации заданий внедрения и выполнения этих механизмов.

Полное заимствование успешного опыта какой-либо страны без учета российских институциональных условий не даст позитивный результат. Теперь подход, который предусматривает использование отдельных точечных инструментов, при условии их умного отбора и практического воплощения, более умный и перспективный с точки зрения формирования российской модели управления конфликтом интересов на государственной службе.

В контексте дальнейших исследований данной темы следует рассмотреть такие вопросы:

целесообразность создания в системе государственного управления специализированного органа по вопросам этики поведения государственных служащих;
научное обоснование необходимости создания стандартов поведения на государственной службе (в виде Кодекса или в другой форме);
модернизация механизмов служебного контроля, то есть широкого набора санкций, которые могут быть применены как меры ответственности за нарушение служебных обязанностей;
создание системы обучения, которое охватывает всех государственных (публичных) служащих, направленной на обеспечение понимания основных ценностей государственной службы как основы государственного управления.

Рассмотренные механизмы в той или другой форме имеют место в российской практике государственного управления, но их действенность не достигла того уровня, при котором можно утверждать, что эффективность деятельности государственных институций и вообще качество государственного управления и государственной службы в РФ находится на уровне лучших мировых стандартов. Для достижения такого уровня нужно приложить еще немало усилий. В развитых странах законодательство о конфликте интересов и инструментах из управления конфликтом интересов развиваются в течение многих десятилетий. Поэтому изучение наработанного опыта с целью заимствования прогрессивных достижений является перспективным для развития управления конфликтом интересов в нашей стране.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Правовые акты

Конституция Российской Федерации: офиц. текст от 12.12.1993 г., с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ // Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ, в ред. от 28.12.2017 // Российская газета. - № 162. - 31.07.2004.
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 № 58-ФЗ, в ред. от 23.05.2016 // Российская газета. - № 104. - 31.05.2003.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ, в ред. от 28.12.2017 // Российская газета. - № 266. - 30.12.2008.
Указ Президента РФ «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» от 03.03.2007 № 269 // Российская газета. - № 47. - 07.03.2007.
Указ Президента РФ «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции"» от 02.04.2013 № 309 // Российская газета. - № 72. - 04.04.2013.

Источники на русском языке

Агеева А.Н. Профессионально-этическая система социальной работы и структура профессионально-этического кодекса // Инновационная наука. - 2016. – № 3-2 (15). - С. 97-99.
Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Проблемы регламентации статуса и деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе // Журнал российского права. - 2014. - № 2. - С. 59 - 67.
Анцупов А.Я. Конфликтология. – М.: Эксмо, 2017. – 320 с.
Багратуни К.Ю., Данилина М.В. Этико-правовое регулирование деятельности государственных служащих России // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2016. - № 2. - С. 6 - 10.
Браташова Ю.А. Этика государственной службы на современном этапе развития России // Российская юстиция. - 2016. - № 11. - С. 6 - 8.
Васильев В. П. Государственное управление: учебное пособие / В. П. Васильев, Н. Г. Деханова, Ю. А. Холоденко. - М.: Дело и Сервис, 2017. – 270 с.
Государственный служащий: культура поведения и деловой этикет / под ред. Е. В. Охотского. - М.: Норма, 2017. – 269 с.
Гусейнов А.А., Апресян Р.Г. Этика: Учебник. - М.: Гардарики, 2017. - 472 с.
Дусенко С. В. Профессиональная этика и этикет: учебное пособие. Гриф УМО. - 5-е изд., стер. - М.: Академия, 2017. - 223 с.
Ильяков А.Д. Правовое регулирование конфликта интересов на государственной службе посредством этических норм // Современное право. - 2016. - № 10. - С. 65-69.
Ионницкий В.П. Конфликтология: Учебник. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. - 441.
Лаврентьева О.О. Принципы противодействия коррупционным правонарушениям в системе государственной гражданской службы // Административное и муниципальное право. - 2015. - № 11. - С. 1188-1194.
Левакин И.В. Этический кодекс государственного и муниципального служащего: зарубежный и российский опыт противодействия коррупции // Российская юстиция. - 2015. - № 6. - С. 47-49.
Макаров Б. В. Деловой этикет: учебное пособие. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2017. – 374 с.
Оболонский А. В. Этика и ответственность в публичной службе // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2015. - № 1. – С. 7-32.
Одинцова О. В. Профессиональная этика: учебник. - 3- е изд., стер. - М.: Академия, 2017. - 143 с.
Осипова И. Н. Этика и культура управления: учебное пособие. – М.: Форум, 2017. – 285 с.
Писаренко Е. С. Соотношение правовых и этических регуляторов поведения государственных гражданских служащих // Развитие общественных наук российскими студентами. - 2017. - № 4. - С. 110-113.
Профессиональная этика и этикет: учебное пособие для бакалавров / Виговская М. Е. – М.: Дашков и К, 2017. - 144 с.
Разин А. В. Основы этики: учебник. – М.: Форум, Инфра-М, 2017. - 304 с.
Ратников В.П. Конфликтология: Учебник. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. – 349 с.
Смирнов Ф. Ф. Этический кодекс государственного гражданского служащего как механизм предотвращения коррупции в органах власти // Вестник государственного и муниципального управления. - 2016. - № 3. - С. 11-15.
Современные кадровые технологии в органах власти: монография / Под общ. ред. С.Е. Прокофьева, А.М. Беляева, С.Г. Еремина. - М.: Юстицинформ, 2015. - 662 с.
Чикирева И.П. Проблемы морального осуждения муниципальных служащих за нарушение требований служебного поведения и коррупционные правонарушения // Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. - № 12. - С. 50-54.
Шувалова Н.Н. Этика деловых отношений. - М.: Академия, 2017. - 186 с.
Этика государственной и муниципальной службы: учебник и практикум для академического бакалавриата / Н. А. Омельченко. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2017. - 316 с.
Этика деловых отношений: Учебник. Гриф МО РФ / В. К. Борисов, Е. М. Панина, М. Н. Панов. - М.: ФОРУМ-ИНФРА-М, 2017. - 175 с.

Электронные ресурсы

Лобызенкова В.А., Коваленко Н.В. Профилактика и управление конфликтами в сфере муниципальной службы // Вестник ВГУИТ. 2016. №4 (70). [Электронный ресурс]. - URL: https://cyberleninka.ru/article/n/profilaktika-i-upravlenie-konfliktami-v-sfere-munitsipalnoy-sluzhby (дата обращения: 14.03.2018).