Содержание:

Введение

Муниципальный уровень управления в современной России приближен к народу и достаточно демократичен. Для большинства граждан РФ местное самоуправление представляет собой довольно стабильную и обыденную часть объективной реальности, так как позволяет обеспечивать жизнедеятельность общества.

На основании Конституции РФ^[1] распределение властных полномочий производится между федеральной государственной властью, государственной властью субъектов РФ и местным самоуправлением. Органы публичной власти на каждом уровне управления занимаются решением задач в пределах компетенций, установленных законодательством, а конечный результат их деятельности характеризует уровень социально-экономического развития и качество жизни на­селения и, соответственно, субъекта РФ, муни­ципального образования и в целом государства. Местное самоуправление гарантировано Конституцией 1993 г.^[2] На всей территории РФ, а население является его основным субъектом. В Конституции указано, что в систему органов государственной власти органы местного самоуправления не входят, что делает местное самоуправление обособленным от государственной власти в организационном и правовом отношении. Таким образом, в РФ имеют место как бы два вида деятельности органов пуб­личной власти: органы государственной власти и местного самоуправления.

Без местного самоуправления невозможна реализация муниципального управления как компетентной про­фессиональной деятельности муниципальных служащих и функционирования соответствующих органов управления^[3].

В Российской Федерации становление местного самоуправления характеризует взаимодействие политического, социального, общегосударственного и местного, отражая при этом соотношения централизации и децентрализации государственной власти. Данные тенденции, противоположные, но взаимодополняющие друг друга, характерны в современной России для всех процессов реформирования отношения власти, когда одновременно с ослаблением или усилением роли государства в жизни общества, происходит изменение соотношения полномочий федерального, регионального и муниципального уровня власти.

Особенности организации местного самоуправления на сегодняшний день обусловлены многообразием политико-правовых, социокультурных, экономических факторов и условий, исторических и иных местных традиций.

Итак, исследование особенностей организации и осуществления местного самоуправления, выявление сущности, специфики и принципов правового регулирования обуславливают интерес к данной теме.

С учетом актуальности темы была сформирована основная цель: провести анализ основных институтов, отражающих особенности организации и осуществления местного самоуправления в РФ, специфику национальной системы, реализованной в многообразии ее моделей. С учетом изложенного предусматривалось обобщить и систематизировать совокупность теоретических аспектов к изучению местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:

1. Рассмотреть понятие, принципы местного самоуправления в науке и законодательстве российской федерации
2. Рассмотреть местное самоуправление как основу конституционного строя Российской Федерации
3. Выявить и систематизировать правовые нормы, регулирующие организационно-структурные и функциональные особенности местного самоуправления и рассмотреть особенности взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти.
4. Исследовать проблемы развития местного самоуправления в Сальском районе.
5. Разработать практические рекомендации по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления в Сальском районе Ростовской области.

Объектом исследования выбрано муниципальное образование – Администрация Сальского района Ростовской области.

Предметом исследования являются особенности реализации местного самоуправления в Сальском районе.

Теоретическую основу исследования составили труды таких ученых как А.А. Васильчиков, Г.А. Кривова, Г.Б. Поляк, В.Н. Лешков, В.И. Фадеев и многие другие авторы, которые помогли раскрыть сущность муниципального управления.

Выбор методов исследования был обусловлен его системным и комплексным характером. Изучение местного самоуправления как проблемы теории и муниципальной практики выделило диалектический и формально-юридический методы. Эти методы позволили раскрыть роль местного сообщества как субъекта самоуправления, уточнить трактовку отдельных правовых понятий. С этой целью были применены также системный и структурно-функциональный методы.

Для анализа деятельности Администрации Сальского района и характера муниципально-правовых отношений использовался социологический метод.

Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка используемой литературы.

ГЛАВА 1. Теоретические аспекты реализации местного самоуправления

1.1. Понятие, сущность и принципы местного самоуправления в науке и законодательстве Российской Федерации

Местное самоуправление является достаточно интересным явлением объективной реальности организации публичной власти в РФ. В нашей стране фактическое состояние местного самоуправления обусловлено не только законодательством, действующим в настоящее время, но также истоками местного самоуправления в России, его сущностными характеристиками и природой.

Можно вести речь о правовой (юридической) природе местного самоуправления и исторической (эволюционной) природе.

В теории муниципального права является дискуссионным вопрос о правовой природе местного самоуправления. Среди ученых не существует единого мнения о том, что составляет основу местного самоуправления: частное или публичное право.

По мысли К.Ф. Шеремета, у местного самоуправления двойственная природа. М.В. Баглай в учебнике «Конституционное право Российской Федерации» указывает на сочетании в местном самоуправлении государственного и общественного начал^[4]. Местное самоуправление представляет собой часть государственной власти^[5]. Как отмечает В.Е. Чиркин, нельзя считать местное самоуправление государственной властью, его необходимо рассматривать, как самостоятельный уровень публичной власти в государстве^[6].

Учитывая вышеизложенное, рассматривать местное самоуправление нужно в качестве низового (первого) уровня публичной власти в государстве. В осуществлении своих полномочий местная власть не выходит за очерченные законом рамки и государственной власти своей деятельностью не противоречит.

При рассмотрении эволюционной природы местного самоуправления для ее понимания требуется изучение основных теорий местного самоуправления. В первую очередь следует отметить, что без государства местное самоуправление невозможно, поскольку существует в условиях особой организации политической власти – государства. Представляя собой форму публичной власти на местах, местное самоуправление обязательно взаимодействует с органами государственной власти.^[7]

Взаимоотношения между местным са­моуправлением и государством можно в определенной степени объяснить имеющимися теориями происхождения и сущности местного самоуправления.

Теория свободной общины. Данная теория берет начало во Франции в начале XIX столетия. У ее истоков стоят такие известные французские и бельгийские правоведы, как Ж.-Г. Турэ, А. Токвиль, Н. Гербер, Г. Аренс и др.

В соответствии с данной теорией у общины изначально существует право на независимость от центральной власти и самостоятельность. Государство при этом только признает общину, но не создает ее. Община в этом смысле по отношению к государству первична.

В основе теории свободной общины находятся такие принципы, как:

местное самоуправление подразумевает управление собственными, отличными по своей природе от государственных дел делами общины;

дела, которыми ведает община, делятся на собственные дела и переданные ей государством;

органы местного самоуправление – это негосударственные органы;

у государственных органов нет права вмешательства в отнесенные к компетенции общины дела, они лишь контролируют, чтобы ощина действовала в пределах своей компетенции^[8].

Теория свободной общины с течением времени показала свою несосто­ятельность.

Хозяйственная или общественная теория. Данная теория сменила теорию свободной общины в середине XIX столетия. Ее основателями были Р.Моль и О. Ресслер. В нашей стране ее разрабатывали В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков.

Общественная теория местного самоуправления представляет собой продолжение теории свободной общины. Ее основа состоит в отличии от государственных круга общинных дел. Данной теорией обосновывается право местных учреждений заниматься местными независимо от н государства хозяйственными и общественными и делами. Нередко по этой причине теория носит название хозяйственной.

Общины представляют собой субъектов специальных прав, поэтому недопустимо вмешательство в их дела государства. Должностные лица самоуправления – это общинные, а не государственные агенты, и представляют общество, а не государство.

Во второй половине XIX столетия на смену общественной теории пришла государственная теория местного самоуправления. Ее основоположниками можно назвать Р. Гнейста и Л. Штейна. В России теория поддерживалась и развивалась В.Ч. Безобразовым, А.Д. Градовским, Н.И. Лазаревским и др.

В соответствии с данной теорией, местное самоуправление – это одна из форм организации го­сударственного управления на местах, и она представляет собой часть государственной системы управления. Местные учреждения должны действовать, учитывая общественные и государственные интересы. В основе организации местной власти находится закон, а органы местного самоуправления наделены государством определенными полномочиями.

В конце XIX – начале ХХ столетия появилась и получила широкое распространение юридическая теория местного самоуправления. Она развивалась такими учеными, как Г. Еллинек, Б. Чичерин, Н. Коркунов.

Органы местного самоуправления на основании данной теории представляют собой государственные органы. Государством передается данным органам часть полномочий в полном объеме, благодаря чему признается их независимость и самостоятельность. Местные интересы при этом тесно связаны с государственными, поэтому в определенном смысле местной власти необходимо свои действия согласовывать с государственной властью.

Итак, юридическая теория местного самоуправления отражает сущность природы местного самоуправления как сочетание основанного на нормах права государственного и общественного начал.

На сегодняшний день развитие местного самоуправления отражает как раз представления о происхождении и сущности местного самоуправления с учетом юридической теории.

Значение теорий местного самоуправления заключается в том, что они дают объяснение появлению в конкретный исторический период местного самоуправления. Их основной задачей было объяснение места в государстве местного самоуправления и его взаимоотношений с органами государственной власти.

В отечественной науке муниципального права понятие местного самоуправления не имеет точного определения, которое бы поддерживалось всеми учеными. Каждая из существующих на сегодняшний день трактовок дает возможность рассмотрении данного явления с какой-то определенной стороны или нескольких сторон, однако при этом не раскрывает все многообразие сущности местного самоуправления.

Из-за отсутствия единого научного определения, а также обширности определений, имеющих место в теории муниципального права, понять его основные характеристики помогают содержащиеся в нормативных правовых актах легальные определения.

Ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления,^[9] принятая Советом Европы 15.10.1985 и ратифицированная Федеральным Собранием РФ 11.04.1998 г. называет местным самоуправлением право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Хартии осуществление данного права производится собраниями или советами, которые состоят из членов, избираемых путем тайного, прямого, свободного, равного и всеоб­щего голосования.

Конституцией РФ были восприняты положения Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., закреплено право населения на местное самоуправление, а также признано местное самоуправление одной из основ конституционного строя несмотря на то, что определение данному понятию на конституционном уровне не дано (ст. 3, 12, 18, 130 и др.).

В Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[10], на основе положений Европейской хартии 1985 г. и Консти­туции РФ под местным самоуправлением понимается гарантированная деятельность населения, самостоятельная и под свою ответственность, направленная на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, с учетом интересов населения, а также местных и исторических традиций.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[11] местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Таким образом, в законодательстве РФ с учетом международных правовых актов можно проследить эволюцию формирования понятия «местное самоуправление».

Данное понятие трактуется официальной русскоязычной редакцией Европейской хартии местного самоуправления как возможность органов местного самоуправления заниматься управлением большей части публичных дел на соответствующих территориях.

Наиболее полно суть местного самоуправления отражена в Федеральный законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где данным понятием обозначается форма народовластия.

Эволюция понятия «местное самоуправление» нашла отражение в формировании подходов к пониманию сущности рассматриваемого явления в отечественной правовой науке.

Так, к определению «местное самоуправление» В.И. Фадеевым предлагаются следующие основные подходы. В соответствии с первым местное самоуправление является основой конституци­онного строя. Согласно второму – это право населения решать вопросы местного значения. В соответствии с третьим подходом под местным самоуправлением понимается форма народовластия^[12].

Принципами местного самоуправления можно назвать то, что по своему содержанию местное самоуправление – это деятельность по управлению общественными делами. Она основана на определенных принципах, как и любая иная.

Под принципом понимается предпосылка, первооснова чего-либо, основное положение.

Г.Н. Чеботарев указывает, что при исследовании природы управленческих принципов, важно учитывать их объективность по содержанию и природе, поскольку они отражают закономерности, существующие объективно и особо значимые для функционирования системы управления и организации^[13]. Общие принципы управления, как правило, отражаются и закрепляются в нормативных правовых актах, то есть имеют характер норм позитивного права.

Принципы местного самоуправления отражаются в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В контексте рассмотрения принципов местного самоуправления особое значение имеет Европейская хартия местного самоуправления, в содержании которой как раз и рассматриваются принципы организации и осуществления местного самоуправления, в последующем заимствованные национальным законодательством государств, учредивших местное самоуправление. ратифицировавшие Хартию государства должны в свое национальное законодательство о местном самоуправлении включить не менее, обязаны включить в свое национальное законодательство о местном самоуправлении принципов, содержащихся в данном международном правовом акте.

Закреплённые во всех указанных выше нормативных правовых актах принципы нужно считать общими, поскольку ими охватываются в РФ все стороны организации местного самоуправления, и для всех субъектов РФ они являются едиными.

Итак, в России под общими принципами организации местного самоуправления должны пониматься основополагающие начала, которые обусловлены природой местного самоуправления, закреплены в позитивном праве, лежат в основе организации населения, его деятельности населения по формированию органов местного самоуправления, взаимоотношений государства и местного самоуправления, функционирования органов местного самоуправления.

Ученые-муниципалисты в настоящее время сформулировали значительное количество не только общих, но и частных принципов местного самоуправления.

На сегодняшний день учеными-муниципалистами сформулировано довольно большое количество как общих, так и частных принципов местного самоуправления. В зависимости от взглядов исследователей и подходов к теории местного самоуправления их формулировки и количество могут отличаться.

При этом являются общепризнанными некоторые принципы, даже у принципиальных противников не вызывающие возражений. Среди таких принципов можно выделить следующие:

1. верховенство Конституции РФ, федеральных конституци­онных и федеральных законов РФ.

С учетом данного принципа на всех территории РФ местное самоуправление в первую очередь основывается на нормах федерального законодательства. федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты субъектов РФ, которыми регулируется организация местного самоуправления, при этом должны соответствовать Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам.

Данный принцип входит в число общедемократических принципов и широко распространен во многих областях государственного и общественного устройства;

1. самостоятельность местного самоуправления.

Институтом местного самоуправления в решении вопросов местного значения обеспечивается самостоятельность населения. В решении вопросов местного значения самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления аактивное участие населения находится в рамках компетенции местного самоуправления, что определяется федеральным законодательством.

Нельзя самостоятельное решение местным самоуправлением вопросов местного значения рассматривать в качестве абсолютной автономной и неподконтрольной деятельности государству. Органы государственной власти в соответствии с действующим законодательством должны контролировать деятельность органов местного самоуправления. Если этими органами нарушается закон, в таком случае не только имеют право, но и должны вмешаться органы государственной власти.

Реализация самостоятельности местного самоуправления происходит посредством местного референдума, муниципальных выборов, иных форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, через участие в деятельности представительных органов местного самоуправления представителей населения муниципального образования.

В финансово-экономической сфере также можно наблюдать самостоятельность местного самоуправления. У каждого муниципального образования есть своя собственность и бюджет, управление которыми происходит самостоятельно. В соответствии с федеральным законодательством на местном уровне органами самоуправления происходит установление местных налогов и сборов.

Гарантией и важным условием местного самоуправления следует назвать запрет без соответствующего судебного решения отмены правовых актов местного самоуправления.

Проявление такой самостоятельности имеет место в том, что муниципальным образованием самостоятельно принимается и разрабатывается устав, у него могут быть свои исторические и культурные традиции, своя символика и пр.;

1. невключение в систему ор­ганов государственной власти органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в систему органов государственной власти органы местного самоуправления не входят. Однако, как было отмечено прежде, здесь не идет речь об абсолютном обособлении их от органов государственной власти в системе общественного управления.

Обособление органов местного самоуправления может рассматриваться в правовом и организационном отношении. В организационном отношении это означает формирование данных органов без вмешательства и участия органов государственной власти; действуя на законных основаниях, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обладают полной автономии.

В отношении правового обособления органов местного самоуправления следует отметить, что они представляют собой юридические лица и имеют право вступления в гражданско-правовые отношения. Речь идет о возможности иметь и распоряжаться собственностью, приобретать имущественные и неимущественные права от своего имени, заключать договоры, иметь расчетный счет в банке и пр.;

1. законные организация и осуществление местного само­управления.

В организации и осуществлении местного самоуправления принцип законности подразумевает, что на всей территории РФ, на территории субъекта РФ, на территории конкретны муниципальных образований в основе организации местного самоуправления лежат предписания федеральных, региональных или местных соответственно нормативных актов.

Не только органы местного самоуправления, но и органы государственной власти должны соблюдать принцип законности.

Кроме того, следует добавить, что деятельность представительных должна быть легитимной, а непросто законной. Под легитимностью понимается формирование и действие органов местного самоуправления на основе нормативных правовых актов, а также их формирование населением и поддержание в своей деятельности.

Данный принцип происходит от более объемного общедемократического принципа законности и имеет прямую взаимосвязь с принципом верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов страны;

1. защита и соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Прежде всего, органы местного самоуправления в своей деятельности должны защищать и соблюдать права и свободы человека и гражданина, каждого, кто законно проживает на территории соответствующего муниципального образования. Проживающие в муниципальном образовании граждане за защитой своих прав могут письменно или устно, коллективно или единолично обращаться в органы местного самоуправления.

Кроме того, органы местного самоуправления должны защищать и соблюдать права и свободы граждан на территории муниципального образования. К примеру, полиция работает в тесном сотрудничестве с органами местного самоуправления. Также за счет местных средств в муниципальных образованиях может быть создана муниципальная милиция;

Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования. Обеспечение жизнедеятельности муниципального образования, а также повышение уровня жизни населения муниципального образования можно считать основной целью деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Без взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти достижение этих целей невозможно.

Формы взаимодействия могут быть разными. Среди них следует выделить обязанность рассмотрения органами государственной власти обращений, направленных в их адрес органами местного самоуправлении и их должностными лицами. Кроме того, органы государственной власти и органы местного самоуправления взаимодействуют в области правотворчества, обмена значимой информацией, области планирования, области осуществления совместной деятельности и т.д. Принципы местного самоуправления, как перечисленные нами выше, так и не нашедшие отражения, способны характеризовать организацию и функционирование института местного самоуправления в Российской Федерации только в комплексе. Понимание каждого из перечисленных принципов позволяет уверенно строить в дальнейшем рассуждения о модели местного самоуправления и практике ее реализации в Российской Федерации.

1.2. Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации

Рассматривая местное самоуправление как основу конституционного строя России, необходимо говорить о следующем. В Конституции РФ местное самоуправление как основополагающий принцип организации публичной власти в государстве нашел свое отражение в Главе 1, которая называется «Основы конституционного строя». Согласно ч. 1 ст. 2 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации яв­ляется ее многонациональный народ. В ст. 3 Конституции РФ, местное самоуправление рассматривается как одна из форм народовластия, составляющая сущность конституционного строя России. Согласно ей, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления, включающие в себя представительные, исполнительные органы, глав муниципальных образований, местные администрации, иные органы и должностные лица. Теоретический и сравнительный анализ конституционного закрепления местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что оно представляет собой форму публичной власти, власти народа в виде децентрализации государственного управления.

Но основной здесь является ст. 12 Конституции РФ, в которой содержится чрезвычайно важные положения о том, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это означает, что в России на конституционном уровне закрепляется децентрализованная система управления. Принцип децентрализации управления необходимо понимать не в смысле полного отсутствия центрального управления, а сочетания центрального и местного управления, исходя из принципа необходимого разделения полномочия между уровнями публичной власти и тер­риториальной юрисдикции административных органов. Так, на­пример, в условиях федеративного российского государства, государственная власть представлена на уровне Федерации и субъектов Федерации, а местная власть на уровне муниципальных образований.

Важно понимать, что органы местного самоуправления не являются структурными подразделениями органов государственной власти и не состоят с ними в отношениях соподчинения, но дополняют систему публичного управления.

Самостоятельность органов местного самоуправления в ре­шении вопросов подразумевает и наличие у них собственной компетенции. Статьи 130 и 132 Конституции РФ содержат указание на некоторые из вопросов местного значения. Гораздо более полный их перечень содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Органы местного самоуправления обязаны действовать в соответствии с законодательством Российской Федерации и в рамках государственной политики.

Согласно ст. 12 Конституции РФ и ч. 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[14] население имеет право на самостоятельное решение вопросов местного значения на всей территории Российской Федерации и не может быть лишено этого права по решению органов государственной власти или по своей воле.

Российское законодательство признает основным субъектом местного самоуправления население, которое осуществляет решение вопросов местного значения либо самостоятельно, путем проведения выборов, референдумов и иных форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, а также через выборные и иные органы местного самоуправ­ления.

Согласно ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Российским гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право на обращение в органы местного самоуправления.

Необходимо добавить, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Например, граждане Белоруссии, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, имеют право участвовать в выборах депу­татов и иных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

Право населения на осуществление местного самоуправления гарантируется государством путем судебной защиты прав местного самоуправления, а также рядом законодательных запретов на ограничение прав местного самоуправления.

Право населения на осуществление местного самоуправления может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом нужно понимать, что право на осуществление местного самоуправления не является правом человека и гражданина, такого субъективного права личности не содержит гл. 2 Конституции РФ. Соответственно, речь идет о специфическом праве, принадлежащем всему населению муниципального образования, а не отдельным его представителям. Следовательно, нужно различать права граждан в сфере местного самоуправления и право населения на местное самоуправление: последнее реализуется через первые. Так, население осуществляет местное самоуправление посредством участия в муниципальных выборах и референдумах, обращаясь в органы местного самоуправления с заявлениями, жалобами и предложениями, исполняя обязанности по замещаемым должностям муниципальной службы, и т.д.

Таким образом, право на местное самоуправление реализуется населением фактически через реализацию субъективных политических прав человека и гражданина в сфере местного самоуправления.

Смысл ст. 12 Конституции РФ не в том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти и отделено от нее. Это означает лишь, что для муниципальной власти определено свое поле деятельности, свои полномочия и строго определенные функции в государстве.

Власть самоуправляемых территорий есть власть подзаконная, и действует она в порядке и пределах, установленных федеральной и региональной властями.

Подзаконность — вот главная черта местного самоуправления, что и отличает его от власти государственной. На это обстоятельство обратил внимание еще в 20-х годах русский ученый Л. Велихов: «Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, местное самоуправление есть власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью». В этом своеобразие и суть природы местного самоуправления^[15].

Одновременно местное самоуправление является обязанностью населения, так как осуществление местного самоуправления населением является необходимым элементом конституционной ор­ганизации власти в государстве. Население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления, например, в пользу органов государственной власти, так как в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ органы государственной власти не могут присваивать себе полномочия органов местного самоуправления.

Следует отметить, что отказ гражданина от участия в муниципальных выборах или неучастие в какой-либо иной форме осуществления местного самоуправления не означает его отказа от права на осуществление местного самоуправления, так как это право принадлежит всему населению муниципального образования.

Понимание местного самоуправления как формы народовластия как бы венчает собой все другие подходы и делает совокупность знаний о феномене местного самоуправления завершенной. Такое понимание местного самоуправления наиболее точно и полно характеризует местное самоуправление на современном этапе раз­вития этого института публичной власти во всем мире.

Рассмотрение местного самоуправления в качестве формы народовластия опирается на другие существующие подходы к пониманию сущности местного самоуправления, прежде всего основывается на понимании местного самоуправления как права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Согласно ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Как мы уже говорили, население реализует свое право на местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление можно рассматривать как одну из форм реализации народом, принадлежащей ему власти.

О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев выделяют следующие основные черты,^[16] характеризующие местное самоуправление и его место в системе народовластия:

1. местное самоуправление имеет свой субъект;
2. местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством;
3. местное самоуправление имеет свой объект управления;
4. самостоятельность местного самоуправления;
5. ответственность местного самоуправления;
6. местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения;
7. местное самоуправление осуществляется с учетом исторических, культурных и иных местных традиций.

Как показало исследование местного самоуправления как основы конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление предназначено для реализации не только местных, но и важных государственных задач и функций. При этом реализуются в масштабах всей страны права и законные интересы человека и местного сообщества, потребности общества и государства, обеспечиваются взаимодействия институтов гражданского общества.

Местное самоуправление осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами. В законодательстве трактуется состав нормативных правовых систем, все без исключения содержат указания на Конституцию и Уставы. Предмет «конституционного» регулирования совпадает с предметом уставного регулирования.

Глава 2. Основные проблемы развития местного самоуправления

2.1. Проблемы реализации местного самоуправления в Сальском районе

На данный момент в Ростовской области все больше и больше возникает интерес к опыту формирования представительных органов муниципальных районов из депутатов и глав поселений, которые включены в состав соответствующих районов. Поэтому в рамках выпускной квалификационной работы, на наш взгляд, вопрос о формировании представительных органов муниципальных районов Ростовской области из депутатов и глав поселений требует особого внимания.

Как известно, статьей 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[17] предусмотрено несколько способов формирования представительных органов муниципальных районов. Первый способ – это непосредственное участие самого населения всего муниципального района в муниципальных выборах. Второй способ заключается в делегировании представителей соответствующих поселений, которые включены в состав данного муниципального района. Но, необходимо обратить внимание на то, что в Ростовской области способ участия самого населения муниципального района в муниципальных выборах применяется наиболее часто. Однако, этот способ, как правило, влечет за собой ряд недостатков, самыми значимыми из которых являются частые конфликты и некоторое непонимание при взаимодействии органов местного самоуправления самого муниципального района и органов местного самоуправления соответствующих поселений, которые входят в состав данного муниципального района. Зачастую, такие недостатки проявляются просто из-за того, что органы муниципальной власти поселений, при осуществлении своей деятельности, находятся в подчиненном положении от органов муниципальной власти соответствующего муниципального района.

Именно поэтому в практике муниципального управления опыт формирования представительного органа муниципального района из депутатов и глав поселений, которые входят в состав данного района, привлекает к себе пристальное внимание. Так, например, данная система формирования представительных органов муниципальных районов из депутатов и глав поселений уже использовалась в некоторых регионах Российской Федерации, таких как Тюменская область, Республика Татарстан, Ставропольский край, Республика Бурятия и Республика Тыва^[18].

Использование системы формирования представительных органов муниципальных районов из депутатов и глав поселений, применительно к Сальскому району, значительно сэкономит бюджетные средства многих муниципальных районов области и позволит дать другие существенные преимущества, например:

1) возрастет степень самостоятельности поселений, которые включены в состав муниципального района, это, в свою очередь, приведет к гораздо большей эффективности деятельности органов местного самоуправления соответствующих поселений по предоставлению населению муниципальных услуг;

2) исчезнут часто возникающие проблемы районных властей, связанные со сбором информации о деятельности поселений, которую необходимо предоставлять органам региональной власти;

3) в значительной степени снизится уровень конфликтов во взаимоотношениях между властью районов и соответствующих поселений, а это, в свою очередь, должно привести к повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления в целом по отдельно взятому району;

4) возникает вероятность решения назревших кадровых проблем, так как представительный орган муниципального района будет сформирован непосредственно из депутатов и глав поселений, которые хорошо знакомы с бюджетным процессом и в целом с муниципальной сферой.

Конечно, данная система имеет и свои недостатки, в частности при ее применении значительно увеличивается численность состава районного Совета, особенно если данный муниципальный район включает в свой состав большое количество поселений. Но, несмотря на это, система формирования представительных органов муниципальных районов из депутатов и глав поселений применительно к Ростовской области, на наш взгляд, полностью оправдает себя, так как в районный Совет, независимо от масштабов того или иного поселения, входящего в состав данного муниципального района, будут выбраны свои представители соответствующего поселения.

И таким образом, даже самое малое поселение Сальского района не останется без должного внимания, а глава поселения, при осуществлении своей деятельности, будет больше сосредоточен на интересах жителей, а не на указания, которые отдает район.

Исходя из всего сказанного, можно сделать следующий вывод, что система местного самоуправления работает более эффективно именно на тех территориях, на которых уже функционирует модель формирования представительного органа муниципального района из депутатов и глав поселений. Следовательно, в целях повышения эффективности системы местного самоуправления на территории Сальского района Ростовской области муниципальным районам следует как можно скорее осуществить переход к формированию представительного органа муниципального района из депутатов и глав поселений. Данный переход можно осуществить благодаря некоторым действиям, которые предусмотрены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно этому закону представительный орган одного из поселений должен выйти с инициативой о необходимости формирования представительного органа муниципального района из депутатов и глав соответствующих поселений. После этого указывается определенная норма представительства депутатов и день начала работы этого представительного органа. При этом начало работы соответствующего органа невозможно без истечения срока полномочий уже действующего представительного органа. Принятое решение в дальнейшем отправляется как в представительный орган муниципального района, так и в представительный орган соответствующих поселений, которые включены в состав этого муниципального района. Ровно в течение одного года со дня выдвижения подобной инициативы решение о формировании представительного органа муниципального района из депутатов и глав поселений должно найти поддержку представительных органов не менее две трети поселений.

В дальнейшем решения представительных органов поселений направляются в представительный орган соответствующего муниципального района, который, в свою очередь, и принимает необходимое решение. Оно направляется в представительные органы поселений и к тому же подлежит обязательному опубликованию в течение одного месяца со дня принятия. Когда оканчивается срок полномочий действующего представительного органа муниципального района, выборы районных депутатов больше не назначаются, а уже новый представительный орган формируется непосредственно из депутатов и глав поселений.

Переход к формированию представительного органа не влечет за собой немедленных изменений в уставе муниципального района т.к. Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что новый порядок формирования представительного органа закрепляется в уставе муниципального района в течение трех месяцев со дня начала работы нового представительного органа. Но, к сожалению, при переходе к формированию представительного органа муниципального района из депутатов и глав поселений могут возникнуть некоторые трудности, связанные с особенностями данного перехода, которые закреплены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Как уже говорилось ранее, исходя из п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», чтобы инициировать подобный переход представительному органу одного из поселений, входящих в состав соответствующего муниципального района, необходимо выйти с инициативой и принять соответствующее решение, в котором будут указаны день начала работы нового представительного органа, а также норма представительства депутатов. При всем этом, как следует из закона, день начала работы нового представительного органа не может быть раньше дня истечения полномочий действующего представительного органа. Собственно, именно при реализации данных действий у органов местного самоуправления может возникнуть проблема, связанная с неоднозначным пониманием в отношении даты окончания срока уже действующего представительного органа муниципального района, а также в отношении даты начала работы нового представительного органа.

Кроме этого, могут возникнуть и другие трудности, связанные с такими вопросами как:

1) какую дату начала работы представительного органа муниципального района необходимо указать в соответствующем решении представительного органа поселения, включенного в состав муниципального района;

2) после поддержки инициативы о формировании представительного органа муниципального района из депутатов и глав поселений со стороны представительных органов соответствующих поселений в течении какого периода времени представительный орган муниципального района рассматривает и принимает собственное решение относительно данной инициативы;

3) в праве ли представительный орган муниципального района отказаться от рассмотрения, а также реализации решений представительных органов поселений, входящих в границы соответствующего муниципального района.

При решении этих вопросов необходимо учитывать, что, исходя из ч. 3 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия депутата начинаются ровно со дня его избрания, а прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. Исходя из этого, получается, что если представительный орган муниципального района избран, например, в марте 2010 года (сроком на пять лет), то его полномочия прекращаются в марте 2015 года. Исходя из п. 3 ст. 10 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» днем голосования на выборах как в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, так и в органы местного самоуправления является второе воскресенье сентября года, именно в этот день будет истекать срок полномочий депутатов выше указанных органов.

Таким образом, истекающие в марте 2015 года полномочия представительного органа муниципального района, при проведении очередных муниципальных выборов, продлеваются до сентября 2015 года, согласно ст. 811 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». А если проведение очередных выборов не планируется, то и оснований для продления срока полномочий представительного органа муниципального района с марта 2015 года до сентября 2015 года не предусмотрено. Это закреплено абз. 4 ч. 5 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[19].

Что касается вопроса о сроке принятия представительным органом муниципального района собственного решения относительно инициативы о формировании представительного органа муниципального района из депутатов и глав поселений, а также вопроса о том может ли данный представительный орган муниципального района отказаться от рассмотрения и реализации этой инициативы, то ситуация вырисовывается следующим образом. Представительный орган муниципального района, согласно абз. 2 ч. 5 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не вправе отказаться от рассмотрения подобной инициативы со стороны представительного органа поселений, а если за поддержку данной инициативы высказалось не менее две трети поселений, то представительный орган муниципального района обязан поддержать эту инициативу.

Согласно требованию абз. 4 ч. 5 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» инициатива о формировании представительного органа муниципального района из депутатов и глав поселений может быть выдвинута в срок не позднее чем за один год до наступления той даты, с которой представительный орган муниципального района вправе был принять решение о назначении выборов депутатов 54 представительного органа нового созыва, в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Например, если представительный орган муниципального района был избран в марте 2010 года (сроком на пять лет) и его полномочия заканчиваются в марте 2015 года, то решение о формировании представительного органа муниципального района из депутатов и глав поселений принимается не раньше, чем за девяносто дней и не позднее чем за восемьдесят дней со дня голосования 13 сентября 2015 года^[20].

Данные действия, предусмотренные российским законодательством, позволят органам местного самоуправления значительно упростить переход к формированию представительных органов муниципальных районов из депутатов и глав поселений. Таким образом, самый главный ожидаемый результат от формирования представительных органов муниципальных районов из депутатов и глав поселений заключается в том, что на уровне всех муниципальных районов Ростовской области проблемы, а также интересы всех поселений, входящих в границы этих районов, будут представлены на должном уровне. А это, несомненно, положительно скажется на общей эффективности системы местного самоуправления в Ростовской области в целом и в Сальском районе в частности.

2.2. Совершенствование деятельности органов местного самоуправления в Сальском районе Ростовской области

Целью оптимизации и развития базиса местного самоуправления является увеличение эффективности решения задач местного значения, причисленных к функциям органов местного самоуправления. Поэтому ключевыми задачи политики в сфере развития местного самоуправления можно назвать следующие:

• создание финансово-экономической основы местного самоуправления,
• формирование принципов взаимодействия органов муниципальной власти и органов местного самоуправления, в том числе обеспечения выполнения конкретных полномочий;
• создание муниципальной собственности как ключевой компоненты финансово-экономической основы местного самоуправления;
• разделение полномочий и надлежащих материальных и финансовых средств между органами муниципальной власти и органами местного самоуправления;
• формирование бюджетов поселений для компенсации минимально требующихся бюджетных расходов, определяемых исходя из нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, с учетом особенностей поселений;
• реализацию предоставления органам местного самоуправления материальных и финансовых ресурсов, требующихся для осуществления данными органами отдельных полномочий, которыми они наделяются.
• В анализируемом Сальском районе Ростовской области для реализации указанных целей необходимо:
• правовое регулирование предоставления гарантий финансовой независимости местного самоуправления;
• создание и выполнение программ социально-экономического развития муниципальных образований;
• бюджетное и налоговое регулирование, дающее возможность реализовать сбалансированные минимальные местные бюджеты, сформировать факторы для совершенствования налоговой основы муниципальных образований;
• подготовка и повышение квалификации персонала для местного самоуправления;
• информационное содействие местному самоуправлению.
• Ключевой целью выступает увеличение эффективности управления муниципальной собственностью.
• Задачи:
• применение всех муниципальных ресурсов как инструмента для мобилизации инвестиций в реальный сектор экономики;
• повышение доходов бюджета посредством эффективного управления муниципальным имуществом и формирования рынка недвижимости, главным образом, рынка земли.
• В Сальском районе для реализации поставленных задач следует осуществить:
• принятие программы приватизации с установлением списка приватизируемых объектов;
• установление критериев оценки эффективности управления муниципальным имуществом (активами);
• создание механизма опубликования сведений о приватизируемых активах, об активах, которые могут быть переданы в аренду, доверительное управление, включая собственность, находящуюся в компетенции муниципальных предприятий и учреждений;
• увеличение эффективности функционирования муниципальных унитарных предприятий и реализация перечисления в бюджет компоненты их прибыли.

Ключевое место имеют муниципальные правовые акты, которые могут быть отменены либо их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) надлежащий муниципальный правовой акт, судом; а касательно, регулирующей некоторых государственных полномочий, предоставленных им федеральными законами и законами области, - уполномоченным органом государственной власти РФ, уполномоченным органом государственной власти области.

Следует указать на то, что существует несоответствие существующих нормативных актов федеральным законам. Муниципальный законодатель в обстоятельствах безусловной недостаточности норм регулирования, определенной в федеральном законе, определил весьма широкий правовой коридор регулирования территориальной организации самоуправления. Следует отметить, что нормы ст. 57 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», позволяющие компенсировать пробел в праве при отсутствии законодательства субъекта РФ правовыми нормами устава муниципального образования, не дают возможность обеспечить реализацию принципа законности, адекватность устава законодательству субъекта РФ.

Временное правовое регулирование отношений, определенных ст. 57 Федерального закона, следует производить в переходных положениях устава. Существенный объем регулирования реализуется в уставе. С учетом законодательства субъекта РФ при этом соотношения объема регулирования между уставом муниципального образования и законами субъекта РФ в Федеральном законе строго не установлено.

Недостатки законодательства в области местного самоуправления вызваны целым перечнем причин, среди которых ключевая – отсутствие цельной системы государственного территориального управления, нет строгого разделения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, внутренняя нескладность и несистемность федерального и локального законодательства о местном самоуправлении.

Для успешной деятельности каждый из звеньев власти должно иметь место точное понимание о сфере полномочий и адекватных им обязанностях, ответственности за состояние дел в той либо иной сфере. Таким образом осуществляется распределение полномочий между всеми уровнями территориального управления в государстве.

В то же время строго фиксировать за органами местного самоуправления конкретный определенный объем полномочий нежелательно. Муниципальное образование Сальского района имеет значительные различия по экономическому потенциалу, инфраструктуре, персоналу, по этой причине состав полномочий по решению задач местного значения, который способны взять на себя те либо другие органы местного самоуправления всегда будет не одинаковыми.

При установлении компетенции муниципального образования следует обязательно принимать во внимание местные условия. При разграничении полномочий важно установить наилучшее решение касательно того, какую компетенцию необходимо делегировать на принципе исключительного исполнения, а для какой определить общую ответственность различных звеньев управления. С позиции увеличения эффективности управления следует стремиться к тому, чтобы во всех сферах отношений, в которых обязательна общая ответственность между различными звеньями управления устанавливался участник, координирующий усилия органов власти различного уровня по решению общей проблемы.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления не включает специальные нормы о разграничении задач, причисленных к функциям местного самоуправления между районами и расположенными на их территории населенными пунктами. Согласно конституционному праву РФ населенные пункты как муниципальные образования выступают независимыми субъектами местного самоуправления по отношению к районам. В то же время вследствие отсутствия требуемых административных и финансовых средств расположенные на территории районов муниципальные образования зачастую не способны реализовать все задачи, причисленные к их ведению. По этой причине появляется объективная потребность такого разграничения полномочий между районами и муниципальными образованиями, которое дало возможность бы обеспечить устойчивое выполнение задач.

В рассматриваемых субъектах РФ в законодательстве зафиксировано право принятия законодательного акта о разграничении полномочий между районами и расположенными на их территории населенными пунктами в соответствии с организационно-управленческими и финансовыми средствами соответствующих образований. Передача полномочий осуществляется с учетом задач социально-экономического развития муниципального образования Сальского района. Делегируемые полномочия не должны формировать барьеры для решения муниципальными органами власти задач местного значения либо ухудшать социально-экономическое положение муниципального образования. Функции могут делегироваться лишь при существовании фактических возможностей для их реализации органами местного самоуправления.

При передаче государственных функций органам местного самоуправления в Сальском районе проект закона должен предварительно направляться представительным органам надлежащих муниципальных образований для согласования и мотивированного 66 заключения. Протест органов местного самоуправления касательно характера состава передаваемых функций и порядка их финансирования подлежит изучению в комиссиях представительных органов государственной власти.

Поэтапно должны создаваться и новые формы взаимодействия муниципальных органов района: учреждение совместных временных и постоянных рабочих органов; совместная разработка и выполнение планов и программ. Для координации усилий по защите прав органов местного самоуправления и увеличения эффективности взаимодействия с органами государственной власти муниципальные образования консолидируются в союзы и ассоциации.

В последнее время в РФ учреждены общероссийские межрегиональные и региональные специфичные объединения муниципальных образований. Ряд положительных результатов, полученных в процессе муниципальной реформы, в значительной степени стали результатом совместной работы таких объединений.

Кроме того, в районе следует:

• сформировать правовые возможности для учреждения малыми муниципальными образованиями консолидированных администраций для экономии затрат на управление;
• сформировать условия для межмуниципальной кооперации в решении совместных задач;
• увеличить эффективность инструментов государственного контроля и надзора за функционированием органов местного самоуправления на предмет соблюдения ими законодательства и реализации государственных функций;
• усилить публичный контроль за функционированием местного самоуправления, увеличив значимость представительных органов и сформировав определенные механизмы выполнения ответственности местной власти перед гражданами;
• предоставить возможность создания бюджетов более высоких территориальных уровней управления из целевых отчислений из бюджетов нижестоящего уровня на решение общих задач муниципалитетов, а кроме того, за счет целевых ресурсов, направляемых из федерального и региональных бюджетов на реализацию государственных полномочий.
• Предлагаемые меры положительно зарекомендовали себя в иностранной практике. Некоторые элементы уже применяются в РФ, в то же время, по мнению экспертов, лишь их комплексное и широкое распространение может дать явный эффект. Выполнение должно базироваться на федеральном правовом регулировании, так как сопряжено с реализацией задач упрочнения государственности, создания факторов для долгосрочного экономического роста.

Говоря о совершенствовании деятельности органов местного самоуправления в Сальском районе, важно обратить внимание на такую важную сферу деятельности, как социальная защита населения.

Проводимые в последние годы в России политические и экономические реформы повлияли на все слои общества, привнеся коренные изменения в систему потребления доходов и потребления в российских семьях. Экономический спад, вызванный кризисными явлениями в экономике, привел к масштабному росту цен, увеличению уровня безработицы, наметились тенденции по выплате заработной платы. Сальский район также не стал исключением, поскольку на многих предприятиях можно было наблюдать снижение реального уровня заработной платы. Все это привело к сокращению доходов населения. Данные тенденции развивались и продолжают развиваться на фоне сокращения благ и услуг, которые в прошлом гражданам предоставлялись бесплатно. Такое можно отнести к образованию, здравоохранению, общественному транспорту, жилищно-коммунальному хозяйству.

В этой связи следует рассмотреть некоторые направления по
совершенствованию деятельности муниципальных органов власти, благодаря которым может быть улучшена система работы с населением.

Среди направлений социальной работы могут использоваться такие варианты, как

• формирование доступной для инвалидов среды
  жизнедеятельности в Ростовской области;
• модернизация развития социального обслуживания на период
  до 2022 года;
• укрепление института семьи в Ростовской области на период до 2022 года;
• поддержка социально-ориентированных некоммерческих
  организаций в районе;
• улучшение условий и охраны труда в Ростовской области на
  период до 2022 года;
• обустройство граждан Украины и лиц без гражданства,
  постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке.

Реализация указанных направлений преследует следующие цели:

• повышение уровня и качества жизни пожилых граждан,
  инвалидов, семей с детьми, иных категорий населения, в отношении которых законодательно установлены обязательства государства по предоставлению мер социальной поддержки;
• формирование и развитие оптимальной сети государственных учреждений всех типов, подведомственных муниципальным органам управлении, повышение эффективности их работы, координация, методическое обеспечение деятельности, развитие новых форм и видов социального обслуживания граждан;
• профилактика социального сиротства и безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних, обеспечение условий для социальной реабилитации детей, находящихся в трудной жизненной ситуации и социально опасном положении;
• формирование и реализация государственной региональной
  политики в отношении семьи и детей в целях создания условий для
  реализации семьей ее функций, улучшения качества жизни семей с детьми, обеспечения прав и законных интересов несовершеннолетних;
• повышение роли сектора негосударственных некоммерческих
  организаций в предоставлении социальных услуг;
• реализация комплекса мер, направленных на улучшение условий
  и охраны труда и, как следствие, снижение уровня производственного
  травматизма и профессиональной заболеваемости в Сальском районе;
• оказание помощи гражданам Украины и лицам без гражданства,
  постоянно проживающих на территории Украины, прибывших на
  территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке.

Обеспечение достижения цели и выполнение задач достигается
урегулированием вопросов финансирования, что и является в первую
очередь показателем эффективности органов муниципальной власти.

Органам власти необходимо проводить информационно-разъяснительную работу, касающуюся повышению правовой грамотности населения, что в целом должно способствовать улучшению социальной защищенности граждан.

Работа по информированию граждан, получателей социальных услуг,
поставщиков социальных услуг, иных заинтересованных органов и
организаций о порядке и условиях предоставления социальных услуг
должна проводиться в соответствии с утверждённым на законодательном уровне планом по проведению такой работы.

В рамках обеспечения информационно-методического сопровождения
информационно-разъяснительной работы:

• на всех официальных сайтах муниципальных органов власти должна быть опубликована соответствующая информация по некоторым вопросам принятия нового законодательства;
• во всех учреждениях социальной защиты должны содержаться информационные стенды с нормативными и правовыми документами;
• следует организовать работу «горячей телефонной линии» по вопросам предоставления гражданам социальных услуг. На данный момент в Сальском районе уже осуществляется прием телефонных звонков от населения, однако в недостаточной степени.

В рамках организационного сопровождения информационно-разъяснительной работы необходимо:

• проводить совещания, семинары, «круглые столы» с директорами и специалистами государственных учреждений социального обслуживания населения Сальского района;
• проводить консультационные встречи с гражданами –
  получателями социальных услуг, а также с представителями некоммерческих общественных организаций ветеранов, инвалидов по разъяснению условий получения социальных услуг.

Также необходимо проведение работы по внедрению в районе открытой Интернет-системы, которая способна оказать огромную пользу в работе с гражданами, нуждающимися в поддержке.

Решение накопившихся социальных проблем предполагает проведение глубоких структурных преобразований в сфере социального обеспечения, которые должны обеспечить перераспределение социальных расходов в пользу наиболее нуждающихся групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов, направленных в пользу обеспеченных граждан.

Для достижения этой главной цели предложено региональным органам власти усилить внимание на основные ресурсы:

• осуществлять программно-целевое планирование;
• совершенствовать систему финансового обеспечения социальной
  защиты;
• совершенствовать информационно-разъяснительную работу.

Заключение

Курсовая работа является актуальной, так как местное самоуправление является важнейшим элементом любого демократического государства. Будучи особой формой осуществления публичной власти народа, которая определяет субъективные права граждан на участие в управлении публичными делами, связанными с удовлетворением основных жизненных потребностей и формированием комфортной социальной среды по месту жительства, местное самоуправление позволяет решить целый комплекс государственно значимых задач. Также необходимо отметить что и права, и свободы гражданина реализуются прежде всего на местном уровне, там, где он живет, осуществляет трудовую или иную деятельность, и поэтому защита прав и свобод гражданина или всего населения в границах муниципального образования во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления.

Цель, которая стояла перед нами заключалась в анализе основных институтов, отражающих особенности организации и осуществления местного самоуправления в РФ нами достигнута. С учетом изложенного предусматривалось обобщить и систематизировать совокупность теоретических аспектов к изучению местного самоуправления.

Как показало исследование, местное самоуправление предназначено для реализации не только местных, но и важных государственных задач и функций. При этом реализуются в масштабах всей страны права и законные интересы человека и местного сообщества, потребности общества и государства, обеспечиваются взаимодействия институтов гражданского общества.

С учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений можно выделить четыре группы нормативных правовых актов: принимаемые на федеральном уровне; принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации; принимаем органами местного самоуправления, их должностными лицами; принимаем путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований.

Рассматривая структуру и модели местного самоуправления можно сделать вывод о том, что, самостоятельность местного самоуправления, установленная положениями Конституции РФ весьма относительна, поскольку, взаимодействуя с органами государственной власти, функционируя наряду с другими системами государственной власти и действуя в интересах человека, местное самоуправление имеет самые разные ограничения в своей самостоятельности. Прежде всего это его статус, который определяет включенность местного самоуправления в общую систему общественного порядка, государственного и общественного управления и самоуправления. Затем, очередность его полномочий вопросами местного значения, локальной территорией. И последние ограничители, это дефицит финансовых средств.

Рассматривая проблемы местного самоуправления очевидна необходимость повышения профессионализма государственных служащих на всех уровнях, в том числе и на уровне местного самоуправления.

На современном этапе развития местного самоуправления, имеет место глобальное экономическое, социальное и политическое значение.

Экономическое значение подразумевает собой повышение активности в деловой сфере всего дееспособного населения муниципального образования, а также повышение эффективности функционирования его хозяйства, значительного увеличения вклада в национальную экономику.

Социальное значение состоит в том, что происходит улучшение качества жизни всего населения муниципального образования. В соответствии с законом органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение жизненных потребностей всего муниципального образования. Чем больше развитие, тем выше качество удовлетворения.

Политическое значение предполагает собой развитие народовластия в Российской Федерации. Значительное расширение возможностей участия граждан муниципального образования непосредственно, или через представительные органы в решении вопросов местного значения. В соответствии с уставом муниципального образования население имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.

Таким образом сделан вывод, о том, что возникновение одной из форм народовластия, такой как местное самоуправление в Российской Федерации дает возможность населению в осуществлении власти.

В работе были рассмотрены проблемы в сфере кадрового обеспечения местного самоуправления, заключающиеся в недостаточной квалификации муниципальных служащих, в утрате навыков работы муниципального служащего, в проблеме корпоративной культуры муниципальных служащих, в ценностях и нормах муниципального служащего часто не совместимых с представлением об эффективной муниципальной службе, привлекательностью государства как работодателя на рынке труда, и недооценкой труда муниципального служащего в особенности труда среднего руководящего состава муниципальной власти. Решение которых возможно с помощью усиления работы с профильными ВУЗами. Необходимо выделять дополнительные средства из региональных бюджетов на профессиональное переобучение, или на профессиональную переподготовку.

Рекомендуется проводить работу со студентами с целью повышения будущей профессиональной ответственности. Органы местного самоуправления должны обеспечить студентам условия для полноценного прохождения практики, а не формальное их присутствие.

Кроме того, следует усовершенствовать процедуру создания и работы с кадровым резервом. Это нужно, чтобы появилось больше ответственных и готовых к эффективной работе муниципальных служащих.

В работе были выявлены проблемы дефицита бюджетных средств местного самоуправления. В связи с тем, что движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства, необходим законодательный пересмотр как доходной части бюджета муниципальных образований, так и его расходных составляющих.

Необходимо согласится с мнением Д.Р. Гафуровой, И.Р. Аминова, с тем, что доходная часть местных бюджетов должна формироваться в первую очередь за счет налогообложения – поимущественных налогов и платежей за предоставляемые муниципальными бюджетными учреждениями услуги. Бюджеты верхнего уровня должны формироваться за счет налогов, имеющих перераспределительную природу, к которым относятся налог на доходы и прибыль, налоги на расходы, в связи с чем, расширить доходную часть бюджетов муниципальных образований РФ и отнести сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов в муниципальный бюджет. А также необходимо сократить обязательства муниципалитетов, и исключить из обязанностей муниципалитетов обязанности по вывозу твердых бытовых отходов, обязанности содержания школ, учреждений дошкольного образования, обязанности по содержанию дорог, находящихся на территории муниципального образования и некоторых других обязанностях, и отнести их к ведению отдельных министерств. Например, поддержание дорог должно находиться в ведении Министерства Транспорта РФ и Федерального Дорожного Агенства РФ, либо выделять муниципалитетам соответствующие средства из налога на транспорт.

Реализация подобных мер приведет к процветанию отдельных муниципальных образований, а в дальнейшем и всей Российской Федерации в целом, а главное, органы местного самоуправления достигнут своей главной цели – повышения качества управления и поддержки инициативы местного населения.

Список используемой литературы

Законодательные и нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)// на Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014,
2. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О муниципальной службе в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ, 05.03.2007, № 10, ст. 1152, Российская газета, № 47, 07.03.2007, Парламентская газета, № 34, 07.03.2007.
3. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 11.12.2018) // Парламентская газета, № 140-141, 31.07.2004, Российская газета, № 162, 31.07.2004, Собрание законодательства РФ, 02.08.2004, № 31, ст. 3215.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от01.05.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019)// Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822, Парламентская газета, № 186, 08.10.2003, Российская газета, № 202, 08.10.2003.
5. Федеральный закон от 02.07.2013 № 185-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ, 08.07.2013, № 27, ст. 3477, Российская газета, № 148, 10.07.2013.
6. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 30.10.2018) «О противодействии коррупции»/// Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6228, Российская газета, № 266, 30.12.2008, Парламентская газета, № 90, 31.12.2008.

Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 113 (ред. от 30.09.2013) «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»// Российская газета, № 20, 03.02.2005, Российская газета, № 30, 15.02.2005 (уточнение), Собрание законодательства РФ, 07.02.2005, № 6, ст. 440.

Указ Президента РФ от 28 декабря 2006 г. № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» (ред.  от 8.03. 2015 г. № 124)// Собрание законодательства Российской Федерации от 1 января 2007 г. № 1 (часть I) ст. 203.

1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985)// Собрание законодательства РФ, 07.09.1998, N 36, ст. 4466, Российская юстиция, 1996, N 9, С. 2 - 5, Бюллетень международных договоров, N 11, 1998, Дипломатический вестник, № 10, 199

Научная литература

1. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: Учебное пособие. В 2-х т. Т. 2. / С.А. Авакьян. - 5-e изд., перераб. и доп. - М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2018. - 912 с.

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник / М. В. Баглай. — 12-е изд., изм. и доп. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. — 768 с.

Васильев А.В. Местное самоуправление: опыт, проблемы и перспективы. М.: Граница, 2017. — 300 с. 

Васильев А.А. Муниципальное управление и местное самоуправление: словарь / А.А. Васильев. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ИНФРА-М, 2017. — 300 с. 

1. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. -386 с.
2. Богатырева М. Р., Масягутова А. Н. Структурное формирование трудовых ресурсов : сб. науч. трудов Sworld. - 2018. - Т. 39. - № 1.
3. Доева М. Р. Муниципальное управление и местное самоуправление : учебник / под ред. И.А. Алексеева. — М. : ИНФРА-М, 2018. — 353 с. 
4. Звонников В.И. Государственное и муниципальное управление (академический бакалавриат). Программы учебных дисциплин: учеб. пособие / под ред. В.И. Звонникова. — М.: ИНФРА-М, 2017. — 352 с. 
5. Кривова Т.А. Государственное и муниципальное управление / Крупенков В.В., Мамедова Н.А., Мельников А.А. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 335 с.
6. Моттаева А.Б. Стратегия управления государственной и муниципальной собственностью: теория и практика: Монография / Моттаева А.Б., Лукинов В.А., Моттаева А.Б., - 2-е изд., (эл.) - М.: МИСИ-МГСУ, 2017. - 361 с.
7. Орешин В.П. Государственное и муниципальное управление: учеб. пособие / В.П. Орешин. — 2-е изд. — М. : РИОР : ИНФРА-М, 2019. — 178 с. 
8. Поляк Г.Б. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для студентов вузов / Под ред. Поляка Г.Б., - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016. - 391 с.
9. Петросян Д.С. Государственное регулирование национальной экономики. Новые направления теории: гуманистический подход: Учебное пособие / Петросян Д.С. - М.:НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 300 с.:
10. Петросян Д.С., Фаткина Н.Л., Кирсанова Л.В. Экономика знаний: иннова­ционные технологии тренинга в системе бизнес-образования. — М.: Про­метей, 2018.-356 с.
11. Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Муниципальное право России. М.: Книжный мир, 2005. С. 50. Доева М.Р. Муниципальное управление и местное самоуправление: учебник / под ред. И.А. Алексеева. — М. : ИНФРА-М, 2018. —224 с.
12. Райзберг Б. А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: Учебное пособие / Райзберг Б. А. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 384 с.
13. Старилов Ю.Н. Государственная служба и служебное право: Учебное пособие / Ю.Н. Старилов. - М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2015. С. 192.
14. Саралинова Д.С. Развитие инструментов управления профессиональным развитием государственных и муниципальных служащих: труды VIII научно-практической конференции с международным участием «Инновационные кластеры в цифровой экономике: теория и практика» / Под ред. А.В. Бабкина. — СПб.: Изд-во ФГАОУ ВО «Санкт-Петербургский политехнический университет Петра Великого», 2017. —656 с.
15. Соловьев С.Г. Муниципальное право России: практикум: Учебное пособие / Соловьев С.Г. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2017. - 158 с.
16. Сыров А.Н. Практические вопросы муниципального управления экономикой городского поселения в России: монография / А.Н. Сыров. — М.: РИОР: ИНФРА-М, 2019. — 207 с.
17. Ткаченко Ю.Г. Управление государственным и муниципальным заказом: Учебное пособие / Ткаченко Ю.Г. - Таганрог:Южный федеральный университет, 2016. - 96 с.
18. Трофимов М.С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. пособие / И.А. Алексеев, Б.Б. Адамоков, Д.С. Белявский, М.С. Трофимов. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ИНФРА-М, 2017. — 254 с. 
19. Угурчиева Р.О. Основы государственного и муниципального управления: Учебное пособие / О.Б.Угурчиев, Р.О.Угурчиева - М.: ИЦ РИОР, НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 378 с.
20. Четвериков В. С. Муниципальное право: Учебное пособие / Четвериков В. С. - 6-е изд. - М.: РИОР, ИНФРА-М, 2016. - 208 с.
21. Чеботарев Г.Н. Актуальные проблемы муниципального права: Учебник для магистрантов / Чеботарев Г.Н., Гуркова С.Г., Иванова К.А.; Отв. ред. Чеботарев Г.Н. - М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2018. - 304 с.
22. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник / В.Е. Чиркин. - 5-e изд., пересмотр. - М.: Норма, 2018. - 432 с.
23. Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юристь, 2000. С. 375; Фадеев В.И. Муниципальное право: Практикум для бакалавров / Отв. ред. В.В. Комарова, В.И. Фадеев. - М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 160 с.
24. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник / В.Е. Чиркин. - 5-e изд., пересмотр. - М.: Норма, 2018. - 432 с.
25. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт. М.: Юрист, 1998. С. 49; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Дело, 1999. С. 18.

Другие источники (информационные агентства и интернет-сайты)

Аминов И.Р., Ахунов Д.Р. Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации // Научный форум: Юриспруденция, история, социология, политология и философия: сб. ст. по материалам V междунар. науч.-практ. конф. — № 3(5). — М., Изд. «МЦНО», 2017. — С. 71-76.

1. Беляева М. В. Управление профессиональным развитием муниципальных служащих // Молодой ученый. — 2018. — №3. — С. 61-64. — URL https://moluch.ru/archive/189/47953/ (дата обращения: 11.11.2018).
2. Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 3. 54 с.
3. Гурман Ю.А. Формирование представительных органов муниципальных районов из глав и депутатов поселений: оценка и преимущества, проблемы и практика // Практика муниципального управления. - 2013. - № 12. - С. 15-28.
4. Нестерова И.А. Проблемы развития местного самоуправления в РФ [Электронный ресурс] // Образовательная энциклопедия ODiplom.ru - Режим доступа: http://odiplom.ru/lab/problemy-razvitiya-msu.html
5. http:// gks.ru — официальный сайт Федеральной службы государственной статистики.

1. Конституция Российской Федерации"(принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014. СПС КонсультантПлюс, 2018. http://www.consultant.ru. ↑

2. Там же ↑

3. Доева М. Р. Муниципальное управление и местное самоуправление: учебник / под ред. И.А. Алексеева. — М.: ИНФРА-М, 2018. —С. 9 ↑

4. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт. М.: Юрист, 1998. С. 49. ↑

5. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник / М. В. Баглай. — 12-е изд., изм. и доп. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. С.25. ↑

6. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник / В.Е. Чиркин. - 5-e изд., пересмотр. - М.: Норма, 2018. С. 38. ↑

7. Доева М.Р. Муниципальное управление и местное самоуправление: учебник / под ред. И.А. Алексеева. — М.: ИНФРА-М, 2018. —С. 12. ↑

8. Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Муниципальное право России. М.: Книжный мир, 2005. С. 50. Доева М.Р. Муниципальное управление и местное самоуправление: учебник / под ред. И.А. Алексеева. — М.: ИНФРА-М, 2018. —С. 14. ↑

9. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) //Собрание законодательства РФ, 07.09.1998, N 36, ст. 4466, Российская юстиция, 1996, N 9, С. 2 - 5, Бюллетень международных договоров, N 11, 1998, Дипломатический вестник, N 10, 199. СПС КонсультантПлюс, 2018. http://www.consultant.ru. ↑

10. Документ утратил силу с 1 января 2009 г. в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. ↑

11. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 19.08.2018) // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822, Парламентская газета, N 186, 08.10.2003, Российская газета, N 202, 08.10.2003. СПС КонсультантПлюс, 2018. http://www.consultant.ru. ↑

12. Доева М.Р. Муниципальное управление и местное самоуправление: учебник / под ред. И.А. Алексеева. — М. : ИНФРА-М, 2018.С.89. ↑

13. ? Чеботарев Г.Н. Актуальные проблемы муниципального права: Учебник для магистрантов / Чеботарев Г.Н., Гуркова С.Г., Иванова К.А.; Отв. ред. Чеботарев Г.Н. - М.: Юр. Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2018. – С.25. ↑

14. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Российская газета, N 202, 08.10.2003. ↑

15. Бабун Р.В., Зотов В.Б., Кириллова А.Н. Система муниципального управления: Учебник для вузов / под ред. В.Б. Зотова. 3-е изд., перераб. и доп. Спб.: Питер Пресс, 2016. 560 с. ↑

16. Фадеев В.И. Муниципальное право: Практикум для бакалавров / Отв. ред. В.В. Комарова, В.И. Фадеев. - М.: Юр.Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 160 с. ↑

17. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Российская газета, N 202, 08.10.2003. ↑

18. Гурман Ю.А. Формирование представительных органов муниципальных районов из глав и депутатов поселений: оценка и преимущества, проблемы и практика // Практика муниципального управления. - 2013. - № 12. - С. 15-28. ↑

19. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Российская газета, N 202, 08.10.2003. ↑

20. ? Гурман Ю.А. Формирование представительных органов муниципальных районов из глав и депутатов поселений: оценка и преимущества, проблемы и практика // Практика муниципального управления. - 2013. - № 12. - С. 15-28. ↑