Преподаватель который помогает студентам и школьникам в учёбе.

Органы местного самоуправления (Влияние различных теорий местного самоуправления на процесс становления местного самоуправления в России)

Содержание:

Введение

Актуальность. Местное самоуправление играет огромную роль и занимает важное место в системе управления государством. Местное самоуправление является понятием, состояние которого напрямую отражают проблемы и особенности взаимодействия государства и общества в определенный промежуток времени в определенной стране. Поэтому существует такое разнообразие моделей и теорий этого института, воплощенных в разных организационных формах. Основными теориями местного самоуправления, повлиявшими на его становление в нашей стране, считаются теория свободной общины, общественная (хозяйственная) и государственная теории.

Необходимо отметить, что органы местного самоуправления являются составляющими элементами системы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления — это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления функций публичного управления на своей территории в целях обеспечения публичных интересов, развития экономики и социально-культурной сферы и решения местных вопросов жизнедеятельности населения.

Цель курсовой работы – проанализировать сущность местного самоуправления в РФ, изучить структуру, функции органов местного самоуправления.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

- рассмотреть теоретические основы местного самоуправления в РФ;

- изучить процесс влияния различных теорий местного самоуправления на процесс становления местного самоуправления в России;

- рассмотреть базовые понятия и функции органов местного самоуправления;

- изучить структуру органов местного самоуправления;

- изучить правотворческую деятельность органов местного самоуправления;

- рассмотреть проблемы участия граждан в местном самоуправлении в современной России;

- изучить проблемы нормативно – правового регулирования местного самоуправления и разработать пути их решения.

Объект исследования – система местного самоуправления в РФ.

Предмет исследования – органы местного управления в РФ, их структура, функции.

Структурно курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка используемых источников и литературы.

В первой главе рассмотрены теоретические основы органов местного самоуправления в РФ, приведены базовые понятия и мнения ведущих правоведов на постановку проблемы, также изучен процесс влияния различных теорий местного самоуправления на процесс становления местного самоуправления в России.

Во второй главе изучена процесс взаимодействия государственной власти и органов местного самоуправления. Проблемы местного самоуправления и пути их решения, выявлены дефекты законодательных актов субъектов РФ, рассмотрены проблемы участия граждан в местном самоуправлении в современной России, выявлены проблемы нормативно – правового регулирования органов местного самоуправления и разработаны пути их решения.

Глава 1. Теоретические основы органов местного самоуправления в РФ

1.1. Влияние различных теорий местного самоуправления на процесс становления местного самоуправления в России

Местное самоуправление является понятием, состояние которого напрямую отражают проблемы и особенности взаимодействия государства и общества в определенный промежуток времени в определенной стране. Поэтому существует такое разнообразие моделей и теорий этого института, воплощенных в разных организационных формах. Основными теориями местного самоуправления, повлиявшими на его становление в нашей стране, считаются теория свободной общины, общественная (хозяйственная) и государственная теории.

В России термин «местное самоуправление» стали использовать только в середине XIX в. Под ним подразумевалась деятельность органов, отличных от государственных, с целью удовлетворения потребностей местного населения. Но чаще, употреблялось понятие «общественное управление»^{^[1]}. Проведенные Александром I Земская (1864 г.) и Городская (1870 г.) реформы, подтолкнули страну в направлении децентрализации власти, то есть к выделению местного самоуправления. Согласно Положению о земских учреждениях 1864 г. создавались выборные земские собрания (губернские, уездные). В их ведении находились местные хозяйственные дела. Организация местного самоуправления в период земской реформы строилась на основе общественной теории.

Были определены вопросы местного значения, к которым относились вопросы финансирования медицины, народного начального образования, строительства дорог, вопросы развития промышленности и торговли и т.д^{^[2]}. Сами земства рассматривались как юридические лица - общественные союзы, что было характерно для общественной теории. За земствами был установлен жесткий контроль со стороны губернатора и министра внутренних дел. Земства не получали дотаций из государственного бюджета, а собственный доход имели лишь благодаря налогам на крестьянские земли. Так как государство жестко контролировало земские органы и ограничивало их самостоятельность, то можно сказать, что общественная теория не получила полного выражения. Кроме того, в организации местного самоуправления того времени проявились и недостатки общественной теории.

В 1870 г. по примеру земской реформы была осуществлена городская реформа. 16 июня 1870 г. было принято Городовое Положение. Органами городского управления являлись городская дума и управа^{^[3]}. При этом прямого подчинения органов земского самоуправления городским органам не предусматривалось. Городская реформа также реализовывала постулаты общественной (хозяйственной) теории местного самоуправления. В целом, как в дальнейшем показало время, общественная модель оказалась непригодной для сложившихся в то время в России социально-экономических и национально-исторических условий. Поэтому эта модель не была реализована.

Но именно к тому времени относится осмысление природы собственного, российского местного самоуправления. И именно в то время начинает складываться национальное муниципальное право. Но к концу 70-х гг. наступил кризис земских учреждений: земства практически прекратили своё функционирование, так как их перестали посещать «гласные», т.е. лица, имеющие право голоса в органах земского самоуправления. Интересы населения не реализовывались, а городские управы взяли земства под свой контроль, сделав их частью государственного управления. Как представляется, это произошло из-за того, что идеи самодержавия с единой сильной централизованной властью не были совместимы с идеями децентрализации, то есть с идеями наделением земств собственной, автономной от государства властью, и не подчинённой ему.

Таким образом, организация самоуправления на местах в России стала строиться по образцу популярной и наиболее обоснованной в то время на Западе государственной теории. 12 июня 1890 г. император Александр III пописал Положение о земских учреждениях, которые стали входить в систему органов государственной власти. В их составе преобладали дворяне, а полномочия органов местного самоуправления были существенны ограничены^{^[4]}.

Но эти недостатки были исторически закономерны, так как именно дворянство было правящим классом. Кроме того, власть самодержавия в то время была ещё очень сильна. В соответствии с положениями государственной теории, земства были взяты под строгий контроль государства - государственные чиновники имели право даже формировать их. Члены земств приступали к работе только при условии одобрения их кандидатуры губернатором.

Члены земств объявлялись государственными служащими. И это накладывало на них дополнительные требования при поступлении на службу. Но и государственная модель, опробованная на практике в процессе реализации реформ земского и городского самоуправления, не стала эффективной для нашей страны - она не решала реальных проблем местного значения.

На следующем этапе развития отечественного территориального управления стали появляться собственные труды о местном (земском) управлении. Эту сферу активно изучали такие ученые и общественные деятели, как А.И. Васильчиков, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Г.И. Львов, В.П. Безобразов, М.И. Свешников, А.Д. Градовский, Б.Н. Чичерин и др^{^[5]}. Поэтому именно в то время появились отечественные определения местного самоуправления. При этом определения основоположников, «классиков» науки о местном самоуправлении в нашей стране схожи как между собой, так и с современным понятием этого института.

А определения местного самоуправления некоторых общественных деятелей были более прогрессивны и связаны с зарождающейся в стране борьбой за социальные преобразования, а именно - с движением декабристов^{^[6]}. В начале XX в. в России была создана собственная теория муниципального (городского) самоуправления^{^[7]}. После Февральской революции 1917 г. Временное Правительство расширило полномочия земских органов власти. Правительство стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне.

После Октябрьской революции 1917 г. местное самоуправление вообще было отвергнуто как буржуазный институт. В советском государстве действовал принцип «Вся власть - Советам!». Это касалось и местного самоуправления. Со временем Советы народных депутатов вытеснили органы местного и городского самоуправления, хотя меньшевики и эсеры активно выступали за сохранение земских органов. Они хотели реализовать идею о разделении функций местного управления между ними и Советами.

В советское время местное самоуправление практически не развивалось, но именно этот период становления отечественного местного самоуправления получил название «советской модели». В 1933 г. было принято Положение «О городском Совете», в результате действия которого произошла повсеместная ликвидация системы местного самоуправления. Она была заменена на руководство всей страной единым партийно-государственным аппаратом. В 70-х гг. местное самоуправление вновь привлекло внимание властей.

В Конституции СССР 1977г. появилась норма о наличии в нашей стране системы местных органов государственной власти. В это время в советской системе управления явное выражение получает принцип патернализма^{^[8]}. Патернализм (лат «pater» - отец) - это принцип попечительства, то есть опеки госорганов над населением и местными органами. Это тип отношений между властью и населением, предусматривающий «отеческую заботу» первой и «сыновью благодарность» второго за улучшение условий жизнедеятельности. Позднее, в начале 90-х гг. местному самоуправлению было посвящено несколько принятых нормативных правовых актов.

Это Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Также был принят Указ Президента РФ от 26 октября 1993г. под названием «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы».

Он объявил о прекращении деятельности городских и районных Советов народных депутатов. Их компетенция была передана соответствующим органам местной власти. Тем самым советский период развития местного самоуправления был закончен. В 1993 году была принята действующая Конституция, в корне изменившая сущность местного самоуправления. До её принятия оно считались одним из уровней государственной власти, то теперь стало особым, публичным видом власти, отделённым от власти государственной.

В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления^{^[9]}. Поэтому в развитии местного самоуправления наступил новый, современный этап, и он длится до сих пор. Данный этап характеризуется закреплением местного самоуправления в качестве основ конституционного строя и появлением современной системы законодательного регулирования этого общественного института. Россия является примером государства, в котором на разных исторических отрезках местное самоуправление строилось по разным моделям.

Первоначально, в период земской и городской реформ (1860-1870гг.) развитие земского, то есть местного управления происходило на положениях общественной теории, позднее (1890-1900гг.) - на основе государственной, а советский период (1917-1993гг.) характеризуется развитием местного самоуправления по советской модели^{^[10]}.

Поэтому, можно сделать вывод о том, что отечественная теория местного самоуправления развивалась под влиянием и при заимствовании зарубежных теорий.

Но также она имеет присущие только нашей стране национальные черты и особенности, потому что на её становление и развитие оказывали влияние различные исторические, социально-экономические и национальные факторы. Исследователи отмечают, что теория местного самоуправления в нашей стране до конца не оформилась. Она находится в постоянном развитии, целью которого является поиск оптимальной модели взаимодействия местного самоуправления с государством.

Таким образом, местное самоуправление является понятием, состояние которого напрямую отражают проблемы и особенности взаимодействия государства и общества в определенный промежуток времени в определенной стране. Поэтому существует такое разнообразие моделей и теорий этого института, воплощенных в разных организационных формах. Основными теориями местного самоуправления, повлиявшими на его становление в нашей стране, считаются теория свободной общины, общественная (хозяйственная) и государственная теории.

1.2 Базовые понятия органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления

Местное самоуправление играет огромную роль и занимает важное место в системе управления государством. В его полномочия входит осуществление связи между населением и государством. Ему присущи все признаками власти и непосредственно главным образом - обязательностью его решений для населения, которое проживает на территории муниципального образования.

Как было отмечено ранее, органы местного самоуправления — это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления функций публичного управления на своей территории в целях обеспечения публичных интересов, развития экономики и социально-культурной сферы и решения местных вопросов жизнедеятельности населения.

Необходимо отметить, что публичная власть имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти) и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти.

Органы местного самоуправления для выполнения задач и функций публичного местного управления получают соответствующие полномочия, компетенцию.

К органам местного самоуправления относятся:

представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
контрольный орган муниципального образования;
иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Обязательным является наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Типовая структура органов местного самоуправления представлена на рисунке 1.

Рисунок 1 - Типовая структура органов местного самоуправления

Структуру органов местного самоуправления составляют:

представительный орган;
глава муниципального образования;
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
контрольный орган муниципального образования;
иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Что именно необходимо понимать под структурой органов местного самоуправления в Конституции Российской Федерации, не уточняется.

Полагаем, что структура органов местного самоуправления включает в себя перечень органов местного самоуправления, которые делятся на выборные и иные органы. Данные органы должны образовываться в соответствии с общими принципами построения системы органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании и уставом муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления муниципального образования должна закрепляться в его уставе, в котором также должны быть указаны выборные и иные органы местного самоуправления, имеющиеся в муниципальном образовании. При этом необходимо учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой понятия "органы местного самоуправления" и "должностные лица местного самоуправления" не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от его полномочий может выступать в качестве органа местного самоуправления

Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

1.3 Понятия и функции местного самоуправления

Различные авторы по-разному определяют систему местного управления. Приведем наиболее популярные точки зрения на указанный понятийный аппарат.

Система местного самоуправления совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей^[12].

Система местного самоуправления — это совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций^[13].

Наиболее полной представляется точка зрения Виноградова В.А., Прудникова А.С в соответствии с которой под системой местного самоуправления следует понимать совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни^[14].

Местное самоуправление как основа конституционного строя выступает одним из главнейших принципов функционирования публичной власти в обществе и государстве. Из конституционных положений РФ прямо следует, что местное самоуправление занимает особое место в политической системе, его следует рассматривать как отдельную форму реализации народом принадлежащей ему власти. Такое положение местного самоуправления в политической системе позволяет характеризовать его как самостоятельную форму публичной власти.

Местное самоуправление представляет собой специфическое социальное явление, которое тесно связано с государством, государственной властью, но отличается от последней по ряду признаков^[15]:

Во-первых, местное самоуправление - это особая форма публичной власти, имеет принципиально иной характер, чем власть государственная.

Во- вторых, местное самоуправление имеет особый объект управления, сфера его компетенции, по сравнению с государственной властью, существенно ограничена.

В-третьих, местное самоуправление - это публичная власть территориальной общины, она имеет локально-пространственный характер, осуществляется в интересах территориальной общины и функционирует только в пределах отдельных административно - территориальных единиц, в то время как государственная власть - это власть всего народа, она распространяется на всю государственную территорию.

Территориальное общественное самоуправление выступает как система самоорганизации жителей, совокупность взаимосвязанных и согласованных друг с другом элементов – форм территориальных общественных самоуправлений.

Составляющими элементами системы местного самоуправления можно назвать^[16]:

1) формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования;

2) органы местного самоуправления и их деятельность;

3) инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении;

4) муниципальные служащие и их деятельность.

Одним из важнейших элементов системы местного самоуправления являются местные органы, призванные решать вопросы местного значения.

Проанализируем другой немаловажный вопрос функций и модели местного самоуправления. Для усовершенствования системы местного самоуправления в законодательстве должны быть отчетливо установлены его функции, а также с целью его оптимальной работоспособности и облегченной регламентации. Функции органов местного самоуправления являются главными направлениями воздействия на общественные отношения в пределах территории муниципального образования, определенные социальным назначением управления в решении вопросов местного значения.

При анализе данных функций необходимо помнить, что их разбор в качестве функций, т. е. существенных направлений муниципальной деятельности, указывает только на основные стороны функционального содержания данного понятия. Таким образом, взяв во внимание роль местного самоуправления в организации и реализации народовластия, задач, поставленных во время муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления, можно подчеркнуть следующие основные функции местного самоуправления: общие, специальные, передаваемые и обеспечивающие.

Как и любой процесс, управление можно продемонстрировать в форме набора повторяющихся в установленной последовательности функций, которые образуют управленческий цикл. К ним можно отнести сбор и анализ информации, выработку и принятие управленческого решения, регулирование и координацию, организацию, контроль и учет. Под данным процессом нужно подразумевать общую функцию. Такой набор однообразен и свойствен любой управленческой деятельности. Но содержание всякой функции с учетом характера определенной деятельности может иметь некоторые особенности. В полном объеме это можно отнести к муниципальной деятельности^[17].

Таким образом, функция сбора и анализа информации является основой каждого управленческого процесса государственных и муниципальных органов. Для муниципального управления эта функция имеет особое значение, ведь, решая вопросы местного значения, исполняя некоторые государственные полномочия, органы местного самоуправления исходят из интересов населения. Необходимость непрерывного изучения мнения населения по различным вопросам местного значения предоставляет широкие возможности применения социологических методов сбора и анализа информации, предполагает организацию муниципальной информационной службы.

Также существуют передаваемые функции, направленные на реализацию отдельных государственных полномочий, исключенных из его компетенции и переданных органам местного самоуправления. К таким функциям следует причислить регистрацию актов гражданского состояния, принятие участия в защите прав потребителей, в лицензировании некоторых видов деятельности на территории муниципального образования, в природопользовании и охране окружающей среды, а также обеспечение экологической безопасности, в осуществлении государственных программ развития муниципальных образований, и др^[18].

Достичь успеха в управлении можно только тогда, когда каждое звено управленческой системы будет выполнять только свои функции и осуществлять только собственные полномочия в рамках своей компетентности, а высшие инстанции займутся крупными и проблемными делами, минуя незначительные вопросы, вызывающие трудности.

В завершении, проанализируем законодательство и его изменения относительно местного самоуправления. Политическая и правовая реформы РФ привели к изменению правового механизма регулирования организации и осуществления местного самоуправления в стране. При этом, несовершенство законодательства очевидно. С 2003 года в основный закон, регулирующий деятельность муниципальной власти - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ - было внесено столько дополнений и изменений, что муниципалитеты не всегда успевали перестроить работу с учетом новых реалий. Так, по подсчетам аналитиков, к январю 2012 года было принято 68 законов, в соответствии с которыми было изменено более половины его статей (56 из 97), а также введено 12 новых^[19]. Многие статьи были поправлены многократно: статьи 14 и 15 22 раза, ст. 16 25 раз, статьи 17 и 37 10 раз, ст. 50 13 раз, ст. 40 11 раз. Общее число изменений превысило две сотни.

Очередная попытка реформирования местного самоуправления была предпринята 27 мая 2014 г. с принятием Федерального закона № 136-ФЗ, внесшего изменения в статусный нормативный акт о местной власти Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С 2014 года по настоящее время юристы называют «контрреформированием контрреформ местного самоуправления»^[20].

Особого внимания заслуживают изменения, касающиеся, порядка определения структуры органов местного самоуправления и в этой связи представляется возможным проследить эволюцию подхода законодателя к данному вопросу.

Действующая редакция ФЗ № 131 в пункте 3 статьи 34, сохранив в целом перечень органов местного самоуправления, тем не менее, императивно указывает на то, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования, однако теперь, в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти все больше приобретает относительный характер. Декларируемая цель таких изменений приближение власти к населению, на самом деле привели к ситуации, при которой органы местного самоуправления всё больше «встраиваются» в систему органов государственной власти. Такой подход вызывает определенную озабоченность, возникает риск постепенной замены местного самоуправления местным государственным управлением. Местное самоуправление это одна из основ конституционного строя РФ, право на осуществление местного самоуправления является конституционным правом граждан. Хотелось бы, чтобы содержание этих терминов одинаково понималось, и было гарантировано на всей территории РФ, чтобы суть местного самоуправления не выхолащивалась и не подменялась другими, даже очень похожими, явлениями^[21].

Важная составляющая местного самоуправления соблюдение принципа демократизации – власти народа^[22]. Муниципальная власть по своей природе наиболее приближена к населению и непосредственно с ним связана, в силу чего ее осуществление без учета интересов населения искажает сущность местного самоуправления. Непосредственная демократия характеризуется многообразием основных институтов, ее составляющих. К числу институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления на современном этапе развития общества можно отнести: местный референдум; муниципальные выборы; опросы населения; собрания и сходы граждан и др.

Следовательно, в данной главе рассмотрены теоретические основы органов местного самоуправления. Важная составляющая местного самоуправления соблюдение принципа демократизации – власти народа. Муниципальная власть по своей природе наиболее приближена к населению и непосредственно с ним связана, в силу чего ее осуществление без учета интересов населения искажает сущность местного самоуправления.

Для усовершенствования системы местного самоуправления в законодательстве должны быть отчетливо установлены его функции, а также с целью его оптимальной работоспособности и облегченной регламентации. Функции органов местного самоуправления являются главными направлениями воздействия на общественные отношения в пределах территории муниципального образования, определенные социальным назначением управления в решении вопросов местного значения.

Глава 2. Взаимодействие государственной власти и органов местного самоуправления. Проблемы местного самоуправления и пути их решения

2.1 Взаимодействие государственной власти и органов местного самоуправления

Взаимодействие органов государственной власти с местным самоуправлением носит взаимный характер. Эти отношения варьируются на принципах законности, уважения, взаимной ответственности и согласования интересов. Государственное и муниципальное управления различаются тем, что осуществляется на разных уровнях организации власти, отличается поставленными перед собой целями, задачами, реализуемыми функциями, технологиями управления и объектами и субъектами управления. Государственное управление характеризует всю деятельность государства, то есть деятельность органов государственной власти в масштабах общества в целом. Муниципальное же управление имеет более узкую сферу полномочий, которая опирается на права и ответственность местного самоуправления. Хотя в принятых на данный момент нормативно-правовых актах отсутствует четкое понятие, что входит в государственные полномочия, а что в местные.

Конституция Российской Федерации закрепила в себе организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике проявляется невозможность управления во всех сферах жизни общества без тесного взаимодействия обоих уровней власти^[23].

Одной из основных сфер взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на территории соответствующего субъекта, является законодательный процесс.

К сфере взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на их территории, относится и контроль деятельности и ответственности органов местного самоуправления. Обозначенное направление характеризуется незавершенностью правового закрепления и, как следствие, проблемностью правоприменительной практики. В.Г. Игнатов, исследуя государственный контроль муниципальной власти, отмечает случаи, когда "органы государственной власти при реализации контрольно-надзорных полномочий действуют вроде бы правильно, но приносят огромный вред муниципальному образованию, населению, содействуют появлению неэффективных и нецелесообразных решений"^[24]. Автор указывает на расхождение требований контрольно-надзорных органов с ранее вынесенными по соответствующим предметам решениями (позициями) судов, обозначает другие проблемы в обозначенной сфере.

Более того, такая взаимосвязь обеспечивает продуктивность муниципальной политики, способствуя решению государственных задач посредством решения вопросов местного значения. К задачам относятся^[25]:

укрепление политической системы;
формирование условий, обеспечивающих реализацию и защиту интересов общества;
укрепление основ народовластия;
подготовка кадров для муниципальных органов.

В федеративных государствах «возможна передача полномочий от федерации ее субъектам и наоборот», когда, к примеру, «федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации по соглашению могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и законам»^[26].

На текущий момент в законодательстве имеются достаточно крупные пробелы в определении ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за состояние дел в муниципальном образовании^[27].

В юридической науке наряду с традиционными видами юридической ответственности выделяются и рассматриваются качественно новые виды юридической ответственности. Среди них – конституционная (или государственно-правовая) ответственность. Свое относительное доктринальное признание данная разновидность юридической ответственности получила гораздо позже (конец 90-х гг. XX в. – 2000-е гг.) ^[28].

В целом, конституционная (государственно-правовая) ответственность рассматривается как обусловленная конституционно-правовыми нормами и реализуемая в рамках конституционно-правовых отношений обязанность субъекта отвечать за свое юридически значимое поведение^[29]. Данное определение понятия конституционной (государственно-правовой) ответственности охватывает позитивный (положительный) и негативный (ретроспективный) аспекты конституционной ответственности. При этом следует заметить, что позитивные начала различных видов юридической ответственности обычно реализуются на уровне правосознания субъектов. В то же время позитивная конституционная ответственность есть реальность, юридическое бытие, выражающееся в добросовестном осуществлении субъектом возложенных на него конституционно-правовыми нормами прав и обязанностей^[30].

В современном конституционном законодательстве Российской Федерации имеются внятные нормативные основания, позволяющие утверждать о наличии конституционной (или государственно-правовой) ответственности. Часть из них формализована в гл. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ^[31], предусматривающей ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Несмотря на комплексную природу муниципального права и его традиционную оценку в качестве самостоятельной отрасли российского права, считаем невозможным придание автономного статуса ранее обозначенной ответственности и выделение в данном случае некой муниципально-правовой ответственности. Ее реализация происходит в рамках правоотношений, возникающих на основе конституционно-правовых норм (т.е. в рамках конституционных правоотношений), образующих значительный объем содержания муниципального права.

Такой подход соответствует и доктринальной квалификации конституционной ответственности как ответственности прежде всего власти и ее должностных лиц за совершенные правонарушения в конституционно-правовой сфере. В целом, судебная практика по спорным вопросам реализации мер ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления выступает важным ориентиром в выстраивании дальнейшего соответствующего правоприменения, фактически восполняя пробелы и (или) конкретизируя отдельные нормы Федерального закона^[32].

2.2 Проблемы нормативно – правового регулирования местного самоуправления и пути их решения

Исследователи отмечают, что в настоящее время юрист-правоведы сталкиваются с внутренними противоречиями Федеральных законов, регулирующими деятельность местного самоуправления и некоторыми недостатками, имеющимися в редакции законов, связанных с неточностью и многозначностью формулировок. Естественно, окончательная содержательная часть Законов будет меняться по мере требований реалий с учётом внесённых поправок в редакции Законов, тем не менее, необходимо проанализировать существующие недостатки законодательной базы ^[33].

Необходимость совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как актуального направления государственной политики была закреплена еще в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ» ^[34]. В нем отмечались несогласованность и несистематизированность правовых актов о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности соответствующих органов и лиц.

Несмотря на то что законодательство о местном самоуправлении в России существенным образом обновилось в ходе проведения реформы муниципальной власти, нельзя признать, что ситуация изменилась кардинальным образом. В многочисленных источниках отмечается пробельность, двусмысленность, противоречивость ФЗ № 131, необходимость внесения в него изменений и уточнений^[35].

Авторы отмечают, что российское местное самоуправление пока еще далеко от того, чтобы стать подлинной формой народовластия в нашем государстве^[36]. Население российских муниципалитетов, в отличие от жителей европейских и иных демократических государств, еще не научилось пользоваться своими конституционными правами на свободное выражение мнения, самостоятельное и ответственное решение проблем организации собственной жизни. Поэтому сокращение возможностей непосредственного волеизъявления населения, пренебрежение четкой регламентацией процедур выражения и учета мнения населения, замена их формами представительной демократии, даже вполне законными, в настоящее время представляются не только нецелесообразными, но и недопустимыми.

В связи с этим, на наш взгляд, необходимо:

— привести в соответствие с международными требованиями Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в вопросах определения юридической сути местного самоуправления (природы, объекта и субъекта). Исходя из исторической эволюции этимологии данного термина, под местным самоуправлением в Российской Федерации следует понимать право и реальную способность органов и должностных лиц местного самоуправления, самостоятельно и под свою ответственность решать публичные вопросы, не запрещенные федеральным законодательством, и не отнесенные к другим органам власти и управления, исходя из своих финансовых возможностей, интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Думается, что эта дефиниция отражает суть функционального назначения местного самоуправления;

— решение вопросов жизнеобеспечения населения муниципальных образований и сохранения государственности Российской Федерации;

— на основании юридической формулировки местного самоуправления определиться с вопросами, не подлежащими регулированию органами местного самоуправления.

Помимо этого, на уровне субъекта РФ органами государственной власти осуществляется оценка деятельности органов местного самоуправления по единой методике^[37]. Целесообразно встроить эту систему оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в систему контроля муниципальным сообществом за деятельностью органов местного самоуправления, определив такой подход в нормативно- правовых актах органов местного самоуправления.

Также необходимо закрепить в качестве обязательной процедуры учет мнения населения при оценке деятельности (аттестации) некоторых должностных лиц местного самоуправления, в т.ч. при принятии решений о досрочном прекращении их полномочий. Особенно необходимо это при принятии решения представительным органом местного самоуправления об удалении главы муниципального образования в отставку, при досрочном расторжении контракта с главой местной администрации.

В целом, создание эффективной модели местного самоуправления предполагает осуществление власти с тем, чтобы локальные вопросы решались местными органами самостоятельно под свою ответственность. Только это сделает систему управления наиболее значимой для обеспечения интересов населения.

Заключение

Составляющими элементами системы местного самоуправления можно назвать^[38]:

1) формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования;

2) органы местного самоуправления и их деятельность;

3) инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении;

4) муниципальные служащие и их деятельность.

К органам местного самоуправления относятся:

представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
контрольный орган муниципального образования;
иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Важная составляющая местного самоуправления соблюдение принципа демократизации – власти народа. Муниципальная власть по своей природе наиболее приближена к населению и непосредственно с ним связана, в силу чего ее осуществление без учета интересов населения искажает сущность местного самоуправления. Непосредственная демократия характеризуется многообразием основных институтов, ее составляющих. К числу институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления на современном этапе развития общества можно отнести: местный референдум; муниципальные выборы; опросы населения; собрания и сходы граждан и др.

Необходимо отметить, что для усовершенствования системы местного самоуправления в законодательстве должны быть отчетливо установлены его функции, а также с целью его оптимальной работоспособности и облегченной регламентации. Функции органов местного самоуправления являются главными направлениями воздействия на общественные отношения в пределах территории муниципального образования, определенные социальным назначением управления в решении вопросов местного значения.

Список использованных источников и литературы

«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398.

1. Международные документы

Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) ETS №122// Собрание Законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст.4466.

2. Нормативные правовые акты Российской Федерации

2.1. Нормативные правовые акты федерального уровня

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017) // "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
Федеральный закон от 19.05.1995 N 82-ФЗ (ред. от 02.06.2016) "Об общественных объединениях" // "Собрание законодательства РФ", 22.05.1995, N 21, ст. 1930.
Федеральный закон от 12.01.1996 N 10-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // "Собрание законодательства РФ", 15.01.1996, N 3, ст. 148.
Федеральный закон от 11.08.1995 N 135-ФЗ (ред. от 05.05.2014) "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" // "Собрание законодательства РФ", 14.08.1995, N 33, ст. 3340.
Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 19.12.2016) "О некоммерческих организациях" // "Собрание законодательства РФ", 15.01.1996, N 3, ст. 145.
Указ Президента РФ от 15.10.1999 N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 25.10.1999, N 7, ст. 224.

3. Научная, учебная и специальная литература

Алешкова Н. П. Правовой механизм и последствия отмены и приостановления актов органов местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2016. № 2. С. 12-17.
Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. – М., 2016. – 480с.
Белоновский В.Н. и др. Система органов государственной власти России: Учеб. пособие. М. (Сер. Magister), 2016. – 577с.
Виноградов В.А., Прудников А.С., Белоновский В.Н. и др. Муниципальное право: Учебник для студ. высш. учеб. заведений, обучающихся по направлению подготовки 030900.62 Юриспруденция. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2015. – 627с.
Вишнякова Н.М. Лучшие практики городского округа (от первого лица) // Сборник лучших практик взаимодействия населения и власти в решении местных проблем. Пенза. 2016, – 290с.
Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Конституционная ценность муниципальной демократии в России. – Ростов-н/Д: Издательство ЮФУ, 2016. – 280с.
Джагарян Н.В. Муниципальная представительная демократия в России: конституционно-институциональные аспекты. – Ростов н/Д: Издательство ЮФУ, 2015. – 520с.
Джагарян Н.В. Муниципальная представительная демократия в России: конституционно-правовые аспекты // Государственная власть и местное самоуправление. – 2013. – № 1, С. 54- 61
Затулина Т. Н. Налоговый федерализм и местное самоуправление: постановка проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 12. С. 26–30
Зубов И.Н., Хазов Е.Н., Эриашвили Н.Д. и др. Конституционное право России: Учебник (для бакалавров). 7-е изд. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. – 640c.
Казаченкова О. В. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: правовые аспекты // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 3. С. 39-44.
Картухин В. Ю. Отдельные аспекты использования терминологии как средства законодательной техники в правотворчестве субъектов РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 8. С. 17-21.
Костюков А.Н. Местному самоуправлению новая государственная защита// Конституционное и муниципальное право. 2015. № 12. С.12-23.
Лапина А. И. Дефекты законодательных актов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 21. С. 13-17.
Макаров И.И. Актуальные проблемы правового статуса главы муниципального образования // Журнал российского права. 2017. № 1. С. 20—25.
Макарова Т.Б. Органы исполнительной власти субъектов РФ: федеральные стандарты и региональные реалии в условиях проводимых реформ // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. – № 7. – С. 13-19
Матузов П. И., Малько Л. В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристь, 2015. 510 с.
Мирзаев М.А. Местное самоуправление в политической системе общества: Курс лекций. – Махачкала, 2016. – 470c.
Миронов Н. Институт избирательных комиссий в России: тенденции развития и роль в избирательном процессе // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 2. С. 62—65
Муниципальная реформа и актуальные проблемы ее проведения: учебно-практическое пособие / Под ред. В.Г. Игнатова. – Ростов-н/Д: Изд-во СКАГС, 2015. – 540с.
Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. - М.: Статут, 2017. - 461 с.
Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации / под общ. ред. С. Н. Мирошникова. М., 2016. – 520с.
Сергеев А. Приостановление действия актов органов местного самоуправления // Законность. 2015. № 9. С.53-58.
Терентьева И.В., Сафиуллин Л.К., Алексеев И.Е. Формы и методы взаимодействия государственных и муниципальных органов с общественными объединениями граждан. Казань: ЦИТИД УДП РТ. 2017, 290 с.
Фадеев В.И. Проблемы реализации конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации // Актуальные проблемы публичного права в Германии и России / Отв. ред. Е.И. Козлова, В.И. Фадеев. – М.: ООО «Издательство «Элит», 2017. – 420с.
Федоров А. Г. Проблема определения статуса органов местного самоуправления // Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть: Сб. тр. третьей ежегодной Всерос. конф. М., 2016. С. 59–68.
Хазов Е.Н. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в России: теоретические основы и проблемы реализации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2011. – 190с.
Хазов Е.Н., ПрудниковА.С., ГрудцынаЛ.Ю., Белоновский В.Н. Муниципальное право: Учебник. М., 2015. – 590с.
Чернышев А.И. Сущность программно - целевого метода реализации региональной политики государства // Актуальные вопросы социально гуманитарного и научно технического знания. 2013. №1 2 (1). С. 51-53.

Мирзаев М.А. Местное самоуправление в политической системе общества: Курс лекций. – Махачкала, 2016, с. 177 ↑
Белоновский В.Н. и др. Система органов государственной власти России: Учеб. пособие. М. (Сер. Magister), 2016, с. 230 ↑
Матузов П. И., Малько Л. В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристь, 2015, с. 347 ↑
Зубов И.Н., Хазов Е.Н., Эриашвили Н.Д. и др. Конституционное право России: Учебник (для бакалавров). 7-е изд. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015, с. 149 ↑
Мирзаев М.А. Местное самоуправление в политической системе общества: Курс лекций. – Махачкала, 2016, с. 198 ↑
Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации / под общ. ред. С. Н. Мирошникова. М., 2016, с. 149 ↑
Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. – М., 2016, с. 340 ↑
Зубов И.Н., Хазов Е.Н., Эриашвили Н.Д. и др. Конституционное право России: Учебник (для бакалавров). 7-е изд. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015, с. 176 ↑
Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) ETS №122// Собрание Законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст.4466. ↑
Матузов П. И., Малько Л. В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристь, 2015, с. 355 ↑
Мирзаев М.А. Местное самоуправление в политической системе общества: Курс лекций. – Махачкала, 2016, с. 177 ↑
Белоновский В.Н. и др. Система органов государственной власти России: Учеб. пособие. М. (Сер. Magister), 2016, с. 113 ↑
Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. – М., 2016, с. 13 ↑
Виноградов В.А., Прудников А.С., Белоновский В.Н. и др. Муниципальное право: Учебник для студ. высш. учеб. заведений, обучающихся по направлению подготовки 030900.62 Юриспруденция. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2015, с. 23 ↑
Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. – М., 2016, с. 358 ↑
Виноградов В.А., Прудников А.С., Белоновский В.Н. и др. Муниципальное право: Учебник для студ. высш. учеб. заведений, обучающихся по направлению подготовки 030900.62 Юриспруденция. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2015, с. 143 ↑
Виноградов В.А., Прудников А.С., Белоновский В.Н. и др. Муниципальное право: Учебник для студ. высш. учеб. заведений, обучающихся по направлению подготовки 030900.62 Юриспруденция. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2015, с. 155 ↑
Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. – М., 2016, с. 169 ↑
Муниципальная реформа и актуальные проблемы ее проведения: учебно-практическое пособие / Под ред. В.Г. Игнатова. – Ростов-н/Д: Изд-во СКАГС, 2015, с. 209 ↑
Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контреформирование контрреформ?// Конституционное и муниципальное право. 2014. № 5. С.69 ↑
Муниципальная реформа и актуальные проблемы ее проведения: учебно-практическое пособие / Под ред. В.Г. Игнатова. – Ростов-н/Д: Изд-во СКАГС, 2015, с. 213 ↑
Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Конституционная ценность муниципальной демократии в России. – Ростов-н/Д: Издательство ЮФУ, 2016, с. 158 ↑
Белоновский В.Н. и др. Система органов государственной власти России: Учеб. пособие. М. (Сер. Magister), 2016, с. 255 ↑
Муниципальная реформа и актуальные проблемы ее проведения: учебно-практическое пособие / Под ред. В.Г. Игнатова. – Ростов-н/Д: Изд-во СКАГС, 2015, с. 243 ↑
Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. – М., 2016, с. 299 ↑
Алешкова Н. П. Правовой механизм и последствия отмены и приостановления актов органов местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2016. № 2. С. 13 ↑
Алешкова Н. П. Правовой механизм и последствия отмены и приостановления актов органов местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2016. № 2. С. 15 ↑
Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. - М.: Статут, 2017, с. 189 ↑
Терентьева И.В., Сафиуллин Л.К., Алексеев И.Е. Формы и методы взаимодействия государственных и муниципальных органов с общественными объединениями граждан. Казань: ЦИТИД УДП РТ. 2017, с. 198 ↑
Муниципальная реформа и актуальные проблемы ее проведения: учебно-практическое пособие / Под ред. В.Г. Игнатова. – Ростов-н/Д: Изд-во СКАГС, 2015, с. 209 ↑
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2016) ↑
Терентьева И.В., Сафиуллин Л.К., Алексеев И.Е. Формы и методы взаимодействия государственных и муниципальных органов с общественными объединениями граждан. Казань: ЦИТИД УДП РТ. 2017, с. 109 ↑
Матузов П. И., Малько Л. В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристь, 2015, с. 414 ↑
Указ Президента РФ от 15.10.1999 N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" ↑
Лапина А. И. Дефекты законодательных актов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 21. С. 15 ↑
Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. – М., 2016, с. 287 ↑
Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. – М., 2016, с. 287 ↑
Виноградов В.А., Прудников А.С., Белоновский В.Н. и др. Муниципальное право: Учебник для студ. высш. учеб. заведений, обучающихся по направлению подготовки 030900.62 Юриспруденция. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2015, с. 143 ↑
Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. – М., 2016, с. 358 ↑