Содержание:

ВВЕДЕНИЕ

Если говорить об управлении, то оно представляет собой прежде всего реализацию функции сложных организованных систем любой природы, которая обеспечивает сохранение их структуры наравне с поддержанием режима функционирования, направленного на реализацию их целей программного характера. В качестве объектов управления выделяют явления и определенные процессы, людей. Субъект у управления обычно один. И это всегда либо человек, либо администрация, как коллективное образование людей.

Управление разнообразными и многочисленными социальными процессами, которые протекают непосредственно в человеческих общностях, включая, семьи, роды, различного рода общественные объединениях людей, в том числе, в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности получило название социального управления, движущей силой и одновременно предпосылкой которого выступает власть. Власть, являясь явлением социальным и неотъемлемым свойством человеческого сообщества, служит регулятором складывающихся в нем отношений, а также инструментом организации определенного сообщества, характеризующегося своими особенностями и укладом [9, с. 384].

Конституционное общество современности в системе управления характеризуется тремя традиционно выделяемыми разновидностями социального управления: государственное, муниципальное и общественное, которые различаются по своим целям, задачам, объектам и субъектам управления, управленческим процедурам и технологиям, полномочиям и реализуемым функциям [2, с. 12].

Функции управления в различных сферах общественной жизнедеятельности (экономической, политической, социальной) реализуются в рамках государственного управления, которое если говорить об организующем воздействии со стороны специальных субъектов права на общественные отношения, характеризует всю деятельность государства по этому воздействию в широком смысле, таким образом являясь практической деятельность органов государственной власти в масштабах всего государства.

Муниципальное управление, как имеющее свойство более узкого и низкого уровня, опирается на обязанности, права и ответственность органов власти местного самоуправления и локализуется в пределах местного сообщества, распространяясь, таким образом, на население, которое проживает на территории определенного муниципального образования.

Исходя из локальных интересов населения, его национальных и исторических особенностей, муниципальное управление занимается осуществлением функций управления по решению вопросов местного значения, реализуя, тем самым, закрепленные государственным правом полномочия.

Если говорить о признаке масштабности, то муниципальное и государственное управление имеют направленность на обеспечение жизнедеятельности граждан и их организаций как в обществе-государстве, так и в отдельных местностях - муниципальных образованиях (в селах, городах, районах, аулах, станицах, поселках и т.п.). Помимо этого, они обладают специфическими признаками и свойствами, имеют особое предназначение и реализуются на определенных управленческих уровнях, действуя в рамках единого государственного пространства [6, с. 48].

Вместе с тем в определенном смысле в муниципальном управлении можно обнаружить симбиоз некоторых функций, реализация которых обусловлена тем, что местное самоуправление имеет как собственные, так и переданные государством полномочия. Таким образом, местная (иными словами, муниципальная) власть и государственная власть, а значит и муниципальное и государственное управление имеют тесную взаимосвязь за счет единого источника власти, который представляет собой народ, наряду с тем, что они выполняют общую для всех функцию: обеспечивают нормальные и адекватные условия жизнедеятельности граждан, а также призваны защищать их права, свободы и законные интересы.

Тема государственного и муниципального планирования достаточно широко исследована в научных трудах Зотовой В.Б., Кнорринга В.И., Роя О.М., Василенко И.А., Глазунова Н.И., Чиркина В.Ю., Грачева М.Н. и пр. и пр.

В данной работе было принято решение взять за основу теоретической базы материалы III международной научно-практической конференции по вопросам государственного и муниципального управления, а также учебные пособия наиболее ключевых фигур в данной области на текущий момент времени: В.Д. Самойлова, А.Д. Моисеева, Суглобова А.Е., Н.С. Гегедюша, Василенко И.А. и пр. В этих пособиях наиболее полно и логично представлен материал для данной работы. С точки зрения основных принципов контроля за деятельностью органов местного самоуправления использовалось исследование В.Г. Афанасьева «Человек в управлении обществом». С точки зрения анализа проблем по вопросам, затронутым в работе, помогло исследование Решетниковой К.В. «Конфликты в системе управления», а также Сергеева А.А. С точки зрения законодательства в сфере контроля за деятельностью органов местного самоуправления автор работы обращался к нормативным актам действующего законодательства РФ.

Все материалы, отобранные для данной курсовой работы, указаны в списке использованной литературы и имеют ссылки на них.

Актуальность темы определена за счет необходимости решения достаточного количества и уровня критичности проблем в области как государственного, так и муниципального управления и не вызывает сомнений.

Целью данной работы является рассмотрение сущности и структуры государственного и муниципального управления, их взаимосвязей и различий, а также особенностей и сложности в процессе их реализации.

Объектом исследования выступает структура государственного и муниципального управления, а также их принципы и методология.

Поставленная цель данной работы диктует решение следующих задач в ней:

1. Определить место муниципального самоуправления в общей системе управления государством и обществом;

2. Рассмотреть основные методы и формы контроля за деятельностью органов муниципального управления;

3. Систематизировать данные, анализируемые в ходе работы, с точки зрения контроля с позиций государственного и муниципального управления;

4. Систематизировать и обобщить существующие в специальной литературе, теоретические понятия по данной проблеме.

Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в обобщении научного знания по вышеуказанным вопросам.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы при изучении понятия контроля управления с точки зрения государства и местных органов власти.

В работе были применены следующие методы исследования: сравнительно-сопоставительный анализ, наблюдение, синтез, дедукция и пр.

Структура работы сформирована в зависимости от ее содержания и состоит из введения, трех параграфов, заключения, списка использованной литературы.

Название параграфов отображает их содержание.

1.Местное самоуправление в общей системе управления государством и обществом

В общей системе управления государством местное самоуправление занимает особое место, осуществляя связь между населением и государством и обладая всеми характерными для власти признаками, основным среди которых является обязательность его решений для населения, которое проживает на территории муниципального образования. Посредством реализации функций муниципального управления происходит обеспечение местного самоуправления за счет создания так называемых органов местного самоуправления.

Местное самоуправление, представляя собой неотъемлемую часть общего механизма управления государством, имеет определенные отличительные особенности от органов государственной власти, выраженные в следующем:

-местное самоуправление является действующей в рамках законодательства подзаконной властью, утвержденной органами власти государственной;

-местное самоуправление может возникнуть только в случае четкого определения предметов его ведения;

-местное самоуправление должно иметь собственные материально-финансовые ресурсы в достаточном с целью решения вопросов местного значения объеме;

-местное самоуправление требует обязательного наличия представительства населения в муниципальных органах власти [7, с.59].

Современные условия формирования российской государственности диктуют признание местного самоуправления в качестве самостоятельной власти, которая производна от государственной и действует с позволения государства и в рамках государственных законов.

Предметы ведения органов местного самоуправления традиционно определяются как в русле единой государственной политики, так и за счет предложений населения соответствующей территории. На органы местного самоуправления государством возлагается право и обязанности ответственного исполнения части общественных дел самостоятельно и ряда государственных функций с передачей или делегированием полномочий по принятию от имени государства общеобязательных решений [8, с. 96].

Вследствие вышесказанного, муниципальное управление можно определить как деятельность органов местного самоуправления, осуществляемую в определенных законом формах и направленную на удовлетворение общественных интересов. Это некий организованный процесс руководства, контроля и регулирования со стороны органов местного самоуправления развития общественной жизни на конкретной территории.

Различия муниципального и государственного управления заключаются не только реализацией на разных уровнях власти, но и по задачам, целям, объектам и субъектам управления, полномочиям, реализуемым функциям, и управленческим процедурам, и технологиям. В широком смысле государственное управление характеризуется организующим воздействием со стороны специальных субъектов права на общественные отношения, представляя собой практическую деятельность органов государственной власти в масштабах всего общества [4, с. 238].

Муниципальное управление характеризуется свойствами более узкого уровня: в частности, опорой управленческого воздействия на обязанности, права и ответственность органов власти местного самоуправления, а также локализацией в пределах местного сообщества, таким образом распространяясь на население, которое проживает на территории определенного муниципального образования.

Учитывая локальные интересы населения, его национальные, исторические и прочие традиции и особенности, муниципальное управление осуществляет функции управления по решению вопросов местного значения, реализуя, таким образом, закрепленные государственным правом полномочия.
В определенном смысле в муниципальном управлении, учитывая его специфику, можно обнаружить симбиоз функций, реализация которых обуславливается тем, что местное самоуправление реализует как собственные, так и переданные государством полномочия, за счет чего образуется тесная взаимосвязь муниципального и государственного управления, имеющих народ в качестве единого и общего источника их власти, а защиту прав, свобод и законных интересов своих граждан за счет обеспечения нормальных условий их жизнедеятельности – в качестве основных функций и задач для выполнения.

Понятия "Местного самоуправления" и муниципального являются равнозначными. Согласно Ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении "Под местным самоуправлением понимается право, и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления".

Таким образом, местное самоуправление является составным элементом общей системы государственного управления, для которого определяются сферы деятельности, полномочия и ответственность на законодательном уровне.

Следует отметить также относительно самостоятельное (с учетом интересов населения) формирование задач и целей, органов управления и власти, бюджета, ресурсной базы и т.д., характерные для муниципального управления, для которого социальная функция является определяющей и наиважнейшей среди всех остальных.

Последовательное повышение уровня жизни населения и снижение социального неравенства за счет доступности населения к оказываемым социальным услугам наравне с повышением качества медицинского обслуживания, образования, социального обслуживания. 

В качестве неотъемлемого компонента системы управления социальной сферой муниципальных образований местная социальная политика в процессе своей разработки и реализации обязана исходить из совокупности основополагающих методологических принципов, которые присущи любой научно обоснованной системе управления.

Социально-культурный комплекс муниципального образования, включающий в себя сферы отрасли здравоохранения, образования, спорта, занятости, культуры и социальной поддержки характеризуется единой целью, содержанием и тенденциями развития. 

Преобладание в сфере социального регулирования учреждений, которые финансируются за счет средств местного бюджета и управленческого начала определяют ее специфику, выделяя при этом двух участников процесс управления управления – объекта и субъекта с прямыми и обратными связями между ними. 

Под термином "орган муниципального управления" понимается исполнительный орган местного самоуправления, который представляет собой организационно-оформленную группу муниципальных служащих и должностных лиц и наделен собственной компетенцией наравне с необходимыми средствами для осуществления управления социальным развитием муниципального образования и его основных отраслей. 

Сочетание административного и воздействия уровня самоуправления\самоорганизации является отличительной чертой муниципального управления в социальной сфере, в результате чего достигается общая целостность управления данной сферы и не только.

Для решения задач муниципального управления наравне с достижением поставленных целей в социальной сфере на уровне муниципального управления используются следующие методы (способы воздействия субъекта управления на управляемый объект для достижения целей и задач муниципального управления): методы убеждения и принуждения, реализуемые различными способами.

В заключении данного параграфа следует отметить следующее.

Именно местное самоуправление является одним из важнейших элементов механизма государственного управления, позволяющим наиболее оптимально реализовать сочетание прав и интересов граждан наравне с региональными, общегосударственными и местными интересами в рамках их взаимодействия.

Это самостоятельный уровень публичной власти, характеризующийся как общими чертами, так и различными по отношению к власти государственного характера. Именно в рамках местного самоуправления происходит органичное сочетание общественного и государственного начал.

В рамках управленческой деятельности муниципальных образований в социальной сфере поддерживаются и развиваются основные отрасли социальной сферы муниципального образования, реализуется обеспечение целостности местного сообщества, в соответствии с предоставленными законом полномочиями.

2.Теоретические основы взаимодействия государства и органов местного самоуправления

Муниципальное управление характеризуется прежде всего активным взаимодействием с государственным управлением, в частности, по вопросам, которые сочетают в себе триединый интерес: государства в ‑­
целом, его отдельного региона (субъекта федерации) и конкретного местного сообщества.

Система отношений органов власти в процессе совместного решения вопросов, которые представляют общий интерес, без передачи друг другу полномочий определяются как механизм муниципального управления.

Принципами взаимодействия деятельности государственной власти и органов местного самоуправления являются:

-принцип добровольности;

-принцип законности;

-принцип учета взаимной ответственности и совместных интересов;

-принцип сохранения независимости муниципальной власти [3, с. 122].
Взаимодействие органов муниципального и государственного управления при решении вопросов, которые представляют взаимный интерес, а также принимаемые при этом правовые акты должны основываться на соблюдении требований федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и исключать возможность произвольных действий их участников.

В процессе заключения соглашений или договоров о совместной деятельности и прочих форм взаимодействия форм управления необходимо соблюдение принципа добровольности и недопустимость
включения в сферу договорных отношений тех муниципальных образований, не изъявивших желания участвовать в совместном решении задач, поставленных перед органами местного самоуправления в процессе реализации их функций и деятельности.

Ряд особенностей характерен для государственного управления как вида социального управления. В процессе рассмотрения его в широком смысле слова (буквально как управление делами государства) данный вид управления осуществляется всеми органами государства и направлен на осуществление единых целей и задач государства в нижеперечисленных формах деятельности:

-­законодательной, которая осуществляется представительными органами государственной власти;

-исполнительной, или осуществляемой органами исполнительной власти;

-правосудия за счет системы судебной власти [11, с. 111].

В соответствии со Ст. 10 Конституции Российской Федерации закрепляется осуществление государственной власти на территории РФ на основе разделения ее на судебную, законодательную и исполнительную. Причем их органы имеют закрепленную на законодательном уровне самостоятельность.

Обратимся к Ст. 11 Конституции Российской Федерации, которая определяет следующие положения о государственной власти РФ:

А) государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), суды Российской Федерации;

Б) государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Узкое понимание государственного управления также закреплено в административном праве и основано на ст. 10, 77, 78, 110—117 Конституции Российской Федерации и других законодательных актах подразумевая под собой деятельность государства исполнительно-распорядительного характера или административную деятельность, которая главным образом осуществляется органами исполнительной власти как на территории Российской Федерации, так и ее субъектов.

Таким образом, государственное управление в форме исполнительной деятельности является одной из форм деятельности государства, характеризующимся рядом специфических признаков.

Функции государства в межотраслевых сферах реализуются в процессе осуществления государственного управления в форме налогов, финансов, статистик и пр., в сфере хозяйственной деятельности затрагивает связь, транспорт, производство, торговлю, промышленность, в социально-политической сфере – государственную безопасность и иностранные дела, оборону и дипломатические отношения [17, с. 18-22].

Государственное управление осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления и представляет собой организующую деятельность, носящую государственно-властный характер.
Целенаправленное функционирование всего управленческого механизма формируется за счет совокупности применяемых в государственном управлении организационных форм (разработка целевых программ, подбор и расстановка кадров, прогнозирование и работа с информацией, учет, контроль и статистика, делопроизводство и пр.) и определяет соответствие деятельности государственного аппарата условиям функционирования государства на том или ином этапе исторического развития, который на текущий момент времени определен провозглашением в РФ наличия правового государства и создание зрелого гражданского общества [13, с. 172].

Таким образом, определение соответствующей роли и места гражданина в государстве в общем и в обществе, в частности, является
одной из важнейших задач административной реформы в России.

Возможности реализовывать свои права и отстаивать нарушенные в сфере государственного управления при условии соблюдения со стороны всех участников административных правоотношений принципа законности выходят на первый план и должны быть предоставлены гражданину на законодательном уровне в качестве гарантий со стороны государства.

За счет применения механизма разделения властей наравне с обособлением органов законодательства от органов управления, государственное управление в рамках РФ является подзаконным, или правомерным, то есть осуществляется на основе и во исполнение федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных актов представительной власти России.

Определение решаемых в процессе государственного управления основных задач и целей является обоснованием динамичности данной формы государственной деятельности, которая является гарантом обеспечения наиболее оптимального решения задач общественного характера. Это объясняется сопровождением каждого этапа развития Российского Федерации соответствующими изменениями в управленческой структуре, которые направлены на улучшение деятельности аппарата исполнительной власти.

Прежде всего, государственное управление призвано служить интересам общества и государства в общем, а также отдельной личности – в частности.

Сущность государственного управления, которая заключается в совершенствовании существующей системы управления, корректировке ее качественных характеристик, которые, обеспечивающих оптимальную организацию, реализацию руководства процессов, происходящих в отношениях субъекта и объекта управления, определяет также и само понятие государственного управления.

Если говорить о субъектах государственного управления, то они существуют как органы местного самоуправления, государственные органы, иные негосударственные и общественные образования, которые наделены соответствующими полномочиями.

Учитывая вышесказанное, исполнительная деятельность государственного управления определяется как одна из форм деятельности уполномоченных на то субъектов, которая состоит в практической организации осуществления определенных функций и задач, в непосредственном повседневном руководстве социально-культурными, социально-политическими отраслями, а также межотраслевыми сферами деятельности наравне с хозяйственной на основе и во исполнение законов.

Современные общественные условия диктуют необходимость повышения государственного управления и совершенствования общественно-социальной сферы. К конкретным путям улучшения государственного управления общественно-социальной сферы в законах или иных нормативных актах следует отнести:

• совершенствование системы и структуры органов исполнительной власти;
• упрочение правовой основы управления общественными процессами;
• четкое распределение компетенции между исполнительной и представительной властью;
• борьба с коррупцией и взяточничеством с одновременным всемерным укреплением законности в сфере управления на каждом из уровней;
• оптимизация методов и форм работы аппарата управления;
• внедрение в управление новейших достижений науки и техники, а также повышение их роли в государственном управлении;
• повышение профессионального уровня государственных служащих;
• повышение уровня организованности и дисциплины в аппарате управления;
• улучшение ситуации в вопросах подбора, расстановки и воспитания кадров в рамках управленческого аппарата;
• оптимальное распределение полномочий между органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, между последними и органами местного самоуправления, администрацией муниципальных органов [5, с. 624].

Следует отметить направленность государственного управления на достижение четко поставленных целей, среди которых «благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа» наравне с повышением качества жизни. Таким образом формируется так называемый «показатель интеллекта власти», который выражается посредством упрочения правового и общественного порядка с одновременным удовлетворением наиболее важных материальных и духовных потребностей граждан, а также реализации прав народа на достойное человеческое существование.

Под понятием социально-экономической цели государственного управления традиционно закрепляют некий процесс упорядочивания общественной жизни с одновременным удовлетворение публичных интересов с результатами в виде достижения экономического благосостояния, построения и поддержания определенной системы экономических отношений в рамках государства.

Наравне с социально-экономической целью государственное управление обязано реализовывать так называемые обеспечительные цели, которые выражаются в обеспечении свобод, прав, законности в обществе, безопасности и общественного порядка, необходимого уровня благосостояния граждан, а также организационно-правовые цели, подразумевающие формирование правовой системы, которая бы способствовала реализации основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.

В связи с вышеперечисленным, необходимо выделить основные функции государства в процессе реализации процесса управления:

• обеспечение нормального функционирования и развития экономики, включая планирование производства, охрану существующих форм собственности, организацию общественных работ, осуществление внешнеэкономических связей и пр. за счет реализации экономической функции управления;
• обеспечение общественной и государственной безопасности, национального и социального согласия, охраны суверенитета государства от внешних посягательств, подавление сопротивления противоборствующих социальных сил, и т.п. реализуется за счет политической функции управления на государственном уровне.
• охрана прав и свобод граждан наравне с осуществлением мер по удовлетворению их социальных потребностей, обеспечению необходимых условий труда, поддержанию необходимого уровня жизни населения, его оплаты, быта пр. заключено в рамках социальной функции управления на социальном уровне;
• реализация идеологической функции заключена в обеспечении поддержки определенной идеологии, в том числе религиозной, а также в формировании и оптимизации систем образования, культуры, науки, и др.;
• экологическая функция заключается в рациональном использовании природных ресурсов, охране природной среды, обеспечении экологической безопасности [12, с. 432].

Ниже представлен алгоритм реализации каждой из функций государственного управления в общем:

1. Сбор и анализ собранной информации;
2. Анализ и прогнозирование изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных, или попросту - прогнозирование;
3. Определение целей управленческой деятельности, ее направлений, способов и средств достижения поставленных целей за счет осуществления процесса планирования;
4. Упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, формирование системы управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, организаций, подбор и расстановка кадров в процессе так называемого процесса организации управления;
5. Регулирование поведения управляемых объектов, установление режима деятельности по достижению целей и задач управления, подача указаний, директив, предписаний на этапе распорядительства или так называемого регулирования;
6. Взаимодействие и координация процессов управления с результатом достижения общих целей управления;
7. Установление соответствия или несоответствия фактического состояние объекта управления заданному за счет процессов учета и контроля [15, с. 73-79].

Итак, если мы говорим о функциях государственного управления, то применительно к нему можно сделать вывод об этом понятии как о совокупности объективно обусловленных видов властных целеполагающих,
организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы посредством взаимодействия с органами местного самоуправления.

3.Методы и формы контроля за деятельностью органов муниципального управления.

Несмотря на то, что в пределах своих полномочий органы муниципального управления обладают самостоятельностью и не входят в систему государственной власти, они, тем не менее, подпадают под надзорную и контрольную деятельность со стороны государства [18, с. 30-32].

Ст. 15 Конституции Российской Федерации^[1] закрепляет за органами местного самоуправления принцип соблюдения законности, к формам обеспечения которого необходимо отнести главным образом: неукоснительное соблюдение устава муниципального образования, действие строго в рамках своих полномочий, исполнение всех норм действующего законодательства, обязанность решать возникающие проблемы населения, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления. Все вышеперечисленное вызывает необходимость организации процесса контроля со стороны государства за деятельностью органов муниципального управления, среди объектов которого считаются решения и акты, принимаемые ими.

Субъектами государственной контрольной деятельности с точки зрения муниципального управления выступают: органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, население муниципального образования, органы, которые осуществляют надзорную и контрольную деятельность (прокуратура, налоговые органы, контрольно-ревизионные подразделения, и т.д.), а также судебные органы.

Если говорить о контроле в области муниципального управления, то основными его принципами выступают принцип соразмерности, принцип правовой определенности, а также принцип законности, о котором говорилось выше.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ (в ред. от 01.05.2019г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»^[2] указывает на возможность контроля, помимо переданных муниципальному образованию. полномочий, еще и на контроль за использованием предоставленных на конкретные цели финансовых средств и материальных ресурсов (статья 21). При этом важным акцентом является то, что непосредственно процедура контроля в законе не определяется. Установлено лишь положение о том, что органы местного самоуправления не должны препятствовать контролю в целом.

Среди разнообразных форм деятельности в области государственного контроля необходимо выделить экспертизы, проверки, заслушивание отчетов, информации и сообщений, наблюдение за действиями контролируемого органа (например, по вопросам государственной регистрации, сертификации, лицензирования), координация деятельности контрольных органов, анализ личных и деловых навыков и качеств кандидатов на замещение должностей, рассмотрение жалоб и т.п. Сбор информации в процессе проверок на соответствие фактических данных о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам занимает особое место в данной структуре.

Контроль за органами муниципального образования может быть как внешним, так и внутренним. Внешний контроль проводится за органами, неподчиненными в административном отношении контролирующему субъекту. Внутренний контроль охватывает всю деятельность конкретного органа и реализуется непосредственно внутри органов одной системы, а система внешнего контроля чаще всего образуется как узкоспециализированная и касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольного звена.

С точки зрения понятия «надзор», используемого в статьях 14, 77 Федерального закона №131-ФЗ, проверки осуществляются как со стороны прокуратуры (общий надзор), так и со стороны специальных государственных инспекций (административный надзор).

Так как все образования муниципальной сферы являются юридическими лицами, на них распространяются основные положения Федерального закона от 8 августа 2001 года №134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»^[3].

Согласно постановлению от 16 октября 1997 года Конституционного Суда РФ^[4], в случаях выявления надзорными и контрольными органами нарушений в области осуществляемой деятельности муниципальных образований, к ним могут применяться меры принуждения, включая юридическую ответственность. Данные меры при этом не являются вмешательством неправомерного характера со стороны органов государственной власти.

Если говорить о контроле органов местного самоуправления с точки зрения единства государственно-правовой системы, то прежде всего данный процесс является гарантией обеспечения законности административной деятельности властей муниципальных образований наравне с достижением баланса интересов населения муниципальных образований и государственного целого. Таким образом, в широком смысле происходит обеспечение социальной справедливости в обществе.

Среди направлений контроля со стороны государства за деятельностью органов местного самоуправления необходимо выделить: административный контроль и надзор, прокурорский надзор, финансовый надзор, роспуск выборного органа местного самоуправления, контроль за организацией и проведением конкурсов на размещение муниципальных заказов, контроль за законностью правовых муниципальных актов, отрешение от должности главы муниципального образования и главы администрации, государственную регистрацию уставов, контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, государственное управление временного характера.

Роль прокурорского надзора в сфере местного самоуправления заключается прежде всего в:

- применении мер ответственности в отношении должностных лиц органов муниципального управления при возникновении ущемления прав граждан властными структурами в целях защиты законных прав населения;

- применение мер ответственности при незаконном вмешательстве при нарушениях установленного порядка функционирования органов местного самоуправления, а также в их деятельность;

- защите законных прав населения, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Необходимо акцентировать внимание на том, что участились случаи оспоренных принятых органами местного самоуправления актов со стороны прокуратуры. Прежде всего по причине существенных и частых изменений в системе российского законодательства, на которые органы местного самоуправления сложно реагировать быстро и правильно.

Среди форм контроля в области осуществления органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий необходимо выделить следующие:

• проверка отчетности, прежде всего в вопросах осуществления деятельности в рамках выделенных финансовых средств и материальных ресурсов;
• проверки органами госуправления любой из сфер деятельности муниципального образования в рамках осуществления отдельных государственно-властных полномочий;
• выдача предписаний об устранении нарушений органами государственной власти с рекомендациями о последующей их ликвидации в указанный срок;
• анализ муниципальных правовых актов и их правовая экспертиза;
• согласование проектов муниципальных решений и правовых актов;
• приостановление или отмена действия муниципальных решений или правовых актов;
• посещения представителями контролирующих органов с целью ознакомления на месте с деятельностью в области осуществления отдельных государственно-властных полномочий;
• назначение уполномоченных должностных лиц органов государственной власти с целью непрерывного и постоянного наблюдения;
• обращение с жалобами на бездействие или действия и решения органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственно-властных полномочий в суды РФ и прокуратуру;
• рассмотрение жалоб;
• анализ и мониторинг деятельности органов местного самоуправления в области реализации отдельных государственных полномочий.

С целью контроля за проведением конкурсов при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд привлекаются следующие службы на федеральном уровне: Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная антимонопольная служба, Счетная палата РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ.

Формами данного контроля являются:

• проверка, прежде всего, ФАС, соблюдения законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов РФ о порядке проведения конкурсов и размещении заказов;
• установление факта отсутствия или наличия в данной сфере признака административного преступления или нарушения;
• проверка соблюдения требований антимонопольного законодательства в части проведения конкурсов на право заключить муниципальный или государственный контракт на выполнение работ, поставки товаров, оказание услуг для реализации государственных или муниципальных нужд.

Правонарушения административного характера по вопросам закупок и организации конкурсов на них регулируются статье 23.66 КоАП РФ^[5]. В случае административного преступления Федеральная антимонопольная служба передает информацию и материалы в соответствующие правоохранительные органы и органы прокуратуры РФ для решения вопроса о возбуждении уголовных дел [16, с. 16-20].

С точки зрения надзора и контроля административного характера функции отраслевого контроля осуществляются со стороны федеральных служб, которые созданы непосредственно с целью контрольно-надзорной деятельности в отдельных областях и затрагивают деятельность органов местного самоуправления, а также их должностных лиц. Характерной особенностью в этой сфере является усиление функций контролирующего характера указанных федеральных служб в некоторых сферах деятельности органов местного самоуправления. Для данного вида контроля характерна периодичность и плановость (1 раз в год). Тем не менее, имеют место быть и внеплановые контрольные мероприятия, необходимость проведения которых является последствием решений органов, осуществляющих их.

Контрольные мероприятия проводятся в соответствии с ежегодным планом, утверждаемым руководителем органа, осуществляющего государственный контроль. Плановые контрольные мероприятия в отношении одного органа регулирования проводятся 1 раз в год. Внеплановые контрольные мероприятия могут проводиться по решению органов, осуществляющих государственный контроль или на основании обращении граждан муниципального образования [19, с. 2-19].

Составной частью бюджетного процесса на государственном уровне является финансовый контроль органов местного самоуправления (муниципальный, независимый (аудиторский), государственный, внутрихозяйственный). Среди форм финансового контроля выделяют надзор, ревизию, проверку и экспертизу документов и нормативно-правовых актов и решений. В случаях выявления нарушений в области финансовой дисциплины применяются меры пресечения, включающие и уголовную ответственность [14, с. 319].

Органы юстиции осуществляют правовую экспертизу уставов органов местного самоуправления, тем самым исполняя конституционную обязанность государства по защите свобод и прав гражданина и человека, а также по обеспечению режима правопорядка и законности. Регистрация уставов органов местного самоуправления предусматривает прежде всего проверку их соответствия Конституции Российской Федерации, а также конституциям, федеральным законам, законам и уставам субъектов Российской Федерации и необходима с целью приобретения прав юридических лиц (Федеральный закон от 21 июля 2005 года №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»)^[6].

При этом муниципальным образованиям может быть отказано в регистрации их уставов в случае несоответствия законам.

Помимо Уставов, необходима также регистрация правовых актов и решений, которые принимаются на уровне органов местного самоуправления. Это объясняется тем, что на данный момент времени доступ к ним существенно ограничен. Результатом служит отсутствие полноценного контроля за ними в отношении соответствия законодательству РФ и увеличение признания незаконных решений со стороны муниципальных образований.

Данное положение дел влечет за собой целесообразность ведения реестра нормативно-правовых актов муниципальных органов самоуправления в качестве создания единого информационно-правового поля за счет средств Федерального Бюджета.

Статья 74 Федерального закона 131-ФЗ предусматривает возможность отрешения от должности высших должностных лиц в рамках деятельности органов местного самоуправления - главы администрации и главы муниципального образования, то есть невыборного лица, который назначается на должность на контрактной основе по результатам конкурса на замещение вакантной должности.

В этом вопросе следует обратить внимание на некую противоречивость в области существующего законодательства, в котором нет предусмотренного вида увольнения как отрешение от должности.

Если говорить о роспуске представительного муниципального органа, то в законе не предусмотрен срок давности для привлечения к ответственности, не указаны сроки рассмотрения законодательным органом закона о роспуске представительного органа. На практике, как известно, согласно уставам субъектов РФ, законы принимаются в двух чтениях, при этом, как правило, первое и второе чтения разведены по разным сессиям (временной интервал при этом может достигать трех месяцев). Было бы правильным законодательно закрепить предельный срок рассмотрения закона о роспуске.

Передача управления муниципальным образованием в рамки государственного управления называют банкротством муниципального образования. Это происходит в трех случаях:

- в связи с чрезвычайными обстоятельствами, катастрофами, стихийными бедствиями на его территории, когда такой орган не может быть сформирован или не сформирован в принципе в соответствии с федеральным законодательством;

- в случае возникновения просроченной задолженности, превышающей 30% собственных доходов или 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году по исполнению своих бюджетных обязательств;

- в случае допущения нецелевого расходования бюджетных средств, а также нарушения в области действующего законодательства РФ.

Здесь также стоит акцентировать внимание на том, что нет четких критериев по определению причины возникновения задолженности. Вина ли в этом действительно органов местного самоуправления, или она возникла вследствие объективных причин. Помимо прочего возникает целесообразность уточнения основания изъятия соответствующих полномочий в случае нецелевого использования бюджетных средств, так как в ряде случаев нецелевое использование является вынужденной мерой [10, с. 175].

Помимо государственного контроля, в рамках данного процесса необходимо выделить так называемый внутренний контроль органов местного самоуправления, который осуществляется непосредственно на уровне данного муниципального образования и предусмотрен его Уставом. Глава администрации обладает рядом контрольных полномочий по данному вопросу. Администрация же, в лице должностных лиц, которые являются руководителями конкретных структурных подразделений, осуществляет контроль в рамках своих подразделений. Все полномочия вышеуказанных органов контроля содержатся как в Уставе, так и правовых актах муниципального образования, которые необходимы к исполнению в обязательном порядке на всей территории муниципального образования.

Среди видов внутреннего контроля за деятельностью органов местного самоуправления традиционно выделяют:

- Депутатский запрос и депутатское расследование;

- Контроль представительного органа;

- Контроль за исполнением нормативных актов;

- Муниципальный финансовый контроль.

По своей правовой природе общественный контроль представляет собой частный случай законного поиска, получения, передачи и в необходимых случаях - распространения информации. Это деятельность граждан, которые объединятся в группы некоммерческого характера с целью формирования и реализации процесса контроля за деятельностью органов управления муниципального образования. Особенность данного контроля состоит в осуществлении его прежде всего в государственно-общественных интересах, а не личного характера. Объектом в данном случае служат органы местного самоуправления и их должностные лица. Представители общественного контроля выступают при этом в роли общественной правозащитной организации.

Так как изначально муниципальная власть призвана действовать в интересах своих граждан и защищать их интересы, отсутствие контроля ее со стороны народа признается правомерной, способствуя тем самым выявлять наносящие ущерб гражданам или незаконные действия местных властей. Следовательно, население имеет полное право встать на защиту своих свобод и прав, которые реализуются на уровне местного самоуправления, посредством прямого воздействия на выборных должностных лиц местного самоуправления, а контроль за их деятельностью представляет собой, по существу, одно из средств процесса самоорганизации населения.

Уставы большинства муниципальных образований предусматривают право граждан на участие в обсуждении основных вопросов, стоящих перед ним: проектов программ и планов социально-экономического развития территорий, проектов городских нормативных правовых актов, бюджетов, участие в заседаниях представительного органа и его комиссий и пр.

В рамках действующего законодательства граждане имеют право на коллективные и индивидуальные обращения в органы местного самоуправления, которые, в свою очередь, обязаны обеспечить их обратной связью и всей необходимой достоверной информацией по ним. Тем не менее, четко об праве участия граждан в контроле деятельности муниципальных образований не говорится и регламентируется. Публичные слушания, гласность, обращения – это важные условия контролирующего процесса, но им, по сути, не являются. Одновременно в Федеральном законе об экологической экспертизе, Градостроительном кодексе РФ и Земельном кодексе РФ содержатся прямые нормы, предусматривающие участие общественности в принятии соответствующих решений.

Особое место в контроле управления органов местного самоуправления занимает контроль исполнения документов, который включает в себя: определение конкретных сроков и контроль за их исполнения, учет документов, проверку качества их исполнения, доведение до сведения исполнителей, анализ и учет результатов исполнения и пр^[7].

В части контроля исполнения документов важнейшей задачей является ведение картотеки контрольных документов, применение автоматизированной системы контроля, способствующей облегчению процесса учета данных документов, создание единой системы хранения информации по документам, подлежащим контролю.

Среди основных методов выделяют анализ документов, которые четко характеризуют объект контроля, заслушивание и предоставление необходимых отчетов в конкретной сфере деятельности, изучение объекта контроля на месте. Среди видов документационного контроля выделяют предупредительный (направление запросов и рекомендаций), текущий (информирование контролирующих органов о текущем состоянии дел) и последующий (результатом служит отметка об исполнении).

В заключении данного параграфа следует подвести итоги.

Каждый орган местного самоуправления обладает собственной самостоятельностью, что, при этом, не отрицает обязательного контроля его деятельности со стороны государства, общественности и непосредственно внутреннего.

С точки зрения государственного контроля, необходимо констатировать двуединый характер воздействия органов государственной власти на местное самоуправление: с одной стороны, органы государственной власти обязаны содействовать развитию местного самоуправления, а с другой - местное самоуправление должно осуществляться в рамках закона, в случае его нарушения органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность не только перед местным сообществом, но и перед государством. Однако формы и методы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления несмотря на их разнообразие и значительное нормативно-правовое освещение нуждаются в совершенствовании и детализации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На современном этапе развития российского общества происходит изменение требований к процессу контроля муниципального управления. Демократизация общества подразумевает в первую очередь перемещение рычагов управления государства и общественных процессов в пользу народа, так как «демократия» в переводе означает «народовластие». Данный процесс не возможен без передачи основных вопросов в ведение органов местного самоуправления, что ведёт к росту значения муниципалитетов
(муниципального управления) в системе государственного управления. 

В данной работе следует отметить два ключевых понятия.

Первое – это государственное управление, которое подразумевает под собой деятельность государственных органов Российской Федерации по реализации государственно-властных полномочий и осуществлению функций государственной власти. Второе понятие – муниципальное управление – вид управленческой деятельности, которая направлена прежде всего на удовлетворение потребностей местного населения.

Основным направлением деятельности органов как муниципального, так и государственного управления представляется руководство социальным и экономическим развитием на конкретной строго определенной территории посредством принятия управленческих решений.

При этом важной составляющей любого принятия решения является его контроль, который позволяет понять его оправданность.

Прежде всего контроль – это наблюдения и проверка принятых управленческих решений на соответствие их правилам, законом, нормам, стандартам и регламентам. Только при помощи контроля возможно выявить причины отклонений и способы воздействия на них с целью нормального дальнейшего функционирования системы.

Если говорить о контроле органов местного самоуправления, то необходимо выделить в этой сфере следующие принципы:

- массовость контроля (привлечение к контролю органов государственного и муниципального управления широких слоев населения);

- объективность (беспристрастность в оценке результатов, а также невозможность субъективного отношения к объекту контроля и связанных с ним лиц);

- повсеместность (осуществление контроля повсюду и во всех сферах деятельности и уровнях управления);

- реальность (контроль, основанный на фактах, а не на предположениях);

- всесторонность (строгий учет всей полноты требований к ведению контроля во всех сферах деятельности органов местного самоуправления);

- результативность (получение конкретного результата, выраженного в количественных или качественных показателях, которые определяют уровень достижения задач и целей контролируемого объекта);

- гласность (информирование о результатах контроля населения в полном объеме).

Обобщая процедуры контроля за органами местного самоуправления, необходимо отметить основные направления в его процессе:

• контроль за соблюдением важных характеристик реализуемого решения;
• контроль за соблюдением своевременного исполнения;
• поиск причин отклонений в ходе реализации решений [1, с. 125].
  Таким образом, эффективный контроль - важное условие мощной власти, необходимый механизм улучшения результативности государственного и муниципального управления, являясь важным звеном управленческой деятельности вплоть до государственного уровня.

Контроль за соответствием нормативно-правовым актам неэффективного характера является основной причиной обостряющихся социальных проблем как в регионах в частности, так и в целом по стране. Именно поэтому нельзя преувеличить роль деятельности контролирующих органов как на уровне субъекта Российской Федерации, так и на федеральном уровне.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Законодательные акты Российской Федерации

КоАП РФ Статья 23.66. Контрольные органы в сфере закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. Электронный ресурс. Режим доступа:

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/b8479ed6155489b0491c2389a65424954fa993f7

Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ). Статья 15. Электронный ресурс. Режим доступа:

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/54dd4e1f61e0b8fa47bff695f0c08b192a95f7a3

Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. // Собрание законодательства РФ. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399

1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571
2. Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" от 08.08.2001 N 134-ФЗ (последняя редакция). Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_32884
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.1997 N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Электронный ресурс. Режим доступа:

https://legalacts.ru/doc/postanovlenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-16101997-n

Основная литература. Монографии, учебники, учебные пособия.

1. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. – М.: Политиздат, 1977 – С. 125
2. Бабун Р.В. Государственное и муниципальное управление. введение в специальность (для бакалавров) / Р.В. Бабун. - М.: КноРус, 2017. - 128 c.
3. Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник для бакалавров / И.А. Василенко. - Люберцы: Юрайт, 2015. – С. 12
4. Гегедюш Н.С. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие для прикладного бакалавриата / Н.С. Гегедюш, Е.В. Масленникова, М.М. Мокеев и др. - Люберцы: Юрайт, 2016. – С. 238
5. Литвак Б.Г. Государственное управление. Лучшие мировые практики / Б.Г. Литвак. - М.: МФПУ Университет, 2013. – С.624
6. Миргородская Т.В. Муниципальное управление / Т.В. Миргородская. - М.: КноРус, 2013. – С.248
7. Моисеев А.Д. Муниципальное управление: Учебное пособие / А.Д. Моисеев, Л.В. Московцева, Шурупова. - М.: ЮНИТИ, 2013. – С.159
8. Попов Л.Л. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев. - М.: Норма, 2018. – С. 96
9. Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: Учебное пособие / Б.А. Райзберг. - М.: НИЦ Инфра-М, 2013. – С. 384
10. Решетникова К.В. Конфликты в системе управления: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности "Менеджмент организаций", "Государственное и муниципальное управление", "Управление персоналом" / К.В. Решетникова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. – С.175
11. Самойлов В.Д. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые основы: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Государственное и муниципальное управление" / В.Д. Самойлов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2013. – С.311
12. Сергеев А.А. Местное самоуправление в России: проблемы правового регулирования, М.: Проспект, 2007. – С.432
13. Сёмкина О.С. Государственное и муниципальное управление: вызовы и приоритеты: материалы III международной научно-практической конференции. том 1 / О.С. Сёмкина. - М.: Русайнс, 2018. – С.172
14. Суглобов А.Е. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям "Финансы и кредит", "Государственное и муниципальное управление" / А.Е. Суглобов, Ю.И. Черкасова, В.А. Петренко . - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. – С. 319.

Статьи в периодических изданиях

1. Мирзаев М. А. Очевидные проблемы в развитии местного самоуправления // Вестник Дагестанского государственного университета. — 2015. — № 2. — С. 73-79.
2. Рождественская, И. А. Развитие контрактной системы в муниципальной экономике: институциональные аспекты // Муниципальная академия. — 2014. — № 1. — С. 16-20.
3. Симонова, С. В. Организационные модели местного самоуправления в Российской Федерации: размышления об эффективности // С. В. Симонова, Г. С. Кириенко // Государственная власть и местное самоуправление. — 2015. — № 4. — С. 18-22.
4. Усманова, Р. М. Обыкновения и муниципально-правовое регулирование //Муниципальная служба: правовые вопросы. — 2015. — № 2. — С. 30-32.
5. Шугрина, Е. С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития//Муниципальное право. — 2014. — № 4. — С. 2-19.

1. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ). Статья 15. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/54dd4e1f61e0b8fa47bff695f0c08b192a95f7a3/

   ↑

2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571

     ↑

3. Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" от 08.08.2001 N 134-ФЗ (последняя редакция). Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_32884

   ↑

4. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.1997 N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Электронный ресурс. Режим доступа:

   https://legalacts.ru/doc/postanovlenie-konstitutsionnogo-suda-rf-ot-16101997-n

   ↑

5. КоАП РФ Статья 23.66. Контрольные органы в сфере закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. Электронный ресурс. Режим доступа:

   http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/b8479ed6155489b0491c2389a65424954fa993f7 ↑

6. Федеральный закон "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" от 21.07.2005 N 97-ФЗ. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54529 ↑

7. Разработка управленческого решения / под ред. А. Э. Саак. – М.: Дашков и К. 2007. – С.289
   
   ↑