Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления

Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Процесс совершенствования государственной контрольной деятельности становится особенно актуальным в современном информационном обществе интернет-блогов и социальных сетей, когда отношения общества и государства приобретают совершенно новые формы диалога и реальные механизмы взаимного контроля. Только качественный научно- теоретический подход к этому процессу позволит избежать законодательных ошибок в построении стройной системы государственной контрольной деятельности.

Помимо контроля за законностью деятельности государственных органов при реализации ими государственной власти не менее важным является и такое направление контроля, которое призвано обеспечить безопасность деятельности граждан и организаций в различных материальных сферах жизни. В первую очередь должно быть уделено внимание научно-теоретической систематизации различных направлений контрольной государственной деятельности с целью устранения излишек контроля. В декабрьском послании Федеральному собранию 2014 года Президент России поставил задачу избавления бизнеса от бесконечного навязчивого надзора и контроля со стороны государственных органов, призвав перейти их к новым подходам в работе. Только в рамках выстроенной структуры можно установить порядок взаимодействия различных форм контроля на всех ее уровнях. Иными словами, прежде чем наводить порядок в деятельности по контролю, необходимо создать такую систему и навести порядок ней самой.

Все описанные выше факторы детерминируют потребность разработки фундаментальной концепции системы государственного контроля, адекватной реалиям современной России.

Цель работы – комплексное исследование организацияконтроля за деятельностью органов государственной и муниципальной власти и выявить направления совершенствования контроля за деятельностью органов муниципального управления.

Достижение поставленной цели требует решение следующих задач:

- исследовать понятие и сущность структуры органов государственного и муниципального управления;

- изучитьформыконтроля за деятельностью органов государственного и муниципального управления;

- привести краткую характеристику и функции контролирующих организаций;

- провести анализ проблем совершенствования контроля за деятельностью органов государственного и муниципального управления;

- исследовать направления совершенствования контроля за деятельностью органов государственного и муниципального управления.

Объектом исследования являются общественные правоотношения, возникающие при осуществлении организации контроля за деятельностью органов государственногои муниципального управления.

Предметом данной работы стали методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления.

Методология исследования. Методологическую базу данного исследования теоретических и практических аспектов государственного контроля составили как общенаучные, так и специальные правовые методы изучения.

Исследование основывается на современных достижениях общей теории государства и права, конституционного, административного и других, в первую очередь, публичных отраслей российского права.

Работа состоит из введения, трех глав основного содержания, заключения и списка использованной литературы.

1. Особенности организации контроля за деятельностью органов государственного и муниципального управления

1.1Понятие системы государственного и муниципального управления

В Российской Федерации, согласно Конституции (ст. 3), народ осуществляет власть непосредственно, через государственные органы и органы местного самоуправления. Соединение этих видов власти образует сложную систему государственного и муниципального управления^[1].

Система государственного и муниципального управления как научная категория базируется на двух органически связанных понятиях – «система» и «управление». Категории «государственное» и «муниципальное» здесь отражают сферу приложения вышеуказанных понятий. В изначальном смысле система (от греч. systema – целое, составленное из частей; соединение) – это множество закономерно связанных друг с другом элементов (предметов, явлений, процессов, взглядов, знаний и др.). Главным признаком системы является ее целостность, т.е. взаимосвязь и взаимодействие всех входящих в нее элементов, специфические цели и особенности развития которых подчинены общей цели развития системы.

В сложных социально-экономических системах каждый из множества входящих в них элементов (регионы, края, области, местные сообщества, хозяйствующие субъекты и др.) развиваются в соответствии с собственными потребностями, целями и задачами. Однако при этом не должна нарушаться целостность всей системы на основе соподчинения целевых установок элементов системы общесистемным целям развития. Для этого необходимы регулирование и координация действий элементов системы, т.е. управление как процесс сознательного объектно-субъектного взаимодействия. Иначе говоря, управление является системным процессом, включающим две основные подсистемы – субъект управления и объект управления – и возникающие между ними взаимосвязанные отношения.

Под системой государственного и муниципального управления следует понимать взаимодействия и взаимоотношения субъектов и объектов государственного и муниципального управления с целью их качественного изменения.

Каждый из элементов системы государственного и муниципального управления обладает сложной, многоуровневой, иерархической организацией и проявляет себя в виде самостоятельных подсистем: целей, функциональной и организационной структур, управленческой деятельности и др. Границы и статусы субъектов и объектов в системе управления относительны, ибо в определенных ситуациях субъект может становиться объектом, а объект субъектом. Так, субъекты Российской Федерации являются таковыми по отношению к управляемым органам местного самоуправления и объектами относительно органов федерального управления^[2].

Систему государственного управления образует совокупность субъектов государственного управления, деятельность которых направлена на управление объектами государственного управления (отраслями экономики и социальной сферы, а также территориями в целом) для достижения целей и задач государственного управления.

Местное самоуправление РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах Конституции РФ, федеральных, региональных законов, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения. Под местным самоуправлением понимается право, и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, в рамках закона и в интересах местного населения. Отличительные признаки местного самоуправления от государственной власти:

• различия в характере власти – власть подзаконная, ограниченность круга дел;
• разграничение сфер компетенции;
• самостоятельные источники средств;
• территориально-ограниченный выборный принцип.

Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определены:

• общие положения;
• принципы территориальной организации местного самоуправления;
• вопросы местного значения;
• наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
• формы осуществления населением местного самоуправления и участие населения в местном самоуправлении;
• органы и должностные лица местного самоуправления;
• муниципальные правовые акты;
• экономическая основа местного самоуправления;
• межмуниципальное сотрудничество;
• ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью;
• особенности организации местного самоуправления^[3].

К признакам муниципального образования относится: население, территория, органы местного самоуправления, местный бюджет, устав, муниципальная собственность.

В сферу деятельности муниципальных образований относится: управление градообслуживающей сферой, управление социальной сферой, управление экономикой, управление комплексным социально-экономическим развитием.

1.2 Развитие и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального и государственного управления

Роль контроля и контрольной деятельности на всех этапах развития общества и государства достаточно сложно переоценить. Это связано, прежде всего, с теми организующими началами, которыми пронизана сущность контроля как явления, в свою очередь позволяющая обеспечить стабильность, упорядоченность любых систем, в том числе социальных. По словам Чиркина В.Е.: «контроль это явление характерное многочисленным процессам в обществе и природе. Путем наблюдения, проверок, измерений, вычислений, сопоставлений (многие из таких явлений необходимые предшественники контроля) и последующих выводов, контроль призван дать оценку состояния объекта (явления, процесса и т.д.), а, в конечном счете – установить меру допустимого, черту за которой изменения в наблюдаемом, подконтрольном объекте могут перейти в иное качество и каким-то образом сигнализировать об этом»^[4].

Государственный контроль за органами государственной власти и состоянием социального правопорядка в современном информационном обществе приобретает не только форму диалога между обществом и государством, но и реальные механизмы правового воздействия на указанные объекты.

Несмотря на положительные сдвиги в достижении систематической эффективности осуществления государственной контрольной деятельности, практика правоприменения выявила ряд проблем иного уровня. В самом общем виде они сводятся в отсутствии теоретически разработанной и обоснованной с научной точки зрения организационной конструкции (скелета) контрольной деятельности государства. В этом смысле стоит согласиться с Ноздрачевым А.Ф., по мнению которого, «особого внимания требуют вопросы формирования новых теоретических основ государственного контроля и надзора, адекватных современным политическим, экономическим и социальным реалиям и нацеленных на обеспечение устойчивого развития национальной экономики; определения природы и системы полномочий контрольно-надзорных органов; установления современных форм координации контрольно-надзорной деятельности в целях использования заложенных в контрольно-надзорной функции возможностей для совершенствования государственного управления»^[5].

Сегодня вопросам государственной контрольной деятельности уделяется значительное научное внимание. В последние годы появилось большое количество работ, посвященных парламентскому контролю, финансовому контролю или даже общественному контролю. Эти изыскания уже дали свои плоды – приняты и вступили в силу соответствующие федеральные законы.

Проблемы государственного контроля и надзора были и остаются важнейшим направлением научных исследований не только административного права, но и ряда других отраслевых и общетеоретических юридических наук (теории государства и права, конституционного права и др.). При этом в одних трудах аспекты контрольной деятельности понимаются авторами очень узко: как деятельность органов исполнительной власти в конкретных сферах управленческой деятельности будь то общие сферы образования, медицины и др. либо специфичные сферы противопожарной безопасности или безопасности на речном, морском воздушном транспорте, например. При таком подходе фактически происходит смешение государственного контроля с государственным надзором. Хотя уже практически никто из ученых на современном этапе не оспаривает факт самостоятельности надзорной формы управления отличающейся от контрольной. В других случаях контроль от имени государства рассматривается максимально широко. При таком подходе контроль присущ практически всем органам государственной власти. Это наталкивает авторов на мысль о необходимости обособления самостоятельной контрольной ветви государственной власти. И при одном и при другом подходе все авторы сходятся во мнении о необходимости совершенствования государственного контрольного механизма. Для того, чтобы сделать его более эффективным и современным предлагаются различные способы, начиная от утопичных идей о необходимости создания единого контрольного органа, до пресловутых общих фраз о необходимости повышения качества кадров или введения новых составов правонарушений. Однако совершенно очевиден тот факт, что механизмы, например контроля парламентского или президентского практически ничего общего не имеют с методами контроля осуществляемого, скажем, органами государственного лесного надзора за законностью деятельности юридических и физических лиц с целью охраны, защиты и воспроизводства лесов.

Именно поэтому для формирования эффективной системы государственной контрольной деятельности необходимо выработать единый подход, который бы связал все проявления контрольной деятельности в государстве в четкую структурированную систему, на основе понятных и прозрачных принципов.

Создание единой системы контрольной деятельности позволит объединить схожие формы контроля в отдельные ветви, что может стать базисом для дальнейшей разработки унифицированных методов и приемов контроля в рамках соответствующей ветви. Кроме того, это позволит исключить дублирование контрольных функции, устранить излишки контроля государственном аппарате. Только такой системный подход к решению вопроса об эффективности контрольно-надзорной деятельности может способствовать достижению поставленной цели.

Общественный контроль, также как и контроль государственный «это способ саморегуляции общественной жизнедеятельности, который посредством принятых в обществе социальных ценностей и норм обеспечивает упорядоченное функционирование ее компонентов»^[6]. Поскольку государство в самом общем виде представляет собой способ самоорганизации общества, то и разновидности контроля, осуществляемого данными социальными субстанциями, с одной стороны производны, а с другой противопоставлены друг другу. Сложное и противоречивое соотношение данных явлений объяснятся тем, что они «обладают целым рядом сходных и отличительных черт: единством целей и коренных задач, совпадением принципов и вместе с тем различаются по способу возникновения, порядку создания, по правовому положению, характеру полномочий»^[7].

В статье 2006 года доктор юридических наук Беляев В.П. также указывает: «Взаимообусловленность, взаимодополняемость, в ряде случаев общность целей – вот далеко не полный перечень характеристик и свойств, которые позволяют с уверенностью говорить о необходимости «мирного сосуществования» основных видов социального контроля – государственного и общественного»^[8]. В современной общественно-государственной действительности наблюдается тенденция к более тесному взаимодействию форм общественного и государственного контроля. Информация о деятельности государственных органов все больше становиться предметом общественного обсуждения. Этому способствует ряд объективных и субъективных причин. Во-первых, расширение общественного участия в государственном управлении все чаще закрепляется по воле правотворческих субъектов в нововведениях законодательства. К способам обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов среди прочих, например, относятся: обнародование (опубликование) государственными органами информации о своей деятельности в средствах массовой информации; размещение государственными органами информации о своей деятельности в сети «Интернет»; присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов^[9].

Таким образом, общественный контроль за органами государственной власти и состоянием социального правопорядка приобретает теперь не только функцию диалога между обществом и государством, но и реальные механизмы общественного правового воздействия на указанные объекты. В общем виде это развивающееся явление можно назвать «информационной демократией», «электронной демократией»^[10], «информационным общественно-государственным контролем».

Конституция РФ гарантирует право граждан на непосредственное участие в управлении делами государства. Таким образом, при осуществлении такого управления, граждане и их объединения должны иметь контрольные функции. Гражданское общество, опять же согласно конституции, не только носитель суверенитета, но и источник государственной власти. Отсюда государственный контроль производен от общественного. В свою очередь, общественный контроль это источник государственной контрольной власти. Законность. Это фундаментальный правовой принцип универсального характера, означающий требование неукоснительного соблюдения и исполнения закона. Закон в самом общем его виде является общеобязательным нормативно-правовым актом, определяющим пределы правомерной деятельности всех субъектов права. Государственная контрольная деятельность должна осуществляться в полном соответствии с предписаниями нормативно-правовых актов и во имя их исполнения. Приоритет соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. Согласно ст.ст. 2, 8 Конституции РФ^[11]человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности. Именно из этих первоочередных предпосылок должна быть выстроена деятельность субъектов государственного контроля при проведении контрольных мероприятий. Гласность. Государственная контрольная деятельность всех уровней и ее результаты должна проводиться в условиях максимальной публичной доступности и открытости, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законом.

К способам обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов среди прочих, например, относятся: деятельность Общественной палаты РФ и общественных советов при федеральных органах исполнительной власти; участие граждан в общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов и решений; оценка гражданами эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти (и их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг; обнародование (опубликование) государственными органами информации о своей деятельности в средствах массовой информации; размещение государственными органами информации о своей деятельности в сети «Интернет». Технологический прогресс, развитие информационно-коммуникационных систем порождают новые формы общения и объективные способы передачи неискаженной информации.

В современных условиях при сложности социальных процессов и появлении новых экономическо-политических вызовов приоритетным направлением для органов государственной контрольной деятельности должна стать модель принятия решений и реализация контрольных функций, основанные на более активном и непосредственном участии граждан с использованием современных механизмов взаимоконтроля^[12].

Так, Указом Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 утверждены правила рассмотрения общественных инициатив, под которыми понимаются предложения граждан Российской Федерации по вопросам социально- экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные с использованием интернет- ресурса. Размещенная на интернет-ресурсе общественная инициатива должна получить необходимую поддержку в ходе голосования с использованием интернет-ресурса. Поддержанной считается инициатива, которая в течение одного года после ее размещения на интернет-ресурсе получила не менее 100 тыс. голосов граждан - в поддержку инициативы федерального уровня. Общественная инициатива, получившая в ходе голосования необходимую поддержку, направляется в электронном виде уполномоченной некоммерческой организацией в экспертную рабочую группу соответствующего уровня (в данном случае федерального) для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной инициативы. Однако действующие механизмы не обеспечивают в полной мере системного подхода к повышению открытости государственного контроля, поскольку большая часть норм посвящена лишь вопросам доступа к информации о деятельности государственных органов, а правовые понятия зачастую используются фрагментарно, либо противоречат друг другу.

Ответственность. Принцип, означающий неотвратимое применение в полном соответствии с законом мер воздействия к правонарушителям разного статуса:

а) ответственность объектов контроля (контролируемых лиц);

б) ответственность субъектов контроля, т.е. государственных органов и их должностных лиц за их нарушения законодательства при реализации контрольных мероприятий (ч. 7 ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^[13]); в) ответственность иных лиц, прежде всего, лиц, принимающих соответствующие управленческие решения.

Таким образом, сущностью государственного контроля является установление соответствия деятельности подконтрольных объектов требованиям законодательства (режиму законности), осуществляемое органами государственной власти от имени государства.

2. Формы организацииконтроля за деятельностью органовмуниципального управления в России

2.1 Краткая характеристика и функции контролирующих организаций на государственном уровне

Президентский контроль. Президент РФ глава государства. «Конституционное провозглашение разделения властей как принципа построения российской государственности объективно предполагает наличие такого органа, который гарантировал бы от разрыва и противостояния властей»^[14] . «Президент РФ рассматривается как персонификация российской государственности. Согласно Конституции Президент РФ является первым органом государственной власти. Именно с него в ст. 11 Основного Закона начинается перечисление федеральных органов государственной власти, чем в дальнейшем определяется очередность конституционного описания их статуса в гл. 4 - 7»^[15].

Совершенно не случайно практически все специалисты науки конституционного права подчеркивают особую роль и важность института президента в системе органов государственной власти. Это обусловлено политическими событиями 90-х годов, а впоследствии закреплением основным законом страны президентской (или полупрезидентской) республики как формы правления в России. Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ: «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти»^[16].

Роль Президента РФ как органа государственного контроля проявляется, прежде всего, в его полномочиях и отношениях с ветвями власти, ни к одной из которых действующая конституция Президента не относит. Не будем вступать в полемику относительно места Президента РФ в системе разделения властей, отметим лишь, что глава государства имеет достаточный набор правовых возможностей воздействия как на органы исполнительной власти, так и законодательной и судебной ветвей. Контрольная деятельность Президента сводится к обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения на три организационно и функционально самостоятельные ветви.

Таким образом, контроль Президента в общем виде также следует отнести к внешнему (надведомственному). Субъектами президентского контроля являются: - глава государства, осуществляющий непосредственную (личную) форму контроля, и - специально созданные президентом органы, осуществляющие опосредованный президентский контроль: Администрация Президента РФ, Контрольное управление Президента РФ, Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. В некоторых случаях к ним относят Общественную палату и Совет Безопасности. Автором не разделяется позиция об отнесении Общественной палаты к президентскому контролю, т.к. Общественная палата, созданная в 2005 году как институт гражданского общественного контроля вообще не относится к форме государственного контроля.

Непосредственная форма (методы) президентского контроля в сфере законодательной власти проявляется в таких полномочиях президента как: назначение выборов Государственной Думы в связи с истечением срока ее полномочий или в связи с ее роспуском; возможность роспуска Думы, обусловленное исчерпывающим перечнем оснований: трехкратное отклонение Думой кандидатур Председателя Правительства, предложенных Президентом (ч. 4 ст.111 Конституции РФ), выражение Думой в течение трех месяцев недоверия Правительству (ч. 3 ст.117 Конституции РФ), отказ Думы в доверии Правительству (ч. 4 ст.117 Конституции РФ); кроме того, Президент обладает правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует законы, пользуется правом отлагательного вето в отношении федеральных законов, издает нормативные правовые акты и обращается к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране. Непосредственный президентский контроль в сфере деятельности судебной власти реализуется путем представления Президентом Совету Федерации кандидатур для назначения на должности судей Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов.

Непосредственный президентский контроль в сфере исполнительной власти еще более обширен. Наиболее существенными инструментами являются: назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; назначение заместителей Председателя Правительства, федеральных министров по предложению Председателя Правительства; возможность председательствовать на заседаниях Правительства РФ, занимая, тем самым, место его Председателя; формирование системы и структуры органов исполнительной власти; непосредственное руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них, назначает их руководителей; возможность отмены постановлений и распоряжений Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ; право приостанавливать действия актов исполнительной власти субъектов РФ.

В отношении органов государственной власти субъектов РФ Президент обладает важными контрольными полномочиями политического характера. В случае установления соответствующим судом факта принятия законодательным (представительным) органов власти субъекта конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а в результате уклонения от устранения данных противоречий, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации в форме указа выносит сначала предупреждение, а затем вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Президент РФ также вправе отрешить от должности Высшее должностное лицо субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации либо в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта РФ.

Опосредованная форма президентского контроля олицетворяется деятельностью Администрации Президента РФ, Контрольного управления Президента РФ как составного подразделения Администрации, полномочными представители президента РФ в федеральных округах. Администрация обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет общий контроль за исполнением его решений^[17].

Контрольное управление является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ, в задачи которого входит контроль и проверка исполнения указов, распоряжений, общенациональных проектов, ежегодных посланий и иных решений Президента РФ. Деятельность контрольного управления осуществляется путем организации и проведение проверок и иных мероприятий по контролю в отношении федеральных и региональных органов исполнительной власти в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина^[18].

Более того, сам президент не ограничен в создании различных совещательных органов по самым разным вопросам и сферам деятельности. Президентский контроль в современной России имеет очень разветвленную институциональную структуру учреждений. При этом, по- прежнему, сохраняется наметившийся тренд к постоянному расширению.

Вышеприведенный теоретический и правовой анализ позволяет сделать вывод о том, что президентский контроль занимает важное место в системе государственного контроля. По сфере применения и распространения данная организационно-правовая форма контроля носит максимально универсальный, координирующий характер.

Парламентский контроль. Парламент – представительный орган, призванный выражать суверенитет и волю народа. Парламент – это кульминационный институт народной борьбы за право участвовать в управлении делами государства. С одной стороны, «парламент – это, прежде всего, орган законодательной власти, и никакие конструкции контрольной власти не могут изменить это положение»^[19]. Однако, в современных условиях парламент помимо основной своей функции – законодательной, имеет множество полномочий, которые соответствуют сущности государственной контрольной деятельности. Как звено в системе сдержек и противовесов, парламент не может не иметь контрольных инструментов, проявляющих себя в отношении других ветвей власти. Более того, вышеуказанное бесспорное утверждение Чиркина В.Е. наоборот характеризует парламент как неспециализированный, но от того не менее важный, орган государственного контроля.

К основным функциям законодательных (представительных) органов государственной власти относят «представительство интересов народа (народное представительство), законодательную деятельность, принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением, контроль за исполнительной властью (парламентский контроль)»^[20].

Законом о парламентском контроле закреплено восемнадцать правовых и организационных методов парламентского контроля.

1) Рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ.

2) Проведение субъектами парламентского контроля и Счетной палатой РФ контроля в сфере бюджетных правоотношений путем предварительного, текущего и последующего парламентского контроля.

3) Заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства РФ и ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой.

4) Рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка РФ и принятие решений по ним.

5) Заслушивание докладов Председателя ЦБ РФ.

6) Иные формы парламентского контроля в отношении ЦБ РФ, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В частности, Государственная Дума РФ назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ.

7) Парламентские запросы палат Федерального собрания.

8) Парламентские запросы депутатов Государственной и членов Совета Федерации. Все виды вышеуказанных запросов могут направляться в адрес Председателя Правительства РФ, членов Правительства РФ, Генерального прокурора РФ, Председателя ЦБ РФ, руководителей иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов, органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления по вопросам их компетенции. Должностное лицо, получившее такой запрос, обязан предоставить ответ на него устно на заседании соответствующей палаты либо по согласованию с палатой в письменной форме не позднее чем через пятнадцать дней со дня запроса или в иной установленный палатой парламента срок. Если ответ признается неудовлетворительным, палаты вправе направить запрос повторно.

9) Заслушивание на заседаниях палат членов Правительства РФ, должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов РФ, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в рамках «правительственного часа», а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ»^[21].

Некоторые формы парламентского контроля регламентируются отдельно. В частности, согласно нормам закона о парламентском контроле представители палат Федерального Собрания РФ могут участвовать работе в правительственной комиссии по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий. Однако принятие решения об их участии осталось полностью на усмотрении Правительства РФ, которое вправе отказать представителям парламента в таком участии.

В качестве формы парламентского контроля может выступать ратификация (т.е. одобрение, утверждение) парламентом международных договоров, заключаемых органами исполнительной власти. Согласно ч. 2 ст. 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»^[22] подлежат ратификации международные договоры Российской Федерации, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации (например, межправительственные договоры, заключаемые от имени Правительства РФ). Государственная Дума рассматривает предложения о ратификации международных договоров и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной Думы принимает соответствующие решения.

Следует отметить, что закрепленные законом о парламентском контроле контрольные полномочия федерального собрания России носят в основном организационно-правовой характер: запросы, слушания, взаимодействия.

Судебный государственный контроль. Правосудие в Российской Федерации это исключительная компетенция судов. На них не могут возлагаться какие-либо другие функции, противоречащие юридической природе правосудия и несовместимые с принципом разделения властей. Согласно Конституции РФ в России существует четыре вида судопроизводства: конституционное, реализуемое Конституционным судом РФ; гражданское, административное и уголовное, осуществляемое системой судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Как организационно-правовая форма государственного контроля судебный контроль представляет собой форму реализации судебной власти, направленный на защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Судебный контроль должен способствовать укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду. Судебный контроль существует в виде реализации различными судами судебной системы Российской федерации полномочий, связанных с разрешением конкретных правовых споров, предполагающий применение мер публично-правовой ответственности при нарушении законодательства. Таким образом, данный вид государственного контроля носит прецедентный характер.

Государственный контроль суда имеет место в сфере публично-правовых отношений. Объектом судебного государственного контроля является правотворческая и правоприменительная деятельность публичной администрации – органов государственной власти и местного самоуправления. Отличительной чертой судебного контроля является и то, что инициирование судебной проверки законности существующих отношений происходит в связи с активными действиями граждан, организаций, публичных образований, но не самого суда. «Как свидетельствует практика, количество незаконных действий и решений государственных органов и их должностных лиц велико. Зачастую нарушаются наиболее важные права граждан, которым трудно добиться защиты, поскольку их возможности далеко не равны с возможностями государства, его органов и должностных лиц. Поэтому обеспечение гражданам равенства в судебном споре с государством и судебной защиты от нарушений их прав и свобод от действий и решений государственных органов - одна из важнейших задач суда»^[23].

Призванный, по общему правилу, обеспечить защиту частных интересов, суд при реализации государственной контрольной функции вправе и обязан при наличии нарушения законности публичного управления выйти за пределы заявленных требований заявителя. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Субъектами государственного судебного контроля являются суды судебной системы РФ.

Беляев В.П. предлагает следующую систему государственного судебного контроля:

«а) судебный конституционный контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ;

б) судебный контроль в сфере исполнительной власти;

в) контроль в уголовном судопроизводстве (при возбуждении уголовного дела и его предварительном расследовании);

г) внутриведомственный (иерархический) судебный контроль, который осуществляется вышестоящими судами по отношению к нижестоящим, непосредственно в системе судов общей юрисдикции и арбитражных судов»^[24].

Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается. Судебная система представлена Конституционным судом РФ, судами общей юрисдикции и арбитражными судами. По этому принципу система субъектов судебного государственного контроля состоит из:

1) судебного контроля Конституционного Суда РФ (конституционный судебный контроль);

2) контроля судов общей юрисдикции;

3) судебного контроля осуществляемого арбитражными судами. Субъект государственного судебного контроля в конкретной спорной ситуации определяется исходя из правил подсудности, установленных процессуальным законодательством.

Таким образом, субъекты судебной власти в РФ, призванные обеспечить правопорядок, достигают данной цели не только при осуществлении правосудия в классическом смысле при разрешении частных споров, но они также осуществляют деятельность, которая по своей сути соответствует сущности, признакам и назначению государственной контрольной деятельности по проверке соблюдения режима законности в действиях публичных органов государственной власти, муниципальных органов и их должностных лиц. Учитывая специфику деятельности судов по разрешению споров, можно сказать, что судебный государственный контроль осуществляется в форме правосудия. В связи с этим судебная организационно-правовая форма государственной контрольной деятельности занимает важное место в отечественной системе государственного контроля.

Внутренний государственный контроль органов исполнительной власти. Исполнительная власть в современном государстве представляет собой самостоятельную сформировавшуюся ветвь государственной власти по осуществлению текущего управления делами государства, реализуемой специально созданной системой органов, наделенных исполнительно- распорядительными полномочиями. Исполнительная государственная власть характеризуется признаками системности, непрерывности, универсальности. Органы исполнительной власти осуществляют организующую, исполнительно-распорядительную деятельность. В их непосредственном ведении находятся огромные ресурсы: правовые, экономические, технические, организационные, информационные. Издаваемые органами исполнительной власти правовые акты призваны детализировать, уточнять, развивать законы, принимаемые законодательным органом государства. В этой связи возникает необходимость постоянного контроля со стороны законодательных органов за законностью деятельности исполнительной ветви.

Государственное управление можно понимать в узком и широком смыслах. В широком смысле государственное управление это деятельность всех государственных органов при осуществлении государственной власти. В узком же смысле это подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти. Однако, данная организующая исполнительно-распорядительная деятельность характерна не только органам исполнительной власти. Она может осуществляться в рамках иных ветвей власти или в деятельности несистемных органов государственной власти (Президент РФ, Счетная палата РФ и др.). В связи с этим понятие «государственное управление» даже в узком смысле является более объемным по содержанию, чем понятие «исполнительная власть». Исполнительная власть это деятельность только органов исполнительной власти, но осуществляется она, прежде всего, в форме государственного управления. В этой связи государственная контрольная деятельность в самом общем виде это функция именно органов исполнительной власти.

Государственный контроль как форма государственного управления, его функция или стадия, составляет важное направление деятельности органов исполнительной власти. Контроль, реализуемый исполнительной властью, наполняет основное содержание государственной контрольной деятельности. Государственные органы исполнительной власти образуют объемную, иерархически выстроенную систему с подчинением нижестоящих органов вышестоящим. В отношениях между данными органами единой системы возникают внутриведомственные контрольные отношения публичных служб за подчиненными публичными службами. Высшим органом исполнительной власти в России является Правительство РФ. В его состав входят Председатель, его заместители и федеральные министры. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Госдумы Федерального Собрания РФ. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя. Структура федеральных органов исполнительной власти в соответствии со ст. 112 Конституции РФ устанавливается указом Президента РФ по предложению Председателя Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения.

Государственная контрольная деятельность органов исполнительной власти реализуется в двух направлениях: контроль за законностью деятельности самих органов исполнительной власти внутри системы в порядке подчиненности (контроль публичных служб за публичными службами) и государственный контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, в различных частных сферах жизни за законностью деятельности физических лиц, субъектов предпринимательской деятельности, некоммерческих организаций (контроль публичных служб за частными субъектами).

Государственный контроль второго направления, реализуемый, прежде всего, федеральными службами, на сегодняшний день составляет самостоятельную организационно-правовую форму, именуемую административным надзором.

Основными направлениями такой государственной контрольной деятельности «в сфере исполнительной власти являются:

- общий контроль за деятельностью органов исполнительной власти;

- контроль в финансовой и бюджетной сферах;

- контроль в кадровой сфере, за исполнением законодательства о государственной службе и борьбе с коррупцией; - контроль за законностью актов органов исполнительной власти; - контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти»^[25].

Правительство РФ, являясь высшим коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти, организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ. При этом Правительство РФ осуществляет систематический контроль за исполнением норм законодательства и подзаконных актов, принимает меры по устранению выявленных нарушений. Подконтрольными объектами выступают федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ^[26].

Таким образом, Правительство осуществляет внутренний контроль деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, которые ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство РФ утверждает положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти и их заместителей, находящихся в ведении Правительства РФ.

Таким образом, государственный контроль органов исполнительной власти как самостоятельная организационно-правовая форма государственной контрольной деятельности в этом направлении (публичных служб за публичными службами) является ярко выраженным внутренним (ведомственным) контролем. Нельзя не сказать, что существует государственный контроль органов исполнительной власти и внешнего характера. Прежде всего, это деятельность министерства юстиции по контролю за нормативно-правовыми актами государственных органов при проведении правовой экспертизы и последующей их регистрации.

При осуществлении государственного контроля за качеством государственного управления высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ на соответствующей территории осуществляет внутренний (ведомственный) контроль, призванный обеспечить реализацию и исполнение Конституции РФ, федерального законодательства, подзаконных нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, а также региональных нормативных правовых актов. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ и осуществляет контроль над ними.

2.2 Проблемы организации контроля за деятельностью органов государственного и муниципального управления

Президентский контроль в современной России имеет очень разветвленную институциональную структуру учреждений. При этом, по- прежнему, сохраняется наметившийся тренд к постоянному расширению. Наряду с президентскими уполномоченными по правам ребенка и по правам предпринимателей создается целый корпус специальных представителей главы государства, статус которых не предусмотрен Конституцией РФ. Например, специальный представитель Президента Российской Федерации по сотрудничеству со странами Африки, специальный представитель Президента Российской Федерации по взаимодействию с организациями соотечественников за рубежом, специальный представитель Президента Российской Федерации по Абхазии и др.

К сожалению, назначение специальных представителей Президента по определенному вопросу происходит, как правило, без освобождения назначаемых лиц от занимаемых должностей. Так, согласно положениям Указа Президента РФ от 16 марта 2012 г. № 305 «О специальном представителе Президента Российской Федерации по Абхазии», специальным представителем Президента РФ по Абхазии некоторое время назад был назначен тогда еще губернатор Краснодарского края Ткачев Александр Николаевич.

Не прекращается практика, когда специальными представителями становятся также депутаты Федерального Собрания РФ без прекращения статуса парламентария, что является нарушением положений Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Сложившаяся ситуация обостряет не только существующую проблему внеконституционности статуса спецпредставителей, но и служит свидетельством внеконституционного влияния главы государства на иные органы государственной власти федерального и регионального уровней, поскольку предполагает возможность дополнительного политического воздействия на указанных должностных лиц.

Таким образом, во избежание нарушения норм действующего законодательства назначение спецпредставителей должно происходить с обязательным освобождением назначаемых лиц от занимаемых должностей

В настоящее время необходимо устранить имеющуюся непоследовательность в перечне форм парламентского контроля, предусмотренном ст. 5 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле».

Необходимо внести нижеследующие изменения:

• Закрепленные в ст. 5 закона о парламентском контроле контрольные полномочия Федерального Собрания РФ носят в основном организационно-правовой характер: запросы, слушания, взаимодействия. Политические контрольные полномочия в этом законе предусмотрены лишь отчасти (например, «решение вопроса о доверии Правительству РФ»). Остальные политические методы контроля предусмотрены в Конституции, без упоминания в законе. Поэтому статья ст. 5 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» должна содержать либо исчерпывающий перечень как организационно-правовых, так и политических контрольных полномочий, либо содержать только организационно-правовые формы без упоминаний о контроле Государственной Думы при решении вопроса о доверии Правительству РФ, кадровых полномочий в отношении ЦБ РФ.
• На сегодняшний день Федеральное Собрание РФ осуществляет взаимодействие только с Уполномоченным по правам человека в РФ. В этой связи п. 5 ст. 5 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» необходимо дополнить такими формами контроля организационного характера как «осуществление взаимодействие Государственной Думы с Уполномоченным по правам ребенка и Уполномоченным по правам предпринимателей».
• Кроме того, статья 5 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» должна быть дополнена такой самостоятельной формой парламентского контроля как «ратификация международных договоров, заключаемых органами исполнительной власти».

Возможные пути совершенствования судебного государственного контроля предполагают необходимость создания в России полноценного административного судопроизводства. Должен быть принят кодифицированный процессуальный закон, включающий не только рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений, а также дел по оспариванию актов, решений и действий государственных органов (т.е. государственный судебный контроль), но и производство по делам об административных правонарушениях. Их объединение в едином процессуальном акте возможно в связи с неравенством спорящих сторон, а это свою очередь требует иной процессуальной методологии. Рассмотрение указанных категорий дел должны осуществлять самостоятельные административные суды.

В последнее время некоторые решения Правительства РФ в части создания дополнительных контрольных органов носят непоследовательный характер. Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2014 г. № 927 учреждена должность главного государственного жилищного инспектора РФ^[27]. К его полномочиям относится осуществление координация деятельности органов государственного жилищного надзора, осуществление контроля за ними и составление протоколов об административных правонарушениях в отношении должностных лиц органов жилищного надзора. Из указанных задач, стоящих перед такими должностными лицами явствует, что они в данный момент призваны обеспечивать качество осуществления государственной власти, поэтому, сегодня их следует отнести к рассматриваемой нами организационно- правовой форме внутреннего контроля органов исполнительной власти. Но создаваемый институт нарушает функциональный принцип построения органов исполнительной власти, при котором министерства, службы и агентства строго выполняют лишь свои задачи, а создание иных видов органов исполнительной власти не предусматривается без внесения изменений в указ Президента РФ.

Сам факт ведения подобного рода института подтверждает наше мнение о том, что в сфере осуществления надзора за законностью хозяйственной деятельности (в данном случае в жилищной сфере) недостаточно механизмов для наведения правопорядка. Поэтому сложившаяся противоречивая проблема может быть решена путем создания главных государственных инспекторов в межотраслевых сферах общественной жизни, т.е. персонифицированных надзорных инстанций согласно нашей концепции. Только вот статус и задачи главных государственных инспекторов подлежит корректировке в отличие от тех, которые указаны, например, в постановлении Правительства РФ об учреждении должности главного государственного жилищного инспектора.

Суть требуемой корректировки заключается в том, чтобы вывести этот новый институт из системы внутреннего контроля органов исполнительной власти (в систему которых он сейчас не вписывается по функциональному признаку) и ввести в область Административного надзора (в систему действующих федеральных служб) как независимую персонифицированную надзорную инстанцию в соответствующей сфере для решения задачи наведения правопорядка и законности в ней.

Таким образом, основные векторы развития и совершенствования государственной контрольной деятельности следует утвердить Указом Президента РФ «Об утверждении концепции совершенствования государственной контрольной деятельности» в качестве программного документа на ближайшие годы. Основными ее идеями должны стать:

• Обособление контрольной ветви государственной власти.
• Вовлечение информационного общества и внедрение информационных технологий в процесс контрольной деятельности.
• Принятие унифицированной официально признанной модели (системы) государственной контрольной деятельности. Основой такой модели может стать разработанная в рамках настоящего исследования формула: «система государственной контрольной деятельности включает два важнейших направления ее использования, внутри которых государственный контроль существует в виде институционально обособленных организационно-правовых форм, реализуемых на федеральном и региональном уровнях государственной власти».

3.Направления совершенствования организации контроля за деятельностью органов муниципального управления

Модернизация контрольно-надзорной деятельности является одной из приоритетных задач административной реформы в России.

Повышению прозрачности деятельности контрольно-надзорных органов способствовал запуск Единого реестра проверок, который с 1 июля прошлого года ведёт Генеральная прокуратура^[28]. Он содержит информацию о плановых и внеплановых проверках юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Однако добиться ощутимого снижения административной нагрузки на предпринимателей и повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности ведомств так и не удалось из-за отсутствия комплексного подхода. Стало очевидно, что дальнейшее продвижение в части улучшения ситуации в сфере осуществления государственного контроля и надзора должно быть связано с более радикальным изменением законодательной базы.

В связи с этим в апреле 2016 года был принят такой важный документ, как «дорожная карта» – план мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации. Это первый комплексный документ, систематизирующий основные направления совершенствования государственного контроля и надзора, а также учитывающий интересы всех сторон – самих надзорных органов, бизнес-сообщества и граждан.

«Дорожная карта» призвана, с одной стороны, сделать контроль более качественным и повысить безопасность общества, а с другой – уменьшить нагрузку на предпринимателей. Достичь устраивающего все стороны компромисса удалось путем активных публичных обсуждений формирующегося документа на площадке Открытого правительства. В работе участвовали ведущие эксперты и бизнес-объединения, министр РФ по вопросам Открытого правительства.

Мероприятия дорожной карты по совершенствованию системы государственного контроля и надзора разделены на 9 основных направлений (подразделов).

1. Внедрение риск-ориентированного подхода при организации и проведении контрольно-надзорных мероприятий. Для повышения эффективности государственного управления путем оптимизации контрольно-надзорной функции государства необходимо осуществить переход к риск-ориентированной модели организации и проведения контрольных мероприятий.

Как свидетельствует мировой опыт использования риск-ориентированного подхода, «его применение позволило сократить общее количество проверок от 30 до 90 процентов, а отдельные категории бизнеса и вовсе освободить от необходимости прохождения плановых проверок. При этом было обеспечено сохранение или даже повышение уровня безопасности в подконтрольной сфере». Суть риск-ориентированного подхода заключается в дифференциации предприятий на основе анализа риска нанесения ущерба предприятием и дальнейшем планировании проверок с учетом уровней риска. Такой подход позволит сконцентрировать внимание на объектах высоких категорий риска, нарушения на которых могут привести к серьёзным последствиям, и одновременно снизить нагрузку на объекты, которые не представляют реальной угрозы для охраняемых законом ценностей.

Сейчас в России проводится более 2 млн. проверок, но лишь в 60% случаев выявляются реальные нарушения, и только в 10% – нарушения связаны с непосредственной угрозой причинения вреда^[29]. Таким образом, рискориентированный подход позволит сосредоточить внимание на наиболее важных объектах, будет стимулировать предпринимателей устранять риски, уменьшит количество неэффективных и безрезультативных контрольных мероприятий, снизит нагрузку на бизнес.

2. Совершенствование процессуальных форм и процедур осуществления контрольно-надзорной деятельности (мероприятий по контролю). Последовательное внедрение рискориентированного подхода требует расширения арсенала инструментов, применяемых контрольно-надзорными органами, в первую очередь осуществляемых без взаимодействия этих органов с юридическими лицами. Такие инструменты включают мониторинговые мероприятия, контрольную закупку, проверочные листы (списки контрольных вопросов). Отдельное внимание будет уделено предложениям о совершенствовании механизмов досудебного (внесудебного) разрешения споров, возникающих в ходе и по итогам проведения мероприятий по контролю.

3. Разработка и внедрение системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорных органов. Действующая система оценки деятельности органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции, не является достаточно эффективной, поскольку не отражает их вклад в достижение социально и экономически значимых результатов.

Необходимо разработать такую систему оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, которая позволила бы уменьшить общественно опасные последствия, возникающие в результате несоблюдения российского законодательства объектами контроля и надзора, достичь оптимального распределения трудовых, материальных и финансовых ресурсов государства, минимизировать неоправданное вмешательство в деятельность подконтрольных субъектов.

Главным приоритетом контрольно-надзорных органов должно стать повышение уровня безопасности при осуществлении хозяйственной деятельности в соответствии с показателями достижения общественно значимого результата. Формирование таких показателей потребует дополнительного анализа и четкого формулирования отраслевых рисков, на минимизацию которых направлено принятие государством и органами местного самоуправления обязательных требований и введение соответствующих видов государственного и муниципального контроля.

4. Систематизация и актуализация обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю, включая исключение устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований. Предметом контрольно-надзорного мероприятия выступает оценка соответствия подконтрольного субъекта обязательным требованиям. В некоторых случаях предприниматели или иные подконтрольные субъекты оказываются не в состоянии обеспечить соблюдение всех обязательных требований по следующим причинам:

• информационная недоступность;
• противоречивость;
• в силу того, что обязательные требования устарели и не могут быть выполнены без чрезмерных экономических затрат.

Соблюдение обязательных требований зачастую не оказывает влияния на уровень безопасности при осуществлении хозяйственной деятельности, поэтому в рамках процесса систематизации и актуализации обязательных требований предполагается исключить устаревшие, дублирующие и избыточные требования. Кроме того, планируется размещать наиболее актуальную и полную информацию об обязательных требованиях, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю, на официальных сайтах в сети «Интернет».

5. Проведение профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований. Комплексное реформирование сферы контрольно-надзорной деятельности невозможно без изменения систем мотивации контрольно-надзорных органов, работу которых необходимо оценивать не по числу найденных нарушений и наложенных штрафов, а по уровню безопасности общественных отношений, их защищенности в контролируемой сфере деятельности. В связи с этим одной из задач является реализация комплекса мер по налаживанию системной профилактической работы, ориентированной на соблюдение поднадзорными субъектами предъявляемых требований, а не только на наказание за нарушение таких требований. Повышению информированности хозяйствующих субъектов о предъявляемых к ним обязательных требованиях способствует формирование и опубликование перечней типовых нарушений по каждому виду государственного контроля (надзора), а в наиболее комплексных сферах государственного контроля – по видам проверяемых предприятий. Такие типовые нарушения предполагается классифицировать по степени риска причинения вреда и тяжести последствий, что позволит сделать более прозрачным назначение санкций за нарушение обязательных требований.

Таким образом, планируется обеспечить необходимый уровень информационного взаимодействия органов государственного контроля (надзора) и используемых ими информационных систем при планировании и осуществлении мероприятий государственного контроля (надзора), автоматизировать постоянные и однообразные процессы, осуществляемые инспекторским составом, повысить обоснованность принимаемых ими в рамках рискориентированного подхода решений, автоматизировать сбор и анализ сводной информации об осуществлении контрольно-надзорных мероприятий, а также повысить доступность указанной информации для хозяйствующих субъектов и граждан.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог проведенному исследованию, сформулируем наиболее важные теоретические выводы и практические предложения по совершенствованию действующей системы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления в Российской Федерации.

1. Сущностью контроля является установление соответствия деятельности подконтрольных объектов требованиям законодательства (режима законности), осуществляемое органами государственной власти от имени государства.

2. Признаками контроля являются определенные юридические свойства достаточно универсально и в то же время оригинально характеризующие государственный контроль. Его признаками являются: масштабность, властность, системность, внешняя и внутренняя стадийность, процессуальность (процедурность). Отметим, что последний признак процессуальности требует отдельного научного исследования.

3. Целью государственной контрольной деятельности является достижение такого состояния подконтрольного объекта, когда он пребывает только в пределах установленных правовыми актами параметров, т.е. правопорядок в государстве и государственном управлении в широком смысле.

4. Общественный контроль, также как и контроль государственный «это способ саморегуляции общественной жизнедеятельности, который посредством принятых в обществе социальных ценностей и норм обеспечивает упорядоченное функционирование ее компонентов».

5. К организационно-правовым формам организации контроля за деятельностью органов муниципальнойвласти в современной России относятся: парламентский контроль, президентский контроль, судебный контроль, внутренний контроль органов исполнительной власти, контроль института омбудсменов, административный надзор, прокурорский надзор, финансовый контроль Счетной палаты РФ и Центрального банка РФ, избирательный контроль.

6. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что президентский контроль занимает стратегическое место в системе государственного контроля. По сфере применения и распространения данная организационно-правовая форма контроля носит максимально универсальный, координирующий характер. Президентский контроль реализуется непосредственно главой государства и опосредованно через специально созданные органы, такие как: Администрация Президента РФ, Контрольное управление Президента РФ, Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.

На сегодняшний день сохраняется тенденция к постоянному расширению президентского контроля. Создается целый корпус специальных представителей главы государства, статус которых не предусмотрен Конституцией РФ. К сожалению, назначение специальных представителей Президента по определенному вопросу происходит, как правило, без освобождения назначаемых лиц от занимаемых должностей.

Таким образом, во избежание нарушения норм действующего законодательства назначение спецпредставителей должно происходить с обязательным освобождением назначаемых лиц от занимаемых должностей.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7- ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014 г. № 15. ст. 1691
2. Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»// СЗ РФ. 2009. № 7. ст. 776.
3. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»//СЗ РФ. 1997. № 9. ст. 1011.
4. Указ Президента РФ от 06.04.2004 № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004 г. № 15. ст. 1395.
5. Постановления Правительства РФ от 29.05.2008 № 404 (ред. от 27.12.2013) «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»// СЗ РФ. 2008. № 22. ст. 2581.
6. Постановление Правительства РФ от 12.09.2014 № 927 «О главном государственном жилищном инспекторе Российской Федерации и порядке согласования назначения на должность и освобождения от должности руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего региональный государственный жилищный надзор»// СЗ РФ, 22.09.2014, № 38, ст. 5068
7. Распоряжение Правительства РФ от 30.01.2014 № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ03.02.2014, № 5, ст. 547, Официальный интернет- портал правовой информации / URL: http://www.pravo.gov.ru, 03.02.2014
8. Административное право : учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – 3-е издание., пересмотр.и доп. М.: Норма, 2008. С. 41.
9. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 493.
10. Баранов М.Л. Конституционно-правовые основы деятельности Президента Российской Федерации в системе исполнительной власти // Новый юридический журнал. 2016.- № 8. С. 34-37.
11. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: диссертация ... доктора юридических наук. Саратов, 2006. С. 62.
12. Беляев В.П. Общественный контроль в современной России // Конституционное и муниципальное право. - М.: Юрист. 2006. № 6. С. 2-6
13. Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник для академического бакалавриата / И.А. Василенко. - Люберцы: Юрайт, 2016. - 494 c.
14. Гегедюш, Н.С. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие для прикладного бакалавриата / Н.С. Гегедюш, Е.В. Масленникова, М.М. Мокеев и др. - Люберцы: Юрайт, 2016. - 238 c.
15. «Дорожная карта» по совершенствованию кон-троля и надзора, утверждена Правительством. Открытое правительство: официальный интернет-портал [Электронный ресурс]. URL: http://open.gov.ru/events/ 5515048/
16. Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти: Дисс…канд. юрид. наук. М., 2009. С. 26
17. Зражевская Т.Д. Институт уполномоченного по правам человека как фактор противодействия коррупции // Омбудсмен. 2012. № 2. С. 12 - 16.
18. Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. № 9. С. 21
19. Комкова Г.Н., Лукашова Н.Ф. Проблемы взаимодействия уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с государственными органами и органами местного самоуправления // Омбудсмен: государство и защита прав человека. 2012. № 1. С. 53 - 58.
20. Миронов, А.Л. Государственное управление в России. Конституционный и институциональный аспекты: Монография. / А.Л. Миронов. - М.: ЮНИТИ, 2015. - 135 c.
21. Наумов, С.Ю. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / С.Ю. Наумов, Н.С. Гегедюш и др. - М.: Дашков и К, 2016. - 556 c.
22. Сангаджиев Б.В. Юридический механизм защиты прав и свобод человека органами судебной власти // Новый юридический журнал. 2013. № 2. С. 68 - 73.
23. Самойлов В.Д. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые основы: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» / В.Д. Самойлов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2016. - 311 c.
24. Самойлов В.Д. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые основы: Учебник / В.Д. Самойлов. - М.: ЮНИТИ, 2015. - 311 c.
25. Синцов Г.В. Институт Уполномоченного по правам человека в механизме противодействия коррупции // Юридический мир. 2012. № 3. С. 30 - 33
26. Шерин А.Н. Парламентский контроль: зарубежный, советский и российский опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 11. С. 6 - 10.
27. Чернецкая О.Н. Эволюция института государственного контроля в Российском государстве в парадигме развития общественного самосознания // История государства и права. 2012. № 24. С. 28 - 31.
28. Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. С. 8.

Чуб Н.В. Правовые формы осуществления контрольно-надзорной деятельности министерств как органов государственной власти России (из истории вопроса) // История государства и права. 2012. № 23. С. 20 - 22.

1. Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник для академического бакалавриата / И.А. Василенко. - Люберцы: Юрайт, 2016. - 494 c. ↑

2. Самойлов В.Д. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые основы: Учебник / В.Д. Самойлов. - М.: ЮНИТИ, 2015. - 311 c. ↑

3. Самойлов В.Д. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые основы: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» / В.Д. Самойлов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2016. - 311 c. ↑

4. Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. С. 8. ↑

5. Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 18 - 28 ↑

6. Трошихин В.В., Шилов В.Н. Социология и политология. Белгород, 2002. С. 102 ↑

7. Беляев В.П. Общественный контроль в современной России // Конституционное и муниципальное право. - М.: Юрист. 2006. № 6. С. 2-6 ↑

8. Беляев В.П. Общественный контроль в современной России // Конституционное и муниципальное право. - М.: Юрист. 2006. № 6. С. 2-6 ↑

9. Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»// СЗ РФ. 2009. № 7. ст. 776. ↑

10. Холопов В.А. Электронная демократия как ресурс модернизации современной политической системы // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 39 - 41 ↑

11. Там же ↑

12. Распоряжение Правительства РФ от 30.01.2014 № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ03.02.2014, № 5, ст. 547, Официальный интернет- портал правовой информации / URL: http://www.pravo.gov.ru, 03.02.2014 ↑

13. СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1).ст. 6249. ↑

14. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь и др.; под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотренное. М.: Норма, Инфра-М, 2011. ↑

15. Там же ↑

16. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, СЗ РФ. 2014 г. № 15. ст. 1691. ↑

17. Указ Президента РФ от 06.04.2004 № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004 г. № 15. ст. 1395. ↑

18. Указ Президента РФ от 08.06.2004 № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации»// СЗ РФ. 2004 г. № 24. ст. 2395 ↑

19. Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. С. 180. ↑

20. Шерин А.Н. Парламентский контроль: зарубежный, советский и российский опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 11. С. 6 - 10. ↑

21. СЗ РФ. 2006 г. № 1. ст. 7. ↑

22. СЗ РФ. 1995. № 29. ст. 2757 ↑

23. Сангаджиев Б.В. Юридический механизм защиты прав и свобод человека органами судебной власти // Новый юридический журнал. 2013. № 2. С. 68 - 73. ↑

24. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: диссертация ... доктора юридических наук. Саратов, 2006. С. 136. ↑

25. Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти: Дисс…канд. юрид. наук. М., 2009. С. 88. ↑

26. Ст.ст. 1,4 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) «О Правительстве Российской Федерации»// СЗ РФ. 1997. № 51. ст. 5712. ↑

27. Постановление Правительства РФ от 12.09.2014 № 927 «О главном государственном жилищном инспекторе Российской Федерации и порядке согласования назначения на должность и освобождения от должности руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего региональный государственный жилищный надзор»// СЗ РФ, 22.09.2014, № 38, ст. 5068 ↑

28. Федеральная государственная информационная система «Единый реестр проверок»: официальный портал. URL: https://proverki.gov.ru/ ↑

29. «Дорожная карта» по совершенствованию контроля и надзора, утверждена Правительством. Открытое правительство: официальный интернет-портал [Электронный ресурс]. URL: http://open.gov.ru/events/ 5515048/ ↑