Публичная власть (Публичная власть и конституционное ее закрепление)

Содержание:

Введение

Общеизвестно, что власть присутствует всегда и везде, где существует устойчивая и устоявшаяся общность людей: семья, коллектив, государство. Власть противостоит хаосу и поддерживает порядок, используя такие средства, как авторитет, право, ответственность, наказание, принуждение, и др.

В современной отечественной юридической науке под публичной властью подразумевается государственная власть (федеральная и региональная) и местная власть (власть органов местного самоуправления). Наряду с понятиями "государственная власть" и "местная власть" в науке также используется понятие "общественная власть". В конституционно-правовом смысле власть, обладая возможностью регулировать общественные отношения и управлять государством и обществом, по своей природе всегда является публичной властью.

Важно отметить, что публичная власть представляет собой самостоятельную конституционную ценность базового основополагающего характера. Формально-юридическое обоснование сущности публичной власти представлено в Конституции Российской Федерации, которая создает предпосылки для превращения публичной власти в базовый элемент народовластия, призванный обеспечить реализацию интересов общества в целом.

Цель настоящего исследования является проведение анализа публичной власти. Указанный анализ производится на основании изучения действующих нормативно-правовых актов, судебной практики, научной и учебной литературы.

На основе поставленной цели необходимо реализовать следующие задачи:

- проанализировать понятие публичной власти и ее соотношение с Конституцией РФ

- исследовать конфликт интересов в публичной власти

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в связи с реализацией публичной власти, рассмотренные в теоретическом и практическом аспектах.

Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты, регулирующие публичную власть.

Теоретической базой исследования являются труды отечественных исследователей, раскрытые в учебниках и монографиях по государственному праву.

Нормативную базу исследования составляют действующее российское законодательство (Конституция РФ, федеральные законы) с привлечением источников отечественного права советского и дореволюционного периодов, регулирующие общественные отношения, составляющие объект курсового исследования.

Практическую базу исследования составляют федеральных судов общей юрисдикции по рассматриваемому вопросу.

Методологическую основу исследования составляет совокупность методов научного познания, среди которых ведущее место занимает диалектический метод, обосновывающий взаимообусловленность всех социально-экономических процессов. В исследовании также использованы общенаучные методы познания, в том числе формально-логические методы (синтез, индукция, дедукция, анализ), а также специальные юридические методы (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой и методы).

Структура исследования. Работа состоит из введения, двух глав, разбитых на четыре параграфа, заключения, списка использованной литературы.

Глава 1. Публичная власть и конституционное ее закрепление

1.1. Публичная власть и ее легитимность

Основными показателями конституционной эффективности публичной власти в нашей стране, на наш взгляд, можно было бы считать достижение следующих показателей:

- реальность и интенсивность участия многонационального народа России в управлении делами государства;

- уровень воздействия многонационального народа на выработку и принятие решений общегосударственного значения;

- практическая реализация идей народного суверенитета, народовластия и суверенной демократии;

- результативность функционирования в России форм непосредственной и представительной демократии;

- полное соответствие нормативно-правового обеспечения современной российской власти и отраслевого законодательства в области государственного управления и местного самоуправления заложенным в тексте основного закона базовым ценностям, целям и принципам.

Таким образом, основные цели публичной власти сводятся к тому, чтобы способствовать реализации идеи народовластия, обеспечению гармоничного развития общества и личности, защите прав и свобод граждан, охране государственной и общественной жизни от внутренних и внешних угроз.

Публичная власть всегда осуществляется в конституционно-правовых формах, границах и пределах, которые устанавливаются Конституцией РФ и текущим законодательством. Кроме того, публичная власть может выступать средством осуществления суверенной народной воли только через конституционно-правовой механизм, включающий отдельные институты, специальные средства, правовые гарантии и юридическую ответственность.

Одной из основных характеристик публичной власти в традиционном понимании, без сомнения, является ее легитимность. При этом сам термин "легитимность" получил свое серьезное распространение не только в контексте социально-политических исследований, но и в рамках юриспруденции. При этом термин "легитимность" пришел на замену когда-то более традиционному для прикладных юридических исследований термину "легальность". Изменения произошли и в понимании самой категории "легитимность", в ней в большей степени стал преобладать не формально-юридический, а социально-политический и психологический аспекты. Как отмечал в этой связи В.Е. Чиркин, легитимность - это понятие не обязательно формальное, а чаще - неформальное^[1].

В России легитимность власти основана на фактически сложившихся обычаях, традициях, навыках, привычках, мифах и предрассудках россиян, которые веками складывались в ментальном сознании населения. Многие ученые указывают на тот факт, что обретение легитимности, как и ее утрата, происходит именно в общественном сознании^[2]. Легальность, законность, внешняя конституционная оформленность публичной власти совпадают в представлениях народа с внутренней легитимностью и претендуют на тождественность с нею. Сама легитимность публичной власти изначально предполагает длительное и единодушное согласие общества с этой властью и ее институтами. Это согласие выражается в одобрении и признании власти народом и оправдании ее действий, обусловленных реализацией ее властных функций.

Теоретическая наука обозначает следующие признаки снижения легитимности публичной власти: а) противоречия между традиционными идеологическими ценностями общества и экономическими интересами властных элит и бюрократии; б) углубление социального неравенства и массовое обнищание населения; в) низкая экономическая эффективность власти; г) рост коррумпированности и бюрократизации основных властных институтов; д) повсеместное ограничение прав и свобод; е) официализация и формализация институтов независимой прессы; ж) снижение независимости различных политических объединений; з) смещение акцентов в сторону мер государственного принуждения; и) расширение и увеличение полномочий государственных правоохранительных органов и спецслужб.

Формально большинство из вышеперечисленных признаков снижения легитимности публичной власти в той или иной степени присутствуют и в российской политической действительности. Однако в легитимности современной публичной власти в России мало кто сомневается. Современная российская власть признается абсолютным большинством граждан, которые ее принимают и оценивают положительно. Большая часть населения России признает за властью право на управление и согласна ей подчиняться.

Поэтому характер легитимности современной публичной власти в России, а также ее легальность (законность) определяются тем, что она опирается на народный консенсус. Это консенсус между государством и обществом, примеры которого не так легко найти в других странах. Этот консенсус, образующий серьезный запас прочности всей современной государственной системы, существует между властью, элитами, бизнесом и населением. Все играют в свою игру. Власть устраивает, что серьезного протестного движения нет, бизнесу дается возможность существовать, а население в силу своего менталитета считает, что государство о нем заботится, во всяком случае пытается это делать. Попытки построить жестко централизованное сильное государство с непререкаемым и неоспариваемым авторитетом государственного чиновника, не отчитывающегося перед населением, соседствуют с продолжением максимально либерального курса в экономике, который не всегда находит понимание у населения. Все эти особенности современного государственного строительства накладываются на максимально нестабильную геополитическую ситуацию, спровоцировавшую небывалый подъем консолидации по национально-гражданскому признаку.

В современной зарубежной и отечественной науке выделяют различные типы легитимности: традиционную, харизматическую, рациональную, технократическую, идеологическую, этническую и др. Как правило, различные типы легитимности публичной власти в различных исторических ситуациях не существуют изолированно друг от друга. Легитимность современной публичной власти в Российской Федерации, на наш взгляд, также следует отнести к смешанному типу, который можно назвать российским традиционно-харизматическим типом легитимности. Традиционный характер легитимности заключается в том, что публичная власть в России всегда строилась и строится на патриархальных духовных и культурных традициях, государственно-патерналистских и духовно-нравственных ценностях и национальном менталитете, основанном на патерналистских и этатистских установках населения. Харизматический характер легитимности публичной власти в России всегда был связан с личной преданностью и доверием людей к политическому руководителю и их верой в выдающиеся качества этого лидера. Такой длительный симбиоз традиционно-харизматических особенностей легитимности публичной власти в России создал длительный эффект ее целесообразности, справедливости и законности, что привило современной власти довольно высокую устойчивость и стабильность. В конце октября 2015 года ВЦИОМ объявил, что рейтинг Президента России В.В. Путина установил новый исторический рекорд, достигнув 89,9 процента. Очень высок рейтинг российского лидера и в мире. На наш взгляд, фигура современного российского президента, вне всякого сомнения, является одной из самых легитимных во всей истории российской государственности.

При этом нельзя не согласиться с тем, что существующее устройство общественной и государственной жизни демонстрирует удивительную, если не сказать поразительную, устойчивость и невосприимчивость к многочисленным социальным, экономическим, политическим и внешнеполитическим рискам и угрозам, что опять-таки принято объяснять особенностями российского менталитета и национального общественного сознания.

Важной характеристикой современного политического режима России является его двойственный гибридный характер, в котором одновременно уживаются и переплетаются взаимоисключающие принципы управления, как демократические, так и не совсем демократические приемы осуществления властных полномочий. В последние годы главным вектором развития публичной власти в современной России является политика центризма, основанная на здоровом государственном консерватизме и гражданском консенсусе^[3].

Извечной проблемой России всегда было отчуждение государства от общества и противопоставление ему. Чиновничество и вся государственная власть в целом всегда считали себя самодостаточной силой, "вещью в себе", которая не только абсолютно независима от населения, но и им совершенно не познаваема. По такому же принципу в общем и целом создавалось конституционное законодательство в нашей стране, включая все пять конституций России, начиная с Конституции РСФСР 1918 г. и заканчивая ныне действующей Конституцией Российской Федерации 1993 г. Такое положение дел в целом соответствовало российскому менталитету и отечественному обыденному правосознанию. Таким образом, современное российское отношение к публичной власти и проблеме ее легитимности характеризуется одновременным присутствием порой взаимоисключающих на первый взгляд друг друга элементов. С одной стороны, человек старается максимально от публичной власти дистанцироваться, с другой - готов закрывать глаза на проблемы ее легальности и законности, и в оценке ее деятельности отдавать приоритет иным общественным и социально-политическим ценностям. Базовый общественно-политический принцип, формирующий отношение граждан к публичной власти, основан не на желании сделать жизнь лучше, а на желании не сделать жизнь сильно хуже. Как отмечают исследователи, легитимность власти связывается в общественном сознании не столько с легальностью, сколько со стабильностью^[4].

Законодательной базой оценки эффективности публичной власти в России служат положения Конституции РФ, закрепляющей важнейшие конституционно-правовые ценности, властные полномочия, получаемые от населения всеми государственными органами и органами местного самоуправления, определяющие цель функционирования публичной власти в обществе. При этом нельзя забывать, что Конституция в том числе является документом идеологического характера. Как отмечают в этой связи исследователи, под идеологией государства понимается и "относительно систематизированная совокупность понятий, идей, представлений, которая может быть использована в целях обоснования легитимности публичной власти".

1.2. Публичная власть и Конституция РФ

Конституция РФ^[5] устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в нашем государстве является ее многонациональный народ. Таким образом, в соответствии с текстом Основного Закона народ как базовый субъект конституционно-правовых отношений не только является единственным источником власти, но и обладает всей полнотой власти в Российской Федерации. Обладание народом нашей страны суверенитетом также предполагает, что он может использовать всю полноту власти в своих собственных интересах, самостоятельно и независимо от сопутствующих социальных, политических, межгосударственных и иных факторов.

Однако все это в теории. Реальная жизнь диктует свои правила игры, и ни одна самая развитая и совершенная демократическая система современного мира не может похвастаться тем, что воплотила идеи народного суверенитета и народовластия в реальную жизнь в полной мере. Более исполнимое в этом отношении "обещание" рассматривать народ как единственный источник власти также может существовать исключительно в теоретико-академическом конституционно-правовом дискурсе. На деле же высокие идеалы прямой и опосредованной демократии банально не выдерживают столкновения с реальными общественными отношениями и социально-политическими процессами. И если к российскому варианту демократии, как правило, предъявляются претензии организационно-технического характера, то к современным западным демократиям можно с полным основанием применить не меньшее число претензий. Другими словами, если основной проблемой избирательной системы России, как правило, является пресловутый административный ресурс, то бичом западной демократической системы является ставшее уже традиционным манипулирование общественным сознанием в избирательном процессе и подмена идеи власти народа идеей общественного договора между политико-экономической элитой и рядовыми членами общества.

Таким образом, идеал современной либеральной демократии и идеал либеральной легитимности в значении законности, на который так часто ссылаются лидеры современной либеральной российской оппозиции, ни в коей мере не могут рассматриваться в качестве средства и способа воплощения реальной власти народа, а, скорее, являются очередной национальной разновидностью так называемого общественного договора.

В этой связи при анализе сущности публичной и государственной власти в большей степени следует руководствоваться и многими положениями Конституции РФ. Так, Конституция РФ закрепляет положения о том, что многонациональный народ нашей страны осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В теории конституционного права под формами непосредственной демократии, как правило, понимают выборы и референдум. Часть исследователей к непосредственным формам демократии относят также различные митинги, шествия и пикетирования, а кроме того, деятельность политических общественных объединений, народную правотворческую инициативу, обсуждение законопроектов, опросы населения и собрания граждан по месту жительства.

По мнению многих исследователей, внешней формой легитимности публичной власти были и остаются выборы^[6]. Однако еще раз отметим, что даже самые "честные" выборы в ближайшем обозримом будущем не будут свободны от проявлений манипулирования общественным сознанием, что переводит их легитимность в основном в формально-юридическую плоскость. Что же касается института референдума, то он в современной России явление настолько не частое, что одно упоминание о нем выглядит откровенной архаикой.

Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, анализируя исследуемую проблему, "исторически всегда получается, что у общества есть лишь соучастие во власти государства, воздействие на него, и не более того". То есть, говоря о народовластии, мы на самом деле можем вести речь исключительно о "государственном народовластии"^[7]. В таких условиях реально действующим в части народовластия положением Основного Закона остается положение о том, что народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Вопросы законности власти, как и вопросы практически полного нивелирования идей непосредственной демократии, если и заботят население нашей страны, то явно не в первую очередь. Основные лозунги современной "непримиримой" либеральной оппозиции, "честные выборы" и "борьба с коррупцией" не то чтобы совсем не получают поддержки среди рядовых граждан, но и не являются для них вопросами первоочередной важности. Гораздо сильнее российских граждан волнуют вопросы социально-экономического характера.

Конституционная законность публичной власти, рамки ее конституционной легитимности находят свое закрепление в основополагающих положениях Конституции РФ. Проблема состоит в том, что в реальной жизни на практике эти положения искажаются. На наш взгляд, наиболее серьезные нарушения рамок конституционной легитимности публичной власти в Российской Федерации выражаются в следующем:

1. Формальное конституционное закрепление принципа разделения властей на практике привело к его систематическим нарушениям. Речь идет в первую очередь о нарушении системы сдержек и противовесов между законодательной, исполнительной, судебной, федеральной и региональной властями.

2. Постоянное и чрезмерное увеличение властных полномочий Президента РФ на фоне ограничения полномочий других государственных институтов.

3. Сложившаяся практика практически полной независимости и самостоятельности Правительства РФ от Федерального Собрания РФ и фактическая его подконтрольность только Президенту РФ.

4. Слабость, несовершенство и коррумпированность судебной системы Российской Федерации.

5. Неразвитость и слабость системы политических партий и различных политических движений.

6. Наличие в стране неэффективной и слабой системы местного самоуправления, оказавшейся в результате реформирования в достаточно плачевном состоянии.

В целом же конституционную легитимность публичной власти в современной России, на наш взгляд, можно определить как установленное в рамках и границах основных положений Конституции РФ и конституционного законодательства, регламентирующих сферу публичной власти, добровольное согласие граждан подчиняться существующей системе политического властвования, основанного на народном молчаливом доверии и представлении людей о ней как о правомерной и справедливой, причем даже в случаях нарушения этой системой конституционных положений. Конституционная легитимность в действительности создает тот реальный конституционный правопорядок, ту фактическую конституционно-правовую сферу, в которой только и может существовать легитимная власть в нашей стране.

По итогам рассмотрения вопросов, поставленных в первой главе, можно сделать следующие выводы. Общие рамки конституционной легитимности современной публичной власти в России хотя формально-юридически и закреплены в Конституции РФ, в реальности на практике нередко нарушаются самим государством и его институтами. Да и сами эти рамки в некоторых случаях весьма расплывчаты и носят общий характер. В этих условиях публичная власть современной России выбрала основным вектором своего развития политику центризма, что позволяет ей избегать политических конфликтов и поддерживать стабильный баланс отношений между государством, бизнесом и гражданами.

Глава 2. Публичная власть и конфликт интересов

2.1. Понятие конфликта интересов

Одним из элементов системы антикоррупционного законодательства, активно внедряемого в российскую правовую систему, выступает институт конфликта интересов. Его применение носит весьма важное значение во всех сферах государственного управления, поскольку возникновение конфликта интересов может повлиять на законность и эффективность принимаемых решений. Проблема обострена и тем, что в общественном сознании укоренилась мысль о том, что публичная власть представляет собой прежде всего источник личного обогащения, что во многом связано и с существующими в России "традициями" власти. Именно поэтому усилия государства в настоящее время направлены на противодействие коррупции во всех ее проявлениях, поскольку коррупционные действия каждого конкретного чиновника дискредитируют не только его, но и публичную власть в целом^[8]. Такого рода проявления особенно в условиях экономической нестабильности могут стать спусковым механизмом серьезного общественного недовольства и представлять опасность для стабильности государства.

В современных условиях отечественный законодатель движется по пути унификации понятия конфликта интересов для различных сфер государственного управления - в результате этого понятие конфликта интересов в наиболее общем виде закреплено в Федеральном законе "О противодействии коррупции"^[9] (статья 10). Соответствующая унификация была произведена Федеральным законом от 05.10.2015 N 285-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов".

Закрепление унифицированного понятия конфликта интересов в сфере осуществления публичной власти, несомненно, является положительным фактом, однако недостатком соответствующей дефиниции, как отмечается известными юристами^[10], стала неясность круга должностных лиц, на которых она распространяется. Дело в том, что в части 1 статьи 10 Федерального закона "О противодействии коррупции" указано, что под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Таким образом, юридическая конструкция указанного понятия предусматривает, что она распространяется на того, кто замещает должность, по которой установлена обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Вместе с тем в этом определении не конкретизировано: каким актом должна устанавливаться соответствующая обязанность? В первую очередь, из определения не ясно, должна ли данная обязанность устанавливаться исключительно нормативным актом или же установление данной обязанности возможно в правоприменительных актах, служебном контракте, трудовом договоре и т.п. Во-вторых, если смысл данной законодательной дефиниции сводится к возможности установления данной обязанности только на уровне нормативного акта, то возникает следующий важный вопрос: идет ли речь только о Федеральном законе "О противодействии коррупции", любых федеральных нормативных актах или даже шире - нормативных актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований? Ответа на данный вопрос в Федеральном законе "О противодействии коррупции" не дано, что может стать основой для злоупотреблений в правоприменительной практике.

Отдельно необходимо остановиться на следующей категории работников, обязанных принимать меры по урегулированию конфликта интересов, которые указаны в статье 11.1 Федерального закона "О противодействии коррупции" - "работники, замещающие отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами". Данная формулировка также встречается в Трудовом кодексе Российской Федерации, в статье 349.2 которого установлено, что на работников организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации, распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции. Таким образом, положения статей 10, 11 и 11.1 Федерального закона "О противодействии коррупции", которые устанавливают обязанности в сфере предотвращения и урегулирования конфликта интересов и в связи с этим должны носить универсальный и обязательный характер, применяются лишь в той мере, в которой это определено Правительством Российской Федерации. Получается, что объем реализации Федерального закона определяется подзаконным актом, что существенно снижает потенциал законодательного регулирования.

На основании вышеуказанной нормы Трудового кодекса Российской Федерации принято Постановление Правительства Российской Федерации от 05.07.2013 N 568 "О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции", которым установлено, что на работников, замещающих должности в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, включенные в перечни, установленные в нормативных правовых актах федеральных государственных органов, распространяется ряд обязанностей, к которым относится в том числе принятие мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и урегулированию возникшего конфликта интересов. Соответствующие нормативные правовые акты были изданы федеральными государственными органами. Например, Приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 10.11.2014 N 873н "О распространении на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, ограничений, запретов и обязанностей" на работников, замещающих отдельные категории должностей, распространены обязанности по предотвращению конфликта интересов. При этом сами должности в организациях применительно к Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации определены в Приказе Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 27.05.2013 N 223н "О Перечне должностей, замещаемых на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, при назначении на которые и при замещении которых граждане обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей".

Таким образом, только для определения того, на кого распространяется требование Федерального закона "О противодействии коррупции", необходимо соотнести 4 нормативных акта, содержащих отсылочные и бланкетные нормы.

2.2. Публичная власть и конфликт интересов: соотношение

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации в своем письме от 18.07.2013 N 18-2/10/2-4038 "Разъяснения по применению Федерального закона от 03.12.2012 N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" и иных нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции" в разделе V указывает, что определение организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, осуществляется федеральным государственным органом самостоятельно, исходя из предмета и цели деятельности организации, которыми могут являться содействие в реализации функций, возложенных на федеральный государственный орган в установленной сфере, обеспечение исполнения задач, стоящих перед федеральным государственным органом. При этом, как отмечает Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, следует учитывать, предусматривается ли в уставных (учредительных) документах организаций осуществление ими организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, хранение и распространение материально-технических ресурсов.

Таким образом, перечень этих организаций и должностей в конечном итоге определяется федеральными государственными органами самостоятельно.

Анализ принятых федеральными государственными органами перечней свидетельствует о том, что к числу данных организаций отнесены создаваемые федеральными государственными органами учреждения (казенные, бюджетные, автономные) и унитарные предприятия.

С учетом этого необходимо констатировать крайне сложную систему антикоррупционного законодательства в части формирования института конфликта интересов, "разбросанного" по различным нормативным правовым актам.

Кроме того, приведенные примеры демонстрируют и непоследовательность действий федерального законодателя по повсеместному внедрению института конфликта интересов в публичном секторе. Так, федеральный законодатель, установив обязанность предотвращать конфликт интересов в отношении работников организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, прямо не предусматривает аналогичных обязанностей для работников организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом с точки зрения решаемых задач вряд ли можно найти какие-либо серьезные различия между данными видами организаций, создаваемых и действующих в публичных интересах.

Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации разработан проект федерального закона, предусматривающий расширение сферы обязанностей по урегулированию конфликта интересов и его распространение на работников организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Принятие данного законопроекта завершит выстраивание системы обязанностей в отношении работников организаций, создаваемых всеми органами публичной власти, поскольку в настоящее время имеется определенный разрыв в статусе работников, по сути, однотипных организаций.

Вместе с тем на практике правоохранительные органы уже относят к субъектам, на которых возложено предотвращение конфликта интересов, организации, созданные для выполнения задач, поставленных перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями. Основу для такого толкования законодательства составляют те положения части 1 статьи 10 Федерального закона "О противодействии коррупции", которые отсылают к установленной обязанности по замещаемой должности по урегулированию конфликта интересов.

Так, органами прокуратуры под установленной обязанностью по урегулированию конфликта интересов понимается норма статьи 27 Федерального закона "О некоммерческих организациях"^[11]. Частью 1 статьи 27 указанного Федерального закона установлено, что заинтересованность в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе в совершении сделок, влечет за собой конфликт интересов заинтересованных лиц и некоммерческой организации. К числу некоммерческих организаций относятся в том числе государственные и муниципальные учреждения (статья 9.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях").

Частью 3 статьи 27 Федерального закона "О некоммерческих организациях" закреплено, что в случае, если лицо имеет заинтересованность в сделке, стороной которой является или намеревается быть некоммерческая организация, а также в случае иного противоречия интересов соответствующего лица и некоммерческой организации в отношении существующей или предполагаемой сделки:

- данное заинтересованное лицо обязано сообщить о своей заинтересованности органу управления некоммерческой организации или органу надзора за ее деятельностью до момента принятия решения о заключении сделки (в бюджетном учреждении - соответствующему органу, осуществляющему функции и полномочия учредителя);

- сделка должна быть одобрена органом управления некоммерческой организации или органом надзора за ее деятельностью (в бюджетном учреждении - соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя).

Например, в Самарской области по этим основаниям органы прокуратуры требуют расторгать трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений в связи с выявлением фактов непринятия мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Судебные органы также поддерживают подобный подход (, например, Апелляционное определение Самарского областного суда от 16.05.2016 N 33-5509/16).

Анализ судебной практики показывает, что требования по конфликту интересов уже применяются не только к руководителям различных государственных учреждений, как это указано в части 1 статьи 27 Федерального закона "О некоммерческих организациях", но и к иным работникам учреждений. В частности, Апелляционным определением Ставропольского краевого суда от 27.07.2016 N 33-5180/16 была признана законность увольнения врача бюджетного учреждения здравоохранения Ставропольского края в связи с неуведомлением работодателя о конфликте интересов. Ряд исследователей в этом контексте также отмечают, что в законодательстве необходимо разграничивать "общий" и "профессиональный" конфликты интересов, имеющие различную природу^[12].

Таким образом, имеется противоречивая ситуация, когда Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, являющееся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции реализации государственной политики по разработке и организации внедрения и консультативно-методическому обеспечению мер, направленных на предупреждение коррупции в организациях (пункт 1 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.2012 N 610^[13]), еще только подготовило законопроект, предусматривающий внедрение института конфликта интересов в отношении организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями, в то время как правоприменители уже толкуют законодательство таким образом, что эта обязанность установлена.

На основании изложенного можно сделать следующий вывод: действующее законодательство в рассматриваемой сфере допускает различные его толкования, существенно влияющие на правовой статус субъектов права, что нарушает принцип правовой определенности. Можно лишь предположить, что в основе этого расхождения лежит сложно выстроенная система антикоррупционного законодательства с большим количеством разноуровневых подзаконных актов, а равно неопределенность законодательных формулировок в рассматриваемой сфере, из которых достаточно трудно установить круг лиц, на которых данные нормы распространяются. Вместе с тем вполне очевидно, что данные недостатки нужно исправлять, создав понятную и для субъектов права, и для правоприменителей систему законодательства в сфере предотвращения конфликта интересов, исключив нарушение прав заинтересованных лиц.

Приведенные примеры позволяют обратить внимание на неодинаковые последствия конфликта интересов в разных законодательных актах. Институт конфликта интересов, зафиксированный в Федеральном законе "О противодействии коррупции", имеет своей целью предотвращение конфликта интересов в целях предупреждения причинения ущерба государственным и общественным интересам. Статьей 11 указанного Закона, к примеру, определен порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов. При этом в качестве последствий нарушения порядка урегулирования конфликта интересов Федеральный закон закрепляет лишь прекращение служебных (трудовых) отношений, но не содержит каких-либо норм по возмещению ущерба, возникшего вследствие конфликта интересов. В свою очередь, в статье 27 Федерального закона "О некоммерческих организациях" заложен совершенно иной смысл, заключающийся не в прекращении трудовых отношений в случае непредотвращения конфликта интересов, а в закреплении материальной ответственности лица, допустившего конфликт интересов, в форме возмещения убытков, причиненных соответствующей некоммерческой организации.

Действительно, конфликт интересов может влечь за собой возникновение ущерба у организации, органа власти или публично-правового образования в целом, а следовательно, для преодоления негативных последствий конфликта интересов необходимо предусмотреть в Федеральном законе "О противодействии коррупции" соответствующие положения, позволяющие требовать компенсации причиненного ущерба. Полагаем, что для общества и государства важна не только дисциплинарная санкция в отношении нарушителя, но и реальное возмещение понесенных убытков.

Одновременно с этим важно подчеркнуть, что какие бы ни были закреплены меры воздействия на нарушителей порядка урегулирования конфликта интересов, соответствующие меры воздействия должны быть синхронизированы. С этой точки зрения в антикоррупционном законодательстве России также имеются определенные проблемы.

В части 1 статьи 31 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"^[14] закрепляется обязанность заказчика устанавливать в числе обязательных требований к участникам закупки отсутствие между ними конфликта интересов. В соответствии с частью 9 статьи 31 данного Федерального закона, если заказчик или комиссия по осуществлению закупок обнаружит, что участник закупки не соответствует в том числе вышеуказанному требованию в части конфликта интересов, то в любой момент до заключения контракта осуществляется отстранение участника закупки от участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) или отказ от заключения контракта с победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Следует отметить, что Федеральный закон "О контрактной системе..." распространяется на государственные органы, а также казенные учреждения (к последним применим Федеральный закон "О некоммерческих организациях", включая статью 27, регулирующую конфликт интересов), а также в определенных случаях на бюджетные и автономные учреждения (статья 15 Федерального закона "О контрактной системе...").

Подводя итог рассматриваемому вопросу, необходимо подчеркнуть, что законодателем был взят правильный курс на внедрение в отечественное законодательство института конфликта интересов. Весьма логично и целесообразно было внедрение данного института на базе системообразующего Федерального закона "О противодействии коррупции", что должно было обеспечить унифицированный подход к урегулированию конфликта интересов в сфере реализации публичной власти. Однако приходится констатировать, что унификация законодательства не охватила всех сфер реализации публичной власти, что послужило основой для появления ряда юридических коллизий. Кроме того, принятая законодателем терминология в сфере урегулирования конфликта интересов не отвечает в полном объеме критериям правовой определенности - неясно, какими актами устанавливается обязанность по урегулированию конфликта интересов в отношении тех или иных должностных лиц.

Заключение

Единство и целостность публичной власти прежде всего имеют в качестве своей фундаментальной основы суверенитет российского народа, определяемый всеобщей, согласованной и интегрированной волей всех граждан Российской Федерации. Особенно отчетливо единство власти народа проявляется во время проведения свободных выборов в представительные органы публичной власти, создание которых становится возможным только в случае совпадения воли абсолютного или относительного большинства избирателей соответствующей территории. Процесс формирования и непрерывного функционирования единой суверенной воли народа обеспечивается путем установления в Основном Законе целого ряда конституционных устоев. В их числе важнейшее значение имеют следующие.

Во-первых, равноправие граждан, их равные юридические возможности в процессе выявления воли при осуществлении публичной власти как через институты прямой демократии, так и в случаях участия в деятельности органов представительной демократии.

Во-вторых, равноправие всех наций и народностей, проживающих в Российской Федерации. В соответствии с конституционным законодательством признается в равной мере право всех народов на свободное национальное развитие независимо от их социального статуса, религиозных убеждений и происхождения. В основе Концепции государственной национальной политики Российской Федерации лежит идея солидарности всех народов-этносов через утверждение идеалов добра и справедливости, на путях общественного прогресса и гуманизма, приверженности к ненасильственным средствам разрешения конфликтов и противоречий.

В-третьих, равное правовое положение и равные возможности функционирования институтов гражданского общества. В соответствии с ч. 4 ст. 13 Конституции РФ "общественные объединения равны перед законом". Это означает, что они в одинаковом измерении защищаются действующим российским законодательством и в равной мере ограничиваются в правах в целях охраны особо значимых конституционных ценностей.

В-четвертых, надежными устоями единства и целостности публичной власти являются конституционные принципы ее функционирования, которые являются общими для всех форм публичной власти.

В-пятых, гарантом единства публичной власти служит Президент Российской Федерации. Основной Закон страны в ст. 80 непосредственно на главу государства возлагает обязанность принимать меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В силу своей особой политической природы и особого места в политической системе Президент РФ, будучи главой государства, в то же время является верховным координатором всей системы публичной власти.

Динамизм публичной власти проявляется в том, что в процессе воздействия на общественные отношения она дифференцируется на разнообразные функционально обособленные составные части.

Список использованной литературы

• 1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// "Собрание законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398
  2. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 28.12.2017) "О противодействии коррупции"// "Собрание законодательства РФ", 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228
  3. Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 10. С. 6.
  4. Авакьян С.А. Публичная власть и представительство: организационные, социальные и персоналистские начала (конституционно-правовой взгляд) // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 11. С. 20 - 30
  5. Вискулова В.В. О некоторых проблемах ответственности в избирательном праве // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 6. С. 17 - 20
  6. Государственная власть: парадигма, методология и типология: Монография. Ч. 2. М., 2016. С. 213
  7. Зайков Д.Е. Правовой институт конфликта интересов: специфика применения к работникам военных организаций // Право в Вооруженных Силах. 2016. N 1. С. 5 - 11
  8. Кравченко А.Г., Мамычев А.Ю. Особенности легитимации результатов юридико-политической деятельности российской государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 12. С. 7 - 11.
  9. Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М., 2017. С. 12 - 13

1. Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М., 2017. С. 12 - 13 ↑

2. Государственная власть: парадигма, методология и типология: Монография. Ч. 2. М., 2016. С. 213 ↑

3. Окулич И.П. Современные подходы к юридической интерпретации понятия "публично-властная деятельность" // Российская юстиция. 2018. N 8. С. 2 - 4. ↑

4. Кравченко А.Г., Мамычев А.Ю. Особенности легитимации результатов юридико-политической деятельности российской государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 12. С. 7 - 11. ↑

5. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// "Собрание законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398 ↑

6. Вискулова В.В. О некоторых проблемах ответственности в избирательном праве // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 6. С. 17 - 20 ↑

7. Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 10. С. 6. ↑

8. Авакьян С.А. Публичная власть и представительство: организационные, социальные и персоналистские начала (конституционно-правовой взгляд) // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 11. С. 20 - 30 ↑

9. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 28.12.2017) "О противодействии коррупции"// "Собрание законодательства РФ", 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228 ↑

10. Ноздрачев А.Ф. Конфликт интересов: новое "универсальное" нормативное правовое определение понятия в законодательстве о противодействии коррупции // Административное право и процесс. 2016. N 6. С. 26 - 38. ↑

11. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145. ↑

12. Зайков Д.Е. Правовой институт конфликта интересов: специфика применения к работникам военных организаций // Право в Вооруженных Силах. 2016. N 1. С. 5 - 11 ↑

13. Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 26. Ст. 3528 ↑

14. Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 14. Ст. 1652. ↑